3. Sectores o situaciones de especial vulnerabilidad
3.1. Menores en situación de riesgo y desamparo
Caracterización del sector
class="2-2Texto">En este primer c
apítulo analizaremos la problemática de los niños, niñas y adolescentes que se encuentran en situación de riesgo y desamparo. C
omo veremos, esta es una realidad que afecta a un número c
onsiderable de menores de edad de la C
omunidad Autónoma. C
omo una primera aproximación podemos decir que, en 2009, las diputaciones forales –responsables de la atención a la infancia y adolescencia en grave riesgo y desamparo– abrieron 1.421 nuevos expedientes (lo que implica a 4,6 de c
ada 1.000 menores de la C
APV). Pero no sólo las diputaciones dan respuesta a estos niños, niñas y adolescentes. También los servicios sociales municipales atienden estas necesidades, en aquellos c
asos que no revisten tanta gravedad.
class="2-2Texto">Algunas de las realidades y problemáticas que nos encontramos en este sector hacen referencia a:
class="2-2Texto12-4">– Niños, niñas y adolescentes de familias c
on muchos problemas en las que c
onfluyen situaciones de extrema pobreza, problemas de salud mental, toxicomanías, etc.
class="2-2Texto12-4">– Menores de edad que son víctimas de malos tratos, abandono, negligencia, etc. por parte de sus progenitores.
class="2-2Texto12-4">– Adolescentes c
on graves problemas de c
onducta, c
uyos padres tienen dificultades en el c
ontrol de su c
onducta.
class="2-2Texto12-4">– Aumento de la c
onflictividad en el entorno familiar.
class="2-2Texto12-4">– Adolescentes c
on c
onsumos problemáticos de tóxicos (cannabis, alcohol) y a edades c
ada vez más tempranas.
class="2-2Texto12-4">– Relaciones c
onflictivas de los padres, muchas veces separados, c
on incidencia en el menor.
class="2-2Texto12-4">– Menores extranjeros no acompañados.
class="2-2Texto12-4">– C
olectivos de difícil acceso y gran vulnerabilidad: menores gitanas rumanas, que apenas permanecen unas horas en los c
entros de acogida…
class="2-2Texto">La responsabilidad básica en la c
rianza y la formación de las personas menores de edad c
orresponde a la familia, que debe garantizar, en la medida de sus posibilidades, las c
ondiciones de vida necesarias para el desarrollo integral de los niños, niñas y adolescentes. Las administraciones públicas, en el ámbito de sus c
ompetencias, deben velar por que los padres y madres (o en su c
aso, los tutores y guardadores) desarrollen adecuadamente sus responsabilidades y, para ello, deben facilitar el acceso a todos los servicios existentes en las diversas áreas que afectan a los menores de edad.
class="2-2Texto">El c
oncepto de desprotección hace referencia al incumplimiento o al inadecuado c
umplimiento de los deberes de protección por parte de los padres, madres, o personas que ejercen la tutela o la guarda de los menores de edad.
class="2-2Texto">La valoración y determinación de las situaciones de riesgo y desamparo y su nivel de gravedad es una c
uestión de extraordinaria importancia, que puede ser ayudada mediante la aplicación de instrumentos técnicos validados. Estos instrumentos que deben valorar la gravedad de las situaciones de desprotección y establecer si c
onstituyen una situación de riesgo leve o moderado, una situación de riesgo grave o una situación de desamparo, que son las diferentes situaciones que c
ontempla la ley. De dicha valoración va a depender no sólo la intervención que se desarrolle en c
ada c
aso, sino, c
omo hemos señalado, la responsabilización por parte de la administración local (en las situaciones de riesgo leve o moderado) o de la administración foral (en las situaciones de grave riesgo o desamparo).
class="2-2Texto">La atención a los niños, niñas y adolescentes en situación de desprotección debe basarse en una amplia gama de servicios que c
onstituyan un c
ontinuo y que permitan c
ombinar para c
ada c
aso, y en las diferentes fases de la intervención, los recursos que resulten más adecuados a sus necesidades.
class="2-2Texto">El primer recurso en el c
ontinuo de la red de servicios lo c
onstituyen los programas de intervención familiar. Los programas de intervención familiar básicos, de aplicación en el domicilio o en el entorno c
omunitario, van dirigidos al mantenimiento de los menores en su núcleo familiar. Es el c
aso de los programas de educación doméstica, los educadores de c
alle o los c
entros de día. Los programas de intervención familiar especializados (intervención terapéutica en familias c
on especiales dificultades o intervención en situaciones de abusos sexuales, por ejemplo) pueden aplicarse, en los c
asos de desamparo, junto c
on una medida de acogimiento familiar o residencial, c
on el objeto de mejorar las c
ondiciones en el hogar familiar de c
ara a la reintegración del menor en su núcleo natural.
class="2-2Texto">El acogimiento familiar y el acogimiento residencial son las principales alternativas en aquellos c
asos en que el bienestar del niño, niña o adolescente aconseja su separación del núcleo familiar. La adopción, en la medida que implica la extinción de los vínculos paterno-filiales, es una figura a la que sólo se puede recurrir en c
ircunstancias muy c
laras y definitivas.
class="2-2Texto">El acogimiento familiar es aquella medida que, c
on c
arácter administrativo o judicial, otorga la guarda de un menor a una persona o núcleo familiar. Es ésta una medida que ha ido en aumento en nuestra c
omunidad, en detrimento del acogimiento residencial, fundamentalmente en un sector de la población (los más pequeños). La c
onfluencia de determinados factores ofrece c
iertas garantías de éxito: una selección acertada de las familias acogedoras, una adecuada preparación previa al acogimiento, la existencia de un c
ontacto c
ontinuado c
on la familia de origen, o el respeto a las c
aracterísticas socioculturales del menor, son algunos de los más importantes.
class="2-2Texto">El acogimiento residencial es un recurso sobre el que esta institución, de acuerdo c
on sus funciones, ha hecho un especial seguimiento. Es una alternativa necesaria y ampliamente utilizada que debe c
onsiderarse un recurso más dentro de la gama de servicios de protección infantil, y no c
omo el último recurso posible. Las funciones que realiza son muy diversas: no se limita a ser una solución de larga estancia, sino que c
umple también funciones de acogida de urgencia, de servicio de transición a acogimientos familiares, de servicio de acogida en c
aso de fracaso del acogimiento familiar, etc. Su existencia posibilita, en gran medida, las demás opciones. En los últimos años, c
omo veremos, se ha producido una progresiva especialización en la red de acogimientos residenciales, y se han extendido los recursos específicos para adolescentes c
on problemas de c
onducta, aspecto en el que esta institución está c
entrando su atención en los últimos tiempos.
class="2-2Texto">También los puntos de encuentro familiar y los servicios de mediación familiar han sido objeto de seguimiento durante estos años, aunque en menor medida. Los puntos de encuentro familiar c
onstituyen un espacio neutral en el que, c
on el apoyo de un equipo técnico multidisciplinar y c
on plenas garantías de seguridad y bienestar, se produce el encuentro entre miembros de una familia que se encuentra en situación de c
risis. La derivación de una familia a un punto de encuentro es determinada, en principio, por resolución judicial.
class="2-2Texto">En este c
apítulo nos c
entraremos, fundamentalmente, en la respuesta que las instituciones responsables –diputaciones forales y ayuntamientos– han dado a la infancia y adolescencia en situación de desprotección en los últimos años. C
entraremos la atención, especialmente, en temas c
omo la atención residencial, los acogimientos familiares y las adopciones, donde se ha hecho un seguimiento anual del informe extraordinario. La realidad específica de los menores extranjeros no acompañados, a la que venimos dedicando mucha atención en los últimos años, se abordará en el c
apítulo siguiente.
class="2-1Titularnegrita">Los antecedentes
class="2-2Texto">El informe extraordinario del Ararteko sobre la Atención a la infancia y a la adolescencia en situación de desprotección fue publicado en septiembre de 1997. La realización del trabajo supuso el estudio de 150 expedientes (50 por territorio histórico) y la visita a los 63 c
entros de atención existentes en nuestra C
omunidad en aquellas fechas.
class="2-2Texto">Tanto en el propio informe c
omo en actuaciones posteriores, esta institución ha insistido especialmente en los siguientes aspectos que debían mejorarse o necesidades que c
onsideraba prioritarias:
class="2-2Texto12-4">– la necesidad de una normativa c
omún, que regule los aspectos esenciales de la atención a menores desatendidos, para el c
onjunto de nuestra C
omunidad;
class="2-2Texto12-4">– la necesidad de c
ontar c
on todas las respuestas diversificadas posibles (acogimiento familiar, c
entros de urgencia, c
entros de día…);
class="2-2Texto12-4">– las grandes diferencias observadas en las respuestas institucionales entre unos territorios históricos y otros;
class="2-2Texto12-4">– las mejoras en los mecanismos de detección de las situaciones de desprotección;
class="2-2Texto12-4">– la relación y c
oordinación entre los servicios sociales de base, los educadores y educadoras especializados y otros servicios c
omunitarios;
class="2-2Texto12-4">– los programas de salida, de inserción en su ámbito de origen o de autonomía social;
class="2-2Texto12-4">– los mecanismos de participación de niños, niñas y adolescentes, y de sus familias;
class="2-2Texto12-4">– la evaluación c
ualitativa y el c
ontrol periódico de los servicios.
Los problemas fundamentales
class="2-2Texto">Presentamos a c
ontinuación algunos de los problemas o dificultades principales en la atención a personas menores en situación de desprotección social.
class="2-2Texto">En primer lugar, hay que señalar que hasta 2005, año en que se aprobó la Ley 3/2005 de Atención y Protección de la Infancia y la Adolescencia, nuestra C
omunidad no ha c
ontado c
on una regulación específica en esta materia que ofreciera un marco de referencia y unas pautas c
omunes mínimas de actuación. Una de las c
onsecuencias ha sido que c
ada Diputación Foral ha establecido su propio sistema de protección a la infancia, y se ha afianzado, de hecho, la existencia de tres sistemas diferenciados.
class="2-2Texto">A pesar de las diferencias existentes, los procedimientos de actuación de las tres diputaciones han seguido un mismo esquema de funcionamiento: 1) detección de la situación de riesgo; 2) valoración del c
aso por los equipos técnicos especializados y propuesta de medida que c
onviene adoptar; 3) aprobación de las medidas propuestas por el órgano c
ompetente; 4) aplicación de las medidas acordadas; y 5) c
ontrol de las medidas aplicadas y de la evolución del menor de edad y, en c
aso de separación del núcleo familiar, seguimiento de la familia de origen.
class="2-2Texto">Algunos de los problemas más significativos que hemos detectado son los siguientes:
class="2-2Texto12-4">– Escasa formación en materia de protección infantil de los servicios sociales de base (necesidad de apoyo y asesoramiento de los servicios especializados).
class="2-2Texto12-4">– Dificultades de c
oordinación entre los servicios sociales municipales y los territoriales, tanto en las fases de valoración c
omo en las de aplicación y seguimiento de las medidas.
class="2-2Texto12-4">– Entorno, procedimientos y lenguaje ajenos que dificultan la participación de los menores de edad y sus familias.
class="2-2Texto12-4">– Dificultades en la relación c
on las familias: en el momento de la notificación de la decisión de separar, en algunos c
asos de desacuerdo c
on las medidas adoptadas…
class="2-2Texto12-4">– Problemas para encontrar familias que reúnan todos los requisitos y estén dispuestas a participar en el programa de acogimiento familiar (dificultades especiales para encontrar familias que acojan a grupos de hermanos y hermanas).
class="2-2Texto12-4">– Mecanismos de c
ontrol y supervisión de la red de servicios insuficientemente desarrollados.
class="2-2Texto12-4">– Rechazo vecinal ante la apertura de nuevos c
entros de menores.
– C
ambio de perfil de los menores atendidos en los recursos residenciales: aumento de la edad, nuevas realidades atendidas, aumento de las c
onductas problemáticas (fugas de los c
entros o c
asos de agresiones a c
ompañeros o educadores)…
Las propuestas de mejora
La mayor parte de las 42 recomendaciones[9] que se realizaban en el informe extraordinario trataban de c
orregir los problemas detectados tanto en los servicios de infancia especializados c
omo en los municipales. El seguimiento llevado a c
abo en los años posteriores tiene c
omo punto de partida dichas recomendaciones, que se estructuraban en los siguientes bloques:
– Ámbito de la protección de niños, niñas y adolescentes, marco jurídico y distribución c
ompetencial. 6 recomendaciones relativas a la protección y garantía en el ámbito residencial, a la necesidad de una normativa sobre infancia y adolescencia, a la garantía del ejercicio de los derechos y de la satisfacción de las necesidades, a la sensibilización social, a la evolución e inspección de los servicios, y a la formación y c
oordinación del personal que trabaja en los ámbitos municipal y territorial.
– La red de servicios: los profesionales. 5 recomendaciones relativas a los planes de formación c
ontinuada, a la supervisión y apoyo a los profesionales de los servicios, a la flexibilización de la c
omposición de las C
omisiones Técnicas de Valoración, a la participación del Ministerio Fiscal en dichas c
omisiones y al c
ontacto c
on los trabajadores sociales de base una vez declarada la situación de desamparo.
– La red de servicios: los programas. 7 recomendaciones relativas a la diversificación de los servicios, al desarrollo de programas de ámbito c
omunitario, a la promoción de diversas modalidades de acogimiento familiar, a las unidades pequeñas de c
onvivencia, a la diversificación de las funciones desarrolladas por los recursos residenciales, al seguimiento personalizado de los programas de transición y a la elaboración de planes plurianuales de atención.
– La población atendida y las medidas aplicadas. 2 recomendaciones relativas a la mejora de los sistemas de detección y a la diversificación de las modalidades de atención.
– Los procedimientos. 8 recomendaciones relativas a los mecanismos de c
olaboración y c
oordinación c
on otras instancias, a la introducción de la figura del responsable de la atención desde el inicio hasta el final del procedimiento, a la racionalización de la documentación de los expedientes y la unificación de c
riterios de recogida de datos, a los c
auces de participación de los niños y sus familias, a la adecuación de las instalaciones de los servicios de infancia, al c
ontacto c
on el trabajador social de base durante el período de acogimiento, a la participación activa de los menores y sus familias en la elaboración de los planes individuales de atención y a la revisión periódica y sistemática de los c
asos y de las medidas adoptadas.
– Organización y funcionamiento de los servicios residenciales. 11 recomendaciones relativas al documento declarativo de funciones y objetivos de los servicios residenciales, a la elaboración en dichos c
entros de un folleto informativo destinado a los menores y sus familias, a los mecanismos de participación de los usuarios y sus familias en la toma de decisiones, a la garantía del derecho a la privacidad, a la formación c
ontinuada adecuada a las necesidades profesionales, a la regulación de las normas de c
onvivencia, a la regulación de las normas a aplicar en c
asos de ausencia no autorizada, a la utilización progresiva de los programas individuales c
omo instrumentos de trabajo, a la mejora de los mecanismos de c
omunicación entre servicios especializados y educadores, a la introducción de algunas mejoras estructurales en los c
entros y al sistema de doble tutoría.
– Control y evaluación de los servicios. 3 recomendaciones relativas al c
ontrol periódico de los servicios, a la evaluación c
ualitativa de los servicios y al seguimiento de las medidas desde las fiscalías.
Los seguimientos
class="2-2Texto">Desde la presentación del informe, año tras año, la institución del Ararteko ha realizado un seguimiento de la situación de la infancia en riesgo de desprotección mediante diferentes iniciativas: expedientes de oficio ante los departamentos e instituciones c
ompetentes, reuniones periódicas c
on los responsables de las instituciones, visitas a c
entros u hogares de acogida de los tres territorios… Los resultados del seguimiento se han resumido en los Informes Anuales al Parlamento Vasco que elabora esta institución.
class="2-2Texto">En el año 2001 se hizo un esfuerzo especial por actualizar la información del informe extraordinario y poder valorar la evolución y los avances logrados desde su publicación. Para ello, además de las visitas realizadas, se solicitó información detallada a c
ada una de las administraciones c
ompetentes en temas c
omo los planes y programas referidos a la intervención c
on familias, las variaciones introducidas en los equipos de profesionales y en los procedimientos de toma de decisiones, mejoras introducidas para la detección de situaciones de riesgo y desamparo, regulación de las normas de c
onvivencia de los menores acogidos, y una serie de datos relativos a población atendida, medidas de protección, adopciones, red de servicios residenciales, etc. La información detallada recogida entonces se refleja en la mayoría de las tablas de datos de páginas posteriores y ha sido una herramienta muy útil para la elaboración de este informe.
class="2-2Texto">En el año 2005 se elaboró un informe extraordinario sobre la Situación de los menores extranjeros no acompañados en la C
APV, sector al que se ha dedicado una especial atención. Este tema, también de protección de la infancia, es abordado en el siguiente apartado específico en este informe, al igual que se ha venido realizando en los informes de seguimiento anuales. Ese mismo año esta institución también c
entró su intervención en la problemática de los menores directamente afectados por el maltrato a sus madres (cfr. Informe 2005, c
ap. V, apdo. 3.1.).
class="2-2Texto">En el año 2006 el seguimiento del Ararteko puso el acento en tres temas: los puntos de encuentro familiar, las adopciones y la situación de los menores extranjeros no acompañados.
class="2-2Texto">Así pues, el seguimiento de esta institución se ha c
entrado en materias que, básicamente, en c
uanto a su gestión, son c
ompetencia de las diputaciones forales, de ahí que las peticiones de información se hayan c
ursado a las diputaciones forales y al Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz que, c
omo se ha señalado, también dispone de un servicio especializado de atención a la infancia. Se ha optado por c
entrar la atención en algunos datos c
uantitativos y en determinadas c
uestiones que han servido de indicadores de evolución. En c
uanto a los datos c
uantitativos de los últimos años, los más básicos y solicitados han sido:
class="sangre15-7">1. Datos sobre expedientes y población atendida: número de expedientes abiertos en c
ada año y número de personas menores de edad implicadas en los expedientes.
class="sangre15-7">2. Datos sobre medidas protectoras de separación familiar: separaciones del núcleo familiar, acogimientos residenciales, acogimientos familiares y situaciones similares al acogimiento familiar.
class="sangre15-7">3. Datos sobre adopciones, diferenciando nacionales e internacionales.
class="sangre15-7">4. Datos sobre la red de servicios residenciales, indicando para c
ada c
entro: nombre y dirección del c
entro, c
arácter público o privado (entidad gestora), número de plazas previsto, número de plazas ocupadas, plantilla y c
aracterización del c
olectivo atendido.
class="2-2Texto">También se ha solicitado información c
ualitativa, en c
oncreto la referida a las mejoras introducidas año a año c
on respecto a:
class="sangre15-7">5. Planes, programas y evaluaciones.
class="sangre15-7">6. Equipos técnicos, profesionales y c
oordinación.
class="sangre15-7">7. Detección de las situaciones de riesgo o desamparo.
class="sangre15-7">8. Procedimientos de toma de decisiones.
class="sangre15-7">9. Regulación de las normas de c
onvivencia y de los mecanismos de participación y quejas.
class="sangre15-7">10. Evaluación, inspección y c
ontrol de los servicios y programas.
class="2-2Texto">Sin embargo, buena parte de las 42 recomendaciones del informe extraordinario son de aplicación directa en el terreno municipal o afectan directamente a su trabajo, por lo que en los años 2008 y 2009 se dedicó una especial atención a la protección de la infancia en el plano local. Por ello, c
omo c
omplemento a los seguimientos anteriores c
entrados en los datos de la administración foral, esta institución se dirigió a una amplia muestra de entidades locales (los 40 municipios de más de 10.000 habitantes) para solicitar una serie de datos e informaciones básicas. El objetivo no era obtener un c
onocimiento detallado de la realidad de c
ada municipio, sino poder establecer c
omparaciones, descubrir tendencias, reconocer problemas c
omunes o elementos que c
ondicionan una mejor respuesta a las necesidades de protección de la infancia en el ámbito local.
class="2-2Texto">Datos esenciales - indicadores - evolución
class="2-2Texto">El volumen de datos de que disponemos exige que hagamos una selección, de modo que ofreceremos únicamente aquellos datos que, a nuestro entender, permiten obtener una visión más c
lara de la evolución de la población atendida y de la respuesta institucional a esta realidad.
class="2-2Texto">1. Atención a la infancia en el ámbito local
class="2-2Texto">Ya se ha señalado que, hasta el año 2008, la atención de los seguimientos se c
entró en la respuesta de las diputaciones (también del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz) c
omo responsables de la atención especializada a la población infantil en situación de grave riesgo o desamparo.
class="2-2Texto">La petición de información c
ursada en 2008 a los 40 ayuntamientos de más población se c
entraba en seis c
uestiones esenciales:
class="2-2Texto12-4">1. Personal dependiente del ayuntamiento dedicado a la protección de la infancia.
class="2-2Texto12-4">2. Programas o servicios ofrecidos.
class="2-2Texto12-4">3. Población atendida.
class="2-2Texto12-4">4. Detección e intervención en c
asos de riesgo o desamparo que exigen especial atención.
class="2-2Texto12-4">5. C
oordinación c
on otras instancias.
class="2-2Texto12-4">6. Planificación y organización del trabajo.
class="2-2Texto">Treinta ayuntamientos respondieron en plazo y su información se pudo incorporar al Informe Anual de 2008. Otros ocho ayuntamientos respondieron, tras los requerimientos oportunos, a lo largo del año 2009. Sólo dos ayuntamientos, Barakaldo y Andoain, no han respondido a la fecha de redacción de este informe.
class="2-2Texto">La información de la que disponemos, al menos en lo que respecta a los municipios de más de 10.000 habitantes, es muy c
ompleta (cfr. Informe 2009, pp. 308-310). Una de las primeras c
onclusiones que puede extraerse es que la disparidad entre unos municipios y otros es enorme y que resulta difícil establecer c
omparaciones en algunos datos (por ejemplo en los datos relativos a los programas, ya que c
ada municipio los c
ontabiliza de diferente manera, o en los relativos a población atendida, ya que en ocasiones se c
ontabilizan familias y, en otras, menores).
class="2-2Texto">Respecto a los datos de personal, la situación más habitual es que el ayuntamiento no disponga de personal propio dedicado en exclusiva a la infancia, que los servicios o programas existentes estén c
ontratados c
on diferentes asociaciones o profesionales, y que su c
oordinación o supervisión c
orresponda a los servicios sociales, pensados para el c
onjunto de la población. También existen municipios, c
omo el de Vitoria-Gasteiz, c
on un servicio de Infancia y Familia muy potente (20 personas en 2009, además del personal administrativo: tres jefaturas, siete psicólogas, nueve trabajadoras sociales, una educadora social) e incluso su propia red de acogida residencial para menores en alto riesgo o desamparo.
class="2-2Texto">En c
uanto a los programas y servicios, las diferencias entre unos municipios y otros son grandes. Salvo algún c
aso excepcional, en el que no hay ningún programa, van desde una oferta limitada (centro de día, programa de apoyo socio-educativo) a una oferta muy amplia c
on programas estructurados de acuerdo c
on un plan, subprogramas, recursos especializados… En la práctica es frecuente que un determinado programa sea adjudicado a una asociación o equipo, otro programa a otro equipo…, lo c
ual puede dificultar las intervenciones globales.
class="2-2Texto">Respecto a la existencia de planes de infancia, órganos de c
onsulta y c
auces de participación de menores, lo más habitual es que no existan o, al menos, no estén formalizados. En algunos municipios se están dando pasos en esa dirección (por ejemplo, estudio de necesidades locales para poder elaborar un plan); en otros se apunta su necesidad; en c
asi todos los c
asos se señala c
omo única vía de participación la de las quejas o sugerencias…
class="2-2Texto">Hasta aquí las principales c
onclusiones extraídas de la información c
uantitativa obtenida de los propios municipios.
class="2-2Texto">Los problemas y dificultades c
on los que se encuentran los ayuntamientos para el desarrollo de los programas son bastante similares y se repiten, aunque a veces se destaquen más unos que otros. Si dejamos a un lado los problemas internos (dificultades presupuestarias, falta de tiempo o de personal, escasa c
oordinación entre las diferentes áreas municipales…), o los problemas de c
oordinación c
on otras entidades o servicios, llama la atención la insistencia sobre problemas ligados a las familias de los menores:
class="2-2Texto12-4">– Familias que no aceptan la intervención.
class="2-2Texto12-4">– Falta de asistencia de los menores a los programas por desidia de los adultos de referencia.
class="2-2Texto12-4">– Interferencias entre las figuras materna y paterna, sobre todo en c
asos de separación.
class="2-2Texto12-4">– Dificultades de c
omunicación c
on población inmigrante…
class="2-2Texto">Muchos de los problemas o situaciones más frecuentes que están exigiendo la intervención apuntan a la situación familiar (enfermedad mental y c
onsumos abusivos de drogas; no reconocimiento por parte de las familias de la existencia de indicadores de riesgo…) y a un sector determinado de la población: los y las adolescentes.
class="2-2Texto">La otra fuente de problemas más repetida es la de las discrepancias o falta de c
laridad en la delimitación de funciones entre servicios locales y servicios especializados de las diputaciones forales. En el c
aso de Gipuzkoa, la referencia a los grupos zonales o c
omarcales, específicos de ese territorio, y a su incidencia en el trabajo es, en general, positiva.
class="2-2Texto">En referencia a las tendencias observadas en los últimos años, los ayuntamientos destacan los c
ambios en el perfil de los menores y, sobre todo, en la tipología de las familias atendidas: de familias multiproblemáticas a familias más normalizadas, pero c
on problemas en el establecimiento de normas y límites a los y las menores.
class="2-2Texto">Esto c
onlleva c
ambios en las necesidades y modos de intervención (dificultades de c
arácter emocional, abordajes psicoterapéuticos…) y, según apuntan sobre todo en Gipuzkoa, un reajuste en las c
argas de trabajo: c
ada vez menos c
asos derivados o asumidos por la Diputación; c
ada vez mayor intervención en el ámbito local. En general, se c
onsidera que hay un aumento progresivo de las situaciones de riesgo y también de las demandas.
class="2-2Texto">En c
uanto a las dificultades encontradas para mejorar la c
olaboración y c
oordinación c
on otras entidades o servicios, las respuestas de los ayuntamientos hacen un repaso a la c
olaboración c
on otros agentes sociales: los c
entros de salud, los c
entros educativos, el sistema judicial… y, sobre todo, los servicios especializados de infancia, dependientes de la Diputación foral.
class="2-2Texto">De acuerdo c
on las respuestas ofrecidas por los municipios, sin duda, las mayores c
ríticas o las mayores dificultades se c
entran en la relación c
on los servicios especializados de infancia, dependientes de las diputaciones forales, c
on la excepción de Álava. El listado de problemas señalados es muy amplio:
class="2-2Texto12-4">– C
ambios frecuentes de técnicos en el servicio de recepción y valoración.
class="2-2Texto12-4">– Dificultades para c
ontactar c
on el personal del departamento.
class="2-2Texto12-4">– No disponer de un espacio de c
onsulta o asesoramiento para los profesionales de los servicios municipales.
class="2-2Texto12-4">– No disponer de un manual unificado de indicadores.
class="2-2Texto12-4">– Ausencia de protocolos de actuación.
class="2-2Texto12-4">– Toma de decisiones unilaterales.
class="2-2Texto12-4">– No valoración c
onjunta de los c
asos.
class="2-2Texto12-4">– Lentitud en las respuestas (que pueden llegar a los siete meses).
class="2-2Texto12-4">– Falta de datos a partir de que un c
aso haya sido asumido por la Diputación…
class="2-2Texto">En general, se apunta a la necesidad de protocolos, al acuerdo entre responsables (no entre técnicos), a la necesidad de delimitar mejor los respectivos c
ampos de actuación… Lo que subyace debajo de muchas de las aportaciones, o se manifiesta explícitamente, es el malestar por ver c
uestionado su c
riterio profesional (derivaciones no asumidas) o sentirse infravalorados o no tenidos suficientemente en c
uenta (antes, durante y después de la toma de decisiones).
class="2-2Texto">En todo c
aso, la necesidad de mejorar la c
oordinación (para lograr una mayor detección y una mejor y más ágil respuesta) es sentida y expresada prácticamente por todos, y c
omo ya se ha dicho, es el aspecto en el que más insisten las respuestas de los ayuntamientos, respuestas que –conviene recordarlo– en la mayoría de los c
asos han sido elaboradas por las propias trabajadoras sociales de base o las personas responsables de los servicios sociales municipales.
class="2-2Texto">2. Atención a la infancia por las diputaciones forales
class="2-2Texto">La atención a la infancia en situación de desprotección es diferente en c
ada uno de los tres territorios históricos, c
omo ya ha quedado de manifiesto. En los seguimientos realizados año tras año se ha presentado la información de c
ada administración de forma independiente. En esta ocasión hemos optado por hacer una síntesis y presentar los datos de forma que pueda tenerse una visión global de la atención a la infancia desprotegida en toda la C
omunidad Autónoma y su evolución.
class="2-2Texto">La información de la que disponemos es muy amplia, por lo que hemos decidido presentar aquí únicamente los datos relativos a indicadores c
uantitativos (población atendida, medidas aplicadas…), ya que el examen y la evolución de todos los planes, programas, equipos de profesionales, procedimientos de toma de decisiones, etc. de c
ada una de las tres diputaciones, excedería el objetivo de este informe.
class="2-2Texto">En c
uanto al período de tiempo c
onsiderado, c
onviene señalar que se ha tomado c
omo punto de partida el año 1995, fecha de referencia de los datos utilizados para la elaboración del informe extraordinario (muestreo de los expedientes y visitas a todos los c
entros existentes). Se presentan también datos del año 2001, ocasión en que se hizo un esfuerzo importante por actualizar la información inicial. En algunas tablas se utilizan series de datos más c
ompletas, que abarcan los últimos años.
class="2-2Texto">Uno de los primeros datos que interesa c
onocer es el del volumen de la población atendida, es decir, c
uántos de los menores de nuestra C
omunidad Autónoma están siendo atendidos por los servicios especializados de infancia. En la siguiente tabla se puede ver la evolución del número de personas menores de edad atendidas, al amparo de los nuevos expedientes abiertos c
ada año:
class="2-1-Titulartabla" style="text-align: c
enter;">Tabla 3.1.1. Población atendida al amparo de los expedientes abiertos en 1995, 2001 y 2009
class="2-2Textopequeo7">Fuentes: Instituto Nacional de Estadística. Año 1995: Estimaciones Intercensales de Población tomando c
omo base el C
enso 1991. Año 2001: C
enso de Población y Viviendas. Año 2009: Estimaciones de la Población Actual tomando c
omo base el C
enso 2001. Datos a 1 de enero de 2010.
Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz y Diputaciones Forales. Elaboración propia.
1 Se han utilizado datos de población a 1 de enero de 2010, por ser la fecha más próxima a la de los datos relativos a expedientes y menores implicados (31 de diciembre de 2009).
2 Los datos de población c
orrespondientes al 2009 han sido tomados de la página del INE en agosto de 2010 y pueden estar sujetos a posteriores depuraciones. Se han tomado datos de población a 1 de enero de 2010.
3 No se dispone de información detallada anual de la distribución de la población por Territorios Históricos hasta el 1 de enero de 2002, a excepción de los C
ensos de Población (1991, 2001). Para el año 1995, partiendo de los datos reales de población menor de 18 años en toda la C
APV, se ha realizado una estimación de la distribución de dicha población en c
ada Territorio Histórico a partir de los porcentajes de distribución de la población de 0 a 19 años por Territorios Históricos en el año 2005 (Álava 14,058%, Bizkaia 53,84% y Gipuzkoa 32,101%). Eso explica la pequeña variación en el total.
class="2-2Texto">En estos datos se puede observar que:
class="2-2Texto12-4">– El número de expedientes nuevos abiertos y el de los niños, niñas y adolescentes implicados en ellos ha ido aumentando c
on el paso de los años. En el año 2009, los servicios especializados de infancia analizaron la situación de 4,6 de c
ada 1.000 menores de edad de la C
APV.
class="2-2Texto12-4">– En el año 2001, a pesar del descenso experimentado en la población menor de 18 años, c
reció notablemente el número de expedientes abiertos y el de los menores implicados en ellos.
class="2-2Texto12-4">– Históricamente, en Álava era mayor la proporción de la población atendida (2,5‰ frente al 1,1‰ de Bizkaia y el 1,5‰ de Gipuzkoa en 1995). Ello se explicaba, seguramente, por una mayor c
apacidad de detección de situaciones problemáticas, debido a la existencia de dos servicios especializados y dos redes de atención (la de la propia Diputación y la del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz).
class="2-2Texto12-4">– En la actualidad, los porcentajes de nuevos menores atendidos se han equiparado, siendo ligeramente superiores en el territorio de Bizkaia (5‰).
class="2-2Texto">Sin duda, la presencia desigual de menores extranjeros no acompañados ha incidido en esta evolución.
class="2-2Texto">A c
ontinuación analizaremos, en la tabla siguiente, la evolución de las medidas protectoras de separación familiar que se aplican en c
ada territorio.
class="2-1-Titulartabla" style="text-align: c
enter;">Tabla 3.1.2. Medidas protectoras en la C
APV por territorios y años
class="2-2Textopequeo7">Fuentes: Instituto Nacional de Estadística. Año 1995: Estimaciones Intercensales de Población tomando c
omo base el C
enso 1991. Año 2001: C
enso de Población y Viviendas. Año 2009: Estimaciones de Población Actual tomando c
omo base el C
enso 2001. Datos a 1 de enero de 2010.
Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz y Diputaciones Forales. Elaboración propia).
1 Datos referidos a adopciones nacionales c
onstituidas.
2 Acogimiento familiarpermanente.
3 Sin c
ontar a los menores extranjeros no acompañados.
4 Acogimiento familiar simple (14) y preadoptivo (32).
5 Incluye menores extranjeros no acompañados.
class="2-2Texto">Como se puede observar, se ha producido un aumento en todas las medidas de separación del núcleo familiar (acogimiento residencial, acogimiento familiar y adopciones), aunque c
on algunas diferencias entre territorios. Así:
class="2-2Texto12-4">– En el c
onjunto de la c
omunidad autónoma se ha producido un aumento significativo de las medidas de separación familiar. En 2009, c
asi seis de c
ada 1.000 menores de edad han sido objeto de alguna de las medidas c
onsideradas (acogimiento familiar o similar, acogimiento residencial o adopción), frente al 3,2 de 1995.
class="2-2Texto12-4">– La medida de acogimiento residencial sigue siendo la más utilizada en los tres territorios históricos.
class="2-2Texto12-4">– Los acogimientos familiares han c
recido de forma espectacular. Para el c
onjunto de la c
omunidad autónoma se multiplican c
asi por c
uatro en el periodo analizado, aunque c
on diferencias notables entre los tres territorios. En Bizkaia, donde hasta el año 2001 las c
ifras eran muy bajas, la c
ifra de acogimientos familiares ha aumentado de forma destacada. Pero es en el territorio alavés donde en mayor proporción se aplica esta modalidad de acogimiento, tal y c
omo ha sucedido a lo largo del tiempo.
class="2-2Texto12-4">– El número de adopciones nacionales c
onstituidas se ha mantenido básicamente estable. En Bizkaia y Gipuzkoa se han producido ligeros aumentos, y, en el c
aso de Álava, el número de adopciones ha disminuido y se sitúa en c
ifras inferiores a las de 1995.
class="2-2Texto">La evolución experimentada por c
ada una de las medidas de separación familiar se puede apreciar mejor en la siguiente tabla, en la que se presenta el porcentaje que c
ada una de ellas representa sobre el total de las medidas protectoras aplicadas.
class="2-1-Titulartabla" style="text-align: c
enter;">Tabla 3.1.3. Modalidades en el ámbito de las medidas protectoras de separación familiar en la C
APV en 1995, 2001 y 2009
class="2-2Textopequeo7">Fuentes: Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz y Diputaciones Forales. Elaboración propia.
1 Datos referidos a adopciones nacionales c
onstituidas.
2 Acogimiento familiarpermanente.
3 Sin c
ontar a los menores extranjeros no acompañados.
4 Acogimiento familiar simple (14) y preadoptivo (32).
5 Incluye menores extranjeros no acompañados.
class="2-2Texto">En los datos anteriores se puede observar que la medida más aplicada en el c
onjunto de la C
APV es la de acogimiento residencial, aunque su porcentaje ha ido disminuyendo a lo largo de los años (del 72,5% de 1995 al 59,7% del año 2009). El porcentaje de acogimientos familiares, por su parte, ha ido en aumento, y se ha reducido el de adopciones. Existen notables diferencias entre los tres territorios, así:
class="2-2Texto12-4">– En Álava ha aumentado el porcentaje de acogimientos residenciales desde el año 1995 y, en el último año, éstos se han mantenido en la media de la C
omunidad Autónoma.
class="2-2Texto12-4">– En Gipuzkoa, la proporción entre acogimientos familiares y residenciales se mantiene bastante estable y c
ercana al 50% (los acogimientos residenciales del último año, 2009, suponen el 54,6% del total de medidas adoptadas).
class="2-2Texto12-4">– Es en Bizkaia donde los c
ambios han sido mayores. En 1995, el 89,3% de las medidas protectoras eran acogimientos residenciales (más del doble que en Álava). La c
ifra c
ontinuaba siendo elevadísima también en 2001, muy por encima del resto de territorios. En 2009 se aprecia c
on c
laridad que esa tendencia se ha modificado y se sitúa en unos porcentajes más c
ercanos a la media (los acogimientos residenciales representan ahora el 62,4% del total de medidas aplicadas). En todo c
aso, c
onviene hacer observar que la inclusión o no de los menores extranjeros no acompañados hace que los datos y las proporciones no sean siempre c
omparables.
class="2-2Texto">Las siguientes tablas reflejan los datos, en números absolutos, sobre acogimientos residenciales y familiares en los tres territorios y su evolución, c
on un desglose mayor en los datos c
orrespondientes a los c
inco últimos años.
class="2-1-Titulartabla" style="text-align: c
enter;">Tabla 3.1.4. Evolución de los acogimientos residenciales en la C
APV (1995-2009)
class="2-2Textopequeo7">Fuentes: Diputaciones Forales. Elaboración propia.
1 Sin menores extranjeros no acompañados.
2 A fecha 20/12/2007.
3 Incluyemenores extranjeros no acompañados.
class="2-1-Titulartabla" style="text-align: c
enter;">Tabla 3.1.5. Evolución de los acogimientos familiares en la C
APV (1995-2009)
class="2-2Textopequeo7">Fuentes: Diputaciones Forales. Elaboración propia.
class="2-2Texto">En c
uanto a las adopciones nacionales c
onstituidas, hay que señalar que el número se ha mantenido básicamente estable en el tiempo (33 adopciones nacionales c
onstituidas en 1995, 35 en 2009). En c
ambio, el número de solicitudes de adopción nacional presentadas sí ha experimentado una notable variación. En el siguiente gráfico se puede observar la evolución las solicitudes de adopción presentadas, tanto en las nacionales c
omo en las internacionales, en el periodo analizado.
class="2-2Textopequeo7" style="text-align: c
enter;">Fuentes: Diputaciones Forales. Elaboración propia.
class="2-2Texto">Como se puede apreciar, el número de solicitudes presentadas para adopciones nacionales descendió en 2001, al tiempo que experimentó un c
recimiento espectacular el de las adopciones internacionales. Esta misma evolución se produce en los tres territorios.
class="2-2Texto">El número de adopciones internacionales c
onstituidas es muy superior al de las nacionales. En 2009, por ejemplo, se c
onstituyeron 160 adopciones internacionales en la C
APV (33 en Álava, 74 en Bizkaia y 53 en Gipuzkoa), frente a las 35 adopciones nacionales.
class="2-2Texto">Uno de los aspectos sobre el que nos parece importante ofrecer datos de evolución es el del desarrollo de la red de servicios residenciales. El aumento de c
entros de acogida y plazas ha sido muy notable en el periodo aquí c
onsiderado.
class="2-2Texto">En las tablas siguientes puede apreciarse, por un lado, la distribución en 2009 de los c
entros de la red general y la de los recursos destinados exclusiva o mayoritariamente a menores extranjeros no acompañados y, por otro, la evolución de la red de servicios en c
uanto a la c
apacidad de los c
entros y su titularidad o gestión pública o privada. Las tres diputaciones forales también mantienen c
onvenios c
on otras entidades para la atención de algunos menores en sus c
entros ubicados fuera de la C
APV. Esas plazas y c
entros (por ejemplo, c
inco plazas en un mismo c
entro en el c
aso de Álava y Bizkaia, y diez en el c
aso de Gipuzkoa) no están c
ontabilizadas. Además, en todos los territorios hay menores extranjeros no acompañados acogidos en la red general de recursos residenciales. No obstante, los datos nos sirven para hacer una aproximación a la distribución de c
entros y las plazas asignadas (y, por tanto, del volumen de población atendida en ellos).
class="2-2Texto">Estos datos globales pueden verse desglosados en una serie de tablas, territorio a territorio y c
entro a c
entro en la versión digital de este informe.
class="2-1-Titulartabla" style="text-align: c
enter;">Tabla 3.1.6. La red de recursos residenciales en la C
APV en 2009. Red general y red específica para menores extranjeros no acompañados
class="2-2Textopequeo7">Fuentes: Diputaciones Forales. Elaboración propia.
1 No se c
ontabilizan los c
entros c
on los que las Diputaciones Forales tienen c
onvenios de c
olaboración (Centro Zandueta en Navarra c
on el que las tres administraciones tienen plazas reservadas por c
onvenio o el c
entro de Dianova en C
órdoba en el c
aso de Gipuzkoa).
2 Se incluye aquí un c
entro mixto, de 20 plazas, porque mayoritariamente es ocupado por menores extranjeros no acompañados.
class="2-1-Titulartabla" style="text-align: c
enter;">Tabla 3.1.7. Red de servicios residenciales de Álava a excepción de los c
entros destinados exclusiva o
mayoritariamente a menores extranjeros no acompañados (2009)
class="2-2Textopequeo7">Fuentes: Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz y Departamento de Política Social y Servicios Sociales de la Diputación Foral de Álava.
1 Equipo técnico c
ompuesto por c
oordinador, psicólogo y trabajadora social, c
ompartido por los hogares Paula Montal, Hazibide y Sendoa.
2 La primera c
ifra hace referencia a los datos aportados por la Diputación Foral y, la segunda, a los aportados por el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz.
3 Resto de plazas ocupadas por menores extranjeros no acompañados.
class="2-1-Titulartabla" style="text-align: c
enter;">Tabla 3.1.8. Red de servicios residenciales de Bizkaia a excepción de los c
entros destinados
exclusiva o mayoritariamente a menores extranjeros no acompañados (2009)
class="2-2Texto">Red básica de acogida residencial
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Departamento de Acción Social de la Diputación Foral de Bizkaia.
class="2-2Texto">Red especializada de acogida de adolescentes
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Departamento de Acción Social de la Diputación Foral de Bizkaia.
class="2-2Texto">Red especializada de acogida de menores c
on gran discapacidad
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Departamento de Acción Social de la Diputación Foral de Bizkaia.
class="2-1-Titulartabla" style="text-align: c
enter;">Tabla 3.1.9. Red de servicios residenciales de Gipuzkoa a excepción de los c
entros destinados exclusiva o
mayoritariamente a menores extranjeros no acompañados (2009)
class="2-2Texto">Programa de acogida de urgencia
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Departamento de Política Social de la Diputación Foral de Gipuzkoa. Elaboración propia.
class="2-2Texto">Programa básico general
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Departamento de Política Social de la Diputación Foral de Gipuzkoa. Elaboración propia.
class="2-2Texto">Además de los menores acogidos en la red de c
entros, dos menores se encuentran en el c
entro Goienetxe de ASPACE y otros dos en la unidad de menores de la Fundación Uli Azpi.
class="2-2Texto">Programas especializados
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Departamento de Política Social de la Diputación Foral de Gipuzkoa. Elaboración propia.
1?C.A.U.: C
entro de Acogida de Urgencia.
2?Plantilla para este recurso y para el PBG (Programa Básico General) de la misma entidad.
3?C.R.: C
entro Residencial.
4?Plantilla para este recurso y para el PBG (Programa Básico General) de la misma entidad.
5?Apertura en julio, tras el traslado del equipo y de los menores que se encontraban en el c
entro de la c
alle Arrasate de Donostia-San Sebastián.
6?Durante el otoño los menores han sido trasladados a otros c
entros, ya que este recurso se va a destinar a acoger menores de 12 años. Se están realizando reformas.
7?Dividido en 2 módulos: c
entro de seguimiento de medidas judiciales y c
entro de c
umplimiento de medidas judiciales.
8?Recurso de orientación terapéutica dirigido a menores en los que el c
onsumo de tóxicos dificulta su socialización y maduración.
9?Recurso de orientación terapéutica de segunda fase, tras el C
entro Educativo Terapéutico Zandueta.
class="2-2Texto">Además de los recursos c
itados se ha c
onveniado c
on la Asociación Dianova el uso de 6 plazas en el c
entro Santa Elena de C
órdoba. Otros 7 menores se encuentran en recursos de acogimiento fuera del Territorio.
class="2-1-Titulartabla" style="text-align: c
enter;">Tabla 3.1.10. C
apacidad de los recursos residenciales en 1995 y 2009
class="2-2Textopequeo7">Fuentes: Diputaciones Forales y Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz. Elaboración propia.
class="2-2Texto">En la tabla precedente pueden apreciarse algunas tendencias generales y, también, las diferencias entre los tres territorios. Así, en c
uanto a datos globales que afectan a toda la C
APV podemos señalar que:
class="2-2Texto12-4">– Se ha producido un aumento de c
entros y plazas en toda la C
APV: hemos pasado de tener 63 c
entros c
on 1.011 plazas en total en 1995, a 99 c
entros c
on 1.332 plazas a finales de 2009.
class="2-2Texto12-4">– Ha disminuido el número de menores en c
entros de más de 51 plazas, aunque todavía se mantiene un c
entro de grandes dimensiones (90 plazas, divididas en c
inco unidades c
onvivenciales).
class="2-2Texto12-4">– El número total de c
entros y plazas en unidades residenciales más pequeñas (de 6 a 10 plazas) y, por tanto, de c
aracterísticas más parecidas a un hogar, se ha duplicado.
class="2-2Texto12-4">– Se aprecia una gran diferencia en las c
aracterísticas de los c
entros según pertenezcan a la red general o a la red específica para menores extranjeros no acompañados. Así, los c
entros de mayores dimensiones se destinan a la atención de menores extranjeros no acompañados (las 720 plazas de la red general se distribuyen en 62 c
entros, frente a las 612 plazas distribuidas en 37 c
entros para menores extranjeros no acompañados).
class="2-2Texto">Realizando un análisis territorio a territorio podemos observar que:
class="2-2Texto12-4">– En Álava, el número de c
entros se ha duplicado. C
uatro de los 18 c
entros pertenecen a la red de servicios residenciales del Servicio de Infancia y Familia del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz.
class="2-2Texto">– En Bizkaia, el número de plazas no ha sufrido un incremento reseñable (12 plazas más), aunque sí el de c
entros (46 c
entros frente a los 31 de 1995). Es en este territorio donde los c
entros tienen mayores dimensiones (un c
entro de 90 plazas, dividido en c
inco grupos educativos, otro de 50 plazas, ambos destinados a menores extranjeros no acompañados). La población atendida por los servicios especializados en el territorio ha ido en aumento, de manera que el estancamiento en el número de plazas de acogimiento residencial ha podido ser c
ompensado por el importante aumento de los acogimientos familiares en el territorio.
class="2-2Texto12-4">– En Gipuzkoa, el 56% de las plazas se ubican en los 26 c
entros c
on c
apacidad para acoger entre 6 y 10 menores. El c
entro de mayores dimensiones c
uenta c
on 34 plazas para acoger a menores extranjeros no acompañados.
class="2-2Texto">Uno de los aspectos de los recursos residenciales que interesa c
onocer es el de la titularidad y la gestión de los c
entros. Los datos del año 1995 hacen referencia a la titularidad de los c
entros. Puede darse el c
aso de que un c
entro sea de titularidad pública, pero la gestión esté en manos de entidades privadas (así sucedía, por ejemplo, en el territorio de Bizkaia c
on el c
entro Zabaloetxe, de 90 plazas).
class="2-1-Titulartabla" style="text-align: c
enter;">Tabla 3.1.11. Titularidad de los servicios residenciales de atención en 1995
class="2-2Textopequeo7">Fuentes: Diputaciones Forales y Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz.
Elaboración propia.
class="2-2Texto">Pero interesa c
onocer, sobre todo, en quién recae la gestión de los c
entros (aunque la titularidad, en algunos c
asos, sea pública).
class="2-1-Titulartabla" style="text-align: c
enter;">Tabla 3.1.12. Modelo de gestión de los servicios residenciales de atenciónen 2009
class="2-2Textopequeo7">Fuentes: Diputaciones Forales y Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz.
Elaboración propia.
class="2-2Texto">Respecto a la gestión de los c
entros residenciales podemos apuntar que:
class="2-2Texto12-4">– El número de c
entros gestionados por entidades privadas ha sido siempre superior, pero la proporción ha aumentado muy notablemente en los últimos años (en 2009, el 85,3% de las plazas se ubicaban en c
entros gestionados por entidades privadas).
class="2-2Texto12-4">– En Álava, sólo uno de los 18 c
entros es de gestión pública (ocho plazas).
class="2-2Texto12-4">– Es Bizkaia el territorio que c
uenta c
on más c
entros de gestión pública (casi un 37% de los c
entros y un 26,4% de las plazas).
class="2-2Texto12-4">– En Gipuzkoa, la gestión de todos los c
entros está, en la actualidad, en manos de entidades privadas.
class="2-2Texto">Uno de los fenómenos que se observa en los últimos años y que preocupa a esta institución es el de la creciente especialización de los c
entros de protección. Nos estamos refiriendo al preocupante aumento de los denominados recursos residenciales para adolescentes c
on problemas de c
onducta, c
entros especiales, c
entros terapéuticos, c
entros de protección para el c
umplimiento de medidas judiciales, etc. En mayor o menor medida es una realidad que está presente en todos los territorios históricos aunque no resulta fácil saber, en la práctica, a c
uántos menores afecta. Sólo en Gipuzkoa, único territorio donde se detalla c
on exactitud las c
aracterísticas de c
ada c
entro, son c
uatro los c
entros "especiales" destinados a menores extranjeros c
on problemas de c
onducta (60 plazas) y otros tres c
entros (43 plazas) para menores autóctonos c
on problemas de c
onducta o de adicción a tóxicos. En Bizkaia y Álava, existen, al menos, c
uatro c
entros (45 plazas) y un c
entro (16 plazas) respectivamente, especializados en adolescentes autóctonos c
on diferentes problemáticas. No obstante, no se detalla c
uántos de los c
entros destinados a menores extranjeros no acompañados responden a las c
aracterísticas de un recurso para adolescentes c
on problemas de c
onducta.
class="2-2Texto">La organización, los recursos materiales y de personal, el régimen disciplinario… de estos "centros especiales" están regulados en el decreto sobre recursos de acogimiento residencial (Decreto 131/2008, BOPV nº 150, de 8 de agosto de 2008). La aplicación de algunos de los elementos recogidos en él (por ejemplo, la ubicación en lugares alejados de los municipios, la utilización de la inmovilización física, la separación de grupo, la posibilidad de vigilantes de seguridad, los registros c
orporales a los menores, etc.), preocupan a esta institución desde el punto de vista de la defensa de los derechos y las garantías de los menores acogidos que le c
orresponde.
Luces y sombras en la respuesta institucional
A c
ontinuación señalaremos, de forma resumida, algunos elementos en los que c
onsideramos que se han producido importantes avances y otros que deben mejorarse.
1. El desarrollo del marco normativo y la c
reación de órganos y servicios
La aprobación, en el año 2005, de la Ley de Atención y Protección a la Infancia y la Adolescencia supuso un paso importante para dotar a la C
APV de un marco de referencia y unas pautas de actuación c
omunes. Hay que destacar el importante esfuerzo institucional en el desarrollo normativo y en los requerimientos derivados de la c
itada ley. Destacamos los que, a nuestro juicio, son más relevantes para los menores en situación de desprotección. Así, la ley insta a:
– Promover la mediación familiar, exige la c
reación de un C
onsejo Asesor de Mediación Familiar y un Registro de personas mediadoras. En 2008 se aprobó la Ley de Mediación Familiar, un año después se reguló mediante decreto la c
reación del C
onsejo Asesor, y se está trabajando en el reglamento del Registro. Hay, además, un Servicio de Mediación en c
ada una de las tres c
apitales.
– Impulsar la c
reación de los puntos de encuentro familiar. Dichos puntos de encuentro, regulados por el Decreto 124/2008, de 1 de julio, son utilizados tanto por menores c
uya situación familiar está en c
risis, c
omo por menores que permanecen acogidos en los recursos residenciales.
– C
rear el Observatorio de la infancia y la adolescencia y la C
omisión permanente sectorial para la atención a la infancia y la adolescencia (creados por Decreto 219/2007, BOPV de 20 de diciembre de 2007, y Decreto 165/2007, BOPV de 16 de octubre de 2007, respectivamente).
– Regular, de forma específica, los recursos de acogimiento residencial para la infancia y adolescencia en situación de desprotección y los c
entros para el c
umplimiento de medidas judiciales. Sobre la regulación de los c
entros de justicia juvenil se hablará en un epígrafe posterior. Aquí c
onviene recordar que el decreto regulador de los c
entros de protección, aprobado en 2008, establece un plazo de c
uatro años para que las administraciones c
ompetentes adapten sus recursos residenciales a los requisitos materiales, funcionales y de personal en él establecidos.
2. Mejoras en la detección y valoración de las situaciones de riesgo y desamparo
Una de las exigencias de la ley de atención y protección de la infancia y adolescencia era la de la elaboración y aprobación, en el plazo de un año, de los instrumentos de valoración y determinación de la gravedad de las situaciones de desprotección. El instrumento Balora, diseñado en c
olaboración c
on todas las administraciones implicadas (Gobierno Vasco, diputaciones y ayuntamientos), y c
on profesionales del sector, pretende ser una herramienta que oriente la valoración y proporcione c
riterios a los profesionales de los servicios sociales municipales y territoriales. El instrumento, que en la actualidad se encuentra en fase de implantación, a pesar de los c
inco años transcurridos desde la ley, puede c
onstituir además una herramienta para la mejora de la c
oordinación interinstitucional.
Existe un importante grado de acuerdo sobre la importancia y necesidad de un trabajo c
oordinado entre todos los agentes que intervienen en situaciones de desprotección. No obstante, el establecimiento, en la práctica, de c
auces estables de c
oordinación entre las diferentes administraciones, más allá de la buena voluntad de los técnicos profesionales, sigue siendo una de las asignaturas pendientes en esta materia.
La regulación autonómica sobre los c
entros de protección exige que el Gobierno Vasco y las Diputaciones Forales, en el seno de una c
omisión mixta c
reada al efecto, establezcan, c
omo mínimo, protocolos de c
olaboración y c
oordinación c
on los siguientes servicios: c
on los servicios sanitarios, en particular, c
on los de salud mental; c
on los servicios de educación; c
on los de atención a personas c
on discapacidad; c
on los servicios de inclusión social; c
on los de justicia juvenil; c
on los servicios de juventud, c
ultura y deporte; y c
on otros servicios sociales.
Especial relevancia c
oncedemos al establecimiento de dos protocolos c
omunes de actuación: el protocolo de actuación en la acogida de urgencia de menores extranjeros no acompañados y el protocolo de actuación para ausencias no autorizadas. Esta institución ha dirigido actuaciones de oficio en estos dos temas y aunque, por parte de las administraciones responsables, se ha informado de la voluntad de la puesta en marcha de dichos protocolos y de la importancia del establecimiento de c
riterios c
omunes de actuación, hasta la fecha de redacción de este texto no se tenía c
onstancia de la aprobación de dichos protocolos c
omunes.
4. Participación de los menores y sus familias
El derecho a la participación de los niños, niñas y adolescentes en situación de desprotección y sus familias está ampliamente recogido en la normativa vigente. No obstante, en muchas ocasiones se limita al c
umplimiento de un requisito formal (a través del procedimiento de quejas, o la firma de un programa de intervención), sin que se logre dar voz a los protagonistas que son objeto de intervención.
5. Progresiva privatización de la gestión de los servicios
La progresiva privatización en la gestión de los servicios especializados de infancia (residenciales y no residenciales), que en ocasiones se deja en manos de entidades sin ánimo de lucro y, en otras, en manos de empresas, hace necesaria c
uanto antes una regulación específica sobre autorización, homologación, inspección y registro de entidades que intervienen c
on infancia en situación de desprotección.
6. Acogimiento familiar y residencial
Uno de los aspectos más destacables es el importante desarrollo alcanzado por los programas de intervención, fundamentalmente los de acogimiento familiar y residencial. Los programas de acogimiento familiar se han impulsado en los últimos años en las tres diputaciones forales, aunque c
on las dificultades antes señaladas (búsqueda de familias acogedoras, acogida de grupos de hermanos y hermanas, etc.). Parece c
onveniente explorar nuevas vías de acogimiento en entorno familiar, c
omo el acogimiento profesionalizado (fórmula ya utilizada en ocasiones, por ejemplo, en Gipuzkoa).
En los programas de acogimiento residencial hay que destacar la desaparición, en el c
aso de la red de acogida general, de los c
entros de grandes dimensiones, en beneficio de unidades c
onvivenciales más pequeñas e integradas en el entorno c
omunitario. En este sentido es necesario señalar el importante esfuerzo de las diputaciones forales para dar respuesta a las necesidades que se han ido presentando.
Uno de los elementos más preocupantes es el de la alta proporción de los adolescentes atendidos por los servicios de infancia especializados que c
umplen alguna medida judicial. A pesar de que este tema se abordará en el c
apítulo dedicado a menores infractores, quisiéramos adelantar aquí alguna reflexión. En muchos c
asos, las medidas impuestas por los Juzgados de Menores son medidas en medio abierto, que se c
umplen mientras los adolescentes residen en los c
entros de protección. En los c
asos más graves, en los que se impone una medida judicial de internamiento, los adolescentes (en su mayoría, c
hicos) realizan un "circuito" del c
entro de protección al de reforma, para volver de nuevo al c
entro de protección (en el mejor de los c
asos) al finalizar el c
umplimiento de la medida judicial. Esto exige, no sólo unos niveles de c
oordinación institucional que en la actualidad no se producen, sino, sobre todo, una reflexión sobre los itinerarios o c
ircuitos que se están generando para los adolescentes c
on dificultades c
onductuales.
Por último, podemos señalar que se observa un notable esfuerzo por estructurar las intervenciones educativas, exigir a los c
entros la aplicación de un proyecto educativo de c
entro, de planes de intervención individual para c
ada menor acogido, fichas y protocolos de intervención, procedimientos de sugerencia y queja, c
artas de derechos y obligaciones de los niños, niñas y adolescentes acogidos, etc. No obstante, c
onsideramos que todavía queda un largo c
amino por recorrer para que esas herramientas pasen a c
onvertirse en instrumentos estructuradores y facilitadores de la tarea socioeducativa c
on menores en situación de desprotección.
La visión de las quejas
class="2-2Texto">Las quejas de los c
iudadanos y c
iudadanas en esta materia se han c
entrado fundamentalmente en la actuación de las diputaciones forales y han hecho referencia a menores en situación de grave riesgo o desamparo. En los últimos años se ha observado un aumento de las quejas en esta materia.
class="2-2Texto">En c
uanto a los motivos de queja c
abe decir que son de diversa índole, aunque los más destacados pueden agruparse en los siguientes bloques:
class="2-2Texto12-4">– Limitaciones del acogimiento residencial. En este sentido, hemos recibido quejas de los padres y madres de menores de edad c
uya tutela ostentan las diputaciones forales y que permanecen acogidos en los recursos residenciales. Estas quejas han hecho alusión a la disconformidad c
on el régimen de visitas establecido (periodicidad, supervisión de las visitas por educadores, duración…), a la atención recibida por el servicio de infancia que es valorada c
omo insuficiente, etc.
class="2-2Texto12-4">También se han recibido quejas relacionadas c
on la atención educativa prestada a los niños, niñas y adolescentes en los recursos residenciales. Sobre todo están relacionadas c
on las dificultades del personal educativo para supervisar y c
ontener las c
onductas más c
onflictivas de los menores de edad (absentismo escolar, c
onductas que ponen en peligro su salud…).
class="2-2Texto12-4">Por otra parte, hemos recibido quejas relacionadas c
on la derivación de niños, niñas y adolescentes a c
entros residenciales de fuera de la C
APV o a programas especializados.
class="2-2Texto12-4">– Ausencias no autorizadas. Otro de los motivos de preocupación y queja de los padres y madres c
uyos hijos e hijas permanecen en recursos de acogimiento residencial es el del insuficiente c
ontrol por parte del personal educativo en las salidas de los menores, en especial en aquellos c
asos en que el menor de edad permanece ausente del c
entro sin autorización y se desconoce su paradero.
class="2-2Texto12-4">– Reintegración del niño, niña o adolescente en su familia de origen. Los servicios sociales especializados tienen la obligación de favorecer el retorno de los menores a sus familias de origen, facilitando programas de intervención familiar que mejoren las c
ondiciones de c
onvivencia en el hogar familiar. Algunas de las quejas recibidas tienen que ver c
on la insuficiente actuación de las diputaciones forales en este sentido, o c
on una actitud no suficientemente proactiva.
class="2-2Texto12-4">– Familias c
on padres separados y niños o niñas a c
argo de uno de ellos. Algunas de las quejas recibidas tienen que ver c
on el tratamiento que se da a uno de los progenitores, en c
oncreto al progenitor que no tiene asignada la guarda y c
ustodia de los menores. Estos padres y madres suelen tener relaciones personales c
onflictivas, lo que da lugar a procedimientos c
ontenciosos de separación y/o a la adopción de medidas paternofiliales por decisión judicial. Son c
asos en los que también interviene el servicio de infancia porque se han detectado situaciones de riesgo o porque un progenitor solicita ayuda.
class="2-2Texto12-4">– Adopciones. Algunas de las quejas tramitadas hacen referencia a la tardanza del procedimiento y, en ocasiones, a la poca sensibilidad en el trato recibido. También se han recibido quejas en relación al requisito de la diferencia de edad entre los adoptantes y el menor adoptado. El Ararteko se pronunció en el sentido de recomendar que la distancia generacional no fuese objeto de un límite c
ronológico en términos absolutos, sino que fuese ponderada c
aso por c
aso atendiendo a las c
ircunstancias personales y familiares.
class="2-2Texto12-4">– Insuficiente valoración de elementos interculturales. También ha sido motivo de queja la insuficiente valoración de las diferencias c
ulturales en relación a la c
rianza y a las relaciones paternofiliales, c
uando es un elemento que influye en la c
omunicación c
on los educadores y educadoras.
class="2-2Texto12-4">– Otras de las quejas tienen que ver c
on las limitaciones de los programas de intervención educativa de los ayuntamientos que no c
umplen las expectativas de las personas.
class="2-2Texto12-4">– También c
on las dificultades en el intercambio de información y c
olaboración entre los servicios sociales de base y los especializados, los servicios sanitarios, los servicios municipales encargados del padrón, etc.
A modo de síntesis o c
onclusión
Resulta c
omplejo realizar una síntesis en este c
apítulo, en que hay un gran abanico de problemáticas, necesidades, recursos, profesionales e instituciones implicadas. Nos limitaremos a destacar c
uatro aspectos, a nuestro juicio, de especial importancia.
En primer lugar quisiéramos destacar la importancia de la intervención c
on las familias en todos los c
asos de desprotección infantil y en los distintos momentos del proceso, a pesar de las dificultades que ello c
onlleva (resistencias a la intervención, dificultades de c
omunicación…) y c
on las que se encuentran, a diario, los profesionales. No obstante, c
onsideramos que hay elementos suficientes que nos invitan a pensar que es necesaria una apuesta más decidida por la intervención y el apoyo a las familias. Así:
– C
ada vez se detectan más situaciones problemáticas que apuntan a la necesidad de la intervención familiar desde los servicios sociales municipales: problemas en el establecimiento de límites y normas a los menores, incremento de c
onsumos problemáticos de tóxicos, incapacidad de c
ontrol de la c
onducta de los hijos e hijas, interferencias entre el padre y la madre en c
asos de separación, etc.
– Los procesos de acogimiento familiar requieren, para ser exitosos, un acompañamiento y asesoramiento de c
alidad, no sólo al menor, sino sobre todo a la familia acogedora. Un acompañamiento que debe ser sostenido en el tiempo.
– También se hace necesaria una intervención c
on la familia en aquellos c
asos en los que los niños, niñas y adolescentes son derivados a un recurso de acogimiento residencial. Es, posiblemente, en este c
aso donde deban invertirse más esfuerzos para que la medida de separación familiar sea lo más c
orta posible.
Si bien parece haber acuerdo sobre la relevancia de la intervención c
on familias, en ocasiones, ésta se deja en manos de un único profesional aunque desempeñe su labor en un equipo más amplio. La intervención c
on familias requiere la intervención de equipos de profesionales sólidos, estables, que puedan trabajar c
onjuntamente en un único c
aso, c
omplementando así la intervención y ofreciendo mayores garantías de éxito. Esto, evidentemente, requiere una fuerte apuesta por parte de las instituciones c
ompetentes.
La necesidad de mejorar la coordinación entre instituciones ha quedado c
laramente de manifiesto. No vamos a insistir en ello. En c
uanto a la gestión de los servicios, tanto municipales c
omo especializados, por parte de entidades quisiéramos también destacar la trascendencia de una buena c
oordinación, de la formación de los equipos, de las c
ondiciones laborales de los profesionales, etc. además de la responsabilidad última de la administración en el servicio prestado a través de estas entidades.
El incremento en los últimos años de los llamados "centros especiales" es motivo de preocupación para la institución del Ararteko. La asignación de los adolescentes a uno u otro c
entro, si bien está regulada y debe c
umplir unos requisitos (entre ellos, basarse en un evaluación de necesidades realizada por el Servicio de Infancia), tiene una trascendencia fundamental en el desarrollo de estos menores.
Sin entrar a valorar la c
onveniencia de establecer c
entros especializados –aspecto en el que no hay un acuerdo entre los propios profesionales de la intervención social– no parece excesivo exigir a las administraciones responsables que doten a dichos c
entros (que deberían ser pocos en número) de los mejores recursos materiales y, sobre todo, humanos que sea posible (equipos bien formados, c
on larga trayectoria profesional, experimentados, estables, c
on buenas c
ondiciones de trabajo…).
Nos gustaría finalizar señalando la necesidad de fomentar los c
auces de participación de los menores y sus familias. En la administración local apenas existen c
auces de participación para los menores, más allá de los procedimientos de quejas y sugerencias. En los servicios especializados de infancia de las diputaciones forales, debería dotarse de mayor c
ontenido a la participación de los principales implicados –niños, niñas, adolescentes y sus familias– ya que, por lo general, ésta es muy limitada (se propone un plan de intervención familiar que hay que c
umplir, poca participación en el momento de la valoración, poca o nula implicación de los menores en la elaboración de los programas educativos de intervención que se aplican en los recursos residenciales, etc.).
Recomendaciones
Éstas son algunas de las recomendaciones que, específicamente en materia de protección a la infancia, efectuamos en este informe (cfr. c
apítulo 5):
– Potenciar las fórmulas alternativas a la institucionalización, impulsar los programas de intervención familiar: formación de equipos de intervención familiar, acompañamiento a familias de acogida, fomento del acogimiento familiar profesionalizado…
– Mejorar la c
oordinación entre los servicios de atención a la infancia municipales y territoriales o especializados.
– Generalizar y dotar de entidad a la figura del tutor de referencia.
– Revisar el c
ontenido de los informes sociales relativos a menores. Establecer c
riterios sobre su elaboración y difusión.
– Acelerar el desarrollo y aplicación del Decreto regulador de los recursos de acogimiento residencial.
– Regular y disponer de protocolos para determinadas situaciones: registros c
orporales, fugas o ausencias no autorizadas, utilización de medicamentos.
– Desarrollar una regulación específica sobre autorización, homologación, inspección y registro de entidades que intervienen c
on infancia en situación de desprotección.
– Adaptar los procedimientos a situaciones c
ada vez más frecuentes (menores inmigrantes, separaciones c
onflictivas en la pareja, familias que provienen de otros ámbitos c
ulturales…).
– Revisar los actuales modelos de c
entro, c
on especial atención a los c
entros especializados, así c
omo los c
riterios de derivación aplicados en c
ada c
aso.
A lo que habría que añadir las recomendaciones específicas sobre menores extranjeros no acompañados (a las que haremos referencia en el apartado siguiente) y las primeras ocho recomendaciones de este informe, de c
arácter global y aplicables a los sistemas de protección, en mayor o menor grado.
3.2. Menores extranjeros no acompañados
Caracterización del sector
class="2-2Texto">Con el nombre de "menores extranjeros no acompañados" (o en otros lugares "menores inmigrantes no acompañados", menores no acompañados) nos referimos a aquellos niños, es decir, menores de 18 años) extranjeros que no están bajo el c
uidado efectivo de un adulto responsable de ellos legalmente, tal y c
omo queda recogido, por ejemplo, en la Resolución de la Unión Europea de 19 de julio de 1997. Resolución 97/C/221/03).
class="2-2Texto">En nuestro c
aso c
oncreto, nos estamos refiriendo a varios c
ientos de adolescentes, la mayoría de ellos c
hicos, de unos 16-17 años y procedentes de Marruecos, que han acudido a la C
APV por sus propios medios en busca de una vida mejor.
class="2-2Texto">Ser menor de edad y no estar bajo el c
uidado y atención de la familia, o de algún adulto c
apaz c
on dicha responsabilidad, equivale, según las leyes de protección de la infancia, a estar en una situación de desamparo, situación que debe ser superada, de inmediato, por las instituciones. En nuestro c
aso, la tutela de las personas menores en desamparo c
orresponde a las diputaciones forales, que son las administraciones c
ompetentes en materia de protección a la infancia y la adolescencia en grave riesgo de desprotección.
class="2-2Texto">Hay que reconocer que la presencia de menores no acompañados ha planteado y sigue planteando todo un reto a nuestras administraciones responsables de la protección. Hasta hace pocos años, el fenómeno era relativamente desconocido, y la urgencia y la necesidad de intervención han dificultado la planificación de los recursos que iban a ser necesarios. Por otra parte, la falta de experiencia previa en la intervención c
on menores extranjeros ha exigido y exige una c
onstante valoración de logros y dificultades y los c
onsiguientes ajustes para la adecuación de la intervención.
class="2-2Texto">Los menores extranjeros que mayoritariamente han sido acogidos en nuestros servicios de protección, al menos hasta ahora, ha sido de origen marroquí. Y todo indica (índice de juventud, realidad económica del país, diferencia en la protección de la infancia entre un Estado y otro…) que la presencia de menores procedentes de ese país no va a disminuir. No obstante, el c
olectivo de menores en situación de desamparo no es homogéneo y en el mismo pueden observarse distintos perfiles, e incluso diferentes orígenes (en c
oncreto, países del África subsahariana, países del Este, otros países del Magreb…).
class="2-2Texto">En 2003, por ejemplo, provenía del Magreb c
asi el 97% de los menores acogidos en nuestra C
omunidad y sólo el 0,8% de países del África subsahariana. En 2009, la proporción de provenientes del Magreb era de dos de c
ada tres acogidos; la de procedentes del África subsahariana había pasado a dos de c
ada diez.
class="2-2Texto">La alarma social generada en relación a la supuesta c
onflictividad de estos menores no se c
orresponde a la mayoría de los c
asos, que responden bien a los programas formativos de las administraciones, principalmente a los que están dirigidos a su inserción laboral. Muchos de estos jóvenes vienen c
on expectativas que entran en c
ontradicción en el marco legal, que exige el c
umplimiento de determinados requisitos, tanto de edad c
omo de autorización o de titulación y c
apacidad profesional, para poder trabajar. Asimismo, al ser jóvenes en muchos c
asos mayores de dieciséis años, las experiencias previas que han tenido en sus países de origen y en otras c
omunidades tienen reflejo en su c
onducta. Pero en la inmensa mayoría de los c
asos, se trata de personas que, a pesar de su c
orta edad, tienen muy c
laro lo que quieren (trabajar), están muy motivados para lograrlo y destacan por su grado de responsabilidad.
class="2-2Texto">Los antecedentes
class="2-2Texto">Dentro del sector de adolescentes en situación de desprotección, los menores extranjeros no acompañados c
onstituyen un grupo c
on c
aracterísticas y necesidades específicas. Por ello, durante los últimos doce años han sido objeto de una atención preferente del Ararteko, que se ha c
oncretado en múltiples actuaciones de oficio, reuniones c
on los profesionales y responsables de los servicios, visitas periódicas a los c
entros de acogida… De todo ello se ha dado c
uenta en los informes anuales. El año 2005 se intensificaron las tareas de seguimiento y se elaboró un informe extraordinario, que fue entregado en septiembre a la presidenta del Parlamento Vasco y debatido en noviembre en la C
omisión de Derechos Humanos y solicitudes c
iudadanas. Un pequeño resumen de dicho trabajo se recogió en el c
apítulo IV del informe anual de dicho año, destacando tanto los problemas fundamentales c
omo las recomendaciones y propuestas de mejora.
class="2-2Texto">Tanto en el informe de ese mismo año, c
omo en los sucesivos, hemos ido recogiendo los elementos más preocupantes o significativos observados en las nuevas visitas llevadas acabo, en las reuniones mantenidas c
on los equipos de educadores de diferentes c
entros de acogida (Zabaloetxe, Artzentales o Euba en Bizkaia; Zabaltzen o Bideberri en Álava; Urnieta, Tolosa o Deba en Gipuzkoa…) así c
omo las intervenciones específicas realizadas ante algunas situaciones especialmente preocupantes:
class="2-2Texto12-4">– Ante los c
onflictos surgidos en diferentes c
entros.
class="2-2Texto12-4">– En el tema de las entregas policiales.
class="2-2Texto12-4">– Ante c
onflictos surgidos en algunos lugares por la propuesta de apertura de nuevos c
entros.
class="2-2Texto12-4">– Ante determinados procesos de asunción y c
ese de tutela.
class="2-2Texto12-4">– Sobre las c
ondiciones de escolarización de estos menores. Etc.
class="2-2Texto">Ello ha supuesto la c
olaboración c
on diferentes asociaciones implicadas en la atención o defensa de estos menores así c
omo numerosas reuniones mantenidas c
on los subdelegados del Gobierno y c
on los responsables de los Departamentos de Acción Social de las Diputaciones Forales.
class="2-2Texto">De todo ello hemos dado c
umplida c
uenta en los informes ordinarios de los últimos años (cfr. el último, Informe 2009, apto. MENAS, pp. 342-401). En algún c
aso, además de las reflexiones y propuestas del Ararteko sobre los temas de especial preocupación, se han recogido también las propuestas c
onjuntas c
on otras defensorías (cfr. En el Informe 2006, la "Declaración de las Defensorías del Pueblo sobre las responsabilidades de las administraciones públicas respecto a los menores no acompañados", aprobada en octubre de 2006).
class="2-2Texto">Podemos decir, sin ninguna exageración, que si algún tema o sector de la población infantil ha exigido una atención c
onstante del Ararteko durante todos estos años, éste, sin duda, ha sido el de los menores extranjeros no acompañados. Una intervención no sólo c
onstante sino también c
reciente.
Los problemas fundamentales
En general, c
ada año, en función de la información disponible y de los problemas detectados, hemos insistido sobre algunos de ellos. Así, por ejemplo, en el último informe ordinario, de 2009, hemos abordado, básicamente las siguientes c
uestiones (cfr. Informe 2009, pp. 342-401):
– La inexactitud de las pruebas de determinación de la edad y sus c
onsecuencias.
– La vulneración de determinados derechos (a la educación; a la defensa; a ser oído…).
– Los rechazos sociales a la ubicación de determinados c
entros.
– Los traslados de menores entre C
omunidades Autónomas.
– Los incumplimientos en la asunción de la tutela y la tardanza en la solicitud de autorización de residencia.
– Las posibilidades de acogimiento familiar…
Pero donde intentamos ofrecer una valoración más global de la problemática de este sector especialmente vulnerable de la población es en el informe extraordinario Situación de los menores extranjeros no acompañados en la C
APV (2005). En él analizamos la problemática asociada a los menores extranjeros no acompañados, aspecto por aspecto, c
entrándonos bien en sus aspectos jurídicos (capítulo 1), bien en sus propias c
aracterísticas y necesidades (cap. 2), o bien en la respuesta institucional (cap. 3). Y en esta última c
uestión, analizando la respuesta territorio a territorio e incluso c
entro a c
entro. Y luego, a modo de síntesis, ofrecimos una valoración y una visión global de los principales problemas detectados, siempre desde la perspectiva del Ararteko.
Aquella valoración efectuada hace c
inco años sigue siendo, en lo sustancial, plenamente vigente. La resumiremos aquí, c
on las adaptaciones o actualizaciones necesarias.
La perspectiva adoptada para destacar unos problemas sobre otros es siempre la misma: la perspectiva de garantía de derechos, que es la que c
orresponde a la institución del Ararteko, y la relación que las c
uestiones tengan c
on la responsabilidad de las administraciones vascas, ámbito de su c
ompetencia. En el tema que nos ocupa son varias las administraciones y departamentos afectados: las tres diputaciones forales, evidentemente, pero también el Departamento de Educación, Universidades e Investigación, el Departamento de Sanidad, el Departamento de Justicia, los ayuntamientos donde se ubican los c
entros de acogida… Es verdad que existen grandes diferencias, por ejemplo, en la actuación institucional entre unos y otros territorios. No obstante, se puede decir que los problemas que aquí destacamos afectan, en mayor o menor medida, a todos ellos.
Como ya se ha señalado, los recursos de protección existentes se han tenido que ir adaptando c
on urgencia a las necesidades que ha ido planteando la presencia de menores extranjeros no acompañados. Estos recursos no estaban preparados para hacer frente a las necesidades de estos jóvenes. La c
ontradicción entre las expectativas que traen y la realidad c
on que se encuentran dificulta la relación entre las instituciones, el personal y los jóvenes. Además el escaso tiempo c
on que se c
uenta para desarrollar un itinerario personalizado de intervención, c
uando ingresan c
on edades próximas a los dieciocho años, dificulta la c
ontinuidad de la respuesta institucional. Por otro lado, la aplicación de la normativa de extranjería provoca una grave inseguridad jurídica, por las interpretaciones diferentes e incluso c
ontradictorias sobre el tratamiento que se tiene que dar a los retornos de menores. (Sirva de ejemplo la derogada Instrucción nº 3/2003 de la Fiscalía General del Estado o el Memorándum de entendimiento entre Marruecos y España sobre repatriación asistida a menores extranjeros no acompañados.)
Frente a estas dificultades y c
ondicionantes, que no podemos obviar, y para poder articular una respuesta institucional adecuada a las necesidades de estos menores, el c
umplimiento del principio de interés superior del menor exige una implicación no únicamente de las administraciones de protección sino también de todas las administraciones que tienen relación c
on los menores no acompañados y de la propia sociedad en su c
onjunto.
Teniendo en c
uenta estos c
riterios, destacaremos aquí diez problemas o c
uestiones que, de acuerdo c
on nuestro seguimiento, nos parecen especialmente preocupantes:
1. La ausencia de c
riterios c
omunes y de una mínima c
oordinación entre las diferentes instituciones.
2. Las limitaciones y c
ondiciones de los recursos residenciales destinados a estos menores.
3. C
uestiones ligadas a la gestión de los recursos y a la situación laboral de los profesionales que trabajan en ellos.
4. Los retrasos y dificultades en los procedimientos que facilitarían su integración.
5. Dificultades en la escolarización y respuesta educativa.
6. Las limitaciones existentes en c
uanto a las posibilidades de emancipación al llegar a los 18 años.
7. La proporción de menores extranjeros infractores, en los c
entros de internamiento.
8. La posibilidad de que existan entre nosotros menores extranjeros desprotegidos, no atendidos.
9. Insuficiencias en las prestaciones sanitarias y en garantizar el derecho a la salud.
10. La imagen social que, en ocasiones, se transmite o refuerza respecto a este grupo de menores.
1. La ausencia de c
riterios c
omunes y de una mínima c
oordinación entre las diferentes instituciones
La c
oordinación entre las distintas administraciones es fundamental para evitar desplazamientos de menores, entre c
omunidades o territorios, que tratan de obtener así las ventajas que pueda ofrecer una C
omunidad o Administración frente a otra. C
omo hemos podido c
omprobar en numerosas entrevistas, nos encontramos ante un grupo de adolescentes y jóvenes c
on gran movilidad, dispuestos a acudir allá donde c
onsideren que sus expectativas o necesidades básicas (alojamiento, papeles, trabajo) van a ser mejor o más rápidamente atendidas. Y en este sentido, sí que funciona, en c
ierta medida, el boca a boca. En este c
ontexto, la ausencia de unos c
riterios de actuación c
omunes tiene importantes c
onsecuencias: movilidad del c
olectivo y flujos c
onstantes entre territorios o c
omunidades; posibilidad de tutelas dobles, de diferentes instituciones, respecto a un mismo menor; imposibilidad de disponer de datos fiables... Y un riesgo difícil de expresar o de probar pero que, de hecho, c
ondiciona y lastra las iniciativas o la c
apacidad de maniobra de c
ada institución: el riesgo de que quien lo haga bien, o mejor que otros, precisamente por ello, atraiga a más menores –dicho en términos c
oloquiales.
2. Las limitaciones de los recursos residenciales destinados a estos menores
Tal vez lo más llamativo de los recursos, en los últimos años, hayan sido las limitaciones observadas en c
uanto al número de plazas disponibles, especialmente en los c
entros de urgencia o grupos de primera acogida, lo que ha hecho que su desbordamiento haya sido frecuente e incluso c
ontinuado en el tiempo, al menos en algunos territorios y en algunos años. Este dato, en sí mismo, c
onstituye ya una importante fuente de tensiones y, en nuestra opinión, ha c
ontribuido a generar situaciones c
onflictivas más o menos graves.
Las limitaciones de los recursos, sin embargo, no se refieren solamente a su c
apacidad. Abarcan otras c
uestiones: su tamaño; su ubicación (en ocasiones, muy alejada de recursos c
omunitarios y c
on dificultades de c
omunicación); la falta de locales suficientes para poder llevar a c
abo determinadas actividades en c
omún; el reducido espacio de uso individual de que disponen en algunos c
entros…
Al margen de estas limitaciones, también es c
uestionable el que, prácticamente en todos los c
asos, se haya optado por la alternativa de los c
entros o recursos residenciales sólo para ellos; es decir, no por los c
entros c
ompartidos c
on adolescentes autóctonos (fórmula que sí se aplicaba en determinados c
asos y territorios), ni vías alternativas a la acogida residencial (como, por ejemplo, el acogimiento familiar, impulsado para otros menores).
Conviene señalar que las limitaciones de los c
entros residenciales no sólo afectan a los derechos o a las c
ondiciones de vida de los menores, sino también a las c
ondiciones de trabajo en las que los educadores y educadoras se ven obligados a desarrollar su labor.
3. C
uestiones ligadas a la gestión de los recursos y a la situación laboral de los-las profesionales que trabajan en ellos
A excepción de unos pocos hogares funcionales de Bizkaia, en las que el personal es funcionario o c
ontratado por el Instituto Foral de Acción Social, en todos los demás c
asos la gestión del c
entro c
orresponde a alguna asociación o entidad que asume, normalmente mediante c
onvenio c
on la Diputación Foral c
orrespondiente, la dirección del c
entro por un determinado tiempo. En unos c
asos, en locales propios o alquilados por la asociación; en otros, en locales de la administración. Pero en todos ellos, la c
ontratación del personal y las c
ondiciones laborales de éste queda en manos de la asociación, c
on diferencias (en ratios, formación, experiencia…) a veces muy notables.
Desde la perspectiva que aquí interesa –garantizar una respuesta adecuada a los menores– estas c
uestiones, junto c
on otras que tienen que ver c
on la propia dificultad y el desgaste que supone el trabajo directo c
on adolescentes, están incidiendo en aspectos c
omo bajas laborales, c
ambios frecuentes en los c
omponentes de los equipos, malestar o c
onflictos laborales..., aspectos que, evidentemente, hacen más difícil el trabajo educativo y la c
ontinuidad de las intervenciones. En algún c
aso, el malestar y las bajas de profesionales han llegado hasta tal extremo que han obligado al c
ierre del c
entro o a la renuncia del c
onvenio. En c
uanto a los perfiles profesionales, llama la atención que en algunos c
entros se haya ido extendiendo la figura de los vigilantes o personal de seguridad, muchas veces sin perfil especializado o formación específica, o que todavía algunos equipos de educadores –cada vez menos– no incluyan personas c
on c
onocimiento de las lenguas mayoritarias (árabe, bereber) y de las c
ulturas de origen de estos menores (en algún c
aso la situación se ha ido al extremo c
ontrario, c
on una mayoría de educadores o c
uidadores de origen extranjero).
4. Los retrasos y dificultades en los procedimientos que facilitarían su integración
El proceso de integración de estos menores sigue una serie de pasos, algunos de los c
uales resultan totalmente determinantes: determinación de la edad del menor asunción de la tutela por parte de la institución - empadronamiento - escolarización; obtención del permiso de residencia - obtención del permiso de trabajo y emancipación...
Durante todos estos años, normalmente mediante actuaciones de oficio pero últimamente por expediente individual de queja, la institución del Ararteko ha venido interviniendo en estas c
uestiones c
on mayor o menor éxito. No siempre las administraciones responsables han c
ompartido los c
riterios de esta institución, por ejemplo, sobre c
uándo debe tramitarse la solicitud del permiso de residencia, o sobre c
uándo procede o no el c
ese de tutela… Los datos muestran c
on c
laridad los retrasos, a nuestro juicio injustificables, que se producen c
on frecuencia y que tienen muy graves c
onsecuencias: frustración de expectativas razonables de los menores; pérdida de motivación y, por tanto, de recursos educativos que podrían ser utilizados por los educadores; emancipación de jóvenes acogidos, al llegar a los 18 años, sin que se hayan logrado los mínimos que posibilitarían su autonomía, c
on el riesgo que ello supone: ofertas de trabajo que no pueden ser aprovechadas o que obligan a que el trabajo sea en c
ondiciones irregulares...
5. Dificultades en la escolarización y respuesta educativa
Prácticamente la totalidad de los menores extranjeros acogidos c
arece de los c
onocimientos mínimos necesarios sobre c
ualquiera de las lenguas de c
omunicación habituales en nuestro entorno. Tampoco poseen c
ualificaciones profesionales. Además, muchos de ellos han tenido un proceso de escolarización irregular o que quedó c
ortado en un determinado momento (bien para trabajar, bien al c
ambiar de lugar de residencia, bien en el momento de la emigración).
El sistema educativo, c
on frecuencia, no se implica en la escolarización de estos menores o no tiene respuestas adecuadas a sus necesidades de formación. Las limitaciones de los recursos educativos puestos a su disposición, a veces, son notables: c
lases de aprendizaje del c
astellano que sólo ocupan algunas pocas horas a c
ada uno de ellos; módulos formativos que tienen una duración y un c
alendario que en muchos c
asos no c
oincide c
on las fechas en que estos menores podrían incorporarse...
6. Las limitaciones existentes en c
uanto a las posibilidades de emancipación
Nuestro sistema de protección trata de c
ubrir las necesidades básicas de los menores acogidos, en principio, hasta los 18 años. A partir de dicha edad se supone que el joven o la joven debe tener la c
apacidad de vivir autónomamente. Es evidente que no siempre es así, y menos en una sociedad c
omo la nuestra en la que la emancipación de los jóvenes va siendo c
ada vez más tardía. Las instituciones son c
onscientes de ello y, de hecho, han ido c
reando algunos recursos o programas que faciliten el tránsito a la vida adulta mediante ayudas económicas o viviendas tuteladas, por ejemplo. Y no sólo las instituciones sino también asociaciones de apoyo que impulsan diferentes iniciativas.
Es c
ierto que no se trata de un problema específico de los jóvenes extranjeros. Pero, en este c
aso, además, existen algunos factores que hacen aún más difícil la autonomía: 1) la inexistencia de un apoyo familiar; 2) la situación irregular (ausencia de papeles) en muchos c
asos. Parece razonable, pues, que las instituciones favorezcan este tránsito y traten de evitar las c
onsecuencias perversas que la falta de recursos de emancipación producen o pueden generar: c
ontinuar en recursos de protección para menores a pesar de haber c
umplido los 18 años; buscarse la vida para poder subsistir (riesgo de delincuencia); trabajar en situación irregular, etc.
7. La proporción de menores extranjeros infractores
En los últimos años, aproximadamente uno de c
ada tres internamientos c
autelares y tres de c
ada diez de las medidas de internamiento impuestas por los juzgados de menores han c
orrespondido a menores extranjeros. Este dato, en sí mismo, c
onstituye un elemento de preocupación, un indicador de que algo está fallando. Más todavía c
uando, en determinados años o periodos, todos o c
asi todos pertenecen a un único territorio e incluso a un único c
entro.
Por encima de los datos, resulta necesario analizar c
asos y c
ausas. Es posible, por ejemplo, que algunos factores ya apuntados, c
omo la falta de c
riterios c
omunes, o las c
ondiciones de vida muy diferentes entre protección y reforma, o la necesidad de buscarse la vida a falta de papeles o de otros recursos empujen, objetivamente, hacia determinadas c
onductas delictivas. C
iertamente, nada de ello anula la responsabilidad de los propios menores en su c
onducta, pero estos análisis ayudarían, seguramente, a c
orregir posibles errores y evitar o reducir situaciones similares.
Desde esta perspectiva hay al menos dos riesgos o situaciones que es preciso evitar: 1) que no haya una respuesta adecuada a las actuaciones violentas o delictivas; 2) que las mayores posibilidades que ofrezcan los c
entros de internamiento funcionen c
omo focos de atracción algunos de estos menores. Las c
onsecuencias negativas derivadas de ello son evidentes: para el c
onjunto de la sociedad, pero también para el c
onjunto de personas de origen extranjero asentadas entre nosotros (cuya imagen social quedaría deteriorada) y para el propio grupo de menores extranjeros no acompañados.
8. La posibilidad de que existan entre nosotros personas extranjeras, menores de edad, desprotegidas, no atendida.
De acuerdo c
on las informaciones recabadas hay, al menos, tres grupos de menores –o menores que presentan c
aracterísticas agrupables en tres grupos– que podrían estar en esta situación:
1) C
hicas c
aptadas por redes de prostitución.
2) Menores extranjeros que viven en la c
alle, frecuentemente del trapicheo.
3) Menores que provienen de países en guerra, o que han vivido situaciones de guerra y persecución y, en c
onsecuencia, pueden ser solicitantes de asilo.
Resulta muy difícil c
onocer este tipo de situaciones y más aún c
alibrar su posible extensión, ya que se trata de realidades invisibilizadas. A nuestro juicio, haría falta una investigación mayor o un mayor seguimiento sobre este tipo de situaciones, en algunos c
asos mediante actuaciones policiales, en otros c
on la intervención de educadores o servicios de c
alle.
9. Insuficiencias en las prestaciones sanitarias y en garantizar el derecho a la salud, especialmente ante c
onsumos problemáticos de drogas o c
asos de enfermedad mental. (Estos dos temas serán tratados en los apartados 3.9 y 3.10 de este mismo Informe.)
10. La imagen social que, en ocasiones, se transmite o refuerza respecto a este grupo de menores, c
omo si se trataran de un c
olectivo homogéneo y especialmente c
onflictivo
Esto es apreciable en las noticias que suelen aparecer en los medios de c
omunicación y está teniendo c
onsecuencias muy negativas, c
omo los rechazos vecinales a la c
reación de nuevos c
entros de acogida en su entorno.
Estos son, a nuestro juicio, los diez problemas más destacables, de acuerdo c
on las actuaciones realizadas y la perspectiva que c
orresponde al Ararteko. Muchos de ellos se abordaron –en c
lave positiva– en el c
apítulo de recomendaciones, que también se resume a c
ontinuación:
Las propuestas de mejora
En el informe Situación de los menores extranjeros no acompañados en la C
APV, el Ararteko efectuó 33 recomendaciones, dirigidas a las diferentes administraciones vascas c
on c
ompetencias en la materia, y en un par de c
asos también a otras instancias afectadas. La mayoría de ellas van asociadas, lógicamente, y tratan de resolver los problemas arriba apuntados. Posteriormente, también hemos efectuado alguna otra recomendación de c
arácter general, pero no la reflejaremos en este epígrafe.
En general, c
uando se analiza a fondo un sector y se detectan c
arencias o problemas, suele haber un c
onsenso social o, al menos, una opinión bastante extendida sobre la necesidad de introducir mejoras. No suele ser preciso justificarlas: son problemas o limitaciones y, por tanto, hay que hacer lo necesario para superarlas. Pero no siempre es así. En el c
aso que nos ocupa, por ejemplo, algunas administraciones se han encontrado, por ejemplo, c
on serios problemas para llevar adelante iniciativas de mejora, c
omo la apertura de nuevos pisos o c
entros de acogida.
Desde la perspectiva que c
orresponde a la institución del Ararteko, el argumento principal y suficiente de las recomendaciones y propuestas de mejora no puede ser otro que el de la defensa de los derechos de estas personas y, tratándose de menores de edad, el principio general que debe guiar todas las actuaciones institucionales: el interés superior del menor, establecido en el artículo 3 de la C
onvención de derechos de la infancia, de obligado c
umplimiento para todos. Este c
riterio de prevalencia del interés superior del menor es el que debe guiar la actuación de la Administración pública y de todas las organizaciones y personas que tengan relación c
on menores. Todas las actuaciones y decisiones que se tomen y lleven a c
abo, por lo tanto, deben ser previamente evaluadas bajo este prisma. No obstante, al margen de ese argumento, básico y suficiente, existen otras muchas razones de c
arácter social y que tienen que ver c
on el modelo de sociedad que deseamos c
onstruir: una sociedad abierta e integrada, o una sociedad c
errada y que fomenta la exclusión. Todas las recomendaciones, de forma directa o indirecta, buscan la mejor integración social de estos menores en la sociedad de acogida o, dicho de otro modo, tratan de evitar los riesgos de marginalización y exclusión.
Recogemos aquí, solamente el enunciado de las 36 recomendaciones agrupadas por bloques. Para c
onocerlas en su integridad, c
fr. c
ap. 5 del informe, pp. 215 y ss.
– En un primer bloque, efectuamos c
inco recomendaciones, posiblemente las más globales y c
ondicionantes, respecto a la planificación y c
oordinación interinstitucional. Plantean la necesidad de:
• C
riterios c
omunes de actuación entre las diferentes c
omunidades autónomas.
• C
larificación del marco legal.
• C
olaboración o c
oordinación entre los territorios históricos e instituciones.
• C
olaboración o c
oordinación entre los servicios de protección y el sistema de justicia juvenil.
• Evaluar la experiencia de estos años e intercambiar buenas prácticas.
– En un segundo bloque, se hacen nueve recomendaciones respecto a las c
aracterísticas, c
ondiciones y funcionamiento de los recursos residenciales, de los que ya hemos señalado algunas limitaciones. Proponemos:
• Revisar y mejorar las c
ondiciones estructurales de los c
entros y recursos de acogida.
• Diversificar los recursos de acogida.
• Revisar y utilizar los c
onvenios c
omo elemento de garantía.
• Incorporar a los equipos personal que domine las lenguas de uso de los menores y c
onozca sus c
ulturas de origen.
• Utilizar recursos c
omunitarios y facilitar la integración social.
• Mejorar los mecanismos de supervisión, c
ontrol y evaluación de los recursos.
• Mayor implicación de los menores extranjeros no acompañados en la organización de los recursos.
• Facilitar la c
omunicación c
on la familia de origen.
• Informar al menor de una manera c
ompleta y adecuada a su edad y c
ircunstancias personales sobre sus derechos y obligaciones, proceso que se va a seguir, c
aracterísticas del sistema de protección y otros elementos que puedan tener incidencia en su situación.
– El informe, en un tercer bloque, efectúa siete recomendaciones para agilizar la regulación administrativa de estos menores. Proponemos:
• Mejorar la rapidez y fiabilidad de las pruebas óseas.
• C
ertificación de acogimiento y empadronamiento inmediato.
• Declaración de desamparo y asunción de la tutela.
• Diligencia en la tramitación de las autorizaciones de residencia y de trabajo y en la solicitud de asilo.
• Efectuar un seguimiento de las tramitaciones de permisos y utilizar los resultados c
omo indicador de evaluación.
• Ofrecer el apoyo jurídico necesario.
• Garantizar que, en su c
aso, el retorno se haga en interés del menor.
– Tres recomendaciones van dirigidas a mejorar la respuesta educativa a sus necesidades:
• Lograr una mayor implicación de la Administración educativa en los programas de aprendizaje lingüístico.
• Facilitar y garantizar una escolarización lo más normalizada posible.
• Necesidad de nuevos perfiles profesionales.
– Dos, a mejorar la atención sanitaria:
• Garantizar la respuesta del sistema sanitario a las necesidades básicas de estos menores.
• Atención específica a los problemas de salud mental y de c
onsumos abusivos de drogas.
– Otras dos, a mejorar las posibilidades de emancipación:
• Incrementar los programas de autonomía y los recursos de alojamiento.
• Mantener el apoyo institucional hasta lograr los permisos que posibiliten la inserción.
– Respecto a los menores extranjeros infractores, proponemos:
• Analizar c
onjuntamente la problemática entre los responsables de protección y de justicia juvenil.
• Garantizar la c
ontinuidad y c
oherencia de las intervenciones.
– Respecto a las personas menores extranjeras sin protección:
• Investigación policial de las redes de prostitución que utilizan a c
hicas menores.
• Seguimiento y posible intervención sobre menores extranjeros no acompañados en la c
alle.
• Tratamiento policial respetuoso c
on los derechos de los menores.
– Y finalmente, sobre el tratamiento de la información y la necesaria sensibilización social, planteamos la necesidad de:
• Un c
ódigo deontológico sobre el tratamiento de las noticias en los medios de c
omunicación.
• Seguimiento de los datos ofrecidos por las propias fuentes policiales.
• Promover la sensibilización social.
Los seguimientos
Como ya hemos señalado c
on anterioridad, si ha habido un sector de menores que haya exigido un mayor seguimiento del Ararteko, éste ha sido el de los menores extranjeros no acompañados.
Desgraciadamente, en los últimos años el tema de los menores extranjeros no acompañados ha sido especialmente problemático, al menos en algunos territorios o c
entros, y ello ha exigido frecuentes intervenciones del Ararteko en muy diferentes ámbitos:
– nuevas y a veces reiteradas visitas a c
entros de acogida de los diferentes territorios históricos, especialmente a c
entros de acogida de urgencia o primera acogida;
– actuaciones de oficio llevadas a c
abo a raíz de situaciones problemáticas;
– reuniones c
on responsables institucionales de los servicios de acogida, de las Fiscalías y de las Subdelegaciones de Gobierno;
– reuniones e intercambio de información c
on diferentes asociaciones de apoyo a la población inmigrante;
– visita a alguna c
omisaría c
ercana al c
entro de acogida;
– participación en jornadas de formación o de sensibilización social;
– actuaciones de oficio dirigidas a otros departamentos o servicios implicados…
Hemos dispuesto, pues, c
on todo ello, de mucha información valiosa para realizar un seguimiento. No obstante, teniendo en c
uenta la trascendencia social que ha ido tomando este tema, así c
omo los c
ambios c
onstantes que se van introduciendo, por ejemplo, en c
uanto a los servicios de acogida, hemos c
onsiderado c
onveniente dirigirnos, de oficio, periódicamente, a c
ada una de las diputaciones forales, en c
uanto máximas responsables de los sistemas de protección, para actualizar año tras año una serie de datos e informaciones.
En este c
aso, a efectos de seguimiento, dada la c
omplejidad del tema, así c
omo la amplitud de las recomendaciones, en lugar de solicitar una información exhaustiva o detallada sobre c
ada una de ellas, hemos c
onsiderado más c
onveniente c
entrarnos en algunos datos c
uantitativos que podían servirnos a modo de indicadores de evolución, o para c
omplementar y c
ontextualizar otras informaciones ya disponibles.
Así, las peticiones de datos a las tres diputaciones forales se han c
entrado, normalmente, en 4 grandes bloques que se han mantenido en el tiempo, lo c
ual nos permite disponer de series de datos, c
omparables entre sí, que aprovecharemos en otros epígrafes de este c
apítulo. Los c
uatro bloques han sido sobre:
1) Cambios introducidos en la red de recursos dependientes de c
ada departamento y situación de los mismos a fecha 31 de diciembre del año c
orrespondiente: Relación de los recursos puestos a disposición de este sector de menores y datos básicos en c
uanto a su c
apacidad, ubicación, c
aracterísticas, estado de las instalaciones, adecuación o c
apacidad de respuesta a las necesidades de estos menores, utilización de otros recursos no destinados específica o exclusivamente para ellos…
2) Cambios introducidos en la gestión y organización de los recursos: Asociaciones o entidades encargadas de su gestión, c
aracterísticas de los c
onvenios vigentes, mecanismos de supervisión, incorporación de nuevas figuras profesionales, ratios de atención, servicios de seguridad c
ontratados…
3) Datos relativos a la población atendida:
– Número de menores "nuevos" acogidos a lo largo del año (nuevas incorporaciones en el año).
– Número total de menores acogidos a lo largo del año.
– Número de menores acogidos a fecha 31 de diciembre.
– Número de jóvenes atendidos en recursos de emancipación a fecha 31 de diciembre.
– Valoración de c
ada departamento respecto al volumen de la población atendida en relación c
on la c
apacidad de respuesta de los recursos disponibles.
– C
ambios significativos que se hayan podido observar en c
uanto a algunas c
aracterísticas de los menores atendidos (de edad, procedencia, expectativas, necesidades…) y sus c
onsecuencias en los c
entros y recursos.
4) Datos relativos a la situación y regularización administrativa de estos menores:
– Servicios responsables de la tramitación de los documentos.
– Número de tutelas asumidas a lo largo del año.
– Número de autorizaciones de residencia solicitadas en el año.
– Número de autorizaciones de residencia obtenidas en el año.
– Tiempo medio aproximado de obtención de la autorización de residencia.
– Número de autorizaciones de trabajo solicitadas en el año.
– Número de autorizaciones de trabajo obtenidas en el año.
– Tiempo medio aproximado de obtención de la autorización de trabajo.
– Número de reagrupamientos familiares solicitados por c
ada departamento y número de reagrupamientos en los que haya tenido que c
olaborar a lo largo del año.
Al margen de estos datos se ha pedido información también sobre otras c
uestiones c
onsideradas básicas en nuestro informe, c
omo la necesidad de c
olaboración por parte de otras administraciones y departamentos. De hecho, c
omo se ha podido ver, una parte de nuestras recomendaciones se dirigían c
oncretamente a otras instancias c
omo la administración educativa, el sistema sanitario, el sistema de justicia juvenil, los servicios policiales o los servicios municipales (padrón, servicios sociales…). En algunos de esos c
ampos, además, el Ararteko ha llevado a c
abo actuaciones de oficio ante las instituciones responsables. Por ello, c
omo información c
omplementaria se ha pedido a c
ada departamento que nos hiciera llegar su valoración respecto a la c
olaboración que recibe de las instancias c
itadas y qué c
ampos, problemas o necesidades c
onsidera que exigirían una mayor implicación de tales instancias o un mayor grado de c
olaboración o c
oordinación. Además, dependiendo de la situación observada en c
ada territorio, se ha pedido información o no sobre las previsiones de apertura de nuevos recursos o servicios para superar las limitaciones existentes.
Así pues, el seguimiento del Ararteko ha c
ombinado datos o indicadores c
uantitativos c
on otros c
ualitativos, lo que ha permitido tener un c
onocimiento actualizado de la realidad y poder intervenir sobre ella c
on mayor seguridad.
Además, en el último año, hemos podido disponer también de otras fuentes de datos c
omplementarias, fruto de tres proyectos de investigación que en su día se presentaron a la c
onvocatoria de becas del Ararteko. Nos estamos refiriendo básicamente a:
– El trabajo de investigación llevado a c
abo por un equipo de la Fundación Pere Tarrés y publicado recientemente por la Dirección de Inmigración del Gobierno Vasco (Sueños de bolsillo. Menores migrantes no acompañados en el País Vasco).
– El trabajo llevado a c
abo por Iñaki Markez y Fátima Pastor sobre Drogodependencia en menores extranjeros no acompañados (MENA): su derecho a una educación y salud de c
alidad.
– El trabajo de investigación llevado a c
abo sobre una muestra de 329 expedientes por un equipo de tres personas becadas por el Ararteko, que, bajo el título de ¿Menores o extranjeros? Análisis de las políticas de intervención sobre menores extranjeros no acompañados, acabamos de hacer público.
Datos esenciales - indicadores - datos de evolución
class="2-2Texto">Del volumen de datos disponibles, vamos a ofrecer aquí solamente aquellos que, a nuestro juicio, permiten apreciar mejor la evolución experimentada en ese sector, tanto respecto al número de menores acogidos c
omo de los logros alcanzados en c
uanto a su regularización administrativa, así c
omo en la red de recursos puestos a su disposición.
class="2-2Texto">La realidad es muy diferente en c
ada uno de los tres territorios históricos, los tres c
on c
ompetencias en esta materia, y ello explica que hayamos optado en muchas ocasiones por ofrecer los datos territorio a territorio. Hay, sin embargo, algunas tablas globales que facilitan la c
omparación entre ellos.
class="2-2Texto">En c
uanto a los periodos c
onsiderados, la mayor parte de los datos anteriores a 2005 se analizaron c
on detalle en el informe extraordinario publicado en dicho año. Aquí, nos hemos c
entrado, por tanto, en los datos posteriores: del 2005 al 2009.
class="2-2Texto">Así, por ejemplo, en la siguiente tabla se puede ver la evolución experimentada en los c
inco últimos años, en c
ada territorio, en cuatro datos que siempre hemos diferenciado y c
onsideramos básicos y c
omplementarios:
class="2-2Texto12-4">– C
uántos menores "nuevos" fueron acogidos c
ada año (es decir, los nuevos ingresos del año).
class="2-2Texto12-4">– C
uántos menores estuvieron acogidos "en total" a lo largo del año (fueran de nuevo ingreso o permanecieran desde años anteriores).
class="2-2Texto12-4">– C
uántos menores estaban acogidos en los recursos de protección a una fecha fija (31 de diciembre de c
ada año).
class="2-2Texto12-4">– C
uántos lo estaban a esa misma fecha en recursos de emancipación (en este c
aso, a veces se trata de "menores", pero otras muchas, de jóvenes que ya han c
umplido los 18 años).
class="2-1-Titulartabla" style="text-align: c
enter;">
class="2-2Textopequeo7">Fuentes: Diputaciones Forales. Expedientes de seguimiento del Ararteko. Elaboración propia.
1 Sin incluir 7 reingresos.
2 169 a lo largo del año.
3 Incluidos 33 reingresos.
4 Más 121 en programas de acompañamiento, pero sin alojamiento.
class="2-2Texto">Estos datos permiten apreciar la diferente evolución experimentada durante los últimos años en c
ada territorio. Así, por ejemplo:
class="2-2Texto12-4">– En Bizkaia, c
on ser el territorio c
on mayor presencia de menores extranjeros no acompañados c
on mucha diferencia respecto a los otros dos, se ha logrado c
ierta estabilidad en los datos (en torno a 400 nuevos ingresos al año; o en torno, a los 350 acogidos a final de c
ada año)
class="2-2Texto12-4">– En Álava, sin embargo –el territorio tradicionalmente c
on menor número de menores extranjeros no acompañados– se produce un aumento espectacular del 2007 al 2008 (los nuevos ingresos se multiplican por 3,5; los acogidos a 31 de diciembre, por 2,4).
class="2-2Texto12-4">– También en Gipuzkoa el incremento más notable se da en esos mismos años, aunque no en tanta proporción (69 ingresos más que el año anterior, en 2008; o 75 más acogidos a final de año).
class="2-2Texto">Los datos desmontan sin embargo una apreciación muy extendida entre la población: la del aumento incesante de este c
olectivo. Los datos del 2009, en c
oncreto, muestran descensos en la mayor parte de las c
ifras, tanto para el c
onjunto de la C
APV c
omo para c
ada territorio, salvo en Álava.
class="2-2Texto">Esto se puede observar, de forma visual, en las siguientes gráficas c
omplementarias:
class="2-2Textopequeo7">Fuentes: Diputaciones Forales. Expedientes de seguimiento del Ararteko. Elaboración propia.
class="2-2Textopequeo7">Fuentes: Diputaciones Forales. Expedientes de seguimiento del Ararteko. Elaboración propia.
class="2-2Textopequeo7">Fuentes: Años 2003-2004 C
entros Zabaltzen, Zabaloetxe, Urnieta y Martutene. Años 2005-2009:
Diputaciones Forales. Expedientes de seguimiento del Ararteko. Elaboración propia.
class="2-2Texto">La evolución experimentada en c
ada territorio se puede apreciar mejor si tomamos la serie de datos c
ompleta, desde el primer año c
on datos disponibles (no sólo los c
inco últimos años).
class="2-2Textopequeo7">Fuentes: Años 1997-2004 C
entro Zabaltzen. Años 2005-2009 Departamento de Política Social y Servicios Sociales de la Diputación Foral de Álava. Elaboración propia.
class="2-2Textopequeo7">Fuentes: Años 1996-2004 C
entro Zabaloetxe. Años 2005-2009 Departamento de Acción Social de la Diputación Foral de Bizkaia. Elaboración propia.
2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | |
Este | 10 | 19 | 49 | 98 | 146 | 221 | 116 |
class="2-2Texto">Fuentes: Años 2003 y 2004, C
entros de Urnieta y Martutene. Años 2005-2009: Departamento de Política Social de la Diputación Foral de Guipúzcoa. Elaboración propia.
class="2-2Texto">Como se puede apreciar, en c
ada territorio hay algún año –o un par de años– en el que el número de menores experimenta un aumento más o menos espectacular y, c
on él, c
recen también rápidamente las necesidades a atender:
class="2-2Texto12-4">– Así sucedió en Bizkaia el año 2001 (en el que el número de menores extranjeros acogidos se multiplicó por c
asi siete).
class="2-2Texto12-4">– O en el 2008 y 2009 en Álava (se pasa en dos años de 59 menores a 233).
class="2-2Texto12-4">– O en el 2007 y 2008 en Gipuzkoa…
class="2-2Texto">La experiencia ha demostrado que, c
uando el aumento de menores y, por tanto, de necesidades de atención, ha c
recido muy rápidamente, también los problemas han c
recido notablemente en el territorio en c
uestión, o al menos, en determinados c
entros (casi siempre, los de primera acogida o de urgencia, saturados).
class="2-2Texto">Ello puede explicar, al menos en parte, las situaciones problemáticas vividas en Gipuzkoa en 2008, o en Álava en 2009, situaciones que han exigido una intervención c
onstante del Ararteko y que han sido reflejadas c
on detalle en los informes anuales c
orrespondientes (cfr. Informes ordinarios 2008 y 2009, apartado menores extranjeros no acompañados).
class="2-2Texto">Todos los datos ofrecidos hasta ahora se han referido a los menores acogidos, a las necesidades de acogida. La respuesta que se dé a tales necesidades puede ser más o menos diligente, más o menos adecuada a lo que la ley exige, más o menos exitosa en c
uanto a los logros…
class="2-2Texto">Un aspecto esencial y sobre el que hemos efectuado un seguimiento sistemático es el de los logros en lo que respecta a la regularización administrativa, c
uestión c
apital y que c
ondiciona c
ualquier posibilidad de inserción social o laboral de estas personas, especialmente c
uando llegan a la mayoría de edad.
class="2-2Texto">Una parte de los resultados obtenidos en c
ada territorio puede apreciarse en las tres tablas siguientes:
class="2-1-Titulartabla" style="text-align: c
enter;">
class="2-2Textopequeo7">Fuentes: Años 2003 y 2004, C
entro Zabaltzen. Años 2005-2009: Departamento de Política Social y Servicios Sociales de la Diputación Foral de Álava. Expedientes de seguimiento del Ararteko. Elaboración propia.
1 En los datos de tiempos medios necesarios para la obtención de las autorizaciones de residencia o de trabajo se produce un c
ambio de c
riterio en el año 2007. En ese año se c
ontabiliza el tiempo transcurrido entre la solicitud y la respuesta, mientras que nosotros siempre hemos c
onsiderado más adecuado c
ontabilizar el tiempo transcurrido entre la primera acogida y la obtención de tales permisos.
class="2-2Textopequeo7">Fuentes: Años 2000 y 2004, C
entro Zabaloetxe. Años 2005-2009: Departamento de Acción Social de la Diputación Foral de Bizkaia. Expedientes de seguimiento del Ararteko. Elaboración propia.
1 Dato aproximado.
class="2-2Textopequeo7">Fuentes: Años 2003 y 2004, C
entros de Urnieta y Martutene. Años 2005-2009: Departamento de Política Social de la Diputación Foral de Guipúzcoa. Expedientes de seguimiento del Ararteko. Elaboración propia.
class="2-2Texto">Para la c
orrecta interpretación de las tablas, c
onviene hacer notar que las fuentes de datos han sido las propias diputaciones forales o instituciones de acogida. No se trata, por tanto, de ningún muestreo de expedientes realizado por nosotros (como hicimos para el Informe extraordinario, c
on una muestra de 75 expedientes), o por el equipo de personas becado por el Ararteko y que ha llevado a c
abo un estudio similar c
on una muestra, en este c
aso, de 329 expedientes.
class="2-2Texto">Las tendencias más destacables, en todo c
aso, son parecidos, c
ualquiera que sea la fuente o el método utilizado:
class="2-2Texto12-4">– El número de tutelas asumidas varía mucho según c
uál sea el año y, especialmente, el territorio. (A destacar el reducidísimo número de tutelas asumidas por la Diputación Foral de Álava en 2009 –sólo 27 para un total de 233 menores acogidos– fuente de tantos problemas y origen de tantos expedientes en el Ararteko.)
class="2-2Texto12-4">– A pesar de lo que la normativa establece al respecto, son pocos los c
asos en los que se obtiene el permiso de residencia en nueve meses. Una parte del retraso puede ser achacable a la Administración c
entral, pero la mayor parte del tiempo se c
onsume en los pasos previos a la presentación de la solicitud, c
ompetencia de nuestras instituciones de protección.
class="2-2Texto12-4">– Si c
onsideramos que el proceso de regularización c
ulmina c
on un permiso de residencia y c
on un permiso de trabajo obtenidos, son pocos (en proporción c
on el total de acogidos) los que llegan a ello.
class="2-2Texto12-4">Así, si tomamos c
omo ejemplo los datos de permisos de residencia obtenidos el último año (2009) en c
ada territorio nos encontramos c
on:
class="2-2texto17-5">• 27 autorizaciones de residencia obtenidas en Álava (sobre un total de 233 menores acogidos, lo que supone un 11,5%).
class="2-2texto17-5">• 112 obtenidas en Bizkaia (sobre un total de 702 menores, lo que supone un 16%).
class="2-2texto17-5">• 73 permisos obtenidos en Gipuzkoa (sobre un total de 349 menores acogidos, lo que supone un 21,4%).
class="2-2Texto12-4">– La proporción entre número de solicitudes presentadas y número de permisos obtenidos es, sin embargo, muy alta en c
asi todos los c
asos. Es decir, quien c
onsigue toda la documentación previa necesaria y que su solicitud sea presentada, tiene muchas posibilidades de obtener el permiso, tanto de residencia c
omo de trabajo, en un plazo razonable. Y ello facilitará enormemente su inserción social y laboral.
class="2-2Texto">Hay un tercer aspecto sobre el que también nos parece necesario ofrecer datos c
omparativos: nos referimos a cómo se articula la "red de acogida", los recursos (básicamente, residenciales) destinados a garantizar la acogida y atención a estos menores.
class="2-2Texto">Vista la evolución de datos respecto al número de menores extranjeros a acoger, es lógico que la red de recursos haya tenido que experimentar c
ambios c
ontinuos y un c
recimiento c
asi c
onstante. Las tres diputaciones forales han ido c
reando o habilitando nuevos recursos residenciales, teniendo que superar para ello, en ocasiones, grandes dificultades.
class="2-2Texto">En este sentido, quizás el dato más significativo sea éste: en los últimos c
inco años se ha pasado de 7 c
entros a 37 (es decir, se han multiplicado por c
inco), y de 112 plazas destinadas a menores extranjeros a 612 plazas (500 plazas más en c
inco años). Son datos que ponen en evidencia un importante esfuerzo institucional.
class="2-2Texto">La distribución de estos recursos territorio a territorio puede apreciarse en la tabla siguiente:
Fuentes: Diputaciones Forales. Expedientes de seguimiento del Ararteko. Elaboración propia.
1 Sin c
ontar el C
entro Sagrada Familia, en el que se acogía a c
hicas extranjeras, en Bizkaia (no c
entro específico), ni los pisos de emancipación (destinados a jóvenes, más que a menores).
2 Incluye 3 pisos de emancipación.
3 El C
entro G. M. de Ibarra (Orduña), de 30 plazas, fue c
errado el 21/06/2004 y reemplazado por tres unidades c
onvivenciales c
on un total de 20 plazas. En el c
ómputo de c
entros y plazas no se c
ontabiliza el de Orduña.
La tabla recoge las plazas en c
entros destinados "exclusivamente o mayoritariamente" a menores extranjeros no acompañados (no las plazas reservadas o utilizadas por ellos en otros c
entros de acogida, en proporciones y c
on c
riterios muy diferentes según c
ada territorio o c
ada año). Así, podemos ver que, a finales de 2009, la distribución de plazas para menores extranjeros era de un 17% en Álava, un 53% en Bizkaia y un 30% en Gipuzkoa; c
ifras muy próximas al peso de la población en c
ada territorio.
Estos datos globales se pueden ver desglosados en una serie de tablas, territorio a territorio y c
entro a c
entro en la versión digital de este informe.
Respecto a los datos ofrecidos en la versión digital, c
entro a c
entro, podemos señalar algunos elementos significativos. Así, por ejemplo:
– Que prácticamente todos los c
entros (salvo 7 unidades c
onvivenciales de Bizkaia, dependientes y c
on personal del Instituto Foral de Asistencia Social) están gestionados por asociaciones, empresas o c
ongregaciones, c
asi siempre mediante c
onvenios específicos o c
ontratos.
– Que siguen existiendo algunos c
entros c
on un número muy elevado de plazas, especialmente en Bizkaia.
– Que algunos c
entros están ubicados en lugares muy alejados de entornos urbanos o que dispongan de posibilidades o recursos que faciliten la inserción...
En todo c
aso, c
onviene recordar que, durante los últimos años, la red ha ido variando c
onstantemente. Los datos de 2009, que son los reflejados en las tablas, por ejemplo, son válidos para finales de diciembre de ese año, lo c
ual no quiere decir que no hayan c
ambiado para estas fechas o que incluso no lo hicieran en algún momento de ese mismo año. En todo c
aso, las tres tendencias destacadas arriba se mantienen invariables.
Luces y sombras en la respuesta institucional
En epígrafes anteriores hemos destacado ya lo que c
onsideramos, desde la perspectiva del Ararteko, problemas fundamentales en la atención a los menores extranjeros no acompañados: ausencia de c
riterios c
omunes entre las diferentes instituciones c
ompetentes, limitaciones de los recursos residenciales, situación laboral de los profesionales, retrasos en los procedimientos de regularización, etc. No volveremos aquí a insistir sobre ellos.
Por otra parte, y a pesar de todos los problemas y limitaciones señaladas, los datos ofrecidos en el epígrafe anterior permiten apreciar c
on c
laridad el esfuerzo realizado por las diputaciones para ir ampliando la c
apacidad de acogida de su red de recursos e ir adaptándola a las necesidades de c
ada momento.
Puesto que este apartado lleva el título de "luces y sombras", y las sombras, c
reemos, las hemos señalado ya suficientemente en otros epígrafes, nos limitaremos aquí a destacar algunos aspectos positivos observados durante estos años y que, a nuestro juicio, pueden ser presentados c
asi c
omo buenas prácticas difundibles.
Destacaremos, desde una perspectiva eminentemente práctica, seis de estas "luces":
1. La disponibilidad de recursos que facilitan la emancipación
Básicamente, pisos alquilados en los que c
onviven 4 ó 5 jóvenes extranjeros que han c
umplido ya los 18 años, pero que aún no son autónomos y requieren de c
ierto apoyo o seguimiento. Las tres diputaciones forales han desarrollado alguno de estos recursos, pero donde han alcanzado un mayor desarrollo es en Bizkaia (si nos fijamos en el número de pisos disponibles y jóvenes atendidos). A esto hay que añadir la existencia de otros recursos de emancipación impulsados por asociaciones (ej.: Programa Hemen en Bizkaia) o incluso por algún c
entro de acogida (centros tutelados desde Zabaloetxe, también en Bizkaia), c
on mayor o menor ayuda institucional.
El éxito alcanzado es notable: la mayoría de estos jóvenes logran su plena autonomía en un plazo c
orto (en torno a un año). La otra c
ara de la moneda es que no todos los menores acogidos que llegan a los 18 años pueden acceder a estos pisos (se exige una serie de c
riterios para poder acceder a ellos). Además, las administraciones recelan de que estos recursos (si no existen en otros lugares) se c
onviertan en un nuevo factor de atracción. En c
ualquier c
aso, las tres diputaciones forales han impulsado este tipo de programas.
2. Trabajar la integración en el entorno social. C
ombatir el rechazo social
La difusión de una imagen social de "menores c
onflictivos" ha favorecido que algunas personas, de forma organizada, se hayan opuesto a la c
reación de nuevos c
entros en su c
iudad o en su barrio. Muchas veces, c
onsiguiendo que, efectivamente, el c
entro en c
uestión no llegue a abrirse. La experiencia nos muestra que existen factores que facilitan o dificultan este tipo de rechazos:
– El modo y el momento en que se dé la información sobre el nuevo recurso.
– La posición activa que adopten las autoridades (especialmente las autoridades locales).
– La c
omplicidad del movimiento asociativo de implantación local (asociaciones juveniles, organizaciones no gubernamentales, órganos de participación…).
– La c
olaboración de los medios de c
omunicación…
Algunos de estos factores resultan muy útiles no sólo para evitar rechazos sino para favorecer la integración en el entorno.
3. Formación y acceso al trabajo en un tiempo razonable
La mayoría de los menores extranjeros acogidos tienen muy c
laro su objetivo: empezar a trabajar c
uanto antes (casi siempre, para ganar un dinero que ayude a su familia de origen). Y saben o descubren que para eso necesitan regularizar su situación, c
ierto c
onocimiento del idioma, c
ierta formación…
La experiencia nos muestra que c
uando este proceso de formación y acreditación no se dilata durante años (logran la documentación; alcanzan los c
onocimientos necesarios…), el grado de éxito o de integración social de estos menores es muy alto: tienen una gran motivación por aprender; tienen ofertas de trabajo; la valoración del profesorado o de los empresarios es muy positiva…
Por el c
ontrario, si los procesos se dilatan o no llegan a término, existe un riesgo c
laro de desesperación o de tener que recurrir a la delincuencia o prácticas de supervivencia.
4. Incorporación de personas de su propia c
ultura en los equipos de atención
Buena parte de los equipos profesionales de los c
entros han ido incorporando (como educadores, vigilantes, animadores, intérpretes…) personas c
on dominio del árabe, originarios del Magreb… Esto facilita la c
omunicación (al menos, en los primeros momentos, c
uando desconocen la lengua del lugar de acogida) y, en ocasiones, refuerza la c
onfianza. Aunque también pueda ser fuente de otros problemas.
5. Protocolos de intervención entre diferentes agentes
En ocasiones (a veces en respuesta o para evitar situaciones problemáticas) se han elaborado, de forma c
onjunta, protocolos de actuación que buscan una acción c
oordinada o c
on c
riterios similares entre diferentes agentes: policías, fiscales, entidades de protección, equipos médicos de determinación de la edad… A juicio de esta institución, sería c
onveniente que, al menos para determinadas situaciones, existiese un único protocolo de actuación c
omún, c
omo se plantea en nuestra recomendación nº 19.
6. Hogares integrales y normalizados
Aunque el modelo más extendido es el de un c
entro de c
ierto tamaño y sólo para menores extranjeros no acompañados, existen experiencias de otros c
entros más normalizados, c
omo los hogares mixtos, integrados en una c
omunidad de vecinos, más en algunos territorios que en otros. Todo apunta a que la c
onvivencia en estos c
entros es mucho mejor y son mayores sus posibilidades de integración.
En esta misma línea, se podrían c
itar también algunas otras iniciativas: de escolarización; de participación en grupos c
ulturales o deportivos; de organización de actividades de sensibilización social; de c
olaboración c
on las c
omunidades adultas del mismo origen asentadas en la región, aunque c
on resultados muy desiguales; de implicación de familias autóctonas en tareas de apoyo afectivo a menores extranjeros…
Marco normativo menores extranjeros no acompañados
class="2-2Texto">Cuando nos referimos a menores extranjeros es importante aclarar que la normativa de aplicación es la que c
orresponde a la infancia y adolescencia. Su c
ondición de menores es la que, en primer lugar, ha de tenerse en c
uenta ya que rige el principio de igualdad y no discriminación, por lo que no c
abe hacer ninguna distinción por su origen nacional ni son de aplicación las previsiones normativas relativas a las personas extranjeras adultas sino las relativas a las personas menores de edad; se tienen que c
umplir los derechos de los niños, niñas y adolescentes c
on independencia de su origen nacional.
class="2-2Texto">El C
omité de Derechos del Niño, en la Observación General nº 6 sobre el trato de los menores no acompañados y separados de su familia fuera de su país de origen, señala "las obligaciones del Estado de acuerdo c
on la C
onvención se aplican dentro de las fronteras de ese Estado, incluso c
on respecto a los menores que queden sometidos a la jurisdicción del Estado al tratar de penetrar en el territorio nacional".
class="2-2Texto">El marco normativo, por tanto, es el que se aplica a la infancia y a la adolescencia. La singularidad de tratarse de menores extranjeros hace importante destacar, además de los señalados en el marco normativo general, debido a su especificidad, varios principios de actuación, derivados de la C
onvención de Derechos del Niño (CDN) y de la C
onvención de Ginebra sobre el Estatuto del Refugiado.
class="2-2Texto">Principio de interés superior del menor
class="2-2Texto">La determinación del interés superior del niño debe basarse en las c
ircunstancias individuales de c
ada menor, niño o niña, c
onsiderar su situación familiar, la situación en su país de origen, su seguridad, los riesgos a los que está expuesto/a, su nivel de integración en el país de acogida y su salud física y mental (art. 3 C
DN).
class="2-2Texto">Principio de no discriminación
class="2-2Texto">Todos los menores tienen derecho al mismo trato y a disfrutar de los mismos derechos c
on independencia de su situación administrativa, ya que la c
ondición de persona inmigrante es secundaria (art. 2 C
DN).
class="2-2Texto">Principio de participación
class="2-2Texto">El menor extranjero tiene derecho a ser oído, por lo que se deben c
onsiderar los factores c
ulturales y lingüísticos que puedan c
onstituir un obstáculo para la participación del menor (art. 12 C
DN).
class="2-2Texto">Derecho a la información
class="2-2Texto">Tienen derecho a recibir información en una lengua c
omprensible sobre sus derechos, los servicios que se encuentran a su alcance, el procedimiento de asilo, la búsqueda de su familia y la situación de su país de origen. También sobre sus responsabilidades y las expectativas del c
omportamiento que se espera de ellos y se debe c
ontar c
on intérpretes que hablen una lengua que los niños y niñas c
omprendan (arts. 13, 17 y 22.2 C
DN).
class="2-2Texto">Derecho a la intimidad
class="2-2Texto">Los menores tienen derecho a la c
onfidencialidad, a que no se revele la información que pueda poner en peligro a sus familiares salvo que c
onsienta el menor, c
on las garantías necesarias para proteger al niño o niña (art. 16 C
DN).
class="2-2Texto">Derecho al bienestar social
class="2-2Texto">El c
uidado, la atención sanitaria y la educación debe reflejar sus necesidades c
ulturales salvo si les son perjudiciales o son discriminatorias (arts. 8 y 29 1. C
DN).
class="2-2Texto">Principio de no devolución
class="2-2Texto">No se puede expulsar o devolver ni poner en modo alguno a un refugiado en las fronteras de territorios donde su vida o su libertad peligre por c
ausa de su raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social, o de sus opiniones políticas (art. 33 C
onvención de Ginebra sobre el Estatuto de Refugiado).
class="2-2Texto">El aumento de menores extranjeros solos, sin estar acompañados de adultos, en Europa, España y en la C
omunidad Autónoma del País Vasco ha dado lugar a previsiones normativas, tanto de la Unión Europea c
omo del Estado que tienen en c
uenta las especificidades de este c
olectivo. La presencia de menores extranjeros en Europa ha sido objeto de atención por parte de las distintas Administraciones en estos últimos años. La Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, en la redacción dada por la Ley Orgánica 2/2009, de 11 de diciembre, recoge en el art. 35 el procedimiento de actuación c
uando se localiza a un menor extranjero y las obligaciones que tienen las distintas administraciones e instituciones c
oncernidas, así c
omo las garantías que requiere la c
ondición de menor.
class="2-2Texto">La Resolución del C
onsejo de la Unión Europea, de 26 de junio de 1997, relativa a los menores no acompañados nacionales de países terceros ya definió el ámbito de aplicación: "los menores de 18 años nacionales de países terceros que lleguen al territorio de los Estados miembros (de la Unión Europea) sin ir acompañados de un adulto responsable de los mismos ya sea legalmente o c
on arreglo a los usos y c
ostumbres, en tanto en c
uanto no estén efectivamente bajo el c
uidado de un adulto responsables de ellos; así c
omo a los menores nacionales de países terceros que, después de haber entrado en el territorio de los Estados miembros sean dejados solos"[10].
class="2-2Texto">La realidad de los menores extranjeros está prevista en el Programa de Estocolmo de la Unión Europea (2010/C 115/01), programa que define las orientaciones estratégicas de la programación legislativa y operativa en el espacio de libertad, seguridad y justicia. En él se plantea la necesidad de prestar especial atención a los niños en situaciones particularmente vulnerables, entre ellas la de los menores no acompañados. Esta necesidad se c
oncreta en medidas de prevención, protección y asistencia al retorno, en las que se tenga en c
uenta el interés superior del menor.
class="2-2Texto">Esta preocupación ha dado lugar al Plan de Acción de Menores No Acompañados, C
omisión Europea (COM (2010) 213 final, 6.5.2010).
class="2-2Texto">El Plan establece un marco de actuación c
on relación a los menores extranjeros no acompañados que tiene tres pilares: la prevención de su salida en los países de origen, la protección a su c
ondición de menores, en tanto permanezcan en territorio europeo, y las previsiones relacionadas c
on su retorno.
class="2-2Texto">Entre la normativa de la Unión Europea que afecta a las personas extranjeras es importante mencionar la Directiva sobre el retorno[11]. Esta Directiva establece la normativa que se ha de aplicar en el c
aso del retorno y del internamiento de los menores. Tanto el Plan de Acción de Menores No Acompañados c
omo la Directiva sobre el retorno hacen referencia a la C
onvención de Derechos del Niño.
class="2-2Texto">La Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, y sus sucesivas modificaciones, en la redacción dada por la Ley Orgánica 2/2009, de 11 de diciembre, ha tenido en c
uenta lo establecido en la Directiva de Retorno, de hecho su transposición fue un motivo para su modificación. En todo c
aso tanto en la interpretación c
omo en la aplicación de la misma se debe tener en c
uenta lo establecido en la C
onvención de Derechos del Niño.
class="2-2Texto">Tenemos, por tanto, a nivel europeo y a nivel interno, una normativa de aplicación (legislación de extranjería) c
aracterizada por c
riterios restrictivos para la entrada, el establecimiento y el trabajo en la Unión Europea de las personas extranjeras ("de terceros países"), y una normativa derivada de la aplicación de la C
onvención de Derechos del Niño que establece que el c
riterio que debe regir en c
ualquier decisión que afecte a los menores de edad es el del interés superior del menor.
class="2-2Texto">Los problemas surgen c
uando en su aplicación se tiene en c
uenta, en primer lugar, la c
onsideración de persona extranjera y el temor a una entrada masiva de menores extranjeros. Las previsiones que afectan a las personas adultas extranjeras son, c
omo hemos señalado, muy limitativas c
on relación a su derecho a entrar en un Estado de la Unión Europea o c
on relación al derecho a establecerse y a trabajar. Por otro lado, si son menores en situación de desamparo se les tiene que proteger y ello da lugar a c
ompromisos presupuestarios importantes. En definitiva, tanto las políticas de inmigración, c
omo el c
osto que implica la atención a los menores en situación de desprotección, afectan a las decisiones que se toman en esta materia por parte de las autoridades c
ompetentes. No obstante, se trata de menores, por lo que se les ha reconocido derechos sin distinción por su origen nacional, lo que es importante recordar.
class="2-2Texto">Marco normativo de aplicación a los menores extranjeros, en general, y en particular a los menores extranjeros no acompañados
class="2-2Texto">La Ley 4/2000, de derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, c
on sus sucesivas modificaciones, en adelante LOEX, regula los derechos que c
orresponden a los menores extranjeros, c
omo son el derecho a la educación y el derecho a la atención sanitaria.
class="2-2Texto">La Ley garantiza el derecho a la asistencia sanitaria en las mismas c
ondiciones que al resto de los menores. En c
uanto al derecho a la educación, el Tribunal C
onstitucional, en la sentencia 236/2007, de 7 de noviembre, declaró inconstitucional el inciso "residentes" del art. 9.3 de la Ley Orgánica 4/2000 sobre derechos y deberes de los extranjeros y su integración social, en la redacción dada por el art. 1, punto 7, de la Ley Orgánica 8/2000, de 22 de diciembre. El Tribunal C
onstitucional señaló que el derecho a la educación es independiente de la c
ondición de nacional o extranjero o de la situación administrativa. Según la sentencia, el derecho de acceso a la educación no obligatoria de los extranjeros menores de edad forma parte del c
ontenido del derecho a la educación, y su ejercicio puede someterse a los requisitos de mérito y c
apacidad, pero no a otra c
ircunstancia c
omo la situación administrativa del menor. La nueva redacción realizada por la Ley Orgánica 2/2009 prevé también el derecho a la educación no obligatoria de los menores extranjeros.
class="2-2Texto">Como hemos señalado, las previsiones de la normativa que regula los derechos y deberes de las personas extranjeras deben c
umplir los derechos que el ordenamiento jurídico reconoce a los menores c
on independencia de su origen nacional. El art. 35 LOEX establece el régimen jurídico de aplicación y las actuaciones que deben ponerse en marcha ante la localización de un menor extranjero no acompañado. Lo transcribimos por su importancia:
class="2-2Texto">Art. 35 Menores no acompañados:
class="sangre15-7">1. El Gobierno promoverá el establecimiento de Acuerdos de c
olaboración c
on los países de origen que c
ontemplen, integradamente, la prevención de la inmigración irregular, la protección y el retorno de los menores no acompañados. Las C
omunidades Autónomas serán informadas de tales Acuerdos.
class="sangre15-7">2. Las C
omunidades Autónomas podrán establecer acuerdos c
on los países de origen dirigidos a procurar que la atención e integración social de los menores se realice en su entorno de procedencia. Tales acuerdos deberán asegurar debidamente la protección del interés de los menores y c
ontemplarán mecanismos para un adecuado seguimiento por las C
omunidades Autónomas de la situación de los mismos.
class="sangre15-7">3. En los supuestos en que los C
uerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado localicen a un extranjero indocumentado c
uya minoría de edad no pueda ser establecida c
on seguridad, se le dará, por los servicios c
ompetentes de protección de menores, la atención inmediata que precise, de acuerdo c
on lo establecido en la legislación de protección jurídica del menor, poniéndose el hecho en c
onocimiento inmediato del Ministerio Fiscal, que dispondrá la determinación de su edad, para lo que c
olaborarán las instituciones sanitarias oportunas que, c
on c
arácter prioritario, realizarán las pruebas necesarias.
class="sangre15-7">4. Determinada la edad, si se tratase de un menor, el Ministerio Fiscal lo pondrá a disposición de los servicios c
ompetentes de protección de menores de la C
omunidad Autónoma en la que se halle.
class="sangre15-7">5. La Administración del Estado solicitará informe sobre las c
ircunstancias familiares del menor a la representación diplomática del país de origen c
on c
arácter previo a la decisión relativa a la iniciación de un procedimiento sobre su repatriación. Acordada la iniciación del procedimiento, tras haber oído al menor si tiene suficiente juicio, y previo informe de los servicios de protección de menores y del Ministerio Fiscal, la Administración del Estado resolverá lo que proceda sobre el retorno a su país de origen, a aquel donde se encontrasen sus familiares o, en su defecto, sobre su permanencia en España. De acuerdo c
on el principio de interés superior del menor, la repatriación al país de origen se efectuará bien mediante reagrupación familiar, bien mediante la puesta a disposición del menor ante los servicios de protección de menores, si se dieran las c
ondiciones adecuadas para su tutela por parte de los mismos.
class="sangre15-7">6. A los mayores de dieciséis y menores de dieciocho años se les reconocerá c
apacidad para actuar en el procedimiento de repatriación previsto en este artículo, así c
omo en el orden jurisdiccional c
ontencioso administrativo por el mismo objeto, pudiendo intervenir personalmente o a través del representante que designen.
class="sangre15-7">Cuando se trate de menores de dieciséis años, c
on juicio suficiente, que hubieran manifestado una voluntad c
ontraria a la de quien ostenta su tutela o representación, se suspenderá el c
urso del procedimiento, hasta el nombramiento del defensor judicial que les represente.
class="sangre15-7">7. Se c
onsiderará regular, a todos los efectos, la residencia de los menores que sean tutelados en España por una Administración Pública o en virtud de resolución judicial, por c
ualquier otra entidad. A instancia del organismo que ejerza la tutela y una vez que haya quedado acreditada la imposibilidad de retorno c
on su familia o al país de origen, se otorgará al menor una autorización de residencia, c
uyos efectos se retrotraerán al momento en que el menor hubiere sido puesto a disposición de los servicios de protección de menores. La ausencia de autorización de residencia no impedirá el reconocimiento y disfrute de todos los derechos que le c
orrespondan por su c
ondición de menor.
class="sangre15-7">8. La c
oncesión de una autorización de residencia no será obstáculo para la ulterior repatriación c
uando favorezca el interés superior del menor, en los términos establecidos en el apartado c
uarto de este artículo.
class="sangre15-7">9. Reglamentariamente se determinarán las c
ondiciones que habrán de c
umplir los menores tutelados que dispongan de autorización de residencia y alcancen la mayoría de edad para renovar su autorización o acceder a una autorización de residencia y trabajo teniendo en c
uenta, en su c
aso, los informes positivos que, a estos efectos, puedan presentar las entidades públicas c
ompetentes referidos a su esfuerzo de integración, la c
ontinuidad de la formación o estudios que se estuvieran realizando, así c
omo su incorporación, efectiva o potencial, al mercado de trabajo. Las C
omunidades Autónomas desarrollarán las políticas necesarias para posibilitar la inserción de los menores en el mercado laboral c
uando alcancen la mayoría de edad.
class="sangre15-7">10. Los C
uerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado adoptarán las medidas técnicas necesarias para la identificación de los menores extranjeros indocumentados, c
on el fin de c
onocer las posibles referencias que sobre ellos pudieran existir en alguna institución pública nacional o extranjera encargada de su protección. Estos datos no podrán ser usados para una finalidad distinta a la prevista en este apartado.
class="sangre15-7">11. La Administración General del Estado y las C
omunidades Autónomas podrán establecer c
onvenios c
on organizaciones no gubernamentales, fundaciones y entidades dedicadas a la protección de menores, c
on el fin de atribuirles la tutela ordinaria de los menores extranjeros no acompañados.
class="sangre15-7">Cada c
onvenio especificará el número de menores c
uya tutela se c
ompromete a asumir la entidad c
orrespondiente, el lugar de residencia y los medios materiales que se destinarán a la atención de los mismos.
class="sangre15-7">Estará legitimada para promover la c
onstitución de la tutela la C
omunidad Autónoma bajo c
uya c
ustodia se encuentre el menor. A tales efectos, deberá dirigirse al juzgado c
ompetente que proceda en función del lugar en que vaya a residir el menor, adjuntando el c
onvenio c
orrespondiente y la c
onformidad de la entidad que vaya a asumir la tutela.
class="sangre15-7">El régimen de la tutela será el previsto en el C
ódigo C
ivil y en la Ley de Enjuiciamiento C
ivil. Además, serán aplicables a los menores extranjeros no acompañados las restantes previsiones sobre protección de menores recogidas en el C
ódigo C
ivil y en la legislación vigente en la materia.
class="sangre15-7">12. Las C
omunidades Autónomas podrán llegar a acuerdos c
on las C
omunidades Autónomas donde se encuentren los menores extranjeros no acompañados para asumir la tutela y c
ustodia, c
on el fin de garantizar a los menores unas mejores c
ondiciones de integración.
class="2-2Texto">El Reglamento de desarrollo está pendiente de aprobarse, por lo que sigue vigente el art. 92 del Reglamento aprobado por Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre, reglamento de aplicación mientras no se c
umpla la previsión de la Disposición Final Tercera de la Ley Orgánica 2/2009, de 11 de diciembre, de reforma de la Ley Orgánica 4/2000.
class="2-2Texto">Se prevé que el nuevo reglamento aclare algunas de las situaciones que están siendo objeto de c
ontroversia, c
omo son las actuaciones c
on relación a la determinación de edad y las relativas al funcionamiento del Registro de menores.
class="2-2Texto">Llama la atención el nivel de c
oncreción al que las previsiones normativas han llegado, ya que la normativa estatal establece c
on mucho detalle las actuaciones que las Administraciones e instituciones c
oncernidas deben llevar a c
abo c
uando localizan a un menor extranjero solo y, c
omo hemos señalado anteriormente, las c
omunidades autónomas son las c
ompetentes, en la protección de menores (en la C
APV la c
ompetencia es de las diputaciones forales).
class="2-2Texto">La importancia del respeto a los derechos de las personas menores de edad y la c
onstatación de que las Administraciones c
ompetentes llevan a c
abo diferentes prácticas pueden estar entre las razones que explican el detalle de la previsión reglamentaria vigente. Aunque, a pesar de la existencia de una previsión de actuación tan detallada en la normativa de extranjería, se siguen detectando diferentes prácticas de actuación según el territorio en el que se localiza al menor[12].
class="2-2Texto">En la reunión del Pleno del Observatorio de la Infancia del año 2005 se acordó, además, un protocolo de actuación que desarrollaba las acciones del artículo 92 del Reglamento (Real Decreto 2392/2004), así c
omo los organismos responsables que deben actuar desde la localización de un menor extranjero no acompañado.
class="2-2Texto">Para la articulación y c
oordinación de todas estas acciones procedentes de distintos organismos se c
onstituyó un Grupo de trabajo en el Observatorio de la Infancia que se denomina "Intervención c
on menores extranjeros no acompañados en España y su integración social", c
oordinado por la Dirección General de Integración de los Inmigrantes de la Secretaría de Estado de Inmigración y Emigración del Ministerio de Trabajo e Inmigración.
class="2-2Texto">Este protocolo ha servido c
omo modelo para la elaboración de distintos protocolos en las C
omunidades Autónomas en donde se recogen las actuaciones a seguir y las responsabilidades de las administraciones e instituciones que intervienen.
class="2-2Texto">También, la Fiscalía General del Estado ha elaborado diversas instrucciones que afectan a su actuación c
on relación a los menores extranjeros no acompañados:
class="2-2Texto12-4">– C
ircular nº 3/2001, de la FGE sobre actuación del Ministerio Fiscal en materia de Extranjería.
class="2-2Texto12-4">– C
ircular nº 2/2006, 27 de julio de la Fiscalía General del Estado sobre diversos aspectos relativos al régimen de los extranjeros en España.
class="2-2Texto12-4">– Instrucción nº 2/2001, sobre interpretación del art. 35 de la Ley de extranjería.
class="2-2Texto12-4">– Instrucción nº 6/2004, de 26 de noviembre, sobre tratamiento jurídico de los menores extranjeros no acompañados.
class="2-2Texto12-4">– C
onclusiones fijadas en las jornadas de Fiscales especialistas de menores c
elebradas en León los días 5 y 6 de noviembre de 2009.
class="2-2Texto12-4">– C
onsulta 1/2009, de 10 de noviembre, sobre algunos aspectos relativos a los expedientes de determinación de la edad de los menores extranjeros no acompañados.
class="2-2Texto12-4">– C
onclusiones del encuentro de fiscales especialistas en menores y extranjería. Madrid, 20 de abril de 2010.
class="2-2Texto">La situación de vulnerabilidad y de indefensión en la que se encuentran los menores extranjeros no acompañados ha dado lugar a que, por parte de distintas organizaciones de defensa de los derechos de la infancia, se hagan recomendaciones sobre el trato que se les debe dar. Entre ellas, podemos destacar las siguientes:
class="2-2Texto12-4">– Observación General Nº 6/2005 del C
omité de los Derechos Del Niño sobre "Trato de los menores no acompañados y separados de su familia fuera de su país de origen".
class="2-2Texto12-4">Esta Observación insiste en la vulneración de derechos que implica algunas de las situaciones en las que se encuentran y hace hincapié en la importancia de la aplicación del c
riterio de interés superior del menor en las actuaciones que se lleven a c
abo. Para ello al C
omité le parece primordial que se determine su c
ondición de menor no acompañado o separado de su familia inmediatamente tras su llegada al puerto de entrada o tan pronto c
omo las autoridades tomen c
onocimiento de su presencia en el país. Las medidas incluirán la determinación de la edad, para lo c
ual no sólo debe tenerse en c
uenta el aspecto físico del individuo, sino también su madurez psicológica. Además, la evaluación deberá realizarse c
on c
riterios c
ientíficos, seguridad e imparcialidad, atendiendo al interés del menor y a c
onsideraciones de género, evitando todo riesgo de violación de su integridad física, respetando debidamente su dignidad humana, y en c
aso de incertidumbre, otorgando al individuo el beneficio de la duda, de manera que, en la hipótesis de que se trate de un menor se lo trate c
omo tal.
class="2-2Texto12-4">– En las observaciones del C
omité de Derechos del Niño de las Naciones Unidas de septiembre de 2010 a España 2010 (crc/c/esp/co/3-4), el C
omité también ha mostrado su preocupación por la situación de los menores extranjeros no acompañados. En c
oncreto, por los diferentes métodos utilizados para la determinación de la edad de los menores no acompañados, los malos tratos de menores no acompañados por parte de la policía durante repatriaciones forzosas o involuntarias a su país de origen, a donde en ocasiones son deportados sin las necesarias garantías (sin acceso a abogado, sin servicios de interpretación, sin c
onsiderar el interés superior del niño o niña y sin respetar su derecho a ser oídos), menores no acompañados (particularmente marroquíes) que son entregados a las autoridades fronterizas y no a los servicios sociales del país de origen, apuntando que pueden ser víctimas de abuso y detención por las fuerzas de seguridad y las autoridades fronterizas del país de origen, el incumplimiento por parte de las autoridades de la c
oncesión del estatus de residencia legal temporal a menores no acompañados, al que tienen derecho c
onforme a la ley por retrasos en su solicitud en el Departamento de Bienestar Social, las malas c
ondiciones de alojamiento y descuido en los c
entros de urgencia de las Islas C
anarias, particularmente en La Esperanza, en Tenerife, y en otros enclaves españoles (en c
oncreto, C
euta) y hace las siguientes recomendaciones:
class="2-2texto17-5">• Adopción de las medidas necesarias para prevenir procedimientos irregulares en la expulsión de menores no acompañados.
class="2-2texto17-5">• Establecimiento de c
entros de acogida amigables c
on mecanismos efectivos para la recepción y tramitación de quejas por parte de niños y niñas bajo su c
uidado, investigación efectiva de los c
asos sobre malos tratos a niños y niñas.
class="2-2texto17-5">• C
oordinación c
on los gobiernos de los países de origen, especialmente Marruecos, para asegurar que, c
uando niños y niñas son repatriados, éstos son entregados a miembros de su familia que deseen hacerse c
argo de ellos o a una agencia de servicios sociales adecuada.
class="2-2texto17-5">• Desarrollo de un protocolo uniforme de métodos para la determinación de la edad y asegurar que los procedimientos para esta determinación se lleven a c
abo de manera c
ientífica, segura, sensible a la edad y al género y justa, evitando c
ualquier riesgo de violación de la integridad física del niño o niña.
class="2-2texto17-5">• Garantía de que tras la identificación c
omo menor de edad no acompañado, se lleva a c
abo un análisis de sus c
ircunstancias individuales teniendo en c
uenta su interés superior y su derecho a ser oído.
class="2-2texto17-5">• Facilitar a los menores no acompañados información sobre sus derechos c
onforme a la ley española e internacional, incluyendo su derecho a solicitar asilo.
class="2-2texto17-5">• Asegurar una c
oordinación territorial adecuada entre la Administración c
entral, autonómica y local, así c
omo c
on las Fuerzas de Seguridad.
class="2-2texto17-5">• Abordar la situación sobre la c
alidad de las c
ondiciones de los c
entros de urgencia en las Islas C
anarias y en otros enclaves españoles.
class="2-2texto17-5">• Facilitar formación sobre c
uestiones de asilo y sobre necesidades específicas de infancia al personal que trabaja c
on menores no acompañados, incluyendo información sobre la situación de los menores no acompañados y separados de sus familias a los funcionarios públicos y policía de frontera, que pueden ser las primeras personas en c
ontactar c
on niños y niñas necesitados de protección. La formación debería incluir también c
uestiones referidas al tráfico de personas y al tratamiento de niños y niñas que han experimentado situaciones traumáticas.
class="2-2texto17-5">• Tomar en c
onsideración la Observación General nº 6 (2005) sobre "Trato de los menores no acompañados y separados de su familia fuera de su país de origen".
class="2-2Texto12-4">– Así mismo, también es importante mencionar las directrices del ACNUR sobre políticas y procedimientos en la atención a menores no acompañados y separados solicitantes de asilo, del año 1997, y la Declaración de Buenas Prácticas de la Organización Save the C
hildren.
Algunos elementos del marco jurídico que se han visto en las quejas tramitadas por la institución
Los menores extranjeros no acompañados se encuentran en situación de desamparo al estar solos, ya que no les acompañan sus padres ni ningún otro adulto que se responsabilice de ellos. Los servicios de protección deben, pues, atenderles. Lo habitual es que ingresen en un recurso residencial, esto es, que se ejerza la tutela mediante el acogimiento residencial (también c
abe el acogimiento familiar pero es menos habitual), art. 172 y ss. del C
ódigo C
ivil. El art. 35.11 LOEX prevé que sea de aplicación el régimen de la tutela previsto en el C
ódigo C
ivil y en la Ley de Enjuiciamiento C
ivil y las restantes previsiones sobre protección de menores recogidas en el C
ódigo C
ivil y en la legislación vigente en la materia.
Las instituciones de protección (las diputaciones forales en la C
APV) son las responsables del bienestar de estos menores. Ellas son las que deben presentar, c
omo representantes legales de los menores, la solicitud de autorización de residencia en la Subdelegación de Gobierno c
orrespondiente c
uando quede acreditada la imposibilidad de retorno.
Los menores extranjeros en situación de desamparo tienen derecho a una autorización de residencia en aplicación del mencionado art. 35.7 LOEX.
Esta previsión normativa no se c
umple en muchos c
asos: las instituciones de protección no asumen la tutela porque c
onsideran que por su apariencia física son mayores de edad y los resultados de las pruebas médicas junto c
on el decreto de fiscalía les c
onsideran mayores; los menores se trasladan entre distintas c
omunidades porque tienen mejores expectativas en unas c
omunidades frente a otras; no se solicita la autorización de residencia por parte de la entidad pública en la Subdelegación de Gobierno c
orrespondiente en un plazo razonable, etc. Estas y otras dificultades hacen que la atención a los menores extranjeros no acompañados sea muy polémica y dé lugar a un número importante de quejas en el Ararteko.
Las intervenciones que hemos realizado están relacionadas principalmente c
on los siguientes problemas:
– La inexactitud de las pruebas de determinación de la edad y las c
onsecuencias en el sistema de protección.
– La puesta a disposición de la autoridad judicial de pasaportes de menores porque las pruebas de determinación de edad realizadas señalan que son mayores.
– La vulneración de derechos de los menores, c
omo es el derecho a la educación, el derecho a la defensa y el derecho a ser oído.
– La necesidad de protocolos c
omunes para la acogida y ante las ausencias no autorizadas de los c
entros de protección.
– La dificultad de c
ontrol de los traslados de los menores extranjeros entre las c
omunidades autónomas.
– Retrasos y ausencia de asumir la tutela por parte de la Diputación Foral c
ompetente y su c
onsecuente retraso o falta de presentación de la solicitud de autorización de residencia en la Subdelegación de Gobierno.
– Los c
eses de tutela por traslados entre distintas c
omunidades autónomas.
– Los c
onflictos vecinales, el rechazo a la ubicación en algunas localidades de c
entros de protección a menores.
– La denegación de elaboración de informe de integración por parte de la Diputación foral c
ompetente, que facilite la presentación de la solicitud de autorización de residencia por c
ircunstancias excepcionales en la Subdelegación de Gobierno c
orrespondiente c
uando se es mayor de edad, y la elaboración de informes negativos sobre la c
onducta del menor que afecta a la renovación de la autorización de residencia.
– La ausencia de acompañamiento y asesoramiento en la tramitación de la solicitud de autorización de residencia.
– La utilización de recursos municipales de urgencia social dirigidos a adultos en situación de exclusión social grave y ausencia de alojamiento adecuado por saturación de los c
entros que atienden a menores.
– La falta de inscripción en el padrón.
– La atención educativa en los c
entros de protección.
A c
ontinuación nos vamos a detener c
on mayor c
alma en las actuaciones del Ararteko que afectan al marco jurídico. En c
oncreto:
1. Determinación de edad de los menores extranjeros y necesidad de protocolos de actuación.
2. Actuaciones relativas a los retrasos o no asunción de tutela y a los retrasos y no presentación de la solicitud de autorización de residencia por parte de las Instituciones de Protección. Régimen jurídico aplicable a las renovaciones de las autorizaciones de residencia.
3. Actuaciones que afectan a los c
entros residenciales y a las decisiones de las instituciones de protección.
4. Actuaciones relativas a las repatriaciones y al derecho a la defensa.
1) Determinación de edad de los menores extranjeros y necesidad de protocolos de actuación
La normativa de aplicación prevé que en el c
aso de que un menor se encuentre indocumentado el Ministerio Fiscal autorice la práctica de pruebas c
onducentes a la determinación de la edad.
Estas pruebas se han realizado tanto en ese c
aso c
omo c
uando el menor portaba un pasaporte, lo que ha dado lugar a una importante c
ontroversia sobre la validez del pasaporte para acreditar la edad. También a actuaciones por parte de algunas instituciones de protección, c
omo ha sido el c
aso de la Diputación Foral de Álava, que formuló denuncia por falsedad documental c
ontra los menores que portaban pasaportes que señalaban una edad inferior a la que había resultado tras la realización de las pruebas de determinación de edad.
Estas denuncias se han archivado de una manera generalizada, lo que ha implicado la validez de los pasaportes, la c
ontinuidad de la atención por parte de los servicios de infancia y la tramitación de la autorización de residencia. Pero también ha implicado un deterioro de las relaciones c
on los responsables del servicio de infancia y c
on los educadores de los c
entros residenciales.
Los menores, en algunos c
asos, han obtenido la c
oncesión de la autorización de residencia, mientras se encontraban en los recursos de protección; en otros, c
omo ha pasado a lo largo del año 2010 en Álava, siendo mayores de edad, la Subdelegación de Gobierno ha acordado la autorización de residencia por c
ircunstancias excepcionales, en aplicación del art. 92.5 del Reglamento antes c
itado[13].
La c
ontroversia sobre la validez o no de los pasaportes, c
on independencia de que sean auténticos o no, se ha planteado en la C
onsulta 1/2009, de 10 de noviembre, sobre algunos aspectos relativos a los expedientes de determinación de la edad de los menores extranjeros no acompañados y es un problema que ha dado lugar a numerosas intervenciones del Ararteko[14]. La C
ircular 2/2006, de la Fiscalía General del Estado, ya señalaba que si la documentación exhibida presenta indicios de falsedad se puede autorizar la práctica de pruebas c
onducentes a la determinación de edad.
Según la C
onsulta 1/2009, los registros de algunos países no serían fiables, lo que hace que no sirva para acreditar la edad los pasaportes emitidos por los mismos. "A estos efectos hay que c
onsiderar c
omo no documentado, no sólo a quienes c
arezcan de documentación sino también a quien pretenda acreditar su edad e identidad c
on documentación presuntamente falsa tal c
omo indica la C
ircular FGE 2/2006, y a quienes hagan uso a efectos de su identificación de c
ualquier documento señalado en el artículo 25 de la Ley Orgánica de Derechos y Libertades de los Extranjeros en España y su Integración Social, que incorpore datos manifiestamente incorrectos, c
ontradictorios c
on otras documentaciones, o que no resulten fiables en c
uanto a la determinación de la edad, por proceder de países c
uyas administraciones no garantizan la c
erteza o fiabilidad de los datos que sobre fecha, lugar de nacimiento o filiación del interesado se incorporan al pasaporte. También se incluyen en este c
aso los supuestos en que se ocupen al presunto menor documentos en que c
onsten diferentes filiaciones o fechas de nacimiento".
En opinión del Ararteko no se puede c
oncluir que un pasaporte no tiene validez para identificar a la persona si no hay indicios de que es falso, erróneo o realizado en fraude. El pasaporte es un documento que emite un país c
on validez internacional, bajo c
iertas normas legales, acuerdos internacionales y medidas de seguridad. La c
omunidad internacional, a través de la ONU y de la Organización de Aviación C
ivil Internacional (OACI), ha establecido prácticas y estándares para los viajes internacionales y sus procedimientos de documentación. Los pasaportes son documentos oficiales utilizados para identificar a las personas y la c
iudadanía a la que pertenecen. La Organización de Aviación C
ivil Internacional (OACI) es un organismo especializado de las Naciones Unidas c
reado por la C
onvención de C
hicago, c
onvención que entró en vigor en 1947, para promover el desarrollo seguro y ordenado de la aviación c
ivil internacional. Forman parte de ella 188 Estados. Este organismo formula las normas y reglamentos necesarios para la seguridad operacional, protección, eficiencia y regularidad de la aviación. También ha realizado recomendaciones para la producción y uso de pasaportes de lectura mecánica. La Asamblea de las Naciones Unidas ha realizado numerosas acciones para fortalecer la efectividad de los c
ontroles y para que los Estados intensifiquen la seguridad e integridad de sus pasaportes y c
olaboren entre los mismos. No dar c
on c
arácter general validez a los pasaportes que portan las personas menores de edad no nos parece que sea una práctica adecuada por parte de una institución pública ni que se actúe en interés superior del menor.
En opinión del Ararteko el pasaporte es un documento válido para identificar a las personas. En los c
asos en los que hay algún indicio de que es falso o tiene defectos o errores o hay indicios de que es fraudulento se deben hacer las c
omprobaciones necesarias.
El art. 35.3. de la LOEX hace referencia a la localización de un "extranjero indocumentado", y un extranjero que tiene un pasaporte es un extranjero documentado, por lo que si el mismo señala que es menor de edad se debe dar la atención por parte de los servicios c
ompetentes de protección de menores.
El art. 4 de la misma establece: "Los extranjeros que se encuentren en territorio español tienen el derecho y la obligación de c
onservar la documentación que acredite su identidad, expedida por las autoridades c
ompetentes del país de origen o de procedencia, así c
omo la que acredite su situación en España". Esta obligación se refiere al pasaporte. El pasaporte es el documento que, salvo situaciones excepcionales, c
omo son los solicitantes de asilo, las personas extranjeras deben tener para entrar por las fronteras (con su c
orrespondiente visado c
uando fuera exigible) o para solicitar la autorización de residencia o para renovarla o poder inscribirse en el padrón municipal y ser beneficiarios de asistencia sanitaria o de los servicios y prestaciones del Sistema Vasco de Servicios Sociales. Los Tribunales han declarado que la presunción de veracidad del pasaporte debe ser destruida mediante prueba en c
ontrario[15].
En el c
aso de que hubiera indicios de que el pasaporte está realizado en fraude, o es defectuoso o erróneo, se debería actuar en c
umplimiento de la recomendación nº 9 de la C
omisión Internacional del Estado C
ivil (CIEC) relativa a la lucha c
ontra el fraude documental en materia de estado c
ivil y memoria explicativa adoptada por la Asamblea General de Estrasburgo el 17 de marzo de 2005.
Esta organización tiene c
omo finalidad la de promover la c
ooperación internacional en materia de estado c
ivil y mejorar el funcionamiento se los servicios nacionales de estado c
ivil. Esta organización ha aprobado c
onvenios multilaterales, que son instrumentos jurídicos de obligado c
umplimiento y dirige recomendaciones a los Estados.
La recomendación[16] llama la atención a los Estados sobre los requisitos que tiene que tener un documento para que tanto él c
omo los datos que c
ontiene sean auténticos y hace referencia a diversos indicios que pueden revelar el c
arácter defectuoso, erróneo o fraudulento de un documento, relacionados c
on las c
ondiciones en que se elaboró o redactó. Y también sobre indicios que pueden revelar el c
arácter defectuoso, erróneo o fraudulento de un documento relacionados c
on elementos externos.
La recomendación prevé que en los c
asos en los que los indicios hagan dudar de la exactitud de los datos que figuran en el documento presentado o de la autenticidad de las firmas, el sello o el documento en sí mismo, la autoridad c
ompetente en el asunto realizará todas las c
omprobaciones necesarias, en particular c
on el interesado. En c
aso necesario, procederá, en la medida de lo posible y de acuerdo c
on las autoridades del lugar de que se trate, a una c
omprobación de que existe esa acta en los registros del Estado de origen y de su c
onformidad c
on el documento presentado. Si se deduce que es fraudulento no se le dará efecto alguno y si se deduce que es defectuoso o erróneo la autoridad c
ompetente determinará si puede otorgarse algún efecto al documento, a pesar del defecto o error de que adolezca.
Esta recomendación no dice que el documento, el pasaporte en c
uestión, no tenga valor sino que, si hay indicios de que sea falso, erróneo o en fraude, se deben hacer las c
omprobaciones necesarias para c
onocer si los datos que señala son c
iertos o no.
Esta recomendación se ha traducido, por ahora, en una instrucción de 20 de marzo de 2006, de la Dirección General de los Registros y del Notariado sobre prevención del fraude documental en materia de estado c
ivil, que es de aplicación por los Registros C
iviles españoles, municipales, c
onsulares y C
entral.
En definitiva, no c
ompartimos que no se dé validez a todos los pasaportes ni que se hagan pruebas de determinación de edad en todos los c
asos. La edad del menor no debería suscitar dudas si resulta c
oncluyente que es menor de edad por su apariencia física o bien si porta documentación de la que se deduzca su edad y no se c
uestione su autenticad[17].
Las únicas c
omprobaciones que se están realizando son la realización de pruebas médicas de determinación de edad, que c
onsisten principalmente en pruebas de estimación de la madurez ósea, tanto de muñeca c
omo, en ocasiones, de c
lavícula y la mineralización dental.
Los problemas que hemos podido observar son los siguientes:
La realización de pruebas de determinación de la edad generalizadas a todos los menores c
on independencia de que hayan sido registrados en el Registro de menores, de que se hayan realizado pruebas periciales en otras C
omunidades o de que dispongan de documentación que señala otra edad; la falta de fiabilidad y de agilidad sobre las pruebas que se realizan a los menores extranjeros no acompañados; la falta de información y de audiencia a los menores; la imputación a jóvenes de la c
omisión de presuntos delitos de fraude y de falsificación documental…
Esta institución, en todos los c
asos, ha insistido en que las pruebas de determinación de edad solamente deberían realizarse c
uando sean necesarias. En estos momentos hay instrucciones por parte de la Fiscalía General del Estado sobre la manera en que se deben practicar, que son de mucho interés.
Así, se debe c
omprobar[18] si existe anotación sobre el mismo menor en el Registro de menores extranjeros no acompañados que regula el artículo 111 del reglamento aprobado por RD 2393/2004 anteriormente c
itado (se trata de una intervención c
orporal, que aunque leve, su repetición no es positiva ni necesaria, por lo que no es c
onforme al interés superior del menor que se repitan). En el c
aso de que, el menor se niegue a hacer las pruebas no se puede imponer c
oactivamente[19] "al verse involucrado el derecho a la integridad física y moral del menor". Se debe analizar la c
onveniencia de realizar las pruebas de determinación de la edad teniendo en c
uenta el c
riterio médico al respecto, pudiendo ser oportuno, en los c
asos más dudosos sobre indicación de la prueba, remitir previamente al menor al médico forense para que emita un dictamen. El fiscal deberá informarle personalmente acerca de los aspectos esenciales, tanto médicos c
omo legales, de la misma, así c
omo de las c
onsecuencias jurídicas que se derivarían, dependiendo de sus resultados, y de los efectos que podrían resultar de la negativa a practicar la prueba, dado que tal negativa "podrá valorarse junto c
on los restantes datos que obren en el expediente, c
omo un indicio de mayoría de edad. Se tratará de un indicio poderoso, pero no determinante, pues la orientación fundamental ha de ser evitar tratar indebidamente c
omo mayor de edad a un verdadero menor, c
ontumaz o temeroso". Por razones de urgencia y para evitar traslados innecesarios que puedan producir dilaciones, se puede acordar la práctica de la prueba sin llevar al menor a presencia del Fiscal.
En c
uanto a que se hagan nuevos decretos de determinación de edad, la misma C
onsulta 1/2009 señala que "no debe modificarse sistemáticamente" por la mera c
ircunstancia de que el presunto menor recale en un nuevo territorio. El nuevo decreto "debe estar suficientemente motivado, y en el mismo han de exponerse detalladamente las c
oncretas razones que justifican realizar tal revisión".
Recientemente, también se han hecho recomendaciones por parte de los Institutos de Medicina Legal[20] para la realización de las pruebas, c
omo son, que las pruebas las realicen profesionales c
on formación específica y los informes emitidos deben ser sometidos a algún sistema de c
ontrol de la c
alidad, que las valoraciones se hagan por facultativos expertos del Instituto de Medicina Legal, que requieren de tiempo suficiente para su realización, la exploración deberá preservar la dignidad y seguridad de la persona explorada, debe ser c
omprensible para el presunto menor y expresamente c
onsentida… Además, destacan que el método que se utiliza está sujeto a grandes márgenes de error. Y, entre otras c
uestiones, c
omparten la importancia de que se evite la reevaluación y reexposición de la persona.
Estas prácticas no son las que se están realizando. En los expedientes de queja que esta institución ha tramitado ha podido ver decretos de determinación de edad en donde no había un margen de error sino que se establecía una fecha c
oncreta de edad, o se decía que tenía "aproximadamente 18 años", o bien no se había realizado la valoración por facultativos expertos del Instituto de Medicina Legal ni c
on las garantías que se establecen en las instrucciones de la Fiscalía General del Estado (información c
onsentida, etc.), tampoco se había c
onsultado al Registro de Menores, o incluso, no se habían podido realizar porque el menor se había ausentado c
on anterioridad y se valoraba que era mayor de edad c
uando ni tan siquiera c
onocía la c
itación.
Entre las c
uestiones importantes en el procedimiento estaría la importancia de la audiencia del menor, en donde le den la información sobre las pruebas que le van a realizar, su alcance y las c
onsecuencia que implica el que se niegue a realizarlas. Esta información c
onsentida tiene mucha trascendencia, hasta el punto, de que se ha c
uestionado su validez en el c
aso de no haberse realizado.
El decreto de determinación de edad tiene una naturaleza provisional; se trata de unas diligencias preprocesales que no son objeto de recurso. En los c
asos en los que se acompaña de un c
ese de tutela por parte de la institución de protección, al recurrirse el c
ese de tutela en vía judicial se ha podido c
uestionar la validez de las pruebas médicas en c
ontraste c
on la validez de otra documentación, c
omo es el pasaporte, o el acta de nacimiento del menor, pero en otras ocasiones, en las que los presuntos menores han realizado estas pruebas y se les ha decretado que son mayores de edad, se les ha dejado sin poder recurrir esta decisión.
La importancia y trascendencia del decreto de determinación de edad que decide el Ministerio Fiscal, hace necesario plantearse la c
onveniencia de una asistencia letrada que defienda los derechos del presunto menor desde que es localizado por los c
uerpos de policía.
La localización del menor y la necesidad de realización de las pruebas médicas para determinar la edad da lugar a una privación de libertad hasta que se resuelva su ingreso en el c
entro de protección de menores, o bien, en otro c
aso, a su puesta en libertad, o a la instrucción de un expediente sancionador por encontrarse en el Estado de manera irregular. La asistencia letrada permitiría que el menor c
onociera sus derechos y serviría para c
ontrolar que ha efectuado la audiencia c
on la información necesaria previa a la realización de las pruebas médicas de determinación de edad. Esta posibilidad de asistencia letrada está prevista en el protocolo de actuación c
on relación a menores extranjeros de Gipuzkoa, sin que haya tenido recorrido al no ser una atención prevista en el turno de oficio que el Gobierno Vasco financia.
El Ararteko ha recordado a las diputaciones forales la importancia del derecho de los menores a la defensa. Este derecho está regulado en nuestra normativa autonómica en el art. 17 de la Ley 3/2005, de Atención y Protección a la Infancia y Adolescencia, y en el art. 23 del Decreto 131/2008, de 8 de julio, regulador de los recursos de acogimiento residencial para la infancia y adolescencia en situación de desprotección social. La Fiscalía General del Estado se ha pronunciando señalando que nos encontraríamos ante una privación de libertad, análoga a la del artículo 20.2 de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, de Protección de la Seguridad C
iudadana, sometida a las garantías del artículo 17 de la C
onstitución Española, que no precisa asistencia letrada. No obstante, valoramos que la situación de vulnerabilidad en la que se encuentran los presuntos menores, la importancia de la decisión de c
onsiderarles mayores de edad o menores de edad, por las c
onsecuencias jurídicas que dicha decisión tiene, la importancia del c
ontrol de que se está informando adecuadamente del c
ontenido y finalidad de las pruebas, información que no se va a hacer en presencia del Ministerio Fiscal en muchas ocasiones sino en las dependencias policiales o en los recursos de protección, c
on los que puede haber un c
onflicto de intereses, y la realidad de que se encuentra privado de libertad, requieren de una asistencia letrada.
El Ararteko ha iniciado una actuación de oficio c
on relación a la necesidad de protocolos de actuación, que recojan las garantías relativas a las pruebas de determinación de edad y al derecho de defensa. El Gobierno vasco sería la Administración c
ompetente en impulsar la realización de este protocolo.
El Decreto 131/2008, de 8 de julio, regulador de recursos de acogimiento residencial, prevé en la Disposición Adicional Sexta la elaboración de un protocolo c
omún de actuación en la acogida de urgencia de personas extranjeras menores de edad no acompañadas: "El Gobierno Vasco y las Diputaciones Forales, desde sus diversos departamentos c
ompetentes, c
onsensuarán c
on las demás instancias intervinientes, en particular c
on las fiscalías y c
on las fuerzas de seguridad un protocolo c
omún de actuación para la acogida de urgencias de personas extranjeras menores de edad no acompañadas, destinado a aplicar, en todo el territorio de la C
omunidad Autónoma del País Vasco, c
ondiciones similares de intervención c
apaces de garantizar el respeto de los derechos de estas personas".
La existencia de dudas sobre la edad y la necesidad de atención social a los menores de edad hace precisa la c
olaboración y c
oordinación de las instituciones implicadas (Policía, Fiscalía, Gobierno vasco, Diputaciones…) para que se determine la edad de una manera ágil, de la manera más exacta posible y c
umpliendo las garantías y derechos de los menores, c
omo es el derecho a la defensa[21].
2) Actuaciones relativas a los retrasos o no asunción de tutela y a los retrasos y no presentación de la solicitud de autorización de residencia por parte de las Instituciones de Protección. Régimen jurídico aplicable a las renovaciones de las autorizaciones de residencia
Los problemas que hemos detectado son la no solicitud o el retraso en la solicitud de autorización de residencia para los menores extranjeros que se encuentran en los recursos de protección. Ello ha dado lugar a que muchos menores se marchen de los c
entros.
La no presentación, en algunos c
asos, puede estar motivada por el retraso en la tramitación del pasaporte por el C
onsulado o Embajada de su país de origen. La tramitación del pasaporte exige la entrega de la documentación requerida por la autoridad del país de origen del menor. Esta documentación se tiene que expedir por las autoridades del país de origen e implica dificultades en su obtención porque, en ocasiones, los menores no tienen c
ontacto c
on familiares o personas que les puedan ayudar. A veces requiere que los familiares se tengan que trasladar al registro c
orrespondiente o bien que tengan que abonar los gastos c
uando no disponen de dinero. Por otro lado, para la expedición del pasaporte es necesario acudir al C
onsulado o a la Embajada del país de origen, por lo que su representante legal o la persona en la que delegue tiene que acompañarle a la localidad en donde se ubique el C
onsulado o Embajada. Las dificultades que tienen estos menores para poder reunir la documentación son muy notables. Sería importante c
onocerlas para poder valorar si es posible realizar alguna actuación que facilite al menor su obtención (son menores, por lo que no disponen de c
onocimientos para la gestión documental). En otros c
asos, c
omo en Álava, los menores disponían de documentación, pero la institución de protección no asumía la tutela ni presentaba la solicitud de autorización de residencia, lo que dio lugar a la resolución del Ararteko[22]. Ello da lugar a que los menores alcancen la mayoría de edad en algunos c
asos sin disponer de una autorización de residencia, situación que es muy perjudicial para los intereses de los menores. La autorización de residencia facilita su integración social y laboral. El retraso también perjudica porque la acreditación de una c
ontinuidad en mantener una situación administrativa regular por parte del menor permite disponer de una autorización de residencia de larga duración c
uyo régimen jurídico es más favorable o incluso solicitar la nacionalidad española, art. 22, 2 C
c., ya que se exige entre los requisitos acreditar un año de autorización administrativa y haber estado dos años c
onsecutivos bajo la tutela de una institución de protección. Esta institución no c
onoce que se haya solicitado por parte de una institución de protección la c
oncesión de la nacionalidad española de los menores tutelados.
Sería c
onveniente evitar la tardanza en la presentación de la solicitud de autorización de residencia, que es muy elevada, según la información remitida en el seguimiento del informe extraordinario sobre la situación de los menores extranjeros no acompañados en la C
APV c
orrespondientes al año 2009: en Gipuzkoa, el tiempo medio de obtención de la autorización de residencia desde el ingreso en el recurso era 24 meses; en Bizkaia, 13 meses; y en Álava, 10 meses (aunque en el año 2010 en Álava la situación no ha sido ésta, por la falta de asunción de tutela y de presentación de la solicitud, que hemos c
omentado).
En las c
onclusiones del encuentro de fiscales especialistas en menores y extranjería, de fecha 20 de abril de 2010, se dieron también pautas de actuación que nos parecen muy interesantes, c
omo son que la tutela debería c
onstituirse en tres meses y que las gestiones dirigidas a determinar si es posible la repatriación se deberían realizar c
on la mayor c
eleridad, por lo que tras un mes se debería promover la tramitación necesaria para la c
oncesión de la autorización de residencia[23].
Por último, los informes de las instituciones de protección tienen trascendencia en el expediente de renovación de la autorización de residencia o en el de solicitud de una autorización de residencia por c
ircunstancias excepcionales c
uando se ha alcanzado la mayoría de edad sin disponer de autorización de residencia. En la sentencia del Juzgado de lo C
ontencioso-Administrativo nº 1 de Donostia-San Sebastián, de fecha 9 de febrero de 2010, se anuló la resolución de la Subdelegación de Gobierno en Guipúzcoa, por la que se denegaba la renovación de la autorización de residencia en base a un informe relativo a la c
onducta del menor elaborado por la Institución de Protección. La Subdelegación de Gobierno en Guipúzcoa denegó la autorización de residencia en base al informe de la Diputación Foral que indicaba que no se le había asignado ningún recurso de inserción dada su trayectoria desfavorable. La sentencia señalaba: "De la documental obrante en autos, es c
ierto que se informa desfavorablemente por parte de la Diputación Foral de Gipuzkoa por la c
onducta negativa del recurrente, pero no es menor c
ierto que los informes de la C
ruz Roja y del C
entro de Iniciación Profesional de Donostia son positivos en c
uanto a su formación profesional, siendo ésta muy importante para la formación personal, reflejando una evolución positiva a nivel personal que debe ser tenida en c
uenta por este Juzgador en el sentido de modular el efecto negativo del informe de la Diputación Foral de Gipuzkoa".
Los informes de las instituciones de protección no son, por tanto, c
oncluyentes, sino que deben ser valorados en su c
onjunto.
Esta sentencia es muy interesante porque analiza el régimen jurídico que debe aplicarse en las renovaciones de las autorizaciones de residencia y hace referencia a la opinión del Defensor del Pueblo. Esta institución ha señalado que no se puede hacer c
oincidir la fecha de c
aducidad de la autorización de residencia c
on la mayoría de edad ya que no hay previsión legal alguna al respecto.
En la anterior sentencia se recoge ese c
riterio: "No encuentra este Juzgador precepto o principio jurídico alguno que justifique que se haga c
oincidir de manera artificial la c
aducidad de la autorización de residencia temporal del menor tutelado c
on el día anterior a que el mismo alcance la mayoría de edad, puesto que, una vez alcanzada dicha mayoría de edad, el mismo estaría sometido al régimen legal aplicable a todo los extranjeros en España, pasando literalmente de un día para otro, sin intervención alguna del recurrente, de ser un extranjero regular menor de edad y documentado, a ser un extranjero mayor de edad, irregular e indocumentado, c
on los evidentes perjuicio que c
onlleva para el mismo.
Tampoco encuentra este Juzgador que dicha actuación administrativa revista lógica alguna desde la perspectiva de la integración social de los extranjeros en España –finalidad que resulta del propio título de la LO 4/2000, de 11 de enero–, y del loable anhelo de búsqueda de un marco de c
onvivencia pacífica e integrada c
omo lograr la plena integración entre los inmigrantes y la sociedad que los acoge, promoviendo su participación económica, social, c
ultural y política.
En definitiva resulta harto c
uestionable desde un punto de vista de eficacia jurídica y sentido c
omún que los extranjeros menores de edad tutelados por las instituciones públicas españolas a los que se dedican importantes recursos económicos públicos en formación y protección queden de forma repentina de la noche a la mañana en situación irregular e indocumentada c
uando previamente, siendo menores de edad y estando bajo la tutela del manto público, eran seres humanos documentados y regulares que no pretendían otra c
osa que su plena integración social en la sociedad receptora".
La renovación había seguido los trámites de una autorización de residencia por c
ircunstancias excepcionales. Esto es, la Subdelegación de Gobierno aplicó el art. 92.5 del RD 2393/2004 que prevé la posibilidad de c
onceder este tipo de autorizaciones a menores que han alcanzado la mayoría de edad sin disponer de una autorización de residencia previo informe favorable de la institución de protección. No obstante, el menor había dispuesto de autorización de residencia, por lo que no era de aplicación el mencionado art. 92.5.
La Subdelegación de Gobierno, por otro lado, señalaba que estaba aplicando el c
riterio del Defensor del Pueblo. Aunque el c
riterio que había dirigido a diversas Delegaciones y Subdelegaciones de Gobierno era diferente. El Defensor del Pueblo entiende, en resumen, que las autorizaciones de residencia que expidan las Subdelegaciones de Gobierno, en aplicación de lo previsto en el artículo 35 de la LOEX, han de seguir necesariamente el régimen previsto por la legislación de extranjería vigente, ya que no existe precepto alguno que las excluya del régimen general. La normativa de aplicación no ha regulado un régimen específico, ni se ha querido que se c
onsidere su situación de estancia, ni se ha querido vincular la regularidad de su residencia al tiempo en el que el menor sea tutelado por una Administración Pública, esto es, no hay previsión normativa a este respecto: "A la vista de todo lo anterior, en c
umplimiento del principio ubi lex non distinguit nec nos distinguere debemus, la residencia de los menores extranjeros no acompañados tutelados por una Administración Pública ha de ser c
onsiderada c
omo una residencia no lucrativa de las previstas en el c
itado artículo 31.2".
El Defensor del Pueblo plantea que el régimen que deben tener estas autorizaciones de residencia es el previsto en el art. 36.2 del reglamento aprobado por Real Decreto 2393/2004 de desarrollo de la LOEX. La autorización inicial de residencia temporal tendrá la duración de un año.
Del mismo modo, si finalizada esa primera autorización de residencia inicial, el menor c
ontinúa bajo la tutela de la entidad pública, habrá de renovarse esa autorización por dos años, según prevé el artículo 37.4 del c
itado reglamento.
La primera autorización de residencia que se expide a un menor tutelado debe tener en c
uenta c
omo fecha de inicio de su vigencia el día en el que el menor fue puesto a disposición de los servicios de protección de menores.
La fecha de c
aducidad no puede ser la de que el menor alcance la mayoría de edad sino la prevista en el reglamento aprobado por RD 2393/2004 (una autorización inicial de un año, dos renovaciones de dos años c
ada una y, finalmente una autorización de residencia permanente).
Aunque la normativa prevé extinguir esa autorización en aplicación del articulo 75.2.c) del reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, no tiene sentido en aquellos supuestos en los que el interesado se encuentre plenamente integrado en nuestra sociedad e incorporado en el mercado laboral, pretender que, una vez alcanzan 18 años, y, en muchos c
asos, transcurridos varios años en España, estos menores queden en la irregularidad documental.
Estos c
riterios son los que se siguen en estos momentos por la Subdelegación de Gobierno en Guipúzcoa, según la información que tenemos.
3) Actuaciones que afectan a los c
entros residenciales y a las decisiones de las instituciones de protección
El Ararteko ha intervenido c
on relación a quejas referidas a la atención educativa, y que también han dado pie a visitas a los c
entros residenciales para c
onocer la situación del c
entro, las instalaciones c
on las que c
uenta y la realidad de la vida c
otidiana.
Así, por ejemplo, la apertura del C
entro de Menores Oilur en Deba, Gipuzkoa, dio lugar a una resolución del Ararteko[24], en la que analizamos la atención recibida por los menores derivados al C
entro y a la tramitación de varias quejas que afectaban a los menores que fueron derivados al mismo.
Las principales c
arencias detectadas en la atención a los menores extranjeros en Deba eran las siguientes: falta de previsión de actividades, no previsión de tutores de referencia, inexistencia de un programa educativo individualizado y ausencia de herramientas básicas de gestión del C
entro, así c
omo la c
ontratación de personal sin experiencia y sin c
ualificación adecuada y c
arencia de c
ondiciones para atender a c
hicas.
Un aspecto fundamental que analizamos en la resolución fue la decisión de c
esar la tutela a los menores que se habían fugado. Los menores no tenían autorizada salida alguna. C
uando los menores se marchaban se les iniciaba un procedimiento de c
ese de tutela. A juicio de esta institución el abandono del recurso no podía ser un motivo de c
ese de la tutela. Esta ha sido también la opinión que mantuvieron los Fiscales en las C
onclusiones fijadas en las jornadas de Fiscales especialistas de menores c
elebradas en León los días 5 y 6 de noviembre de 2009: "Es esencial que se erradique la práctica en ocasiones detectada c
onsistente en que c
uando un menor extranjero se fuga del c
entro de protección, la Entidad Pública dicta una resolución declarando extinguida la tutela. La extinción de la tutela solo es posible por las c
ausas establecidas en el C
ódigo C
ivil, por lo que la C
omunidad que en su día asumió la tutela debe seguir desempeñándola, aunque el menor sea localizado en una C
omunidad distinta, sin perjuicio de que pueda ejercerse la guarda por delegación en una Entidad Pública distinta en virtud de acuerdos entre C
omunidades".
4) Actuaciones relativas a las repatriaciones y al derecho a la defensa
La c
ompetencia para efectuar las repatriaciones es de la Administración General del Estado, por lo que el Ararteko no puede entrar a c
onocer las actuaciones que afecten a esta Administración. No obstante, es importante mencionarlas por su trascendencia. En nuestra C
omunidad ha habido varios intentos de reagrupación y se han ejecutado en algunos c
asos. Las Diputaciones Forales solicitan en todos lo expedientes que se inicie el procedimiento de repatriación pero hay mucha dificultad para disponer de información sobre la familia de los menores. La resolución es c
ompetencia de las Subdelegaciones de Gobierno.
El retorno ha de adoptarse en interés del menor y de su derecho a la reagrupación familiar, siempre que no implique un riesgo o peligro para la integridad del menor, por lo que las dificultades de la situación familiar de estos menores y la ausencia de una política de protección efectiva en el país de origen hace difícil que se pueda c
oncluir que la decisión de repatriación se hace en interés superior del menor.
De acuerdo c
on la C
ircular 3/2001, sobre actuaciones del Ministerio Fiscal, en materia de extranjería, y c
on la Instrucción 6/2004, del Ministerio Fiscal: "La repatriación no es un objetivo absoluto que se haya de perseguir a toda c
osta; pueden estar en juego también otros intereses, c
omo la vida, la integridad física o psíquica y el respeto a los derechos fundamentales del menor, que pueden hacer que la balanza del interés superior de éste, se incline finalmente en pro de su permanencia en nuestro país".
En los últimos años ha habido muchas resoluciones judiciales que han c
onsiderado la no adecuación a derecho de las resoluciones de repatriación que se han dictado en muchas c
omunidades, principalmente por no haber respetado el derecho a ser oído del menor y por incumplimiento de las garantías que debe tener un procedimiento administrativo, sobre todo c
uando afecta tanto a los derechos e intereses del menor, c
omo ocurre en la repatriaciones. Este fue el c
aso analizado en la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 10 de marzo de 2009:"En efecto, el menor tiene derecho a ser oído en el procedimiento de repatriación y que dicha audiencia se realice c
on las máximas garantías para el interesado sin que pueda ser suplido dicho trámite c
on el llevado a c
abo en otro procedimiento distinto y por otra Administración diferente. Dicho trámite hay que c
alificarlo de esencial sin que pueda prescindirse del mismo y produce una c
lara indefensión material al menor, dado que es el único momento en que este puede efectuar alegaciones que pudieran, en su c
aso, haber tenido influencia decisiva en la posterior resolución, habiéndose dictado esta inaudita parte, c
on los que se ha producido una indefensión material, real y efectiva y no meramente formal, ya que privó a aquel de los instrumentos que el ordenamiento jurídico pone a su alcance para la defensa de sus derechos".
La repatriación de estos menores exige un c
onocimiento de las c
ircunstancias familiares del menor en su país de origen, requisito que es muy difícil de c
onseguir c
on fiabilidad. Se han firmado acuerdos c
on algunos países que facilitan la ejecución de las repatriaciones[25].
El Ararteko inició un expediente de oficio que dirigió al Defensor del Pueblo c
on relación a la c
onveniencia de una c
larificación legal del régimen jurídico que regula las repatriaciones de menores extranjeros no acompañados y la necesidad de c
oordinación entre las diversas c
omunidades autónomas y diputaciones forales que asumen la tutela del mismo menor. El Defensor del Pueblo nos c
omunicó que habían recibido un informe de la Dirección General de Integración de los Inmigrantes en el que se informaba sobre los trabajos de elaboración del protocolo para el desarrollo del procedimiento de repatriación de los menores extranjeros no acompañados. En dicho protocolo se refleja la problemática planteada c
on relación a la inexistencia de plazo para la ejecución de la resolución de la repatriación. C
oncluyen que es de aplicación la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo C
omún, por lo que los plazos para resolver han de ajustarse a los establecidos en dicha Ley. C
on relación a la imposibilidad de c
umplir dichos plazos, en muchos c
asos, debido a la tardanza en la recepción del Informe de la Embajada o C
onsulado, relativo a la familia del menor, o en su defecto, a los servicios de protección de menores en el país de origen, señalan que todas las gestiones relativas al mismo se c
onsideran "actuaciones previas al procedimiento", de tal manera que el procedimiento de repatriación no se inicia hasta que dicho informe no se haya recibido. En relación c
on la otra c
uestión que le trasladamos, acerca de la situación que se plantea c
uando un menor que ha sido repatriado vuelve a ser nuevamente tutelado o c
uando una resolución de repatriación ha sido dictada por un Subdelegación de Gobierno distinta a donde se ejerce la tutela, nos informaron sobre la c
reación de un registro único, a través del fichero ADEXTRA, c
uyo responsable es la C
omisaría General de Extranjería y Fronteras. Lo que dará lugar a una información única del menor que esté a disposición de los departamentos que tienen las c
ompetencias en el procedimiento de repatriación, sea c
ual sea la C
omunidad Autónoma donde se encuentre, evitando así la duplicidad de procedimientos.
En opinión de esta institución, la relación de estos menores c
on las instituciones de protección o bien c
on las subdelegaciones de gobierno está dando lugar a c
onflictos de intereses que hacen necesaria la presencia de un abogado/a que vele de manera independiente y c
on c
arácter especializado por sus derechos.
El Tribunal C
onstitucional, c
on fecha 22 de diciembre de 2008, ha dictado dos sentencias que afectan al derecho a la defensa. La primera, recurso de amparo 3321-2007, reconoce el derecho de la asociación a impugnar una actuación administrativa que afecta a un menor c
uando se acredita interés legítimo por parte de la misma, esto es, que entre los fines de la asociación se prevé c
onseguir la integración en la sociedad y la promoción de las personas c
on problemas de c
ualquier c
lase de marginación social, especialmente menores y jóvenes, incluyendo el ejercicio de la acciones judiciales que se entiendan oportunas para la tutela de sus derechos y libertades fundamentales.
La segunda sentencia, recurso de amparo 3319-2007, reconoce el derecho de los menores a ser oídos o explorados por el órgano judicial en la adopción de medidas que afectan a su esfera personal. Señala, por tanto, que los menores que estén en c
ondiciones de formarse un juicio propio tienen derecho a ser escuchados en todo procedimiento judicial o administrativo que les afecte, ya sea directamente o por medio de representante o de un órgano apropiado.
El Tribunal C
onstitucional se remite en la sentencia a otras sentencias y al ordenamiento jurídico vigente. Así, señala, que este derecho aparece reconocido en varias sentencias anteriores del Tribunal C
onstitucional: Sentencia 221/2002, de 25 de noviembre y la 17/2006 de 30 de enero, en la C
onvención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño, de 20 de noviembre de 1989, en la Ley Orgánica 11/96, de 15 de enero de Protección Jurídica del Menor y en la C
arta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
Más adelante c
oncluye "la interpretación y aplicación de la regulación de la c
apacidad procesal, por ser un presupuesto de acceso a la jurisdicción, debe estar regida por el principio pro actione, siendo c
onstitucionalmente exigible que se ponderen las c
ircunstancias c
oncurrentes para adoptar una decisión que no resulte rigorista ni desproporcionada en que se sacrifique intereses de especial relevancia. Entre estos intereses está, sin duda, y c
omo ya se expuso anteriormente, el derecho de c
ualquier menor c
on c
apacidad y madurez suficiente, a ser oído en vía judicial en la adopción de medidas que afectan a su esfera personal, en tanto que este Tribunal ya ha reiterado que forma parte del c
ontenido del art. 24.1 de la C
onstitución Española. De este modo, c
on mayor razón, y por ser en muchos c
asos su presupuesto lógico, también forma parte del c
ontenido esencial del art. 24.1 de la C
onstitución Española, que se posibilite a c
ualquier menor, c
on c
apacidad y madurez suficiente, instar de los órganos judiciales en c
ualquier orden jurisdiccional, la defensa de intereses que afecten a su esfera personal, incluso c
ontra la voluntad de quienes ejercen su representación legal".
Estas sentencias tienen un alcance importante porque reconocen el derecho a la defensa de las personas menores de edad. Los menores extranjeros no acompañados tienen necesidad de defenderse en vía judicial frente a decisiones que les afectan, por lo que, c
omo señalábamos, deben disponer de asistencia letrada en el procedimiento por el que se determina si es mayor o menor de edad y se ingresa o no en un c
entro residencial o se asume o no la tutela, o en el procedimiento por el que se repatria a un menor, así c
omo c
on relación a otras c
uestiones que afectan a sus derechos e intereses en los que hay un c
onflicto de intereses c
on la institución de protección, que no da lugar al nombramiento de defensor judicial. El actual art.35.6 de la LOEX reconoce expresamente la existencia de un posible c
onflicto de intereses entre el menor y quien ostenta la tutela y reconoce el derecho a la defensa en el procedimiento de repatriación.
La visión de los menores
Con motivo de la realización del informe extraordinario sobre la Situación de los menores extranjeros no acompañados en la C
APV, llevamos a c
abo entrevistas personales c
on una muestra de 38 personas extranjeras (33 c
hicos y 5 c
hicas) acogidas c
omo menores en nuestra C
omunidad. Pudimos elaborar así una serie de historias de vida y dar entidad propia a su voz en el mismo informe (Cfr; especialmente, apdo. 2.4 del Informe –La voz de los menores extranjeros no acompañados: trayectorias, expectativas, necesidades– y Anexo 7: Valoración de los 38 menores entrevistados sobre la atención recibida (resumen de los testimonios).
Con posterioridad, en todas las visitas periódicas a los c
entros de acogida, solemos entrevistar –normalmente uno a uno; excepcionalmente en grupo– a una parte de los menores presentes. Y solemos recoger sus opiniones o propuestas en nuestros informes ordinarios, en el apartado c
orrespondiente.
Disponemos, pues, de un c
onocimiento amplio sobre sus valoraciones y expectativas, reforzado por otros estudios llevados a c
abo desde otras instancias y en los que también se han utilizado estas vías de acercamiento a la realidad (por ejemplo, en Sueños de bolsillo. Menores migrantes no acompañados en el País Vasco).
Buena parte de sus aportaciones se suelen c
entrar en valorar la atención que, a su juicio, reciben en el c
entro en el que están o en otros c
entros anteriores, c
on los c
uales establecen c
omparaciones. Pero también abarcan otras c
uestiones c
laves respecto a su trayectoria, expectativas o necesidades. Así, por ejemplo:
– sobre su situación familiar;
– sobre su trayectoria anterior;
– sobre su proyecto vital;
– sobre sus intereses más inmediatos;
– sobre sus dificultades y frustraciones, etc.
Con las lógicas diferencias (a veces, en función de la edad, el origen o el sexo), hay muchos elementos que se repiten y que, incluso, ponen en c
uestión determinados prejuicios o estereotipos extendidos acerca de ellos. Así, por recordar simplemente algunos de estos aspectos c
omunes que ponen en tela de juicio opiniones muy extendidas:
– La mayoría de estos menores mantiene una relación (normalmente, periódica y telefónica) c
on su familia de origen; no todos responden, pues, a ese perfil de "menores de la c
alle" en las c
iudades de Marruecos que c
on frecuencia se les adjudica.
– Acuden aquí después de variados intentos, de haber probado fortuna en otros muchos lugares y/o porque c
onsideran, de acuerdo c
on la información o los rumores que les llegan, que aquí podrán lograr sus objetivos de inserción más fácilmente. En todo c
aso, la opción por un determinado lugar es relativa, revisable, siempre c
ondicionada al logro de sus expectativas.
– Su "proyecto migratorio", en general bastante c
laro, sobre todo en los más mayores, c
onsiste en ponerse a trabajar c
uanto antes. Saben y asumen que ello supone obtener determinados permisos y lograr c
ierta c
ualificación profesional.
– Las actividades formativas a las que, mayoritariamente y c
on gran motivación, dedican su tiempo están ligadas directamente al logro de ese objetivo de trabajar c
uanto antes. Buscan, principalmente, aprender uno o varios oficios y dominar el c
astellano.
– Muchos de los menores extranjeros acogidos apenas se relacionan c
on personas autóctonas (al margen de los educadores, lógicamente). Algunos participan en grupos deportivos o mantienen alguna actividad laboral, pero muchos otros señalan que sus c
ompañeros son otros jóvenes también inmigrantes, y en general de su misma nacionalidad.
– El c
hoque entre las expectativas antes de venir y la realidad c
on la que se encuentran es grande y se manifiesta, sobre todo, en el largo proceso que supone el logro de los papeles hasta poder acceder al trabajo.
– En ocasiones son las dificultades encontradas o el trato recibido lo que ha dado lugar a c
onsumos de productos tóxicos o a problemas de c
onducta.
En c
uanto a su valoración sobre la atención que reciben, depende mucho de c
ada c
entro (disponen muchas veces de un auténtico ranking de c
entros mejores o peores, según sus c
riterios) y de las expectativas y prisas de c
ada c
ual: no es lo mismo tener 15 años y disponer todavía de tres años por delante para lograr todos los requisitos hacia la emancipación, que estar a punto de c
umplir los 18 años y no disponer todavía del permiso de residencia… Además de la presión que puedan sentir unos u otros respecto a poder c
umplir o no las expectativas de ayuda a la familia de origen.
De acuerdo c
on nuestra experiencia, en general, c
uando el c
entro de acogida se encuentra estabilizado y dispone de una c
apacidad de respuesta más o menos adecuada al grupo, los menores entrevistados suelen ofrecer una valoración más bien positiva, lo c
ual no quiere decir que no formulen c
ríticas (sobre la tramitación de papeles, por ejemplo, o sobre las normas de c
onvivencia, o sobre la alimentación…). Por el c
ontrario, c
uando el c
entro se encuentra desbordado, las quejas se suelen multiplicar, generalizar, e incluso suelen apuntar hacia posibles incidentes, c
omo hemos hecho c
onstar en nuestros informes ordinarios en varios c
asos (Tolosa, Orduña, Deba, Artzentales…).
Al margen de las visitas y entrevistas en los c
entros disponemos también de otros dos indicadores que suelen acompañar a las situaciones c
onflictivas en algunos c
entros: la c
oncentración de expedientes o medidas de reforma en algunos de ellos (como ha sido el c
aso de varios c
entros de Gipuzkoa en diferentes años); las quejas presentadas al Ararteko por los propios menores (como en el c
aso de Álava, el último año).
A modo de síntesis o c
onclusión. Elementos más destacables
Destaquemos, en primer lugar, la dificultad de ofrecer aquí una síntesis. Han sido tantas las informaciones recibidas, los problemas surgidos y las intervenciones del Ararteko en relación c
on los menores extranjeros no acompañados llevadas a c
abo en estos años, que no resulta nada fácil ofrecer una visión global, sintética, de la situación. Situación que, por otra parte, varía c
onstantemente, especialmente en algunos territorios.
Por un lado, se mantienen muchos de los problemas analizados en nuestro informe: saturación de algunos recursos de acogida, lentitud en los trámites de documentación, dificultad de una intervención educativa adecuada a sus necesidades, dificultades para la emancipación, etc. Por otro, surgen otros nuevos o c
obran fuerza: imagen de c
onflictividad y rechazo a la c
reación de recursos, c
onsumos problemáticos de drogas, c
ambios de c
riterio en la determinación de la edad o en la asunción de la tutela…
Desde la perspectiva que c
orresponde a esta institución, de defensa de los derechos de todas las personas, hay algunos elementos especialmente preocupantes y sobre los que, de acuerdo c
on las actuaciones de los últimos años, debemos seguir insistiendo. Así, por ejemplo, debemos destacar:
– Que en algunos c
asos se han extendido fórmulas alternativas al c
entro de acogida c
on atención integral, c
omo las pensiones o los albergues, c
on escasa atención educadora y menores garantías para los derechos de estos menores.
– Que algunos c
entros de acogida no disponen de las c
ondiciones mínimas necesarias para ofrecer una atención suficiente y digna a estos menores. Esto tiene que ver, muchas veces, c
on las propias c
ondiciones estructurales y la c
apacidad de los c
entros; c
on las ratios o c
ondiciones de los equipos profesionales; c
on la c
apacidad de organizar actividades formativas adecuadas o de aprovechar otros programas, servicios o recursos c
omunitarios; c
on la ubicación de muchos de ellos, alejada de entornos urbanos y, por tanto, c
on pocas posibilidades de aprovechamiento de recursos c
omunitarios…
– Que algunos equipos de educadores, dadas las c
ondiciones en las que tienen que desarrollar su trabajo, se "queman" c
ontinuamente, lo que, entre otras c
osas, aparte del c
oste personal que ello supone, dificulta la c
ontinuidad de la intervención.
– Que la imagen social que a veces se transmite, especialmente c
ada vez que hay un c
onflicto que salta a la luz pública, es demoledora para los propios menores, para el c
onjunto de la población inmigrante, y sólo sirve para alimentar actitudes xenófobas en nuestra sociedad.
– Que no se está dando respuesta adecuada o suficiente a las situaciones problemáticas ligadas al c
onsumo de drogas o a problemas de salud mental que afectan a algunos de estos menores…
Si nos fijamos en las intervenciones llevadas a c
abo desde el Ararteko en los dos últimos años, han estado relacionadas principalmente c
on los siguientes problemas:
1. Inexactitud de las pruebas de determinación de la edad y c
onsecuencias en el sistema de protección.
2. Vulneración de derechos de menores, c
omo es el derecho a la educación, el derecho a la defensa y el derecho a ser oído.
3. Rechazos sociales a la ubicación de c
entros de protección de menores.
4. Dificultad de c
ontrol de los traslados de los menores extranjeros entre las C
omunidades Autónomas.
5. Incumplimiento del deber de asunción de tutelas y de solicitar la autorización de residencia.
6. Limitaciones del acogimiento residencial.
A veces, c
on diferencias muy notables entre territorios. (Cfr. un amplio resumen de estas intervenciones en Informe 2009, pp. 369 a 401)
Seguramente, es el c
onjunto de estos y otros factores el que está haciendo que la atención a este sector de la población esté resultando tan difícil y problemática. Así c
omo la falta de unos c
riterios c
omunes de intervención por parte de las diferentes administraciones c
oncernidas, aspecto éste sobre el c
ual hemos insistido y debemos seguir insistiendo. En este sentido, recordamos aquí nuevamente la "Declaración de las Defensorías del Pueblo sobre las responsabilidades de las administraciones públicas respecto a los menores no acompañados" aprobada en octubre de 2006, que reprodujimos íntegramente en el informe de ese año (Cfr. Informe 2006) y que ofrecemos también aquí en la versión digital.
Recomendaciones
class="2-2Texto">En los epígrafes anteriores hemos hecho ya referencia a numerosas recomendaciones y propuestas: las efectuadas en nuestro propio Informe extraordinario del año 2005, las planteadas en la Declaración de las Defensorías del Pueblo del año 2006…
class="2-2Texto">Aquí nos limitaremos a apuntar aquellas recomendaciones del c
apítulo 5 de este Informe que son de aplicación más directa a este sector de la población.
class="2-2Texto12-4">– En primer lugar, las recomendaciones nº 18 a 20, dirigidas expresamente a la mejora de la atención a los menores extranjeros no acompañados, en las que se plantea la necesidad de:
class="2-2texto17-5">• Alcanzar un acuerdo básico entre todas las administraciones en materia de acogida de menores extranjeros no acompañados.
class="2-2texto17-5">• Disponer de un protocolo de acogida de menores extranjeros no acompañados c
omún para los tres territorios históricos de nuestra C
omunidad (con especial incidencia en el procedimiento de determinación de la edad).
class="2-2texto17-5">• Posibilitar el c
orrecto ejercicio del derecho a la defensa jurídica, especialmente en las situaciones de posible c
onflicto entre las decisiones de las instituciones de protección y los intereses de los propios menores.
class="2-2Texto12-4">– Están, por otra parte, el resto de recomendaciones específicas en relación a los sistemas de protección (Recomendaciones nº 9 a 17):
class="2-2texto17-5">• Potenciar las fórmulas alternativas a la institucionalización, c
omo puede ser el c
aso del acogimiento por parte de familias profesionalizadas.
class="2-2texto17-5">• Mejorar la c
oordinación de los servicios de atención primaria y de atención secundaria en materia de protección de menores.
class="2-2texto17-5">• Generalizar y dotar de entidad a la figura del tutor de referencia.
class="2-2texto17-5">• Revisar el c
ontenido de los informes sociales relativos a menores y establecer los c
riterios a tener en c
uenta para su elaboración y difusión.
class="2-2texto17-5">• Acelerar el desarrollo y aplicación del Decreto 131/2008, regulador de los recursos de acogimiento residencial.
class="2-2texto17-5">• Regular los registros c
orporales en los c
entros de acogida y disponer de protocolos para el c
aso de ausencias no autorizadas y para la utilización de medicamentos. En este c
aso, para las ausencias no justificadas, teniendo en c
uenta la posibilidad de los traslados de estos menores a otras c
omunidades.
class="2-2texto17-5">• Ofrecer mayor seguridad jurídica y mayores garantías en la prestación del servicio desarrollando las previsiones sobre autorización, registro o inspección de los c
entros, o las fórmulas de gestión.
class="2-2texto17-5">• Adaptar los procedimientos a las nuevas situaciones c
omo es, en el c
aso de los menores extranjeros no acompañados, las dificultades o la inexistencia de interlocución c
on la familia.
class="2-2texto17-5">• Revisar los actuales modelos de c
entro, c
on especial atención a los c
entros "especializados", así c
omo los c
riterios de derivación aplicados en c
ada c
aso.
class="2-2Texto12-4">– A esto podemos añadir buena parte de las recomendaciones de c
arácter global, plenamente aplicables a este sector. Por ejemplo:
class="2-2texto17-5">• Reforzar y extender la c
onciencia social sobre los derechos de la infancia (Recomendación nº 1).
class="2-2texto17-5">• Poner en práctica el derecho a participar, a ser oído (Recomendación nº 2).
class="2-2texto17-5">• El liderazgo institucional en la c
reación y defensa de los recursos que se c
onsideran necesarios para la adecuada atención a este sector de la población (Recomendación nº 5).
class="2-2texto17-5">• La evaluación sistemática y pública de los resultados obtenidos (Recomendación nº 6).
class="2-2texto17-5">• Mejorar la c
oordinación entre diferentes servicios y profesionales en orden a garantizar una mayor c
oherencia en las intervenciones c
on los menores (Recomendación nº 7).
class="2-2texto17-5">• Establecer medidas c
ontra la segregación o estigmatización de esta población (Recomendación nº 8).
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Departamento de Política Social y Servicios Sociales de la Diputación Foral de Álava. Expedientes de seguimiento del Ararteko. Elaboración propia.
1 Sin c
ontar las 34 plazas que se han ocupado en otros c
entros de la red de protección.
2 Inaugurado en junio de 2009. Hasta su apertura se habilitaron 8 plazas en los locales de la Fundación Jesús Obrero y otras 24 plazas en la c
asa propiedad de los PP. Benedictinos, situada en las inmediaciones del Monasterio de Estíbaliz. Estos c
entros provisionales fueron gestionados por la asociación Ixuri.
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Departamento de Acción Social de la Diputación Foral de Bizkaia. Expedientes de seguimiento del Ararteko. Elaboración propia.
1 Algunos MENAS son acogidos en la Red Básica de Hogares (ocupación aproximada de 1 ó 2 por hogar).
Fuente: Departamento de Política Social de la Diputación Foral de Gipuzkoa. Elaboración propia.
1 Además existe un c
onvenio c
on la asociación Dianova para el uso de 6 plazas en un c
entro de C
órdoba. Se ha utilizado c
omo una segunda fase del c
entro Oilur de Deba. Se ha acogido también a algunos menores extranjeros no acompañados en los c
entros de Ategorrieta, Bera Bera, Errenteria, Francia, Hériz, Larratxo, Tolosa y Usandizaga.
2 Se ha ido reduciendo el número de menores atendidos en estos recursos, y los menores que se encontraban acogidos se han emancipado o han sido derivados a otros recursos. Los dos últimos menores se emanciparon a principios de año.
3 Apertura en febrero de 2009. C
errado en enero de 2010 para realizar obras de mejora y ser destinado a otro programa.
"DECLARACIÓN DE LAS DEFENSORÍAS DEL PUEBLO SOBRE LAS RESPONSABILIDADES DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS RESPECTO A LOS MENORES NO ACOMPAÑADOS
Declaración de octubre de 2006
Introducción
En los últimos meses estamos asistiendo de nuevo a la llegada de menores extranjeros no acompañados a la C
omunidad de C
anarias. Estos menores se unen a otros jóvenes procedentes del norte de África que también han llegado a nuestro país en los últimos años. C
onjuntamente, plantean un reto de extraordinaria magnitud a nuestras instituciones y a nuestra sociedad desde el punto de vista de la c
apacidad de acogida, de protección, de formación y de inserción social de estos jóvenes.
Esta situación ha planteado un serio problema de c
apacidad de acogida inmediata a la C
omunidad de C
anarias, que ha visto desbordados sus recursos de atención dirigidos tanto a la población adulta c
omo a los menores. Recientemente, el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales y las C
omunidades Autónomas han alcanzado un acuerdo para distribuir 500 de los aproximadamente 800 menores llegados a C
anarias entre los distintos territorios del Estado.
Con independencia de los retos que el fenómeno de la inmigración supone para el diseño y el desarrollo de las políticas sociales, las defensorías del Estado c
oincidimos en subrayar la necesidad de alcanzar acuerdos entre las distintas Administraciones Públicas del Estado en un tema tan importante desde el punto de vista de los derechos de los menores. Asimismo, queremos advertir de que, a pesar de su importancia, se trata sólo de un primer paso en la obligación inexcusable que tienen las Administraciones Públicas de velar por el interés primordial del menor, tal c
omo establece el artículo 3 de la C
onvención de los Derechos del Niño, y atender sus derechos c
omo los de c
ualquier otro c
iudadano menor de edad que se encuentre en territorio español (Ley 1/1996 de protección jurídica del menor). C
abe recordar, asimismo, que el artículo 2.1 de C
onvención de los Derechos del Niño prohíbe explícitamente la discriminación del menor por razón de origen nacional. Además, el ordenamiento jurídico español establece c
laramente que los menores son ante todo menores, principio que debe prevalecer sobre la c
ondición de extranjero.
La Red Europea de Defensores del Menor (ENOC, European Network of Ombudspersons for C
hildren), aprobó en su última reunión anual una declaración instando a los países miembros del C
onsejo de Europa a tomar las medidas necesarias para asegurar los derechos de los menores no acompañados. Este hecho demuestra la relevancia que adquiere este fenómeno a escala europea y justifica que, dada la especial importancia que tiene para el c
aso español, las defensorías presentemos una declaración para expresar ante la sociedad española nuestra responsabilidad de velar para que los derechos de estos menores sean garantizados. Subrayar las obligaciones que las distintas Administraciones públicas tienen respecto a los menores y recomendar algunas acciones dirigidas a reforzar el c
umplimiento de sus derechos.
Principios de actuación
1) Las Administraciones públicas c
ompetentes en las distintas C
CAA deben asumir la tutela del menor de forma inmediata, mientras se estudia la realidad del menor y del núcleo familiar de origen. Debe evitarse que la fase de estudio de su situación suponga en la práctica la privación de acceso a recursos socioeducativos y a la formación laboral.
2) Las Administraciones c
ompetentes deben empezar a documentar al menor y tramitar su residencia c
uando quede acreditada la dificultad de retorno c
on su familia, de acuerdo c
on el artículo 35.4 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, sin esperar los nueve meses que establece el Reglamento (Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre), plazo que, de acuerdo c
on una interpretación c
onforme a la ley, debe ser c
onsiderado un máximo.
3) Los menores no deben ser repatriados a sus países de origen salvo que existan garantías de que la reintegración a su núcleo familiar de origen (o recurso de protección alternativo) asegure el mejor interés para el menor. La decisión debe tener en c
uenta el propio punto de vista del menor –que tiene derecho a ser escuchado– y sólo puede llevarse a c
abo después de un estudio detenido de los recursos disponibles en su país de origen.
4) Las pruebas médicas previas de determinación de la edad sólo deberán ser realizadas en c
asos de duda y deberían efectuarse c
on el asesoramiento de expertos independientes y tecnología moderna que incluya una c
ombinación de pruebas físicas, sociales y psicológicas.
5) Siempre deberá tomarse c
omo edad de referencia la menor que resulte de las pruebas médicas realizadas.
6) Los menores deberían recibir asistencia jurídica independiente de la Administración, c
omo es el turno de oficio c
olegial, c
on el fin de asegurar que los procesos administrativos o judiciales se lleven a c
abo teniendo en c
uenta su interés superior.
7) Las C
omunidades Autónomas deben c
oordinar sus modelos de atención a los menores inmigrantes no acompañados para evitar "fugas" de los menores a aquellas c
omunidades que garantizan mejor el proceso de tutela y residencia y que ofrecen mejores recursos socioeducativos.
8) Asimismo, las C
omunidades Autónomas y las Delegaciones del Gobierno c
oordinarán también su actuación en los ámbitos de sus respectivas c
ompetencias para evitar disfunciones y asegurar que la propuesta sea la más adecuada al interés del menor en c
ada c
aso. Para facilitar la c
oordinación interinstitucional es necesario disponer de un registro unificado de menores inmigrantes no acompañados c
ompartido por todas las Administraciones públicas c
on c
ompetencias en la c
uestión.
9) En la atención a los menores extranjeros no acompañados deben diseñarse y planificarse los recursos necesarios para favorecer su desarrollo integral y facilitar su inserción en la sociedad de acogida.
10) Todas las Administraciones públicas deben asumir sus responsabilidades en la atención a los menores no acompañados.
11) Es importante que los gobiernos de las C
CAA establezcan acuerdos c
on las administraciones locales de su territorio para diseñar c
onjuntamente los recursos y las estrategias necesarias que mejor garanticen la atención e integración de los menores no acompañados. Especialmente importante es la necesidad de superar las actitudes de rechazo social que acompañan en ocasiones a las medidas de acogida y protección de estos menores.
12) Los c
entros de acogida de menores inmigrantes no acompañados deben presentar garantías de adecuación espacial, sanitaria y educativa. Las C
CAA deben garantizar que los menores reciban atención a través del c
ircuito normalizado, c
oncentrando las actividades en c
entros de 24 horas que proporcionen a los menores recién llegados referentes educativos y afectivos estables".
Por otra parte, los datos de emancipación, las entrevistas c
on los propios menores y, sobre todo, las opiniones y valoraciones de quienes intervienen día a día c
on ellos (educadores, directores y otros profesionales) muestran una realidad oculta, que apenas transciende a la sociedad: que la inmensa mayoría de estos menores, c
uando disponen de los recursos mínimos necesarios para ello, salen adelante y se integran en nuestra sociedad de manera productiva.
class="3-1Notapiepagprimera">[10] La Unión Europea, posteriormente, ha incluido en las directrices a los apátridas: "el nacional de un tercer país o el apátrida menor de dieciocho que llegue al territorio de los Estados miembros sin ir acompañado de un adulto responsable de él, ya sea legalmente o c
on arreglo a la c
ostumbre, mientras tal adulto responsable no se haya hecho c
argo efectivamente del menor, o c
ualquier menor al que se deje solo tras su entrada en los territorios de los Estados miembros" (art. 2.h Directiva 2001/55/CE, art 2.f Directiva 2003/9/CE y art 2.f Directiva 2003/86/CE).
class="3-1Notapiepagprimera">[11] Procedimientos y normas c
omunes para el retorno de los nacionales de terceros países que se encuentren ilegalmente en su territorio, Resolución legislativa del Parlamento Europeo, de 18 junio de 2008, sobre la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del C
onsejo relativa a procedimientos y normas c
omunes en los Estados miembros para el retorno de los nacionales de terceros países que se encuentren ilegalmente en su territorio (COM(2005)0391 – C
6-0266/2005 – 2005/0167(COD)).
class="3-1Notapiepagprimera">[12] La llegada de un número importante de menores extranjeros a C
anarias dio lugar a la puesta en marcha del Programa Especial para el Traslado y Atención de Menores Extranjeros No Acompañados desplazados desde C
anarias, de 20 de octubre de 2006.
class="3-1Notapiepagprimera">[13] "5. Transcurridos nueve meses desde que el menor haya sido puesto a disposición de los servicios c
ompetentes de protección de menores, de acuerdo c
on el apartado 2, y una vez intentada la repatriación c
on su familia o al país de origen, si esta no hubiera sido posible, se procederá a otorgarle la autorización de residencia a la que de refiere el art. 35.4 de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero. En todo c
aso, el hecho de no c
ontar c
on autorización de residencia no supondrá obstáculo para el acceso del menor a aquellas actividades o programas de educación o formación que, a c
riterio de la entidad de protección de menores c
ompetente, redunden en su beneficio.
class="3-1Notapiepagprimera">El hecho de que se haya autorizado la residencia no será impedimento para la repatriación del menor, c
uando posteriormente pueda realizarse c
onforme a lo previsto en este artículo. En el c
aso e menores tutelados por la entidad de protección de menores c
ompetente que alcancen la mayoría de edad sin haber obtenido la c
itada autorización de residencia y hayan participado adecuadamente en las acciones formativas y actividades programadas por dicha entidad para favorecer su integración social, ésta podrá recomendar la c
oncesión de una autorización temporal de residencia por c
ircunstancias excepciones , a la que se hará extensivo lo dispuesto en el art. 40, j de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero".
class="3-1Notapiepagprimera">[14] Resolución del Ararteko, de 25 de mayo de 2010, por la que se recomienda al Departamento de Política Social y Servicios Sociales de la Diputación Foral de Álava que c
umpla la obligación legal de asumir la tutela de los menores en situación de desamparo que se encuentran en el Territorio Histórico de Álava, lleve a c
abo las medidas de protección que le c
orresponden c
omo tutora de aquellos, c
umpla los derechos y garantías previstas en los c
asos en los que haya que realizar las pruebas de determinación de la edad, y recomiende la c
oncesión de la autorización de residencia si alcanzan la mayoría de edad sin disponer de ella.
class="3-1Notapiepagprimera">[15] Sentencia Juzgado 1ª Instancia de Santander, de 6 de mayo de 2004, Sentencia Sección 7ª de la Sala de lo C
ontencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, 424/2006, sentencia de la Audiencia Provincial de Gipuzkoa, de 18 de diciembre de 2007, Auto del Juzgado de 1ª Instancia nº 3 de Donostia-San Sebastián, de 25 de febrero de 2010, procedimiento de jurisdicción voluntaria 156/2010.
class="3-1Notapiepagprimera">[16] Recomendación (n° 9) de La C
omisión Internacional del Estado C
ivil, relativa a la lucha c
ontra el fraude documental en materia de estado c
ivil y memoria explicativa adoptadas por la Asamblea General de Estrasburgo el 17 de marzo de 2005.
class="3-1Notapiepagprimera">[17] C
ircular 2/06 de FGE: "Si el menor extranjero indocumentado es por sus c
aracterísticas físicas indubitadamente menor de edad, o c
oncurriendo el presupuesto del art. 35, lo procedente será ponerlo a disposición de la Entidad Pública de Protección de Menores, sin la realización urgente de pruebas previstas en el precepto de referencia y sin perjuicio de las ulteriores gestiones para determinar la c
oncreta edad del menor, que habrán de tener trascendentes efectos jurídicos, gestiones a practicar por su tutor legal".
class="3-1Notapiepagprimera">[18] C
ircular 2/2006, de la Fiscalía General del Estado, «si c
onsultado el Registro c
onsta practicada dicha prueba (radiológica), habrá de prescindirse de la nueva práctica solicitada, salvo que razones excepcionales aconsejen otra decisión».
class="3-1Notapiepagprimera">[19] C
onsulta 1/2009, Fiscalía General del Estado "Sobre algunos aspectos relativos a los expedientes de determinación de la edad de los menores extranjeros no acompañados".
class="3-1Notapiepagprimera">[20] C
onclusiones de la Jornada de Trabajo sobre Determinación Forense de la Edad de los Menores Extranjeros no acompañados. Documento de c
onsenso de buenas prácticas entre los Institutos de Medicina Legal de España. Organizada por la Defensora del Pueblo (e.f.), en Madrid, el 7 de octubre de 2010.
class="3-1Notapiepagprimera">[21] El derecho a la defensa de los menores extranjeros no acompañados ha sido objeto de otros informes, c
omo el del Defensor del Pueblo Informe sobre asistencia jurídica a los extranjeros en España, también de la Declaración de las Defensorías del Pueblo sobre las responsabilidades de las Administraciones sobre los menores no acompañados, 2006 ; y por el C
onsejo General de la Abogacía Española, Recomendación sobre la asistencia jurídica a menores extranjeros no acompañados adoptada en acuerdo de 19 de enero de 2007. En todas ellas se señala que los menores deberían recibir asistencia jurídica independiente de la Administración, c
omo es el turno de oficio c
olegial, c
on el fin de asegurar que los procesos administrativos o judiciales se lleven a c
abo teniendo en c
uenta su interés superior. También aparece en el informe 2009 de UNICEF Realidad jurídica y social de los menores extranjeros en España:"Debe regularse y garantizarse expresamente el derecho de asistencia letrada para todas las c
uestiones que afecten al menor en el ámbito jurídico. Independientemente de la intervención del Ministerio Fiscal, es necesario procurar dicha asistencia letrada, dados los c
onflictos que surgen entre sus intereses y la Administración pública. Esta asistencia letrada le proporcionará un trato más personal y una garantía en la defensa de sus derechos".
class="3-1Notapiepagprimera">[22] Resolución del Ararteko, de 25 de mayo de 2010, por la que se recomienda al Departamento de Política Social y Servicios Sociales de la Diputación Foral de Álava que c
umpla la obligación legal de asumir la tutela de los menores en situación de desamparo que se encuentran en el Territorio Histórico de Álava, lleve a c
abo las medidas de protección que le c
orresponden c
omo tutora de aquellos, c
umpla los derechos y garantías previstas en los c
asos en los que haya que realizar las pruebas de determinación de la edad, y recomiende la c
oncesión de la autorización de residencia si alcanzan la mayoría de edad sin disponer de ella.
class="3-1Notapiepagprimera">[23] C
onclusiones del encuentro de fiscales especialistas en menores y extranjería. Madrid, 20 de abril de 2010.
class="3-1Notapiepagprimera">[24] Resolución del Ararteko, de 14 de septiembre de 2009, por la que se c
oncluye la reclamación presentada por una Asociación c
on relación a la derivación de menores extranjeros tutelados por la Diputación Foral de Gipuzkoa al C
entro Oilur en Deba.
class="3-1Notapiepagprimera">[25] España ha firmado varios acuerdos c
on Estados de los que los menores extranjeros son originarios para facilitar la repatriación de los menores: Acuerdo entre Rumania y España sobre c
ooperación en el ámbito de la protección de los menores de edad rumanos no acompañados en España, su repatriación y lucha c
ontra la explotación de los mismos, firmado en Madrid el 15 de diciembre de 2005; Acuerdo entre la República de Senegal y el Reino de España sobre c
ooperación en el ámbito de la prevención de la inmigración menores de edad senegaleses no acompañados en España, su repatriación y lucha c
ontra la explotación de los mismos, firmado Ad Referéndum, en Dakar el 5 de diciembre de 2006; y Acuerdo entre el Reino de Marruecos y el Reino de España en el ámbito de la emigración de menores de edad marroquíes no acompañados, su protección y repatriación, firmado Ad Referéndum, el 6 de marzo de 2007.
3.3. Menores infractores
Caracterización del sector y marco normativo
La intervención c
on menores infractores ha experimentado c
ambios significativos desde la publicación en 1998 del informe extraordinario del Ararteko, c
ambios que se producen, fundamentalmente, a partir de la aprobación de la Ley Orgánica 5/2000, reguladora de la responsabilidad penal de los menores (en adelante, Ley Orgánica 5/2000), que entró en vigor en enero de 2001.
Una de las primeras c
uestiones que es necesario aclarar es la del c
oncepto de minoría de edad penal. El C
ódigo Penal de 1995 elevó la mayoría de edad penal de los 16 a los 18 años pero retrasó su entrada en vigor hasta la aprobación de una ley específica que regulase la materia. La entrada en vigor de la Ley Orgánica 5/2000 equipara la mayoría de edad penal c
on la c
ivil, c
on lo que se da c
umplimiento a la normativa internacional sobre la materia y, en particular, a la C
onvención de los Derechos del Niño de 1989.
La Ley Orgánica 5/2000 también modifica la edad mínima para ser responsable penalmente, elevándose de 12 a 14 años, de manera que las personas menores de 14 años no son responsables penalmente y no se les aplicará dicha ley sino las normas sobre protección de menores, c
onsiderándose suficiente para su abordaje los ámbitos familiar y de protección.
Por tanto, al hablar de menores infractores nos referimos a personas entre 14 y 18 años que han c
ometido hechos tipificados c
omo faltas o delitos en el C
ódigo Penal o en las leyes penales especiales.
La aprobación de la Ley Orgánica 5/2000 puso de manifiesto algunos principios c
omo son:
– La supremacía del interés superior del menor (que se valora c
on c
riterios técnicos por equipos de profesionales especializados en el ámbito de las c
iencias no jurídicas).
– La flexibilidad en la adopción y ejecución de las medidas aconsejadas por las c
ircunstancias del c
aso c
oncreto, y un amplio c
atálogo de medidas aplicables en función del interés del menor.
– La naturaleza formalmente penal pero materialmente sancionadora-educativa del procedimiento y de las medidas aplicables a las personas infractoras menores.
– El principio de intervención mínima.
– El c
umplimiento en el propio territorio y la c
ompetencia de las entidades autonómicas en la ejecución. El c
ontrol judicial de la ejecución de las medidas.
– La atención a los intereses y necesidades de la víctima, introduciendo el principio de la responsabilidad solidaria c
on el menor responsable de los hechos de sus padres, tutores, acogedores o guardadores, y arbitrando un amplio derecho de participación de las víctimas.
– El reconocimiento expreso de todas las garantías procesales que se derivan del respeto de los derechos c
onstitucionales y de las especiales exigencias del interés del menor. La posición relevante del Ministerio Fiscal, en su doble c
ondición de promotor de la acción de la Justicia y la defensa de la legalidad y de los derechos de los menores.
– La diferenciación de diversos tramos de edad (de 14-16 años y de 16-18 años).
– La posibilidad de reparación del daño c
ausado y c
onciliación c
on la víctima.
Uno de los principios básicos de la ley c
onsiste en la pretensión de adaptar la respuesta sancionadora a las c
ircunstancias c
oncretas del menor, para lo que se establece un amplio abanico de medidas. Dicho principio, que merece una valoración positiva, c
uenta c
on una importante excepción, que –a nuestro entender– supone uno de los principales puntos c
ríticos de la regulación. Nos referimos a la objetivación y agravación de la sanción de internamiento para los hechos que revistan extrema gravedad c
ometidos por jóvenes entre 16 y 18 años, c
ircunstancia que, según la redacción original de la ley, c
oncurría en los c
asos de reincidencia o en los delitos de terrorismo, entre otros. La reforma de la LO 5/2000 efectuada por la Ley Orgánica 7/2000, de 22 de diciembre, antes de la entrada en vigor de la ley, incide en esta c
ausa de agravación, incrementando su rigor hasta límites difícilmente c
ompatibles c
on los principios c
onstitucionales.
La Ley Orgánica 8/2006, de 4 de diciembre, c
onstituye la última modificación, hasta el momento de redactar este informe, de la Ley Orgánica 5/2000. Algunos de los c
ambios que introduce, y que también suponen un endurecimiento de la normativa, son los siguientes: la ampliación de los supuestos en que se pueden imponer medidas de internamiento en régimen c
errado; la supresión de la posibilidad de aplicar la Ley a los c
omprendidos entre 18 y 21 años; la c
reación de una nueva medida c
onsistente en la prohibición de aproximarse o c
omunicarse c
on la víctima; el aumento de la duración de las medidas c
autelares de internamiento que de tres meses prorrogables por otros tres pasa a ser de seis meses prorrogables por otros tres; faculta al juez para acordar que el menor que estuviese c
umpliendo una medida de internamiento en régimen c
errado y alcanzase la edad de dieciocho años pueda terminar de c
umplir la medida en un c
entro penitenciario; la posibilidad de imponer las medidas de libertad vigilada, la realización de tareas socioeducativas y permanencia de fin de semana ante hechos c
alificados de falta. También se introducen algunas modificaciones en las medidas.
Las medidas que establece la Ley, ordenadas según el grado de restricción de derechos que suponen, son las siguientes:
– Internamiento en régimen c
errado. Las personas residen y desarrollan las actividades educativas, formativas y de ocio en el c
entro.
– Internamiento en régimen semiabierto. Las personas residen en el c
entro y podrán desarrollar actividades fuera del c
entro.
– Internamiento en régimen abierto. Las personas residen en el c
entro y llevan a c
abo todas las actividades en los servicios normalizados del entorno.
– Internamiento terapéutico en régimen c
errado, semiabierto o abierto. Tratamiento específico para personas c
on alteraciones psíquicas, dependencia a tóxicos o alteraciones de la percepción.
– Tratamiento ambulatorio.
– Asistencia a un c
entro de día.
– Permanencia de fin de semana. Permanencia en el domicilio o en c
entro hasta un máximo de 36 horas.
– Libertad vigilada.
– Prohibición de aproximarse o c
omunicarse c
on la víctima o c
on aquellos de sus familiares u otras personas que determine el Juez.
– C
onvivencia c
on otra persona, familia o grupo educativo.
– Prestaciones en beneficio de la c
omunidad. No puede imponerse sin el c
onsentimiento del menor y preferentemente deben tener c
onexión c
on el bien jurídico lesionado.
– Realización de tareas socioeducativas.
– Amonestación.
– Privación del permiso de c
onducir c
iclomotores y vehículos a motor, o del derecho a obtenerlo, o de las licencias administrativas para c
aza o para uso de c
ualquier tipo de armas.
– Inhabilitación absoluta.
También a nivel estatal se ha aprobado el Reglamento de la Ley Orgánica 5/2000 (Real Decreto 1774/2004, de 30 de julio), que recoge aspectos relativos a la actuación de la Policía Judicial y del equipo técnico, reglas para la ejecución de las medidas y regulación del régimen disciplinario de los c
entros.
A nivel autonómico hay que destacar que en el año 2005 se aprobó la Ley 3/2005, de Atención y Protección a la Infancia y la Adolescencia. La Ley tiene un triple objetivo: 1) garantizar a los niños, niñas y adolescentes el ejercicio de los derechos que les reconoce el ordenamiento jurídico; 2) establecer el marco de actuación en el que deben ejercerse las actividades de fomento de los derechos y del bienestar de la infancia y la adolescencia; y 3) definir los principios de actuación y el marco c
ompetencial e institucional en el ámbito de la protección y en el de la intervención c
on menores infractores. La Ley recoge, en su título IV, los principios de actuación en la atención socioeducativa a personas infractoras menores de edad, las modalidades de ejecución de las medidas (en especial, de la medida de internamiento) y prevé que la Administración autónoma deberá regular los requisitos materiales, funcionales y de personal que deben reunir los c
entros de internamiento. Dicha regulación se produjo por el Decreto 80/2009, de 21 de abril, sobre c
entros educativos de c
umplimiento de medidas privativas de libertad en la C
omunidad Autónoma del País Vasco.
La ejecución de las medidas reguladas en la Ley Orgánica 5/2000, que es c
ompetencia de la C
omunidad Autónoma, c
orresponde al Departamento de Justicia y Administración Pública del Gobierno Vasco, que en estos años ha articulado su intervención en los siguientes documentos:
– Plan para la ejecución de las medidas judiciales dictadas por los Juzgados de Menores de 1998, elaborado tras la asunción de la c
ompetencia el 1 de enero de 1996.
– Plan para la ejecución de las medidas dictadas por los Juzgados de Menores de la C
APV (2004-2007).
– III Plan de Justicia Juvenil de la C
omunidad Autónoma de Euskadi 2008-2012.
El III Plan de Justicia Juvenil, actualmente en vigor, que parte de la evaluación del Plan para el período 2004-2007, establece los principios de la Justicia Juvenil en la C
APV, las líneas estratégicas para el período 2008-2012, los objetivos generales y específicos, el modelo de gestión, las previsiones económicas generales y los medios humanos. En dicho plan se señala "que la ejecución del Plan 2004-2007 ha permitido desarrollar un modelo de funcionamiento en justicia juvenil, así c
omo una red de c
entros, recursos materiales y personales c
apaces de dar respuesta satisfactoria a la gran demanda de ejecución de medidas juveniles generada por la aplicación de la Ley Orgánica 5/2000, a partir de 2001. El reto para el próximo período se sitúa, más que en un c
recimiento de c
entros y recursos, en el aumento de la c
alidad educativa, en la mejor c
oordinación interdepartamental e interinstitucional y en la integralidad de la intervención en la ejecución de las medidas".
Por último, c
onviene señalar que en las c
onclusiones de la investigación Evaluación de la intervención educativa y análisis de la reincidencia en la Justicia de Menores de la C
APV, publicada en el 2009 por el Gobierno Vasco, se recogen los elementos siguientes que ayudan a la c
aracterización del sector:
– El perfil de la persona menor infractora en la C
APV es el de una persona que c
omete un único hecho delictivo y no vuelve a delinquir.
– El primer hecho delictivo se c
omete a una edad media de 16 años, en un porcentaje mayoritario está relacionado c
on c
onductas de sustracción y, por lo general, se c
omete por un menor nacido en la C
APV en c
ompañía de otros menores.
– Hay una sobre-representación de menores que tienen relación c
on los Servicios Sociales de Base (cercano al 40%) y los de etnia gitana (11%).
– Los menores que c
umplen medida en c
entros educativos responden a un perfil de gran vulnerabilidad socio-familiar.
Los antecedentes
El informe extraordinario del Ararteko sobre la intervención c
on menores infractores se hizo público y fue entregado al presidente del Parlamento en 1998. Tanto el informe en general c
omo las recomendaciones que c
ontiene afectan a diferentes instituciones, especialmente a dos de ellas: al poder judicial –fiscalía y juzgados de menores–, en lo que respecta a los procedimientos, adopción de medidas, seguimiento y evaluación de éstas; y al Gobierno Vasco- especialmente al Departamento de Justicia-, en lo que respecta al c
umplimiento de las medidas y, por tanto, al c
onjunto de medios e instrumentos puestos a su disposición.
Nuestra actuación se ha c
entrado, por imperativo de la Ley, en aquellas c
uestiones y propuestas c
uyo c
umplimiento c
orresponde al Gobierno Vasco. Las actuaciones del Ararteko en esta materia han sido básicamente las siguientes:
– Visitas a los c
entros de internamiento: observación de las instalaciones, entrevistas c
on menores y c
on profesionales.
– Tramitación de quejas.
– Solicitudes de información, de oficio, a los Departamentos c
orrespondientes (fundamentalmente al Departamento de Justicia del Gobierno Vasco).
Las solicitudes de información han sufrido alguna variación año tras año, incluyendo c
uestiones nuevas o adaptándose a factores o hechos acontecidos y a la propia evolución del sistema. En líneas generales se puede decir que las peticiones de información a la administración han girado en torno a las siguientes c
uestiones:
– La c
onfiguración de la red de c
entros de internamiento: la c
apacidad de respuesta a las necesidades, la situación laboral de sus profesionales, etc.
– Los sistemas de c
oordinación y c
olaboración c
on otros servicios de la red, en especial la atención educativa y la sanitaria.
– Las posibilidades de salida y emancipación de los menores.
– La necesidad de una regulación normativa de los c
entros de internamiento.
– La evolución de las medidas.
– La atención prestada a las víctimas de las infracciones de menores.
Los problemas fundamentales
En el informe extraordinario sobre intervención c
on menores infractores se señalaban algunos problemas que preocupaban especialmente a esta institución c
omo eran:
– La escasa utilización de algunas medidas previstas en la anterior legislación y de gran potencialidad para c
onseguir los objetivos educativos y socializadores.
– El excesivo tiempo que, c
on frecuencia, transcurría entre los hechos y la ejecución de las medidas.
– La ausencia de una legislación que superase la situación de provisionalidad generada desde la aprobación del C
ódigo Penal de 1995 y que supuso la elevación de la mayoría de edad penal a los 18 años.
– La escasa implicación de los sistemas ordinarios en la respuesta a los menores infractores.
– Algunas diferencias observadas en la práctica judicial entre los tres territorios.
– Las c
arencias observadas respecto a la garantía de los derechos de estos menores.
En los posteriores al informe extraordinario (cfr. apartados c
orrespondientes en los informes anuales) se han ido reflejando las c
uestiones que, a juicio de esta institución, se c
onsideraban especialmente preocupantes o necesitadas de mejora. Las más destacadas y repetidas son las siguientes:
1. Los problemas de respuesta derivados del importante c
recimiento en el número de medidas (con c
onsecuencias en toda la c
adena: en los órganos judiciales, en los equipos psicosociales, en la c
apacidad de gestión del Servicio de Justicia Juvenil del Gobierno Vasco, en la c
apacidad de acogida de los c
entros, en la gestión y seguimiento de las medidas en medio abierto…).
2. El excesivo tiempo de respuesta desde la c
omisión del hecho delictivo hasta la ejecución de la medida.
3. La alta proporción de menores infractores que provienen del sistema de protección. La c
ifra es llamativamente elevada en el c
aso de la medida de internamiento y en el c
aso de los menores extranjeros no acompañados.
4. Las dificultades en la atención educativa y sanitaria en los menores c
on medidas de internamiento.
5. La necesidad de desarrollar fórmulas que permitan el c
umplimiento de las medidas más c
erca de su entorno familiar en el c
aso de los menores implicados en actividades de terrorismo, c
asos en los que interviene el Juzgado C
entral de Menores de la Audiencia Nacional.
6. La falta de una regulación normativa adecuada.
7. La ausencia o insuficiencia de servicios de emancipación.
Las propuestas de mejora
La mayor parte de las 46 recomendaciones que se realizaban en el informe extraordinario trataban de c
orregir los problemas que se señalaban al principio del apartado anterior. El seguimiento realizado en los años posteriores tiene c
omo punto de partida dichas recomendaciones que se estructuraban en los siguientes bloques:
– Marco teórico, marco jurídico y distribución c
ompetencial. 4 recomendaciones relativas a la aplicación de los principios de justicia restitutiva; a la aprobación, a nivel estatal, de normativa reguladora de la intervención c
on menores infractores; a la aprobación, a nivel autonómico, de normativa reguladora de los medios de ejecución de las medidas; y a la resolución de alguna c
uestión c
ompetencial entre el Gobierno Vasco y la Diputación Foral de Álava.
– La red de servicios. 11 recomendaciones relativas a la formación y especialización de los agentes intervinientes en el proceso (policía, Jueces, Fiscales, abogados, equipos técnicos); adecuación de dependencias policiales, de los equipos técnicos, salas de espera y salas de c
elebración de las c
omparecencias y audiencias.
– La población atendida. 1 recomendación en relación a la elaboración de una estadística uniforme en los tres Territorios Históricos.
– Procedimientos. 7 recomendaciones relativas a la detención y permanencia de menores en dependencias policiales, y a la remisión sistemática del atestado a las Fiscalías de Menores; a la elaboración de folletos informativos destinados a los menores y sus representantes legales; y a la reducción del tiempo empleado en todas las fases del procedimiento.
– Pautas de aplicación de las medidas. 16 recomendaciones relativas a la dotación de recursos para el c
umplimiento de medidas (en medio abierto, medidas de internamiento de fin de semana, medidas de c
arácter terapéutico, medidas de internamiento c
errado para c
hicos); a la elaboración de folletos informativos sobre los c
entros de internamiento y sobre las medidas en medio abierto; a la reducción de los plazos de ejecución de las medidas de medio abierto; a los c
entros de internamiento (mejoras estructurales, régimen sancionador, garantías del derecho a la privacidad, ausencias no autorizadas, programas de transición); a la mejora de los mecanismos de participación y reclamación; a la formación c
ontinuada de los profesionales responsables de la ejecución de las medidas.
– Coordinación y c
olaboración interinstitucional. 3 recomendaciones relativas a la c
olaboración c
on los servicios de educación, salud y servicios sociales.
– Control y evaluación de los servicios. 4 recomendaciones en relación al c
ontrol periódico de los c
entros y servicios destinados a la ejecución de medidas; a la evaluación c
ualitativa de los servicios; al seguimiento de las medidas desde las Fiscalía; y al c
ontrol judicial de la ejecución de las medidas.
Algunas de las recomendaciones efectuadas, c
omo por ejemplo las relativas al desarrollo normativo, c
uestiones c
ompetenciales, especialización de los agentes judiciales intervinientes y desarrollo de la red de recursos, se han superado, pero otras, tal y c
omo se verá en las páginas siguientes, mantienen toda su vigencia.
Los seguimientos
Año tras año se ha ido realizando un seguimiento de las recomendaciones, incidiendo en diferentes c
uestiones en función de la evolución observada o de alguna queja recibida. Los informes de seguimiento se han resumido en el Informe Anual al Parlamento Vasco que realiza esta institución, y para su elaboración se han tenido en c
uenta básicamente los siguientes elementos o fuentes de información:
– La información recogida in situ, mediante observación y entrevistas (a menores y profesionales), en los c
entros de c
umplimiento de las medidas judiciales de internamiento.
– Las reuniones mantenidas c
on las personas responsables de las Viceconsejerías y Direcciones de las c
uales dependen los servicios de aplicación de las medidas.
– Las reuniones mantenidas c
on otros profesionales, c
omo los del equipo psicosocial de Justicia.
– Las informaciones recibidas del Departamento de Justicia a raíz de las quejas o de peticiones de información.
– Las memorias del Observatorio Vasco de la Administración de Justicia.
– Las memorias y los Planes de actuación elaborados por el Servicio de Justicia Juvenil.
En las peticiones de información dirigidas al Departamento de Justicia se ha optado por c
entrar la atención en algunos datos c
uantitativos y en determinadas c
uestiones que han servido de indicadores de evolución. Así, los datos solicitados los últimos años han sido:
1. Evolución de las medidas ejecutadas en el año c
orrespondiente y el análisis del propio Departamento sobre los datos.
2. Modificaciones introducidas en la red de c
entros de internamiento (número de plazas, mejora de los servicios, situación de las plantillas…).
3. Datos sobre los servicios en medio abierto: equipos, profesionales, recursos…
4. Pasos dados para la aplicación de la normativa vigente.
5. Relación c
on los sistemas de protección (proporción de menores procedentes del sistema de protección, mecanismos de c
oordinación, seguimiento de c
asos…).
6. Datos sobre la atención educativa y sanitaria ofrecida en los c
entros y c
olaboración c
on los servicios educativos y sanitarios.
7. Mejoras introducidas en el sistema.
Datos esenciales – indicadores – datos de evolución
class="2-2Texto">La población adolescente entre 14 y 18 años en 2009, un total de 66.382 c
hicas y c
hicos[26], representaba el 3,1% de la población total y el 20,4% de la población menor de edad en Euskadi. Este último porcentaje, que en 1998 se situaba en un 30,5%, ha ido descendiendo hasta situarse en los últimos años en porcentajes entre el 20 y el 22%.
class="2-2Texto">Resulta c
omplejo c
onocer c
on exactitud qué porcentaje de los menores entre 14 y 18 años son infractores y, por tanto, entran en c
ontacto c
on el sistema de justicia juvenil, ya que disponemos de datos sobre el número de medidas aplicadas c
ada año pero desconocemos a c
uántos menores han afectado. El número de medidas que se ejecutaron en la C
APV en 2009 ascendió a 1.233, lo que representaría el 1,9% de la población entre 14 y 18 años, si c
ada menor hubiera sido objeto de una única medida judicial (ese porcentaje ha oscilado entre el 1,4% del año 2004 al 1,7% del año 2007, siendo la c
ifra más elevada la del último año).
class="2-2Texto">La gran mayoría de los c
hicos y c
hicas que entran en c
ontacto c
on el sistema de justicia juvenil lo hace una única vez. Hay un segundo grupo c
ompuesto por aquellos que c
ometen varios hechos delictivos, ninguno de extrema gravedad, que tras la ejecución de las c
orrespondientes medidas no vuelven a c
ometer nuevas infracciones. Y hay un tercer grupo, de entre el 5 y el 7% de los que c
umplen alguna medida, que ejerce una gran actividad delictiva c
on más de 5 medidas judiciales en el mismo año.
class="2-2Texto">Presentamos a c
ontinuación algunos datos c
uantitativos, realizando un análisis c
on más detenimiento en los relativos a la ejecución de las medidas judiciales.
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Fiscalía General del Estado. Memoria 2009. Elaboración propia.
class="2-2Texto">Como se puede ver en los datos, la mayoría de las infracciones que se instruyen en las Fiscalías de Menores, en los tres territorios, c
orresponden a delitos c
ontra la propiedad sin violencia. Le siguen las infracciones dirigidas c
ontra la vida o la integridad física y c
ontra la propiedad c
on violencia.
class="2-2Texto">Por otra parte, en los últimos años han aparecido tipologías delictivas nuevas, c
omo es el c
aso de la violencia filio-parental, lo que implica la necesidad de nuevos abordajes educativos adaptados a la especificidad de estos perfiles. Entre los años 2003 y 2006 se incrementó notablemente, estabilizándose en el 2007. En el último año, 2009, se ha producido un incremento del 30% en los delitos relacionados c
on la violencia intrafamiliar y c
ontra la pareja.
class="2-2Texto">Un alto porcentaje de las denuncias c
ontra menores se resuelven sin que haya que llegar a la adopción de una medida judicial, ya que en algunos c
asos no se transforman en expedientes de reforma, por archivos y desistimientos. En este sentido, se aprecian grandes diferencias entre los territorios, que oscilan entre el 37% de Álava y el 77% en Bizkaia, manteniéndose Gipuzkoa en un 51%. Además, de las infracciones c
ometidas por menores que se c
onvierten en expedientes de reforma, c
asi una c
uarta parte fueron sobreseídos en 2008.
class="2-2Texto">En los c
asos c
onstitutivos de delitos menos graves o faltas, la ley prevé la posibilidad del desistimiento en la c
ontinuación del expediente si se produce la c
onciliación c
on la víctima o se asume el c
ompromiso de repararle el daño c
ausado. Los profesionales de los Equipos Psicosociales de los Juzgados son los responsables de los procesos de mediación para la c
onciliación y reparación del daño, equipos que dependen del Departamento de Justicia del Gobierno Vasco. En el año 2006, el 82,5% de los procesos fueron valorados c
omo exitosos por los propios equipos que los llevaron a c
abo, lo que hizo innecesaria la aplicación de ninguna medida judicial. También la aplicación de los procesos de c
onciliación y reparación es desigual en los diferentes Juzgados de Menores (en 2006, el 60% de los procesos se desarrollaron en el Territorio Histórico de Bizkaia).
class="2-2Texto">Una de las líneas de intervención del Ararteko en lo referente a menores infractores ha sido la de impulsar y desarrollar todas las potencialidades de la ley respecto al c
onjunto de las medidas previstas y, especialmente, de las medidas menos restrictivas de la libertad debido a su mayor potencialidad educativa. La mayor o menor disponibilidad de recursos suele ser uno de los factores determinantes de la aplicación de las medidas, y en ello hemos c
entrado la atención en estos años, ya que la ejecución de las medidas es c
ompetencia de la administración autonómica.
class="2-2Texto">En los informes de seguimiento anuales se ha ofrecido información sobre la evolución de las medidas impuestas. En los informes al Parlamento Vasco de los años 2000, 2004 y 2007 se pudieron ofrecer datos y valoraciones más detalladas, al c
ontar c
on una Memoria de actividades del Servicio de Justicia Juvenil de los años anteriores, que permitía, por ejemplo, c
onocer el tiempo que transcurre entre los hechos y la adopción de la medida, la duración de las medidas, las diferencias entre territorios, la relación entre medidas más duras o restrictivas y vulnerabilidad, etc.
class="2-2Texto">Los datos que se presentan en la siguiente tabla muestran c
on c
laridad algunas tendencias generales. Tal vez la más significativa sea el incremento experimentado en el total de las medidas, así c
omo prácticamente en todas y c
ada una de ellas, especialmente desde el año 2001, en que entró en vigor la Ley Orgánica 5/2000, y hasta el año 2004. Tras esos c
uatro años de aumentos muy elevados, desde el año 2005 se apreciaba una c
ierta estabilidad en el incremento de las medidas (con incrementos entre el 3 y el 5%). En 2008 se rompió esa tendencia, observándose un decremento de las medidas judiciales en un 9,1%. En 2009 se incrementó de nuevo el número de medidas en un 18,2%, superándose la c
ifra del año 2007.
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Departamento de Justicia y Administración Pública del Gobierno Vasco. Elaboración propia.
1 Los c
riterios para c
ontabilizar los internamientos en c
entro variaron a partir del año 1999. Así, los datos de los años 1997 y 1998 c
orresponden a menores, y a partir de esos años c
orresponden a número de medidas (no menores).
class="2-2Texto">Puede afirmarse, en general, que el aumento se ha dado en todo tipo de medidas y, en especial, en algunas medidas en medio abierto. Las medidas en medio abierto, no privativas de libertad, son mayoritarias (entre un 72% y un 80% del total de las medidas entre los años 2001 y 2009).
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Departamento de Justicia y Administración Pública del Gobierno Vasco. Elaboración propia.
1 Medidas en medio abierto: libertad vigilada, prestaciones en beneficio de la c
omunidad, tratamiento ambulatorio, tareas socioeducativas, acogimiento/convivencia c
on grupo educativo, asistencia a c
entro de día.
2 Internamientos: permanencias de fin de semana e internamientos en régimen abierto, semiabierto, c
errado y terapéuticos.
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Departamento de Justicia y Administración Pública del Gobierno Vasco. Elaboración propia.
class="2-2Texto">Tomando c
omo referencia el año 2000 (último año antes de la entrada en vigor de la Ley Orgánica 5/2000) y c
omparándolo c
on las c
ifras de los últimos años, podemos observar las siguientes tendencias en las medidas en medio abierto:
class="2-2Texto12-4">– Las medidas de libertad vigilada se han incrementado año a año, llegándose a multiplicar por 5 (han pasado de 65 a 340). El número de libertades vigiladas c
autelares se ha mantenido estable en los tres últimos años (alrededor de unas 30 medidas). En el estudio sobre reincidencia publicado en 2009 por el Gobierno Vasco se c
onstata que ésta es la medida en medio abierto que c
onlleva un mayor número de reincidencias.
class="2-2Texto12-4">– Las prestaciones en beneficio de la c
omunidad aumentaron hasta el año 2005. A partir de ese año c
omenzó el descenso, que fue muy acusado en 2008. En el año 2009 parece haberse estabilizado, pero se halla lejos de las c
ifras de años anteriores donde se superaban ampliamente los c
uatrocientos c
asos (hasta 506 en 2005).
class="2-2Texto12-4">– La realización de tareas socioeducativas sigue en aumento. En 2007 c
asi se duplicó la c
ifra respecto al año anterior, y desde entonces ha seguido c
reciendo aunque de forma más moderada. Ésta es la medida que tiene aparejada una menor tasa de reincidencia.
class="2-2Texto12-4">– La asistencia a c
entro de día también ha aumentado, aunque sigue siendo una de las medidas menos empleadas.
class="2-2Texto12-4">– Los tratamientos ambulatorios han tenido una evolución más irregular. En 2001 experimentaron un importante c
recimiento que c
omenzó a descender en 2005. El último año ha vuelto a ascender el número de tratamientos ambulatorios.
class="2-2Texto12-4">– Se observa una tendencia en las medidas de medio abierto hacia la aplicación de las medidas de libertad vigilada y realización de tareas socioeducativas frente a las prestaciones en beneficio de la c
omunidad, más notable a partir del año 2008. Según el Departamento de Justicia, esta tendencia guarda relación c
on la última modificación de la Ley Orgánica 5/2000 (la LO 8/2006, de 4 de diciembre. BOE nº 290, de 5 de diciembre), en la que se regula que ante hechos c
alificados de falta es posible imponer medidas de libertad vigilada, la realización de tareas socioeducativas y permanencia de fin de semana (además de medidas menos intervencionistas c
omo la amonestación, las prestaciones en beneficio de la c
omunidad, la privación del permiso de c
onducir y la orden de alejamiento).
class="2-2Texto">La evolución de las medidas más restrictivas también se c
aracteriza por el aumento en estos años:
class="2-2Texto12-4">– Las permanencias o internamientos de fin de semana han ido en aumento, llegando c
asi a triplicar la c
ifra del año 2000.
class="2-2Texto12-4">– Las medidas de internamiento también han c
recido, aunque la proporción respecto a las medidas en medio abierto se ha mantenido estable. En 2009 la medida de internamiento firme sufrió un incremento del 24% respecto al año anterior. La duración de las medidas, tanto firmes c
omo c
autelares, también ha aumentado. La duración media de la medida de internamiento era de 4,48 meses en 1999, y de más de 10 meses en 2006. Este aumento en el número de medidas y en su duración ha provocado tasas de ocupación en los c
entros c
ercanas al 100% en 2009.
class="2-2Texto">Resulta preocupante el incremento de las medidas c
autelares y el aumento de su duración en los últimos años, a raíz de la última modificación de la ley en la que se amplía la duración de la medida c
autelar de internamiento (de tres meses prorrogables por otros tres, pasa a ser de seis meses prorrogables por otros tres).
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Departamento de Justicia y Administración Pública del Gobierno Vasco. Elaboración propia.
class="2-2Texto">El aumento en el número de medidas c
autelares de internamiento ha sido muy significativo en el último año. C
asi dos de c
ada tres medidas c
autelares de internamiento han sido impuestas a personas nacidas en el extranjero, mayoritariamente en Marruecos. Las medidas c
autelares se aplican, fundamentalmente, a los delitos de robo c
on violencia o intimidación y a los c
asos de violencia intrafamiliar y c
ontra la pareja.
class="2-2Texto">Realizando un análisis más c
ualitativo de los datos, fundamentalmente de los recogidos en la última Memoria del Servicio de Justicia Juvenil de la que disponemos, del año 2006, de las c
onclusiones de la evaluación del II Plan de Justicia Juvenil 2004-2007, y de los datos del último expediente de seguimiento, del año 2009, se destacan a c
ontinuación algunos otros elementos de preocupación:
class="2-2Texto12-4">– El alto porcentaje de c
asos en los que las víctimas de los hechos denunciados son también menores (p.e., el 33% en los c
asos de mediación-reparación en el 2006).
class="2-2Texto12-4">– Las grandes diferencias que se aprecian en la aplicación de las medidas entre unos juzgados y otros.
class="2-2Texto12-4">– El excesivo tiempo transcurrido entre los hechos y la imposición de la medida (la media de tiempo era de 10 meses en 2006).
class="2-2Texto12-4">– El alto porcentaje de los menores implicados en delitos que proceden de los sistemas de protección. En 2009, el 27,6% del total de menores que c
umplieron alguna medida judicial provenían de los sistemas de protección, elevándose esa c
ifra hasta el 51,9% en los c
asos de internamiento. Los c
olectivos que c
on mayor frecuencia participaban de ambos sistemas en 2009 eran: 1) menores extranjeros no acompañados; 2) menores nacidos en América Latina y Rumanía, c
on escasos referentes familiares y gran dependencia del grupo de iguales; 3) menores que agraden en el marco familiar; 4) mayores de 18 años sin posibilidades reales de emancipación; y 5) menores residentes en un c
entro de protección.
class="2-2Texto12-4">– El elevado porcentaje de menores de origen extranjero atendidos en el sistema de justicia juvenil (un 30,7% en 2009) y en especial en la medida de internamiento. C
asi 2 de c
ada 3 menores que c
umplieron medida c
autelar de internamiento en 2009 eran de origen extranjero (la mayoría de Marruecos).
class="2-2Texto12-4">– El aumento de los delitos relacionados c
on la violencia intrafamiliar y c
ontra la pareja (aumento del 30% en 2009).
class="2-2Texto12-4">– Los menores c
on una gran actividad delictiva representan un porcentaje pequeño (entre el 5 y el 7%), pero requieren una gran inversión y esfuerzo. La intervención c
on este c
olectivo es c
ompleja porque su situación vital presenta una importante desestructuración.
class="2-2Texto">Hasta aquí hemos analizado algunos datos c
uantitativos. Presentamos a c
ontinuación, de forma resumida, la evolución de algunos de los temas que han sido objeto de análisis y seguimiento durante estos años (cfr. apartados c
orrespondientes en los informes anuales para mayor detalle).
class="2-2Texto12-4">– Configuración de la red de c
entros de internamiento. La red de c
entros de internamiento ha c
recido y evolucionado notablemente en estos años. La entrada en vigor en 2001 de la Ley Orgánica 5/2000 reguladora de la responsabilidad penal de los menores, supuso un aumento del número de menores sujetos a medidas judiciales (ver evolución de las medidas en el apartado siguiente).
class="2-2Texto12-4">El seguimiento del Ararteko se ha c
entrado en la estructura de la red de recursos (desarrollo de la red, atención suficiente a la demanda…) y en los equipamientos c
oncretos, en especial en los c
entros de c
umplimiento de las medidas de internamiento (derechos de los menores, participación, atención educativa, régimen sancionador, barreras arquitectónicas…).
class="2-2Texto12-4">Durante años la red de c
entros de internamiento estuvo c
ompuesta por los c
entros educativos de Andoiu (previsto para c
hicas), Ortuella y Aramaio. El año 2001 estaba prevista la apertura del c
entro de Zumarraga, pero un atentado de ETA c
uando el c
entro estaba ya c
onstruido y equipado, c
ausó graves destrozos materiales, y hubo que retrasar su puesta en marcha hasta el verano del 2003. Las implicaciones de la voladura del c
entro de Zumarraga, al margen de las económicas, se dejaron sentir en la red de c
entros c
uya c
apacidad de respuesta estuvo al límite y supuso un importante esfuerzo a instituciones y profesionales.
class="2-2Texto12-4">La primera residencia de autonomía, a la que siguieron otras tres distribuidas en las c
apitales, se puso en marcha en Bilbao en mayo de 2002.
class="2-2Texto12-4">En 2003 se inauguró el c
entro educativo Uribarri en Arrazua-Ubarrundia para el c
umplimiento de medidas de internamiento, quedando definitivamente c
onfigurada la estructura básica de los c
entros de internamiento. En 2009 se ha puesto en marcha el c
entro Itxaslur en Muskiz, para el c
umplimiento de permanencias de fin de semana.
class="2-2Texto12-4">La red de c
entros de internamiento se estructura actualmente en tres niveles: a) Nivel I: c
entro Ibaiondo (Zumarraga), para el c
umplimiento de medidas en régimen c
errado y semiabierto; b) Nivel II: c
entros Mendixola (Aramaio), Miguel Ángel Remírez (Ortuella), Andoiu (Andoiu) y Uribarri (Arrazua-Ubarrundia), para el c
umplimiento de medidas en régimen semiabierto y abierto; y c
) Nivel III: 4 residencias de autonomía, una de ellas especializada en violencia filio-parental.
Fuente: Departamento de Justicia y Administración Pública del Gobierno Vasco. Elaboración propia.
– Gestión de los c
entros y situación laboral de sus profesionales. La gestión de todos los c
entros de internamiento ha sido indirecta, a excepción del c
entro de Zumarraga, c
uya gestión directa asumió el Gobierno Vasco en 2005. La preocupación por las c
ondiciones laborales de los profesionales ha sido una c
onstante en los seguimientos del Ararteko, fundamentalmente en los primeros años en que los c
onvenios de las entidades gestoras c
on la administración eran anuales, lo que repercutía en la c
alidad y c
ontinuidad del servicio prestado.
– Atención sanitaria y atención educativa. Uno de los aspectos preocupantes que recogía el informe extraordinario era la falta de atención educativa de los menores infractores que no podían asistir a los c
entros educativos de su entorno c
omunitario. Desde esta institución se venía insistiendo en la necesidad de resolver c
on urgencia dos problemas fundamentales, a saber: 1) facilitar la escolarización normalizada en aquellos c
asos en que fuera posible, y 2) garantizar la validez académica de los estudios realizados en el propio c
entro de internamiento. Estas c
uestiones han sido objeto de actuaciones de oficio ante los Departamentos de Justicia y Educación del Gobierno Vasco.
En 2001 se publicó la Orden de 7 de noviembre, de los c
onsejeros de Educación, Universidades e Investigación y de Justicia, Empleo y Seguridad Social, por la que se regula el derecho a la educación de los menores infractores internados en los c
entros de justicia juvenil. Los graves problemas de escolarización de los primeros años se fueron subsanando, hasta llegar a la situación actual en la que la atención educativa está garantizada a todos los menores, tanto a través de la red ordinaria, c
omo a través de la atención educativa en los propios c
entros de internamiento c
uando no es posible acudir a los recursos c
omunitarios.
La atención sanitaria de los menores ha sido otro de los temas a los que el Ararteko ha prestado especial atención. En septiembre de 2003 se firmó un c
onvenio de c
olaboración entre el Departamento de Justicia y el Departamento de Sanidad. No se han observado problemas reseñables en la atención primaria, en la atención de urgencia y en la hospitalaria. No así en la atención en toxicomanías y en salud mental para las que el c
onvenio de c
olaboración entre ambos departamentos c
ubre las necesidades de ingreso psiquiátrico en situación de urgencia (menos de 3 ó 4 semanas), pero no para estancias más prolongadas. La atención ambulatoria se dispensa en los C
entros de Salud Mental de Osakidetza. La respuesta, que desde el Departamento de Justicia se c
onsidera insuficiente, se ha ido c
omplementando c
on la c
ontratación de servicios de la red privada y c
on la c
reación de un grupo específico en el c
entro de Zumarraga para el c
umplimiento de internamientos de c
arácter terapéutico, respuesta que en todo c
aso, ha sido parcial. La atención en salud mental de la población infanto-juvenil es un tema que preocupa a esta institución y será objeto de estudio en profundidad en los próximos años.
– Las posibilidades de salida y emancipación de los menores. En los primeros años se insistía en la necesidad de la existencia de recursos de emancipación para los menores que c
umplían medidas de internamiento. A partir de la aplicación de la Ley Orgánica 5/2000, en la que todas las medidas de internamiento incluyen un último período de libertad vigilada, este problema ha ido mejorando.
– Otras c
uestiones objeto de seguimiento. La necesidad de una normativa reguladora de los c
entros, c
omo elemento de garantía de los derechos de las personas menores y los profesionales, ha sido una demanda recurrente de esta institución, así c
omo la necesidad de una regulación autonómica de atención a la infancia y la adolescencia.
También se ha insistido en estos años en la necesidad de adoptar un c
onvenio de c
olaboración para el c
umplimiento en los c
entros de la C
APV de las medidas de internamiento dictadas por el Juzgado C
entral de Menores de la Audiencia Nacional.
La atención a las víctimas de infracciones de menores que, c
on frecuencia son menores de edad, ha sido también objeto de seguimiento por parte de esta institución.
Luces y sombras en la respuesta institucional
class="2-2Texto">A c
ontinuación señalamos, de forma resumida, los principales elementos positivos de la intervención institucional c
on menores infractores, así c
omo aquellos elementos que, a juicio de esta institución, deben mejorarse. Entre los elementos positivos, los más destacables son:
class="2-2Texto12-4">– El importante desarrollo de la red de recursos para la ejecución de las medidas judiciales por parte del Gobierno Vasco. En estos años se ha dotado de los medios humanos, técnicos y materiales necesarios al Servicio de Justicia Juvenil dependiente del Departamento de Justicia, responsable de la c
oordinación de la ejecución de las medidas. También se ha c
onsolidado la red de servicios en medio abierto (con tres equipos de educadores y educadoras para la ejecución de las medidas en medio abierto y un c
entro de día en c
ada territorio). C
onviene destacar la alta c
olaboración lograda de instituciones y entidades para poder realizar en ellas prestaciones en beneficio de la c
omunidad. Se valora c
omo muy positiva la c
onsolidación de la red de c
entros para el c
umplimiento de medidas de internamiento, de la que ya se ha hecho mención en páginas anteriores. En líneas generales, se puede decir que los servicios y programas desarrollados han sido suficientes y adecuados para atender a la demanda existente, a pesar de que, en ocasiones, los c
entros se han encontrado al máximo nivel de ocupación.
Fuente: Departamento de Justicia y Administración Pública del Gobierno Vasco. Elaboración propia.
1 6 plazas más para el c
umplimiento de permanencias de fin de semana.
– La mejora en la atención educativa de menores que c
umplen medidas de internamiento en los c
entros, a partir de la Orden de los C
onsejeros de Educación y Justicia (Orden de 7 de noviembre de 2001. BOPV, nº 241, de 14 de diciembre). Actualmente la atención educativa se c
onsidera garantizada a todos los menores, tanto a través de la red ordinaria c
omo en la atención en los propios c
entros c
uando no es posible acudir a los recursos del entorno.
– El nivel de desarrollo normativo y regulación alcanzado en estos años. Además de la regulación estatal, a nivel autonómico hay que subrayar la aprobación en 2005 de la Ley de atención y protección a la infancia y la adolescencia y dos decretos. El primero de ellos –Decreto 163/2009– versa sobre la autorización, homologación, inspección y registro de las entidades c
olaboradoras en la atención socioeducativa a personas infractoras menores de edad en la C
omunidad Autónoma del País Vasco. El segundo de ellos –Decreto 80/2009, sobre c
entros educativos de c
umplimiento de medidas privativas de libertad en la C
APV– fue finalmente aprobado en 2009, después de 10 años de c
onstantes llamadas de atención de esta institución sobre su urgencia y necesidad c
omo elemento de garantía de los derechos de las personas menores y los profesionales.
– La firma de un c
onvenio, el 30 de julio de 2008, entre la Administración General del Estado y el Departamento de Justicia, Empleo y Seguridad Social del Gobierno Vasco para el c
umplimiento de las medidas dictadas por el Juzgado C
entral de Menores de la Audiencia Nacional, en la C
APV. Los menores c
ondenados por delitos relacionados c
on el terrorismo (enaltecimiento, c
olocación de c
arteles…) deben ser juzgados en la Audiencia Nacional, y la ejecución de la medida es c
ompetencia de la Administración General del Estado. La firma del c
onvenio ha posibilitado que estos menores (2 de ellos c
umplieron prestaciones en beneficio de la c
omunidad en 2008, c
on plena satisfacción por parte de todos, incluidas las víctimas) hayan podido c
umplir la medida más c
erca de su entorno familiar, c
uestión c
uya importancia ha sido puesta de manifiesto por esta institución en numerosas ocasiones.
– La c
reación, en enero de 2003, de un segundo Juzgado de Menores en Bilbao, ascendiendo a c
uatro los Juzgados de Menores de la C
APV.
Los elementos de preocupación o aspectos a mejorar son, fundamentalmente, los siguientes:
– La atención sanitaria a los menores c
on medidas de internamiento, fundamentalmente en la atención en toxicomanías y salud mental. También se hace necesaria la atención a las familias en el c
aso de menores c
on delitos de violencia familiar, y la intervención c
on todo el sistema familiar.
– La alta proporción de menores que provienen de los sistemas de protección hace urgente el establecimiento de un marco estable y sistemático de coordinación entre ambos sistemas.
– En c
uanto a las dependencias policiales, hay que recordar que, en general, los c
entros de detención no disponen de espacios específicos para la c
ustodia de personas menores, adecuadas y separadas de las que se utilizan para los mayores de edad, c
omo exige la Ley Orgánica 5/2000 y la Ley 3/2005. Esta c
arencia, que, c
omo hemos puesto de manifiesto en otras ocasiones (cfr. Informes Anuales, apdo. Interior) es una c
onstante en la c
asi práctica totalidad de los c
entros de detención de la Ertzaintza, debería c
orregirse. Según nuestros interlocutores en las visitas realizadas, la atención a las personas menores se realiza en una sala de espera. Según la información proporcionada por los responsables policiales, en general tampoco se dispone de un libro de registro de detenciones específico para menores (registro exigido por el Reglamento de la Ley 5/2000).
A pesar de que no es c
ompetencia de esta institución el seguimiento de las actuaciones del poder judicial, sí parece procedente mantener algunas recomendaciones o destacar algunos elementos de preocupación:
– La lentitud del sistema judicial, que interviene y resuelve los c
asos c
on enorme tardanza. Ello va radicalmente en c
ontra del espíritu y la finalidad educativa de la Ley, dada la importancia que la inmediatez en la respuesta tiene en el trabajo educativo c
on adolescentes. La aplicación de la Ley sigue presentando deficiencias, no tanto por la limitación de los recursos –que podía ser achacable a la entidad pública– sino por las limitaciones del propio sistema judicial.
– La heterogeneidad en la aplicación de medidas entre los distintos juzgados de la C
APV. Heterogeneidad, también, en las estadísticas judiciales y de fiscalía, que dificultan la evaluación de la administración de justicia juvenil.
– C
onsideramos que aún se debe mejorar en la especialización y formación de todos los profesionales que atienden a menores infractores (letrados del turno de oficio…).
La visión de las quejas
Es significativo que durante estos años apenas se hayan recibido quejas en esta institución referidas a la atención a los menores infractores. Incluso en c
iertos c
asos en los que se nos han planteado algunas c
uestiones por familiares de menores que c
umplían medidas de internamiento en el c
entro educativo de Ibaiondo, únicamente ha sido precisa una mediación y diálogo c
on la dirección del c
entro, lo que ha hecho innecesario c
ontinuar c
on la tramitación de la queja por haberse dado una solución satisfactoria a la demanda.
A raíz de una de las quejas recibida en 2004 respecto a la intervención del personal de seguridad en el c
entro educativo Ibaiondo, se inició un proceso de investigación por parte de esta institución que implicó una visita al c
entro (instalaciones, entrevistas c
on menores y profesionales…) y peticiones de información y entrevistas c
on los responsables del Departamento de Justicia. Se recomendó, entre otras c
osas, la necesidad de establecer o c
larificar protocolos de intervención ante diferentes situaciones y de c
oncretar c
riterios que sirvieran para regular u ofrecer mayores garantías a las intervenciones c
on los menores. En seguimientos posteriores se ha podido observar la mejoría en estas c
uestiones.
La visión de los propios menores
class="2-2Texto">En las visitas realizadas por el Ararteko a los c
entros de c
umplimiento de las medidas de internamiento, además de la visita a las instalaciones y las entrevistas c
on los responsables del c
entro, es habitual tener un diálogo c
on algunos de los menores del c
entro para c
onocer su valoración y experiencia.
class="2-2Texto">Presentamos a c
ontinuación un resumen de las valoraciones e informaciones aportadas por un grupo de c
inco adolescentes (entre 16 y 18 años) que c
umplían medidas de internamiento en el c
entro educativo Ibaiondo de Zumarraga, en el marco de un encuentro que tuvo lugar c
on personal del Ararteko a finales de 2007. Aunque las informaciones tienen un valor relativo porque puede que no sean representativas del c
onjunto de jóvenes o no todos los datos tengan igual fiabilidad, nos ayudan a acercarnos a su realidad y a c
onocer mejor c
ómo viven, perciben o valoran su propia experiencia. Para el encuentro se eligió a c
inco menores c
on perfiles y trayectorias diferentes: de los tres Territorios Históricos, dos menores extranjeros no acompañados, un menor extranjero c
on familia y dos autóctonos c
on dilatada experiencia en c
entros de protección…
class="2-2Texto">Los temas abordados fueron los siguientes:
class="2-2Texto">1. Las intervenciones policiales (en los momentos de la detención y traslados)
class="2-2Texto12-4">Respecto al período de detención y estancia en c
omisaría:
class="2-2Texto12-4">– Lugar de detención: c
eldas en todos los c
asos, tanto en c
omisarías de la Ertzaintza c
omo de la Policía Municipal.
class="2-2Texto12-4">– Tiempo de detención: hasta 2 o 3 días, según los c
asos.
class="2-2Texto12-4">– Sistema de c
acheos: desnudos integrales ("siempre nos desnudan").
class="2-2Texto12-4">– Utilización de intérprete: no siempre se hace c
aso de las peticiones de intérprete (hay quien dice que no hacen c
aso y hay quien dice que "depende: a veces, sí y a veces, no").
class="2-2Texto12-4">– También hay divergencias respecto a la c
omida que se les ofrece.
class="2-2Texto12-4">– Referían c
asos en los que no se les devuelve todas las pertenencias retiradas (referencias a pilas, dinero, una gorra…).
class="2-2Texto12-4">En c
uanto a los traslados (al c
entro, al Juzgado…), normalmente por alguna patrulla de la Ertzaintza, la mayoría decía que habían sido siempre esposados y uno que "depende", según quiénes sean los agentes.
class="2-2Texto">2. Las intervenciones judiciales (en el proceso judicial hasta la realización de los juicios)
class="2-2Texto12-4">Lo más interesante en este punto fueron sus valoraciones sobre lo ajustado o no de las medidas impuestas a los hechos o delitos c
ometidos. Se puede observar que:
class="2-2Texto12-4">– No siempre valoraban la medida c
omo desproporcionada ("A mí, la primera vez me salió barata").
class="2-2Texto12-4">– No entendían que por el mismo hecho (robo de un c
oche) "a mí me hayan c
aído 6 meses" y a otro 40 horas de prestaciones en beneficio de la c
omunidad.
class="2-2Texto12-4">– Los más c
ríticos eran los dos jóvenes que estaban en internamiento c
autelar (varios meses y a la espera de juicio).
class="2-2Texto">3. La vida en el c
entro (durante el internamiento)
class="2-2Texto12-4">Es en este bloque en el que más quejas y aportaciones se hicieron. Salían en la c
onversación muchos de los temas que c
ondicionaban su experiencia c
otidiana:
class="2-2Texto12-4">– Las relaciones entre c
ompañeros ("nos llevamos bien").
class="2-2Texto12-4">– Las relaciones c
on el personal educativo (grandes diferencias según quién sea el educador o educadora).
class="2-2Texto12-4">– Las relaciones c
on el personal de seguridad (también c
on diferencias según los c
asos).
class="2-2Texto12-4">– La participación en las actividades (más positiva respecto a los talleres y más c
rítica respecto a las c
lases: "¿por qué tenemos que ir a c
lase, obligatorio, si tenemos más de 16 años?").
class="2-2Texto12-4">– El acceso al teléfono (muy restringido, según ellos).
class="2-2Texto12-4">– Las visitas ("un poco c
ortas").
class="2-2Texto12-4">El tema más debatido y problemático era el de las normas y las sanciones: "por una c
horrada, no sé c
uántas semanas", "nosotros tenemos que aguantarles pero ellos no nos aguantan", "no tienen bastante c
on que estemos aquí encerrados, para que nos jodan más"….
class="2-2Texto12-4">Respecto al grado de c
onocimiento de las normas (reconocían que se les entregaba "un c
uaderno" pero que nadie se lo lee), sus posibilidades de participación para fijarlas o debatirlas, las vías de queja en c
aso de desacuerdo c
on la sanción… únicamente el último punto obtenía una valoración positiva. Se hacían c
ontinuas referencias a c
asos y sanciones c
oncretas, sobre todo a las separaciones de grupo, pérdida de puntos o dinero, la utilización de la sanción de no darles c
igarrillos… No parece que diferenciaban las sanciones propiamente dichas de la pérdida de incentivos o privilegios.
class="2-2Texto12-4">Un elemento preocupante, que posteriormente se c
ontrastó c
on la dirección del c
entro, era el de la disparidad de c
riterios entre educadores/as a la hora de reaccionar o adoptar respuestas educativas ante determinadas c
onductas de los menores ("algunos educadores son majos, te entienden…", "a otros les importa una mierda"). Posteriormente, se propuso a la dirección del c
entro incluir mejoras en lo relativo a la información que se da a los menores sobre las normas de c
onvivencia, la necesidad de unificar c
riterios de actuación a la hora de imponer sanciones, o la c
onveniencia de revisar algunos c
riterios.
class="2-2Texto">4. La vida en otros c
entros (normalmente de protección, en épocas anteriores al internamiento)
class="2-2Texto">En el c
aso de los c
inco jóvenes que participaron en la reunión, la diferencia entre los c
entros de protección y el c
entro de internamiento eran favorables hacia los primeros, salvo en un c
aso. La razón aducida era siempre la misma: las normas, el mayor o menor c
ontrol. ("Las normas de Tolosa, c
omo aquí. Igual de c
errado". "Aquí más normas". "Esto es peor que la c
árcel de mayores. Sales y la vuelves a liar". "Mejor en la c
árcel: allí no te c
ontrolan"). Este tipo de respuestas refuerza el valor que estos jóvenes c
oncedían al tema de las normas. Por otra parte, ponen en guardia sobre posibles efectos perversos de la c
omparación (mejor delinquir para ir a la c
árcel; o mejor delinquir para ir a Zumarraga, porque allí hay talleres…, valoración que en ocasiones se suele escuchar a menores acogidos en el sistema de protección).
A modo de síntesis o c
onclusión
Presentamos a c
ontinuación, de modo resumido, algunos de los elementos más destacables a los que se ha hecho alusión en anteriores páginas:
– Es preocupante la alta proporción de menores que provienen de los sistemas de protección, en especial entre los que c
umplen medidas de internamiento.
En muchos de estos c
asos, se puede trazar un itinerario que empieza en los servicios sociales de base de los ayuntamientos en aquellas situaciones valoradas c
omo de riesgo, pasa por los servicios especializados en los c
asos en que la situación de agrava y se declara la situación de desamparo (en ocasiones c
on una asunción de guarda y tutela de la administración y, en otros, ejerciendo la guarda en los c
entros de protección, donde también c
umplen medidas judiciales en medio abierto), c
ontinúa c
on una medida de internamiento en un c
entro de justicia juvenil, y al finalizar la misma retorna al c
entro de protección o a un recurso de emancipación. Es decir, se genera un c
ircuito en el que los sistemas de protección y justicia juvenil (instancias judiciales y de ejecución) están en permanente interrelación.
– Desde la publicación del informe extraordinario han irrumpido en el sistema de justicia juvenil nuevas realidades. Ya se ha hecho mención a la preocupante presencia de menores extranjeros en los c
entros de internamiento. Destaca también la aparición de un c
reciente número de menores que c
ometen delitos de violencia en la familia y c
ontra la pareja.
– Se hace necesaria una mejora en la atención en salud mental y toxicomanías que, en opinión del Departamento de Justicia, es insuficiente en el c
aso de menores que c
umplen medidas de internamiento (que en algunos c
asos son de c
arácter terapéutico).
En c
uanto a la salud mental, c
abe decir que la atención de urgencia –en las Unidades de Psiquiatría Infanto-Juvenil de los hospitales de Basurto, Donostia y Santiago–, y la ambulatoria –a través de los C
entros de Salud Mental–, en líneas generales está c
ubierta, aunque en algunos c
asos es necesario acudir a terapeutas privados por no ser ésta suficiente. No así las necesidades de media estancia (a partir de las 3 ó 4 semanas), que no encuentran c
obertura en el sistema público. También se observa c
omo insuficiente la respuesta en los c
asos en que es necesaria una intervención que abarque a toda la familia (casos de violencia filio-parental, p.e.).
La atención en toxicomanías también necesita reforzarse desde el sistema público, ya que en ocasiones resulta insuficiente y debe suplirse c
on la asistencia a servicios de la red privada.
– Un alto porcentaje de las víctimas de los delitos c
ometidos por menores, son también menores.
Recomendaciones
Al margen de las ocho recomendaciones de c
arácter global que recogemos en este informe (cfr. c
apítulo 5), aplicables en mayor o menor grado a la situación de los adolescentes infractores, efectuamos siete recomendaciones en relación c
on el sistema judicial:
– Mejorar el seguimiento y la c
ontinuidad de las intervenciones una vez c
umplida la medida impuesta.
– Aplicar en toda su extensión el marco normativo establecido por la Ley 3/2005 y el Decreto 80/2009.
– Establecer dependencias policiales y registros específicos para menores, tal y c
omo establece la ley.
– Mejorar la formación específica y el servicio de defensa ofrecido por el turno de oficio de abogados.
– Potenciar la relación c
on los servicios de protección, incluidos los servicios de atención primaria.
– Establecer una mejor c
olaboración c
on los servicios sanitarios, sobre todo en aspectos c
omo la salud mental o los c
onsumos problemáticos de drogas.
– Evitar en lo posible y, en todo c
aso, c
ontrolar el uso de la medicación.
class="3-1Notapiepagprimera">[26] 34.035 c
hicos y 32.347 c
hicas. Datos del Instituto Nacional de Estadística a 1 de enero de 2009.
Caracterización del sector
Durante las últimas décadas se ha producido un c
ambio extraordinario en nuestro sistema educativo en lo que se c
onocía c
omo "educación especial". La apuesta por integrar (incluir) al alumnado c
on necesidades educativas especiales en c
entros ordinarios y normalizar las respuestas educativas ha sido generalizada. De hecho, más del 90% del alumnado c
on necesidades educativas especiales se encuentra escolarizado en c
entros ordinarios, si bien es c
ierto que no todos los c
entros atienden a alumnado de estas c
aracterísticas, y menos aún en similar proporción. Ello ha exigido modificaciones normativas, c
onceptuales, organizativas, redistribución de recursos, c
reación de nuevas figuras profesionales, etc.
Conviene recordar o definir qué se entiende por "necesidades educativas especiales" o qué necesidades tienen tal c
onsideración en nuestro sistema educativo. El Decreto 118/1998 del Gobierno Vasco, de 23 de junio, de ordenación de la respuesta educativa al alumnado c
on necesidades educativas especiales, en el marco de una escuela c
omprensiva e integradora, establecía que:
"A efectos de este Decreto se entenderán c
omo necesidades educativas especiales las de aquellos alumnos y alumnas que requieran en un periodo de su escolarización, o a lo largo de toda ella, determinados apoyos y atenciones educativas específicas por padecer discapacidades físicas, psíquicas o sensoriales, por manifestar trastornos graves de c
onducta o por estar en situaciones sociales o c
ulturales desfavorecidas, así c
omo las de aquellos alumnos y alumnas que requieran atención específica debido a c
ondiciones personales ligadas a altas c
apacidades intelectuales".
Será esta definición la que nos servirá c
omo marco de referencia tanto en este subcapítulo c
omo en los siguientes. Aquí, en este apartado, nos limitaremos en c
oncreto a las necesidades educativas especiales ligadas o derivadas de alguna discapacidad (física, psíquica o sensorial, de acuerdo c
on la c
lasificación más extendida).
El propio Decreto señala la tipología de necesidades educativas especiales a las que el sistema educativo debe ofrecer una respuesta específica; las necesidades derivadas de:
– Retraso mental y/o trastorno generalizado del desarrollo.
– Sordera y deficiencia auditiva.
– Deficiencia visual.
– Discapacidad motora y parálisis c
erebral.
– C
ondiciones de mayor c
apacitación o sobredotación intelectual.
– Medio social o c
ultural desfavorecido.
– Situaciones de grave inadaptación escolar.
– Hospitalización y enfermedades de larga duración.
– Niveles lentos y dificultades importantes de aprendizaje.
Se trata, c
omo se verá en los datos que ofrecemos en posteriores epígrafes, de un volumen c
onsiderable de alumnas y alumnos (en torno a 11.000 en los últimos c
ursos), a c
uyas necesidades el sistema educativo destina una serie de profesionales especializados que ronda las 3.000 personas.
Los antecedentes
class="2-2Texto">La institución del Ararteko elaboró en su día un informe extraordinario sobre La respuesta a las necesidades educativas especiales en la C
APV, que se hizo público y fue objeto de debate parlamentario el año 2001.
class="2-2Texto">En el informe ordinario de aquel mismo año se recogió un resumen, insistiendo en las 10 c
uestiones especialmente preocupantes y en las 21 recomendaciones efectuadas. C
on posterioridad, en junio de 2002, mantuvimos una reunión c
on la c
onsejera de Educación y los máximos responsables del Departamento, en la que, entre otras, se abordaron c
uestiones relacionadas c
on el informe y c
on la necesidad de hacer un seguimiento de las recomendaciones c
ontenidas en él. Para ello, esta institución se dirigió, de oficio, a la c
onsejera de Educación para recabar una primera información, de c
arácter general, información que, finalmente, se recibió en marzo de 2003, en un amplio documento. Tanto dicho documento c
omo la información adicional solicitada y la nueva respuesta del Departamento, se resumieron en el informe de aquel año (cfr. Informe 2003, apdo. 1.1.10).
class="2-2Texto">A partir de ese momento, año tras año, se ha efectuado un seguimiento sistemático, c
entrado en algunos temas o indicadores (cfr. Informes anuales de 2004 a 2009)
Los problemas fundamentales
Desde una perspectiva garantista de los derechos, que es la que c
orresponde a la institución del Ararteko, en el informe extraordinario de referencia destacamos aquellas c
uestiones especialmente preocupantes y que, en nuestra opinión, debían ser objeto de atención prioritaria.
1. El salto existente entre la normativa y la práctica escolar
La normativa de aplicación en nuestra C
omunidad propone una escuela c
omprensiva e integradora, una escuela inclusiva. Es decir, unas instituciones escolares c
apaces de responder a la diversidad de los alumnos y las alumnas, y de lograr la integración educativa del alumnado c
on necesidades educativas especiales, temporales o que afecten a toda la vida escolar. Establece para ello c
riterios, procedimientos, recursos materiales, profesionales, servicios de apoyo... A pesar de los avances logrados, la realidad analizada muestra que la plena inclusión, no siempre se alcanza de hecho. Son muchos los factores que inciden en ello y que se reflejan en el informe. Por ejemplo:
– La dificultad de liderazgo en un sistema educativo c
omplejo, c
on c
ientos de c
entros y miles de aulas y de agentes sociales.
– La respuesta diferenciada que se ofrece, mediante profesorado y recursos técnicos y materiales específicos, sin que a veces se logre una implicación del c
onjunto de la c
omunidad educativa en la atención a la diversidad.
– La tendencia histórica -y la mentalidad social- segregadora.
– La excesiva c
oncentración de personas c
on necesidades educativas especiales en determinados c
entros, que puede llegar a hacer imposible la inclusión…
2. Las diferencias en la atención entre territorios
Los datos recogidos en el informe mostraban importantes diferencias respecto a la atención a las necesidades educativas especiales entre los diferentes territorios:
– en la proporción de alumnos y alumnas que son c
onsiderados c
omo sujetos de necesidades educativas especiales;
– en la proporción de alumnado c
on necesidades educativas especiales que es c
lasificado bajo un tipo de necesidad o de otra;
– en la adjudicación de recursos humanos...
Algunas de estas diferencias pueden explicarse por la historia (por ejemplo, la trayectoria previa de los servicios, c
entros, asociaciones ligadas a la educación especial en c
ada territorio). Otras pueden deberse a las diferencias de c
riterio a la hora de c
onsiderar una necesidad c
omo necesidad educativa especial y objeto de apoyo específico, o al c
lasificarla c
omo de un tipo o de otro. En algún c
aso, también, las diferencias de recursos observadas pueden deberse a la falta de c
riterios similares entre las diferentes fuentes de datos al c
uantificarlos.
Hay diferencias, sin embargo, que son difíciles de c
omprender. Especialmente, las que se aprecian en c
uanto a las tasas de intervención: ningún dato de población o socioeconómico puede justificar, por ejemplo, que en Álava la proporción de alumnos/ as que son c
onsiderados c
omo sujetos c
on necesidades educativas especiales sea del 2,6%, en Bizkaia sea del 1,6% y en Gipuzkoa del 2,1%. Tampoco la autonomía de los c
entros permite explicar tales diferencias. Más bien, deben ser atribuidas a la mayor o menor c
apacidad de detección y a la ausencia de c
riterios c
omunes que garanticen una mayor equidad en la respuesta a las necesidades y en la c
onsiguiente distribución de recursos.
3. Las dificultades para lograr la implicación de toda la c
omunidad educativa en la respuesta a las necesidades educativas especiales
La atención a las necesidades educativas especiales exige, c
on frecuencia, recursos específicos que se incorporan a los c
entros ordinarios. De hecho, año tras año se han ido c
reando nuevos recursos y figuras profesionales que se han incorporado al sistema educativo, bien en servicios de apoyo, bien en los propios c
entros educativos, bien c
omo recursos itinerantes: profesorado de c
entros de recursos para invidentes; equipos multiprofesionales de zona; profesorado c
onsultor, orientador, de aprendizaje de tareas, de pedagogía terapéutica, logopedas, auxiliares, fisioterapeutas...
El informe recoge valoraciones que ponen en duda la c
orrecta incorporación de algunos de estos profesionales a la dinámica escolar y, al mismo tiempo, apuntan la dificultad que existe para que todos los c
omponentes de la c
omunidad educativa asuman c
omo propia la respuesta a las necesidades educativas especiales, y no c
omo función exclusiva del personal específico o especializado. Entre los datos, valoraciones y propuestas recogidas en este sentido se pueden señalar las siguientes:
– insuficiente incardinación de algunas figuras profesionales en la estructura de los c
entros;
– utilización inadecuada, en algunos c
asos, de recursos humanos específicos para tareas que no les c
orresponden;
– inexistencia de c
oordinación entre servicios o dificultades de c
oordinación entre profesionales que trabajan c
on las mismas personas c
on necesidades educativas especiales...;
– importancia de que determinados agentes c
omo los equipos directivos de los c
entros o la inspección educativa lideren estos procesos.
4. Las lagunas en la prevención y atención precoz de las necesidades educativas especiales
Existe un c
onsenso profesional sobre la importancia de prevenir, detectar, diagnosticar y atender lo antes posible a los niños y niñas c
on necesidades educativas especiales. Nadie duda de la trascendencia de una detección y atención precoz. La propia normativa de nuestra C
omunidad recoge esta prioridad y la necesidad de c
omunicación en el llamado espacio sociosanitario: «La Administración educativa procurará que la atención, identificación y valoración del alumnado c
on necesidades educativas especiales se produzcan a la edad más temprana posible. A tal efecto, por medio de los servicios responsables del Departamento de Educación, Universidades e Investigación, deberá establecer c
omunicación c
on los servicios c
orrespondientes de los Departamentos de Bienestar Social de las Diputaciones Forales y del Departamento de Sanidad.» (Artículo 4.2. del Decreto 118/1998, de 23 de junio, de ordenación de la respuesta educativa al alumnado c
on necesidades educativas especiales, en el marco de una escuela c
omprensiva e integradora).
Es verdad que, a veces, un diagnóstico prematuro e incorrecto puede acarrear problemas. Sin embargo, c
asi siempre es la única vía para poder acceder a una atención organizada o a unos recursos específicos. Quien lea las historias de vida recogidas en el anexo I del informe de referencia podrá apreciar, en el testimonio directo de las personas entrevistadas, la importancia que en su vida y en su proceso de escolarización tuvieron el diagnóstico y la c
onsiguiente atención.
La progresiva y c
ada vez más temprana escolarización en los c
entros (0-3 años) ha respondido muchas veces más a c
riterios de oportunidad que de prioridad objetiva. La necesidad de una detección y atención temprana obliga a revisar esa situación.
5. Coordinación entre diferentes servicios y relación entre el sistema educativo y las familias y asociacione.
Tanto la c
oordinación entre servicios y profesionales, c
omo la implicación de la familia o de los representantes legales en el proceso educativo de sus hijos, hijas o representados, son factores que inciden decisivamente en la c
alidad de la respuesta. Esto, que es válido para la generalidad de los c
asos, adquiere una importancia especial c
uando se refiere a alumnos y alumnas c
on necesidades educativas especiales. El informe refleja insuficiencias en este sentido, tanto desde la perspectiva de los profesionales del sector, c
omo desde la perspectiva de las familias y de las asociaciones de familiares. También recoge valoraciones positivas sobre los avances logrados en la participación de las familias, durante los últimos años.
6. Valoración e intercambio de buenas prácticas
La perspectiva metodológica adoptada en la elaboración del informe se c
entraba en la c
alidad. Aquí estamos insistiendo en los elementos negativos, preocupantes o manifiestamente mejorables. Y lo estamos haciendo, necesariamente, en términos generales. Sin embargo, no debe olvidarse que el sistema educativo vasco está formado por c
ientos de c
entros y miles de aulas y de profesionales.
Es evidente que, lo mismo que existen malas prácticas, existen también buenas prácticas y ejemplos a seguir en c
ualquiera de los aspectos señalados: inclusión, c
oordinación, implicación de la c
omunidad educativa, atención prioritaria a los más necesitados, organización eficiente y aprovechamiento de los recursos... En nuestros informes, por sus propias c
aracterísticas y finalidad, debemos insistir en lo insuficiente y mejorable. Pero no tiene por qué ser siempre así.
Uno de los rasgos más c
riticables de nuestro sistema es, precisamente, que no valora ni difunde suficientemente las buenas prácticas. En este c
aso, por ejemplo, los buenos ejemplos de organización escolar en respuesta a las necesidades educativas especiales. La buena o la mala práctica, c
on frecuencia, no tiene ningún tipo de c
onsecuencia (ni positiva ni negativa) para quienes la ejercen. Esto tiene, al menos, un doble efecto negativo: no ayuda a la motivación o refuerzo de los profesionales u organizaciones más eficientes; no facilita que otros puedan aprender de ellas.
Las propuestas de mejora (recomendaciones anteriores)
class="2-2Texto">En el informe que tomamos c
omo base, el Ararteko efectuó 21 recomendaciones referidas a diferentes aspectos:
class="2-2Texto12-4">– A la organización general del sistema educativo y a sus prioridades.
class="2-2Texto12-4">– A la evaluación de los c
entros y el fomento de las buenas prácticas de inclusión.
class="2-2Texto12-4">– Al refuerzo de determinadas figuras y la c
oordinación.
class="2-2Texto12-4">– A la introducción de mejoras en los procedimientos y recursos.
class="2-2Texto12-4">– A la sensibilización social e implicación de los agentes sociales.
class="2-2Texto">Aquí nos limitaremos a enunciar las 21 recomendaciones (para recordar y no perder la visión de c
onjunto) pero sólo c
omentaremos o desarrollaremos brevemente (aunque la selección sea muy discutible) algunas que tienen una relación más directa c
on la parte de necesidades educativas acotadas para este c
apítulo: las ligadas a discapacidades físicas, psíquicas o sensoriales. Otras recomendaciones aquí sólo c
itadas serán c
omentadas en los subcapítulos siguientes.
class="2-2Texto">Para ver el c
ontenido íntegro de todas las recomendaciones, c
fr. c
ap. 9 del Informe La respuesta a las necesidades educativas especiales en la C
APV.
class="2-2Texto12-4">– En un primer bloque, efectuamos c
inco recomendaciones que afectan a la organización general del sistema educativo y a sus prioridades. Proponemos:
class="2-2texto17-5">• Dar prioridad a la educación temprana del alumnado desfavorecido.
class="2-2texto17-5">• Aplicar una discriminación positiva, en la asignación de recursos, a aquellos c
entros que atienden en mayor grado a alumnado especialmente desfavorecido.
class="2-2texto17-5">• Adoptar medidas que garanticen una distribución equilibrada del alumnado c
on necesidades educativas especiales y eviten los «guetos escolares».
class="2-2texto17-5">• Desarrollar las respuestas al alumnado desfavorecido socialmente.
class="2-2texto17-5">• La c
larificación de los C
IP y la articulación entre la enseñanza reglada y no reglada.
class="2-2Texto12-4">– En un segundo bloque efectuamos tres recomendaciones referidas a la evaluación de los c
entros y al fomento de buenas prácticas de inclusión. Proponemos:
class="2-2texto17-5">• Evaluar la atención que ofrecen los c
entros a las necesidades educativas especiales.
class="2-2texto17-5">• Reconocer y extender las buenas prácticas de inclusión.
class="2-2texto17-5">• Potenciar determinadas intervenciones en el aula ordinaria y dinámicas c
ooperativas, c
omo por ejemplo, la actuación simultánea de varios profesionales en el aula ordinaria (apoyo e intervención en el aula; no fuera de ella) o la utilización de dinámicas c
ooperativas entre el alumnado.
class="2-2Texto12-4">– En un tercer bloque efectuamos c
inco recomendaciones dirigidas al refuerzo de determinadas figuras profesionales y a la mejora de la c
oordinación:
class="2-2texto17-5">• Apoyar a los equipos directivos en el ejercicio del liderazgo para la inclusión.
class="2-2texto17-5">• Tener más en c
uenta la diversidad del alumnado en la selección y formación específica de profesionales en la atención a las necesidades educativas especiales, c
on especial incidencia en los equipos directivos y el profesorado de la ESO, la incorporación de personas profesionales c
on discapacidad…
class="2-2texto17-5">• Lograr una mayor integración de las «nuevas» figuras profesionales en la dinámica escolar (consultores, orientadores, logopedas, fisioterapeutas, profesorado de aprendizaje de tareas, auxiliares...).
class="2-2texto17-5">• Mejorar la c
oordinación entre servicios, no sólo entre los servicios educativos (servicios c
entralizados, de zona y de c
entro), sino también c
on servicios sociales o servicios sanitarios.
class="2-2texto17-5">• Revisar la organización horaria de la Educación Secundaria.
class="2-2Texto12-4">– En un c
uarto bloque efectuamos seis recomendaciones de mejora en los procedimientos y recursos:
class="2-2texto17-5">• Mejoras en la detección y valoración de las necesidades educativas especiales, tanto en los momentos previos a la escolarización (detección y atención temprana) c
omo durante el propio proceso de escolarización.
class="2-2texto17-5">• Unificar c
riterios en la identificación y registro de las necesidades educativas especiales, lo que ayudará a realizar un seguimiento más fiable de la atención a las necesidades educativas especiales en función de los datos reflejados por el propio sistema educativo.
class="2-2texto17-5">• Establecer protocolos de actuación y garantías de c
onfidencialidad para todos los profesionales implicados.
class="2-2texto17-5">• C
uidar de modo especial el tránsito de la Educación Primaria a la Educación Secundaria, uno de los momentos c
ríticos, en los que resulta más difícil asegurar la c
ontinuidad de la atención a las necesidades educativas especiales, sobre todo c
uando el c
ambio de etapa c
oincide c
on un c
ambio de c
entro sin relación organizativa c
on el anterior.
class="2-2texto17-5">• Eliminar las barreras arquitectónicas en los c
entros, c
ondición imprescindible para la integración escolar del alumnado c
on determinadas discapacidades.
class="2-2texto17-5">• Aprovechar las potencialidades de las nuevas tecnologías, que, en ocasiones, ofrecen poderosos recursos de ayuda a los procesos de enseñanza-aprendizaje, y pueden proporcionar instrumentos adaptados y aprendizajes «enriquecidos» al alumnado c
on determinadas necesidades.
class="2-2Texto12-4">– Las dos últimas recomendaciones del informe proponen mejorar:
class="2-2texto17-5">• La sensibilización social y la implicación de toda la c
omunidad educativa.
class="2-2texto17-5">• La relación c
on las familias y asociaciones, importantes elementos de apoyo, de interlocución, de c
analización de demandas, de c
olaboración en la búsqueda de respuestas adaptadas...
Los seguimientos
Los seguimientos realizados desde el Ararteko sobre esta c
uestión arrancan, básicamente, del informe extraordinario La respuesta a las necesidades educativas especiales en la C
APV, del año 2001. A partir de aquel momento, hemos llevado a c
abo múltiples actuaciones, tanto mediante reuniones c
on personas responsables del Departamento de Educación c
omo mediante diferentes expedientes de oficio. Del resultado obtenido desde entonces y hasta el año 2009 se ha dado c
uenta en los informes ordinarios de años anteriores.
Si bien en nuestras primeras actuaciones de seguimiento solicitamos información detallada sobre todas y c
ada una de las 21 recomendaciones del informe, recordadas en el epígrafe anterior, en los últimos años hemos c
onsiderado más útil c
entrarnos sólo en algunas de ellas, limitándonos a determinadas propuestas y datos que, en función de las informaciones anteriores, nos parecían más significativos y objetivables, y que, incluso, podían servirnos, al menos algunos de ellos, c
omo indicadores de evolución.
Así, en ocasiones se ha buscado un seguimiento global, pero en otras nos hemos c
entrado en determinadas recomendaciones, por su trascendencia o necesidad de mejora. En el año 2007 optamos por diferenciar las peticiones de información: una de c
arácter más global, otra c
entrada en las barreras arquitectónicas, y otra sobre las unidades educativo- terapéuticas. Y obtuvimos una respuesta parcial.
Por otra parte, y c
on posterioridad al informe de referencia, se ha aprobado una serie de planes que suponen c
ompromisos en c
uanto a la respuesta a las necesidades especiales, o más bien específicas. Nos referimos, básicamente, a los apartados de "Educación" incluidos en los Planes de inmigración y en los planes de participación e integración del pueblo gitano. De ahí que, para una mayor c
laridad y un mejor seguimiento, en los últimos años hayamos optado por diferenciar seis bloques, c
ada uno de los c
uales suele ser abordado en un expediente específico:
1) Respuesta a las necesidades educativas especiales ligadas a discapacidad.
2) Respuesta a las necesidades específicas de la población inmigrante.
3) Respuesta a las necesidades específicas de la población del pueblo gitano.
4) Respuesta a las necesidades específicas de la población socialmente desfavorecida.
5) Supresión de barreras arquitectónicas.
6) C
entros de día o unidades educativo-terapéuticas
Como se puede c
omprobar, también en este informe diferenciamos y damos entidad propia a las situaciones señaladas dedicando a c
ada una de ellas un subcapítulo específico. Ahora en éste, nos c
entramos específicamente en el primer sector: en las necesidades educativas especiales ligadas a alguna discapacidad. E incluimos en él la información c
orrespondiente a la supresión de barreras arquitectónicas.
Así, en este tema c
oncreto, en lo que respecta al alumnado c
on necesidades educativas especiales ligadas a discapacidad, hemos solicitado c
ada año al Departamento de Educación los datos actualizados, c
orrespondientes a c
ada c
urso (escolarización por territorios, redes, etapas…) en los términos o nivel de desglose que c
onsiderase c
onveniente, pero de tal modo que permitieran su c
omparación c
on los datos de c
ursos anteriores. Ello ha posibilitado disponer de algunas series de datos que permiten apreciar la evolución, c
omo se verá en el apartado siguiente.
Durante varios años hemos efectuado también un seguimiento, en este c
aso poco exitoso, sobre la incorporación al sistema de determinadas figuras o perfiles profesionales.
Recordemos que en nuestro informe de referencia efectuamos una recomendación respecto al favorecimiento de la diversidad del profesorado, la posible incorporación de personas pertenecientes a c
ulturas minoritarias o personas c
on discapacidad (recomendación 10ª, apartado 1º). Sobre esta c
uestión, a raíz de otro informe extraordinario (La integración laboral de las personas c
on discapacidad en la C
APV), solicitamos en su día algunos datos mediante un expediente de oficio específico. De la respuesta obtenida del departamento en 2004, llamaba la atención la ausencia de datos sobre el número real de personas c
on discapacidad empleadas en las diferentes funciones y c
ategorías profesionales. Por ello, de acuerdo c
on las respuestas obtenidas de esa y de otras administraciones, el Ararteko efectuó una serie de propuestas c
oncretas:
– Elevar el actual c
upo de reserva de plazas hasta alcanzar una c
uota del 10%.
– Extender su aplicación a c
ualquier tipo de c
ontratación, en especial al empleo temporal, incorporándolo expresamente en las instrucciones de gestión de listas o bolsas de sustituciones.
– Lograr su distribución ordenada, según los distintos grupos y c
ategorías, de tal manera que se posibilite hacer extensiva esta medida de promoción al mayor número de personas c
on discapacidad.
– Apurar las medidas positivas que favorezcan el acceso de las personas c
on discapacidad a los empleos públicos, dotando de un c
ontenido real a las adaptaciones posibles, más allá de la mera reserva de plazas.
Básicamente se trata de las mismas sugerencias que ya fueron planteadas en una recomendación general incorporada a nuestro informe anual de 2002 ("La c
uota de reserva c
omo medida de promoción del acceso de personas c
on discapacidad al empleo público de la C
APV" –cfr. Informe 2002, c
apítulo VI–), si bien esta vez c
onsideramos oportuno c
oncretar más su c
ontenido, en función de las propuestas ya asumidas en el Plan para la incorporación de personas c
on discapacidad al mercado laboral ordinario de la C
APV.
Junto a ello, planteábamos a las diferentes administraciones, la c
onveniencia de establecer un sistema de seguimiento y tratamiento de datos relativos a empleados c
on discapacidad, que permita, en definitiva, c
onocer el grado real de c
umplimiento de las iniciativas propuestas (cfr. Informe 2004, c
ap. I, apdo. 1.1.13). En los años siguientes hemos venido solicitando información sobre ello.
De las respuestas obtenidas no parece que se hayan producido avances o modificaciones significativas en la línea de lo recomendado, salvo en algunas Ofertas Públicas de Empleo (por ejemplo para Especialistas de Apoyo Educativo). Ni respecto a las c
uatro propuestas señaladas, ni en c
uanto a la disponibilidad de datos sobre el personal c
on discapacidad, ni en c
uanto a la incorporación al sistema de personas que posean un c
onocimiento de otras lenguas o c
ulturas de origen de un alumnado c
ada vez más diverso en estos aspectos, bien mediante la incorporación de nuevos recursos humanos, bien mediante la formación de profesionales del propio sistema.
Hay otras tres c
uestiones más que han sido objeto de seguimiento sistemático:
1) La c
oordinación c
on otras instancias para la puesta en marcha de unidades terapéutico-educativas.
2) La mejora de las garantías de c
onfidencialidad en el tratamiento de los datos.
3) La supresión de barreras arquitectónicas.
La primera de ellas será tratada en el subcapítulo de este informe dedicado a la salud mental infanto juvenil. Las otras dos, las resumimos aquí sucintamente.
– En c
uanto al registro de las necesidades educativas especiales (recomendación 15ª), y los protocolos de actuación y las garantías de c
onfidencialidad (recomendación 16ª), los seguimientos han pretendido averiguar qué elementos de garantía se estaban estableciendo para el c
umplimiento de los requisitos legales de c
onfidencialidad.
La última información recibida a este respecto es de abril de 2007 y en ella se señalaba que no se había podido terminar la fase de experimentación de la aplicación informática, que se detectaron problemas que afectaban a la c
onfidencialidad, que se estaba rediseñando la aplicación, que se iba a iniciar otra fase de pruebas…
– Por último, resumamos los pasos dados en c
uanto a la eliminación de barreras en los c
entros (recomendaciones 18ª y 19ª de nuestro informe de referencia).
La mayoría de las actuaciones del Ararteko en esta materia han buscado actualizar periódicamente la información disponible, especialmente en lo que se refiere a la elaboración del "mapa de situación" real de la accesibilidad en todos los c
entros de nuestra C
omunidad (es decir, sobre la aplicación de nuestra recomendación nº 18, c
uyo c
umplimiento fue asumido formalmente por el propio Departamento), y sobre las previsiones para alcanzar la plena accesibilidad en todos los c
entros.
Estas c
uestiones, entre otras, fueron objeto de una reunión monográfica el 1 de febrero de 2006, reunión en la que los responsables del departamento manifestaron su voluntad de finalizar el mapa dentro de dicho año. Por ello, en nuestras posteriores peticiones de información hemos venido solicitando las siguientes informaciones:
1) C
uantías presupuestadas y ejecutadas en supresión de barreras arquitectónicas en los últimos ejercicios presupuestarios y número de c
entros educativos en los c
uales, fruto de las obras realizadas, se habían suprimido las barreras.
2) Si efectivamente existía un "mapa de situación" real de la accesibilidad en todos los c
entros de nuestra c
omunidad y si era así, c
uáles eran sus datos básicos: número y proporción de c
entros c
on y sin barreras, por etapas, territorios, etc.
3) C
uál era el c
alendario del departamento para alcanzar la plena accesibilidad en todos los c
entros.
En este sentido, las respuestas recibidas del departamento solían limitarse a ofrecer dos listados c
on los c
entros y partidas destinadas a ellos en c
ada ejercicio presupuestario, y un listado c
on los c
entros y partidas previstas para "años sucesivos".
Teniendo en c
uenta estos antecedentes, el año 2009 dirigimos nuevos expedientes de seguimiento al departamento, en la misma línea pero solicitando información más precisa. Fruto de estas actuaciones, se han recibido dos respuestas del Dpto. de Educación:
– La primera, recibida el 7 de mayo de 2009, fue remitida por el entonces viceconsejero de Administración y Servicios.
– La segunda, recibida el 12 de enero de 2010, ha sido elaborada por la actual Dirección de Recursos Materiales del departamento.
Se trata de dos informes muy detallados, que recogen, por ejemplo, datos de obras previstas o realizadas c
entro a c
entro, y c
uyo c
ontenido sólo c
abe apuntar aquí.
Así, la primera de las respuestas se c
entra en el "Plan Extraordinario de Mejora de las infraestructuras de los c
entros de enseñanza pública 2008-2012", aprobado en 2008, en el marco del Acuerdo interinstitucional firmado entre el Gobierno Vasco y las tres diputaciones forales de "Dinamización de la inversión pública para la aceleración económica y el empleo". Este plan preveía la realización de c
asi 350 obras de inversión en c
entros (obras de todo tipo, no sólo para supresión de barreras) c
on un importe total de 700 millones de euros. El documento recibido viene a ser una segunda versión del plan, actualizada en el primer trimestre de 2009. En c
uanto a las previsiones económicas y obras a realizar c
entro a c
entro, para adecuarlo a las necesidades, recoge datos no sólo del período inicialmente planificado (2008-2012) sino hasta el 2015, ya que no c
onsidera posible realizar todas las obras necesarias en el período inicialmente previsto.
Como es bien sabido, por esas fechas (mayo de 2009), se produjo un c
ambio de Gobierno. El nuevo expediente de oficio del Ararteko dirigido al Dpto. de Educación el 2 de noviembre de 2009 tenía, por tanto, el objetivo de recabar los datos y previsiones de los nuevos responsables del departamento.
El amplio dossier elaborado por la Dirección de Recursos Materiales se c
oncreta básicamente en 6 documentos anexos:
– Anexo I, sobre suministro de material especial para uso de los estudiantes c
on movilidad limitada o c
on otras afecciones, que requieren de material específico para la realización de sus actividades en los c
entros escolares (sillas de ruedas, mesas y bandejas adaptadas a las sillas de ruedas, c
amillas, material para ejercicios físicos, material didáctico especial, andadores, sillas reclinables WC, pizarras interactivas, etc.), c
orrespondiente a los años 2008 (409.478,59 €) y 2009 (369.106,4 €).
– Anexo II, de:
• obras mayores de adecuación a la normativa de accesibilidad en c
entros existentes, realizándose rampas de acceso a los edificios, sustitución de puertas de mayor dimensión, c
onstrucción de ascensores, transformación de aseos para usuarios c
on movilidad reducida, etc. (años 2008 y 2009);
• c
entros escolares de nueva c
reación y ampliación de edificios existentes en c
uyos proyectos se c
ontempla la normativa de accesibilidad (años 2008 y 2009).
– Anexo III, de subvenciones para la realización de obras de supresión de barreras arquitectónicas en c
entros escolares c
oncertados. (Subvenciones c
oncedidas en 2008. Solicitudes de 2009 – en proceso de resolución en aquellas fechas.)
– Anexos IV, V y VI: Mapas de Accesibilidad de los años 2002-2009 de Álava, Bizkaia y Gipuzkoa, c
on las previsiones de obras c
entro a c
entro y año a año.
Todos estos documentos, incluidos los mapas de accesibilidad de c
ada Territorio Histórico, c
onstituyen útiles instrumentos que podrán ser utilizados en posteriores seguimientos, hasta lograr la plena accesibilidad.
Datos esenciales – indicadores
class="2-2Texto12-4">– Seguramente, el indicador más elemental en el tema que nos ocupa es el número de menores escolarizados que en un determinado momento (por ejemplo en un c
urso c
oncreto) tienen la c
onsideración de "alumno/a c
on necesidades educativas especiales".
class="2-2Texto12-4">Así, a modo de resumen, respecto al alumnado c
on necesidades educativas especiales ligadas a discapacidad, sobredotación y necesidades específicas de apoyo educativo podemos ofrecer las siguientes tablas, c
orrespondientes a los tres últimos c
ursos:
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Departamento de Educación, Universidades e Investigación. Respuesta a expediente de seguimiento del Ararteko.
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Departamento de Educación, Universidades e Investigación. Respuesta a expediente de seguimiento del Ararteko.
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Departamento de Educación, Universidades e Investigación. Respuesta a expediente de seguimiento del Ararteko.
class="2-2Texto12-4">Lo que, en términos globales, supone incrementos c
onstantes en los últimos años; siguiendo la misma tendencia de años anteriores (para ver datos de c
ursos anteriores, c
fr. Informes anuales del Ararteko). En los dos últimos c
ursos, el aumento de alumnos c
on necesidades educativas especiales ha sido de algo más de mil (1.058); es decir, de un 10%.
class="2-2Texto12-4">En c
uanto a la evolución de su distribución por territorios, redes y etapas o niveles educativos ha sido la siguiente:
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Departamento de Educación, Universidades e Investigación. Respuesta a expediente de seguimiento del Ararteko.
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Departamento de Educación, Universidades e Investigación. Respuesta a expediente de seguimiento del Ararteko.
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Departamento de Educación, Universidades e Investigación. Respuesta a expediente de seguimiento del Ararteko.
class="2-2Texto12-4">Estos datos muestran pequeñas variaciones de un c
urso a otro, y en c
uanto a la distribución de este alumnado por redes una proporción, c
asi c
onstante, de seis a c
uatro: 60% en la red pública y 40% en la red privada según los datos del último c
urso.
class="2-2Texto12-4">Los datos arriba ofrecidos (al igual que los de c
ursos anteriores, ofrecidos en los informes anuales del Ararteko) permiten efectuar diferentes lecturas. Aquí solamente haremos una de ellas, relacionada c
on la distribución territorial.
class="2-2Texto12-4">Como se recordará, en el informe de referencia destacamos las diferencias entre territorios c
omo uno de los principales problemas, c
ontrario a la equidad. Difícilmente se podía justificar que la proporción del alumnado c
onsiderado c
omo sujeto c
on necesidades educativas especiales supusiera en Álava el 2,6% del total de su alumnado, el 1,6% en Bizkaia, y el 2,1% en Gipuzkoa. Estos datos o proporciones c
orrespondían al c
urso 1999-2000.
class="2-2Texto12-4">Los datos actualizados nos permiten valorar si se sigue manteniendo tal situación o si se ha c
orregido y en qué grado.
class="2-2Texto12-4">Así, en el c
urso 2009-2010, los datos actualizados eran:
class="2-2texto17-5">• En Álava, 2.133 alumnos/as c
on necesidades educativas especiales, sobre un total de 49.613 escolarizados en el territorio (en los niveles c
onsiderados: todos los no universitarios, salvo EPA), lo que supone una proporción del 4,3%.
class="2-2texto17-5">• En Bizkaia, 5.495 sobre un total de 169.319 escolarizados, lo que suponen un porcentaje del 3,2%.
class="2-2texto17-5">• En Gipuzkoa, 3.899 sobre un total de 114.691, lo que supone una proporción del 3,4%.
class="2-2Texto12-4">Así pues, diez años después, las diferencias entre territorios siguen existiendo, especialmente en el c
aso de Álava respecto a Bizkaia y Gipuzkoa. También resulta interesante observar que, en los últimos diez años, el incremento en la proporción de alumnos c
onsiderados c
omo sujetos de necesidades educativas especiales ha sido notable en los tres territorios. En la actualidad, para el c
onjunto de la C
APV, de c
ada 1.000 alumnos-alumnas escolarizadas 34 (3,45%) son tipificados c
omo alumnos c
on necesidades educativas especiales.
class="2-2Texto12-4">– Otro indicador importante es el del número de profesionales dedicados a la atención a este alumnado.
class="2-2Texto12-4">Respecto al personal de apoyo, los últimos datos ofrecidos (correspondientes al c
urso 2008-2009) son los siguientes:
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Departamento de Educación, Universidades e Investigación. Respuesta a expediente de seguimiento del Ararteko.
class="2-2Texto12-4">También en este c
aso disponemos de toda una serie de datos de c
ursos anteriores (que se pueden ver en los Informes ordinarios del Ararteko de años precedentes), pero la introducción o no en las tablas de diferentes profesionales según los años, hace poco fiable la c
omparación.
class="2-2Texto12-4">En todo c
aso, y si admitimos c
omo c
riterio válido de inclusión el utilizado en la tabla precedente, estamos hablando de algo más de tres mil profesionales dedicados a diferentes tareas de atención y apoyo, lo que supone, aproximadamente, el 10% respecto al total del personal docente en los niveles o etapas c
onsideradas.
class="2-2Texto12-4">– A lo largo de estos años hemos dispuesto también de otros indicadores c
uantitativos que ayudan a ver la evolución. Por ejemplo: el presupuesto destinado a la c
oncertación de aulas de educación especial en c
entros privados; el número de c
ursos ofrecidos en el programa de formación permanente del profesorado; el número de proyectos de formación e innovación…
class="2-2Texto12-4">En general, en todos ellos, se han mantenido o se han incrementado los recursos destinados a la respuesta a las necesidades educativas especiales c
ada c
urso.
class="2-2Texto12-4">Como elemento de referencia, reflejamos aquí, solamente los datos c
orrespondientes al c
urso 2008/2009:
class="2-2texto17-5">• C
oncertación:
class="2-2texto17-5">- 34.537.094,30 Euros para la c
oncertación de 546 unidades de educación especial;
class="2-2texto17-5">- 9.298.791,86 Euros a 195 c
entros c
oncertados para la c
ontratación de 486 especialistas de apoyo.
class="2-2texto17-5">• C
ursos de formación relacionados c
on las necesidades educativas especiales: 48 c
ursos ofrecidos en el programa Garatu 2008/2009.
class="2-2texto17-5">• Proyectos de formación e innovación en c
entros: 40 proyectos relacionados c
on el programa de necesidades educativas especiales y 85 c
on el programa de diversidad.
class="2-2texto17-5">Luces y sombras en la respuesta institucional
No c
abe duda de que la c
onfiguración de un sistema educativo inclusivo, c
apaz de atender de manera adecuada y normalizada al alumnado c
on necesidades educativas especiales, ha sido una de las apuestas básicas en nuestra C
omunidad, mantenida ya durante varias décadas.
Ello ha exigido importantes c
ambios de mentalidad, normativos y organizativos, así c
omo una notable dedicación de recursos personales y técnicos destinados a mejorar la c
apacidad de respuesta a las necesidades. Los c
entros especiales o las aulas c
erradas de educación especial son hoy, prácticamente, excepcionales y sólo utilizados para determinadas situaciones de especial gravedad y dificultad.
La inclusión plena, sin embargo, sigue siendo una meta, un desiderátum, difícil de alcanzar. Siguen existiendo barreras que la dificultan: barreras de c
arácter social, c
ultural, que perviven aún c
omo c
onsecuencia de un sistema segregador mantenido durante largo tiempo; barreras arquitectónicas y tecnológicas que no acaban de superarse de forma generalizada en todos los c
entros; barreras organizativas dentro del propio sistema escolar, que inciden en que la escolarización y los agrupamientos del alumnado sean más o menos equitativos, más o menos integradores, más o menos c
ompensatorios…
De acuerdo c
on el seguimiento efectuado queda aún mucho por mejorar en algunos aspectos esenciales y, al mismo tiempo, muy c
oncretos. Así, por ejemplo:
– En la supresión total de las barreras arquitectónicas o en la incorporación de recursos tecnológicos, c
ada vez más potentes, que favorezcan el aprendizaje.
– En la incorporación al sistema de profesionales c
on discapacidad.
– En la detección y atención temprana de las necesidades educativas especiales, c
lave para una adecuada escolarización.
– En la c
onsideración de determinadas situaciones o c
aracterísticas c
omo necesidades educativas especiales.
– En las garantías de c
onfidencialidad en el tratamiento de los datos. Etc.
La visión de las quejas
class="2-2Texto">Si tomamos c
omo referencia o ejemplo las quejas recibidas en el Ararteko en los dos últimos años, podemos observar que el número de ellas referidas directamente a la atención (la falta de atención) a las necesidades educativas especiales es significativo: al menos 6 quejas sobre 111 en materia de educación el año 2008; otras 6 quejas sobre 76 en 2009; además de otras referidas a servicios c
omplementarios.
class="2-2Texto">En c
uanto a los motivos de queja tienen que ver c
on c
asi todos los recursos que la ley prevé para responder adecuadamente a tales necesidades. Recursos que pueden diferenciarse en dos grandes bloques:
class="sangre15-7">1) Medidas de accesibilidad y ayudas técnicas o personales necesarias.
class="sangre15-7">2) Posibilidades de adaptaciones c
urriculares significativas.
class="2-2Texto">La mayor parte de las quejas recibidas se refieren al primer bloque. Y, entre ellas, podríamos diferenciar los siguientes motivos de queja:
class="2-2Texto12-4">– Por la falta de accesibilidad o las barreras existentes en algunos c
entros: bien en el momento de la primera escolarización (lo que ha afectado especialmente a c
entros dependientes del C
onsorcio Haurreskolak), bien por motivo de un c
ambio de c
entro por traslado familiar o c
ambio de etapa.
class="2-2Texto12-4">En general, estas quejas se han resuelto favorablemente, adelantando las obras de supresión de barreras arquitectónicas.
class="2-2Texto12-4">– Por la falta de apoyos o de personal especializado para determinadas funciones (logopedias, fisioterapia…).
class="2-2Texto12-4">En ocasiones, la queja por falta de apoyo lo ha sido para determinadas actividades o tiempos que no tienen la c
onsideración de "obligatorias" (por ejemplo, para atender un servicio de guardería ofertado por el c
entro durante el periodo vacacional), o para el tránsito de una situación de escolaridad a otra (por ejemplo, de una atención individual domiciliaria a una escolarización en c
entro de Formación Profesional…).
class="2-2Texto12-4">– En este sentido, seguramente, la queja más repetida y de mayor trascendencia se refiere a las dificultades para la sustitución de especialistas de apoyo.
class="2-2Texto12-4">Esta c
uestión no sólo ha sido objeto de queja ante el Ararteko (ver, por ejemplo, en el Informe 2008, área de Educación) sino también de negociación sindical y de interpelación y debate parlamentario.
class="2-2Texto12-4">– Finalmente, otras de las quejas sobre la falta de recursos, o inadecuación de los existentes a las necesidades educativas especiales, se refieren a la necesidad de servicios adaptados, por ejemplo de transporte.
class="2-2Texto">En c
uanto a las quejas relacionadas c
on las adaptaciones c
urriculares significativas, c
onviene recordar su significado: se trata de una medida extraordinaria por la que –ante determinadas situaciones y de acuerdo c
on un procedimiento fijado– se introducen modificaciones importantes en los elementos preceptivos del c
urrículo, adaptándose o eliminándose una parte importante de los objetivos de una o varias áreas, del c
iclo o de la etapa…
class="2-2Texto">Las quejas en esta materia suelen provenir de personas que c
onsideran que su hijo o su hija tendría derecho a una adaptación c
urricular significativa que, sin embargo, no se le reconoce.
class="2-2Texto">Relacionado c
on esto, podemos señalar aquí, a modo de ejemplo, la queja de la asociación de dislexia de Bizkaia, DISLEBI, en demanda de una mayor respuesta de la Administración educativa a las necesidades del alumnado c
on esta dificultad de aprendizaje: tanto para su detección y tratamiento c
omo respecto a los c
riterios de intervención o a la formación del profesorado.
La visión de los propios menores
No disponemos en este tema de una recogida de datos más o menos sistemática en c
uanto a qué opinan los propios menores c
on necesidades educativas especiales sobre su situación escolar.
Sí disponemos, en c
ambio, de valoraciones, tal vez más indirectas, pero que pueden darnos c
ierta luz. Así, por ejemplo:
– Las valoraciones de personas c
on necesidades educativas especiales que ya son adultas –o la que efectúan sus familias en el c
aso de varios menores–, que analizan desde esa perspectiva su historia personal (cfr. historias de vida recogidas en el Anexo I del informe de referencia, pp. 205-233).
– Las valoraciones recogidas a través de las quejas y de las reuniones mantenidas c
on representantes de asociaciones de familiares afectados por tal o c
ual discapacidad.
En general, podemos decir que estas valoraciones, en lo que respecta al sistema educativo, suelen ser bastante positivas, especialmente c
uando lo c
omparan c
on otras posibilidades, c
omo pueden ser las de acceso al mundo laboral.
Las demandas, c
omo se ha podido ver en el apartado anterior, normalmente, se refieren a la insuficiencia de recursos (como auxiliares o logopedas), a las limitaciones para participar en horarios, espacios o actividades extraescolares (como excursiones o c
ampamentos), a la no c
onsideración c
omo "necesidades educativas especiales" de determinados problemas que, a su juicio, deberían ser tratados c
omo tales (por ejemplo, la dislexia)…
Disponemos también de un reciente informe del Ararteko que nos aporta luz sobre la c
uestión c
apital del grado de aceptación o rechazo del alumnado c
on alguna discapacidad, por parte de sus c
ompañeros de aula.
En este sentido, el informe sobre La transmisión de valores a menores muestra que entre todas las "diferencias" estudiadas (de origen, de etnia, de orientación sexual…) la diferencia por discapacidad es la más aceptada –o, si se prefiere, la menos rechazada–, al menos según las respuestas generalizadas del alumnado de Educación Primaria y ESO a los c
uestionarios.
Lo c
ual no quiere decir que no exista c
ierto grado de distancia o que la aceptación sea plena.
A modo de síntesis o c
onclusión. Recomendaciones y propuestas de mejora
De acuerdo c
on el seguimiento y las intervenciones llevadas a c
abo en respuesta a las necesidades educativas especiales, debemos felicitarnos porque nuestro sistema educativo mantenga una apuesta decidida por la inclusión o integración escolar del alumnado c
on tales necesidades, especialmente c
on las derivadas o asociadas a alguna discapacidad, que son las que hemos analizado en este c
apítulo.
Esta variación global positiva no impide señalar las líneas de actuación en las que es preciso introducir, o seguir aplicando, mejoras significativas. Entre ellas, y de acuerdo c
on lo aquí reflejado, podemos destacar las siguientes:
– La supresión definitiva de las barreras arquitectónicas de los c
entros.
– La incorporación al sistema de profesionales c
on alguna discapacidad, al menos en los términos o en el grado previsto por la ley.
– La mejora en la detección y atención de las necesidades educativas especiales, especialmente en los primeros años (0-3 años).
– Lograr una mayor equidad en la distribución de los recursos y apoyos.
– Establecer protocolos, programas o instrumentos que garanticen la c
onfidencialidad de los datos relativos al alumnado c
on necesidades educativas especiales.
– Evitar c
ualquier tipo de situación discriminatoria.
– Mejorar la c
olaboración c
on las familias y el mundo asociativo.
– Evaluar los planes y recursos.
– Efectuar un seguimiento de los resultados escolares…
Estas y otras recomendaciones aplicables a este sector, se desarrollan en el c
apítulo 5 de este informe.
3.5. Alumnado socialmente desfavorecido
Caracterización del sector y antecedentes
class="2-2Texto">En el apartado anterior nos hemos c
entrado en las necesidades educativas especiales asociadas o derivadas de alguna discapacidad, c
uestión que ha sido objeto de una atención sistemática durante muchos años, c
omo se puede c
omprobar por los datos ofrecidos. La apuesta por una escuela inclusiva (o integradora, c
omo se decía hace años) del alumnado c
on tales necesidades, afortunadamente, tiene entre nosotros una larga tradición, y se ha c
oncretado en decisiones de c
alado y en un notable volumen de recursos puestos a su disposición. Se trata de un sector de la población c
laramente diferenciable, identificable y c
uantificado (en torno a 11.000 personas en edad escolar).
class="2-2Texto">Pero nuestro informe de referencia sobre la respuesta a las necesidades educativas especiales, c
onsciente y voluntariamente, quiso ampliar el estudio a otro sector más difuso que denominamos "población socialmente desfavorecida" (desfavorecida social, c
ultural, económicamente).
class="2-2Texto">Gran parte de esa población escolar se c
oncentra en una serie de c
entros ubicados en zonas desfavorecidas y, si bien no se identifica c
on alguna necesidad educativa especial en todos los c
asos, presenta una serie de c
aracterísticas que pueden incidir decisivamente en los resultados escolares y, en última instancia, en el ejercicio del derecho a la educación.
class="2-2Texto">Para la realización del informe en c
uestión se seleccionaron 84 c
entros de esas c
aracterísticas, que eran los que c
oncentraban a alumnado de medio desfavorecido en mayor proporción, y se procedió a c
omparar los resultados escolares que se obtenían en ellos c
on los resultados de la media de todos los c
entros de su etapa o territorio, obteniéndose diferencias no sólo significativas sino muy llamativas (diferencias de hasta 20 y 40 puntos porcentuales en algunos indicadores de "éxito-fracaso" escolar).
class="2-2Texto">En este apartado del informe trataremos de analizar la respuesta de nuestro sistema educativo a este sector de la población socialmente desfavorecido.
class="2-2Texto">Los problemas fundamentales
Destacamos aquí, por su importancia, c
uatro problemas:
1. La insuficiente c
onsideración del desfavorecimiento social
Uno de los objetivos buscados por la institución del Ararteko al realizar el trabajo de investigación sobre necesidades educativas especiales era el de analizar hasta qué punto nuestro sistema educativo estaba c
onsiderando, y dando una respuesta suficiente, a las necesidades educativas derivadas de las situaciones de exclusión, marginación o desfavorecimiento social.
El propio Decreto 118/1998, de 23 de junio, del Gobierno Vasco recogía expresamente, por primera vez, esta c
ategoría entre las diferentes c
ausas que dan origen a necesidades educativas especiales («por estar en situaciones sociales o c
ulturales desfavorecidas») y, poco después, lo desarrolló en una orden (de 30 de julio de 1998) «por la que se regula la acción educativa para el alumnado que se encuentre en situaciones sociales o c
ulturales desfavorecidas y las medidas de intervención educativa para el alumnado que manifieste dificultades graves de adaptación escolar». Se trataba, pues, de una c
onsideración relativamente reciente en la norma (1998), de un c
olectivo, tal vez más difícil de delimitar, y que puede exigir respuestas específicas diferentes (no sólo individuales, sino grupales; que no siempre exigen apoyos humanos o materiales especializados...).
Por los datos recogidos de los diferentes servicios del Departamento de Educación, se pudo c
onstatar que no estaba teniendo una c
onsideración equiparable a la de otros grupos c
on necesidades educativas especiales. Todo apuntaba a que las previsiones de la normativa no habían sido todavía suficientemente aplicadas, o no habían sido llevadas a la práctica suficientemente.
Por otra parte, es evidente que las situaciones de desfavorecimiento social se c
oncentran, de modo especial, en determinadas zonas y c
entros. A juicio de esta institución, ello exige una atención prioritaria y c
ompensatoria ante tales situaciones. Atención prioritaria que los datos recogidos no reflejaban.
2. Las diferencias entre redes escolares en la atención a las necesidades educativas especiales y específicas
Tanto los datos de escolarización del alumnado c
on necesidades educativas especiales c
omo, sobre todo, los datos de resultados, o mejor c
alificaciones escolares, ponían de manifiesto una realidad muy preocupante: no existía una distribución equitativa de este alumnado entre los diferentes c
entros y redes; se apreciaba una tendencia c
lara a que el alumnado c
on estas necesidades se c
oncentre, en gran proporción, en determinados c
entros, especialmente en c
entros públicos de determinadas zonas o modelos lingüísticos; esta distribución desigual tiene su reflejo en las diferencias que se observan en las c
alificaciones escolares del alumnado entre unos c
entros y otros; existe el riesgo de que algunos c
entros se c
onviertan en «guetos» que hagan inviable c
ualquier integración...
La desproporción, entre la red pública y privada, en la atención a las necesidades educativas especiales y específicas era evidente y afectaba a todos los territorios, niveles educativos y modelos lingüísticos (cfr., por ejemplo, c
uadros 3, 6.6., 6.7., 6.9., 6.10. del Informe de referencia). Los datos muestran que el peso de la integración del alumnado c
on necesidades educativas especiales recae, especialmente, en los c
entros públicos. Y esa desproporción es aún mucho mayor si se recogen las necesidades asociadas a situaciones de desfavorecimiento social, algunas de ellas de peso c
reciente (piénsese, por ejemplo, en el alumnado inmigrante o perteneciente a minorías étnicas), que será abordado en los apartados siguientes.
Parece necesario adoptar, c
on urgencia –se decía en nuestro informe de 2001–, medidas c
orrectoras a esta situación. La distribución del alumnado en las diferentes unidades que c
onforman el sistema educativo puede ser, en sí misma, más o menos equilibrada o equitativa. Pero, además, existe un c
onsenso amplio sobre la c
onveniencia de no superar determinadas ratios de escolarización de alumnado c
on necesidades educativas especiales en un c
entro o aula, para que la integración escolar y social sea posible y beneficiosa para todos.
El propio decreto c
itado recoge este riesgo: «La Administración Educativa c
uidará especialmente de que aquellos c
entros situados en entornos desfavorecidos no se c
onviertan en entornos segregados, c
ontrarios al principio de integración y normalización». C
orresponde, pues, a la Administración educativa poner los medios y velar porque así sea.
Por ello, alguna de las recomendaciones efectuadas en el informe, c
omo se verá en el siguiente apartado, proponen medidas en este sentido, que afectan tanto a los c
riterios de matriculación c
omo al seguimiento de las derivaciones, c
ambios de c
entro o «expulsiones» más o menos encubiertas de determinados alumnos a otros servicios. Medidas que, a juicio de esta institución, la Administración educativa puede tomar respecto a un sistema que, prácticamente en su totalidad y al margen de la titularidad pública o privada, está financiado c
on fondos públicos y sujeto a idénticas normas y principios.
3. La existencia de c
entros educativos c
on escasa c
apacidad de respuesta y resultados escolares poco satisfactorios
Como se ha señalado, en muchos c
asos las situaciones de desfavorecimiento y, en general, las necesidades educativas especiales o específicas se c
oncentran en determinados c
entros. El informe analizaba detalladamente los resultados escolares –más exactamente, las c
alificaciones escolares– de una muestra de 84 de estos c
entros, en c
omparación c
on los del c
onjunto de c
entros (teniendo en c
uenta variables c
omo el territorio, la titularidad o los modelos lingüísticos). En estos 84 c
entros c
ríticos también se analizaban otros datos c
omo la proporción de alumnado identificado c
on alguna necesidad educativa especial o los recursos disponibles, lo c
ual permite c
omparar y valorar situaciones.
Las c
omparaciones se establecieran siempre entre las c
alificaciones escolares decididas por el profesorado. No se trataba, pues, de resultados obtenidos, por ejemplo, en determinadas pruebas estándar, que se aplicasen en todos los c
entros c
on idénticos c
riterios. Aun así, las diferencias obtenidas eran suficientemente significativas en todos los indicadores utilizados:
– tasas de aprobados (con diferencias medias de más de 20 puntos en algunos c
asos);
– tasas de edad no idónea (retraso acumulado por repeticiones, que en algunos tipos de c
entros afecta al 80% del alumnado);
– tasas de repetición (de más del 20% en c
ursos de Educación Secundaria).
Según estos datos, parece c
laro que la c
apacidad de influencia del sistema escolar no está pudiendo c
ompensar y superar desigualdades y déficit de origen. Las c
ausas, seguramente, son muy diversas y no pueden simplificarse señalando, simplemente, que los recursos de que disponen estos c
entros son insuficientes para hacerlo. Pero sí parece, por los datos recogidos, que la atribución de recursos (especialmente recursos humanos) a estos c
entros no siempre tiene en c
uenta suficientemente esta situación, sobre todo en algunos niveles.
El informe ofrecía una primera aproximación a esta realidad, basándose en la explotación de datos c
orrespondientes a la muestra de 84 c
entros «críticos» seleccionados. A juicio de esta institución, tendría que ser seguida de estudios más pormenorizados, del seguimiento y análisis de los resultados que se están obteniendo y, en última instancia, de la adopción de medidas c
ompensadoras que mejoren la c
alidad del servicio ofrecido.
Por otra parte, los propios datos analizados, así c
omo otros estudios, también ponen de manifiesto las diferencias entre unos c
entros y otros, aunque atiendan a alumnado de c
aracterísticas sociales parecidas. Es decir, muestran que algunos c
entros, c
on una población similar y c
on parecidos recursos obtienen unos resultados (un valor añadido) muy superior a otros c
entros c
on c
aracterísticas similares. Parece importante, pues, analizar qué factores influyen en ello y apoyar y difundir las buenas prácticas.
4. La situación de la atención a la diversidad y a las necesidades educativas especiales y específicas en la Educación Secundaria
El informe no pretendía analizar en profundidad la situación en c
ada uno de los niveles o etapas educativas. Quería ser un informe global. No obstante, prácticamente todas las fuentes de información mostraron su preocupación e insistieron en la problemática específica de la Educación Secundaria. Así, se c
onsidera que:
– muchos c
entros están dando una respuesta manifiestamente insuficiente a la diversidad de su alumnado;
– la atención a las necesidades educativas especiales, de hecho, no está asumida de igual modo y c
on recursos similares a los existentes en las etapas anteriores;
– existe una tendencia a desprenderse de determinado tipo de alumnado y derivarlo hacia recursos de enseñanza no reglada;
– la organización del c
entro y los horarios del profesorado no siempre garantizan unos mínimos necesarios para la c
oordinación pedagógica;
– es necesaria una mayor formación del profesorado de secundaria en la atención a la diversidad...
Los datos de resultados ya c
omentados (calificaciones escolares, repeticiones de c
urso, tasas de edad no idónea) refuerzan estas c
onsideraciones. Desde la perspectiva que c
orresponde a la institución del Ararteko, este tipo de problemas resultan especialmente preocupantes en lo que respecta a la Educación Secundaria Obligatoria, al tratarse de una etapa obligatoria y que debe acoger a la totalidad de la población escolar.
Las propuestas de mejora
class="2-2Texto">En el informe que tomamos c
omo base, el Ararteko efectuó 21 recomendaciones que ya han sido recordadas en el subcapítulo anterior. Recomendaciones referidas:
class="2-2Texto12-4">– A la organización general del sistema educativo y a sus prioridades.
class="2-2Texto12-4">– A la evaluación de los c
entros y el fomento de las buenas prácticas de inclusión.
class="2-2Texto12-4">– Al esfuerzo de determinadas figuras y la c
oordinación.
class="2-2Texto12-4">– A la introducción de mejoras en los procedimientos y recursos.
class="2-2Texto12-4">– A la sensibilización social e implicación de los agentes sociales.
class="2-2Texto">Aquí nos limitaremos a c
omentar algunas de las recomendaciones más ligadas al desfavorecimiento social, especialmente las c
inco primeras:
class="2-2Texto">(Para ver el c
ontenido de todas las recomendaciones, c
fr. C
ap. 9 del Informe La respuesta a las necesidades educativas especiales en la C
APV. Para una visión global de las 21 recomendaciones, c
fr. subcapítulo anterior.)
class="2-2Texto">1. Prioridad a la educación temprana del alumnado desfavorecido
class="2-2Texto">La institución del Ararteko planteó en varias ocasiones (cfr., por ejemplo, recomendaciones generales de los informes anuales de 1996 y 1999) la necesidad de regular la implantación del primer c
iclo (0-3 años) de la Educación Infantil. También ha destacado la necesidad de c
larificar responsabilidades y facilitar el desarrollo y c
oordinación del llamado espacio sociosanitario, c
lave para la detección y atención temprana de las necesidades educativas especiales. En la presentación del propio informe de referencia se destacaron estas c
uestiones c
omo preocupantes y necesitadas de mejora.
class="2-2Texto">La propuesta de esta institución es que, en la escolarización de los más pequeños, se dé prioridad absoluta a los c
riterios de desfavorecimiento del alumnado sobre otros c
riterios de oportunidad, utilizados muchas veces en la práctica, c
omo la existencia o no de espacios escolares o de iniciativas sociales en una determinada zona. Ello exige revisar los c
riterios existentes, para así regular y planificar la Educación Infantil en función de las prioridades señaladas, y establecer, al mismo tiempo, los mecanismos de c
oordinación necesarios c
on los demás agentes institucionales c
on responsabilidad en el ámbito sociosanitario.
class="2-2Texto">2. Discriminación positiva, en la asignación de recursos, a aquellos c
entros que atienden en mayor grado a alumnado especialmente desfavorecido
class="2-2Texto">La tendencia histórica a mantener una relativa homogeneidad en la asignación de recursos a los c
entros resulta injusta, o no equitativa, c
uando la realidad muestra que el alumnado especialmente desfavorecido y c
on necesidades educativas especiales se c
oncentra en gran proporción en determinadas zonas y c
entros, y apenas existe en otros.
class="2-2Texto">Muchos de los datos recogidos y analizados en el informe reflejaban una distribución desequilibrada del alumnado c
on necesidades educativas especiales entre c
entros, e incluso modelos lingüísticos, que exigía, a juicio de esta institución, medidas c
orrectoras, de discriminación positiva y de mayor flexibilidad en la asignación de recursos humanos ligados, en lo posible, a los proyectos de c
entro en respuesta a la diversidad.
class="2-2Texto">3. Adoptar medidas que garanticen una distribución equilibrada del alumnado c
on necesidades educativas especiales o específicas y eviten los «guetos escolares»
class="2-2Texto">Seguramente es ésta la recomendación más c
onflictiva y que exige mayor determinación.
class="2-2Texto">La realidad analizada muestra que los c
riterios de matriculación y escolarización llevan a que el alumnado c
on necesidades educativas especiales y especialmente desfavorecido se c
oncentre, en gran proporción, en determinados c
entros y modelos. Es c
ierto que la distribución geográfica de la población (concentración de población socialmente desfavorecida en determinadas zonas) influye en ello. Pero influyen también decisivamente otros factores de política educativa: red de c
entros y modelos, distribución de recursos específicos, c
riterios de matriculación o de ayudas al transporte escolar...
class="2-2Texto">Desde esta perspectiva, resulta especialmente preocupante la situación de bastantes c
entros (calificados en el informe c
omo «críticos», en función de las c
aracterísticas mayoritarias del alumnado que atienden) e incluso de aulas y modelos que se están c
onvirtiendo, progresivamente, en «guetos escolares».
class="2-2Texto">Las c
onsecuencias negativas de esta realidad son evidentes y c
ontrarias a los principios de normalización e integración. Debe ser, pues, objeto de medidas c
orrectoras que eviten y superen esta situación. Nuestra recomendación, a modo de ejemplo, propone tres posibles medidas, no exentas de debate:
class="2-2Texto12-4">– el establecimiento de unas ratios máximas y mínimas para todos los c
entros respecto a la escolarización del alumnado c
on necesidades educativas especiales o específicas;
class="2-2Texto12-4">– la revisión de la normativa de matriculación, de tal modo que incluya mecanismos o instrumentos que permitan una distribución más equitativa de este alumnado en c
aso necesario;
class="2-2Texto12-4">– el seguimiento de los c
ambios de c
entro de este alumnado, de modo que se puedan detectar las derivaciones improcedentes o expulsiones encubiertas (ajenas a la voluntad de las familias), y adoptar las medidas administrativas oportunas...
class="2-2Texto">A juicio de esta institución, y en aras de la c
ohesión social, la adopción de este tipo de medidas debe tener en c
uenta situaciones de escolarización hasta ahora poco c
onsideradas o emergentes, c
omo las del alumnado perteneciente a minorías étnicas o de origen extranjero (población inmigrante).
class="2-2Texto">4. Desarrollar las respuestas al alumnado desfavorecido socialmente
class="2-2Texto">A partir del Decreto 118/1998, de 23 de junio, la normativa de nuestra C
omunidad c
onsidera c
omo objeto de atención específica el alumnado c
on necesidades educativas especiales ligadas al desfavorecimiento social. Los datos y las valoraciones recogidas muestran sin embargo, que, en lo que respecta a este c
olectivo, todavía no se han desarrollado suficientemente las potencialidades que la norma c
ontempla. Seguramente incidía en ello que la normativa era todavía reciente y que las respuestas a otras necesidades, asociadas a diferentes discapacidades, habían tenido un mayor desarrollo previo. Esta institución proponía y propone desarrollar al máximo las potencialidades de la norma e incluir entre las prioridades las necesidades y respuestas asociadas al desfavorecimiento social.
class="2-2Texto">5. Clarificación de los C
IP y articulación entre la enseñanza reglada y no reglada
class="2-2Texto">Las valoraciones recogidas en el informe apuntaban una tendencia c
reciente en c
entros de Educación Secundaria a derivar parte de su alumnado, al que c
onsideraba muy difícil atender adecuadamente, hacia otros recursos de enseñanza no reglada. Así, se daba un trasvase, por ejemplo, desde los últimos c
ursos de la Educación Secundaria Obligatoria hacia los C
entros de Iniciación Profesional (CIP). La normativa preveía esta situación y establecía también la necesidad de relación entre ambos recursos.
class="2-2Texto">Sin entrar a discutir la bondad o acierto de la organización del sistema, valoración que no c
orresponde a esta institución, las informaciones recogidas sí parecía que hacían necesarias algunas actuaciones que ayudasen a su c
larificación y articulación. Así, parecía necesario, por ejemplo, hacer un seguimiento de las derivaciones y un análisis de sus c
ausas, establecer una mayor relación entre los c
entros que derivan y los que acogen a este alumnado, o c
larificar responsabilidades y c
ompetencias. Un incremento notable de este tipo de derivaciones sería un síntoma preocupante de incapacidad de respuesta a la diversidad por parte de los c
entros ordinarios y supondría una perversión, de hecho, de un sistema de educación obligatoria de c
arácter c
omprensivo.
class="2-2Texto" style="text-align: c
enter;">* * * *
class="2-2Texto">Las c
inco recomendaciones anteriores se refieren a la organización general del sistema educativo y a sus prioridades, c
ompetencia directa de la Administración educativa.
class="2-2Texto">El informe, entre las 16 recomendaciones restantes, también plantea otras, de diferente índole, c
on gran repercusión en el tema que estamos abordando. Así, por ejemplo:
class="2-2Texto12-4">– Evaluar la atención que ofrecen los c
entros a las necesidades educativas especiales o específicas; evaluación tanto interna c
omo externa, y orientada siempre a la adopción de medidas c
orrectoras.
class="2-2Texto12-4">– El reconocimiento y la extensión de buenas prácticas de inclusión.
class="2-2Texto12-4">– Apoyar a los equipos directivos en el ejercicio del liderazgo para la inclusión.
class="2-2Texto12-4">– La toma en c
onsideración de la diversidad del alumnado, tanto en la selección c
omo en la formación específica de profesionales.
class="2-2Texto12-4">– Revisar la organización horaria de la Educación Secundaria.
class="2-2Texto12-4">– Lograr una mayor sensibilización social y una mayor implicación de toda la c
omunidad educativa.
class="2-2Texto12-4">– Mejorar la relación c
on las familias y c
on las asociaciones. Etc.
class="2-2Texto12-4">– Los seguimientos
class="2-2Texto">También en este c
aso, nuestro seguimiento durante años arranca del informe extraordinario La respuesta a las necesidades educativas especiales en la C
APV y se ha c
entrado especialmente en las c
inco primeras recomendaciones, arriba recordadas:
class="2-2texto6-6">– Sobre la prioridad a la educación temprana del alumnado desfavorecido (Recomendación nº 1)
class="sangre6">Se trata, c
omo ya se ha dicho, de un tema prioritario y sobre el que esta institución ha efectuado en los últimos años numerosas intervenciones. Por otra parte, ha sido también objeto de algunas iniciativas parlamentarias. Durante años ha sido objeto de expedientes de oficio, para recabar del Departamento de Educación información sobre sus planes y actuaciones en el c
iclo 0-3 años, en aras de priorizar la escolarización de aquellos sectores de la población más desfavorecidos.
class="2-2texto6-6">– Sobre la discriminación positiva, en la asignación de recursos, a aquellos c
entros que atienden en mayor grado a alumnado especialmente desfavorecido (Recomendación nº 2)
class="sangre6">En c
uanto a las acciones de discriminación positiva hacia el alumnado desfavorecido socialmente, las respuestas del departamento las ha solido c
oncretar en diferentes programas o proyectos, por ejemplo:
class="sangre6">• Refuerzos educativos.
class="sangre6">• Proyectos de intervención educativa específica.
class="sangre6">• Proyectos globales de intervención…
class="sangre6">Y en c
ada uno de esos c
ampos aportaba algunos datos (número de profesores, proyectos, c
omunidades de aprendizaje…) sobre su evolución en los c
ursos anteriores, (lo que permite disponer de una serie que va del 2000-2001 hasta el último c
urso; datos que serán analizados en posteriores epígrafes).
class="sangre6">Más difícil resulta saber el grado de incidencia que ello pueda tener en aspectos c
lave c
omo los resultados escolares, la satisfacción de los equipos docentes, la c
onsolidación de proyectos educativos que dan respuesta eficaz a las necesidades del c
entro, la mejora de la imagen social que el c
entro pueda tener en su entorno…, lo que exigiría un mayor seguimiento y evaluación.
class="2-2texto6-6">– Sobre la necesidad de adoptar medidas que garanticen una distribución equilibrada del alumnado c
on necesidades educativas especiales o específicas y eviten los "guetos escolares" (Recomendación nº 3)
class="sangre6">Se trata, a nuestro juicio, de una recomendación c
lave, c
omplementaria a la anterior.
class="sangre6">La recomendación, para evitar situaciones indeseables, sugiere algunas medidas difíciles, incluso polémicas, c
ontrovertidas, c
omo el establecimiento de ratios, la revisión de la normativa de matriculación, o el seguimiento de derivaciones o expulsiones encubiertas…
class="sangre6">Dada la trascendencia de estas c
uestiones, el seguimiento del Ararteko se ha c
entrado en aspectos c
omo:
class="2-2texto17-5">• Si se habían adoptado o se tenía previsto adoptar alguna de las medidas propuestas.
class="2-2texto17-5">• Si se disponía de algún dato sobre distribución de este alumnado que mostrase un c
ambio significativo respecto a la situación y riesgos destacados en nuestro informe (recuérdese que la mayor parte de los datos allí explotados c
orrespondían al lejano c
urso 1999-2000).
class="2-2texto17-5">• Si se había desarrollado o se pretendía desarrollar, en línea c
on lo propuesto en nuestra recomendación 4ª ("Desarrollar las respuestas al alumnado desfavorecido socialmente"), alguna de las potencialidades que el Decreto 118/1998 ofrece.
class="sangre6">Hay que reconocer que, en esta c
uestión, nunca hemos logrado obtener respuestas satisfactorias.
class="2-2texto6-6">– Sobre la c
larificación de los C
IP y la articulación entre la enseñanza reglada y no reglada (Recomendación nº 5)
class="sangre6">En los últimos años, los C
IP, u otros c
entros c
on diferente nombre pero c
aracterísticas parecidas, c
omo los actuales PCPI, han ido atendiendo, de hecho, a una parte importante de la población escolar más desfavorecida o c
on mayores dificultades. Lo hemos podido c
omprobar y lo seguimos c
omprobando, por ejemplo, al analizar la situación de los menores extranjeros no acompañados u otros adolescentes en situación de especial vulnerabilidad.
class="sangre6">La recomendación 5ª de nuestro informe no pretendía c
uestionar la validez o acierto de estas fórmulas sino, más bien, mejorar la relación o articulación entre los diferentes tipos de c
entros y disponer de algunos datos o indicadores que permitieran observar los flujos de la población escolarizada. Así, por ejemplo, es muy importante c
onocer:
class="2-2texto17-5">• Qué actuaciones de mejora se están llevando a c
abo en este sentido.
class="2-2texto17-5">• De qué datos o indicadores se dispone para c
onocer el porcentaje de población de una determinada edad que c
ursa sus estudios en una u otra vía, o para poder observar su evolución de un c
urso a otro…
class="2-2Texto">Aunque, c
omo ya hemos dicho, hay otras recomendaciones del informe que también inciden en el tema, estas c
inco son, a nuestro juicio, las de mayor trascendencia para lograr la mejora de la respuesta educativa a la población socialmente desfavorecida. De ahí que nuestro seguimiento se haya c
entrado especialmente en ellas.
Datos esenciales – indicadores. Evolución
class="2-2Texto">Como ya se ha apuntado arriba, las respuestas del Departamento de Educación a nuestras peticiones de información sistemáticas no han entrado en algunas c
uestiones y se han limitado a otras. En general, se han limitado a las medidas de discriminación positiva y han ofrecido datos c
uantitativos sobre los diferentes proyectos puestos en marcha y su grado de extensión.
class="2-2Texto">Para ofrecer aquí una visión sintética, recogeremos en primer lugar algunos datos de evolución sobre los programas y proyectos mantenidos en el tiempo y, posteriormente, un resumen de los datos más actualizados c
orrespondientes a los dos últimos c
ursos (2008-2009 y 2009-2010).
class="2-2Texto">Los proyectos o programas de más tradición y sobre los que disponemos de series de datos son los:
class="2-2Texto12-4">a) Refuerzos educativos.
class="2-2Texto12-4">b) Proyectos de intervención educativa específica.
class="2-2Texto12-4">c) Proyectos globales de intervención.
class="2-2Texto">En nuestros informes anuales hemos recogido datos sobre c
ada uno de ellos (número de profesores, proyectos, c
omunidades de aprendizaje…). Retomamos aquí algunos de ellos para ver su evolución.
class="2-2Texto">a) Refuerzos educativos (algunos datos de referencia):
class="2-2Texto12-4">– C
urso 2000-2001: 65 proyectos de refuerzo en los c
entros públicos, c
on dedicación de 31,5 profesores/as.
class="2-2Texto12-4">– C
urso 2003-2004: 104 proyectos en otros tantos c
entros, c
on una dedicación total de profesorado (calculado en horas) de 1.421 horas.
class="2-2Texto12-4">– C
urso 2005-2006: Módulos de refuerzo c
orrespondientes a 68 dedicaciones c
ompletas, en un total de 112 c
entros c
oncertados…
class="2-2Texto">b) Programas de intervención educativa específica, en respuesta a demandas de los c
entros en función de una problemática de gran retraso escolar o inadaptación al medio escolar:
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Departamento de Educación, Universidades e Investigación. Expedientes de seguimiento del Ararteko.
class="2-2Texto">A partir del c
urso 2006-2007, el departamento unificó las dos vías en una única c
onvocatoria de proyectos (tanto para c
entros públicos c
omo privados c
oncertados), dirigida a lograr una mayor equidad en la asignación de recursos para aquellos c
entros c
on mayor proporción de alumnado (en 1º y 2º de ESO) que, según la c
onvocatoria:
class="2-2Texto12-4">a) Se encontraba en situación de grave retraso escolar, principalmente en áreas instrumentales y asociado a situaciones sociales desfavorecidas.
class="2-2Texto12-4">b) Presentaba una inadaptación al medio escolar, frecuentemente acompañado de retraso en el aprendizaje.
class="2-2Texto">Así, el baremo utilizado para la valoración de los proyectos, tenía en c
uenta, por ejemplo, el nivel de fracaso escolar (% de alumnado no promocionado y no titulado en la ESO), o el grado de escolarización de alumnado en situación desfavorecida (% de becarios).
class="2-2Texto">Éstos son los datos de resolución de la c
onvocatoria de ese c
urso y del siguiente:
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Departamento de Educación, Universidades e Investigación / Expedientes de seguimiento del Ararteko.
class="2-2Texto12-4">c) Respecto a los proyectos globales de intervención, que suponen la implicación de todo el c
entro educativo (profesorado, familias, entorno social…) se c
oncretan, en general, en las "Comunidades de Aprendizaje":
class="2-2Texto">El número de c
entros en el proyecto C
omunidades de Aprendizaje en el c
urso 2007-2008 era de 19: 1 en Álava (Educación Primaria): 14 en Bizkaia (12 de Educación Primaria y 2 de Educación Secundaria); y 4 en Gipuzkoa (los 4 de Educación Primaria).
class="2-2Texto">Como señalaba el propio Departamento, no todos los c
entros son de medio desfavorecido pero en todos se dan situaciones de desigualdad social, y 18 de los 19 c
entros son públicos.
class="2-2Texto">Entre los resultados puestos de manifiesto por las evaluaciones señala, por ejemplo, la mejora de los resultados académicos, la reducción del absentismo, la mejora de la c
onvivencia, la alta satisfacción de todos los integrantes de la c
omunidad educativa… De acuerdo c
on los buenos resultados, el Departamento, en su respuesta de 2008, señaló que se estaba elaborando un plan para la c
onsolidación y extensión de este proyecto, c
on especial atención en los c
entros "guetizados".
class="2-2Texto">La última información recibida sobre este tema es bastante reciente: (febrero de 2010), en respuesta a nuestro expediente 38/2009/09O. También en este c
aso se c
entra en las acciones de discriminación positiva hacia el alumnado desfavorecido socialmente (es decir, en nuestra segunda recomendación) y se c
oncreta en c
inco vías o proyectos utilizados para ello. Las resumiremos aquí.
class="2-2Texto">1) Proyectos de Intervención Educativa Específica
class="2-2Texto">En los c
ursos 2008-2009 y 2009-2010 se han realizado nuevas c
onvocatorias a c
entros de Educación Secundaria que pongan en marcha o c
ontinúen los Proyectos de Intervención Educativa Específica, c
on los siguientes objetivos:
class="2-2Texto12-4">a) Ofrecer al alumnado en situación de desventaja social una respuesta educativa adecuada y de c
alidad que le facilite alcanzar los objetivos de la enseñanza obligatoria en el entorno escolar ordinario.
class="2-2Texto12-4">b) Facilitar al alumnado en situación de inadaptación escolar procesos de readaptación que le posibiliten encontrar en el sistema educativo una respuesta adecuada a sus necesidades.
class="2-2Texto">En principio, el programa va dirigido al alumnado de 13 o 14 años, matriculado en 1º o 2º c
urso de la Educación Secundaria Obligatoria que se encuentre en situación de grave retraso escolar (principalmente en áreas instrumentales y asociado a situaciones socialmente desfavorecidas) o que presente una inadaptación al medio escolar, frecuentemente acompañada de retraso en el aprendizaje.
class="2-2Texto">En el c
urso 2009-2010, excepcionalmente, podría ser incluido también alumnado de 15 años, c
on los mismos requisitos ya señalados, siempre que el equipo docente estimase que no estaba en c
ondiciones de promocionar a 3º de la ESO, ni de iniciar un Programa de C
ualificación Profesional Inicial o de Diversificación C
urricular.
class="2-2Texto">Cada c
onvocatoria dispuso de sus propios baremos (Nivel de fracaso escolar / Ratio de alumnado en 1º y 2º de ESO / Valoración del proyecto / Datos sobre alumnado becario, en la c
onvocatoria del último c
urso) y supuso la intervención de diferentes servicios (Berritzegune zonal, Inspección Educativa…).
class="2-2Texto">Resueltas las c
onvocatorias, la asignación de recursos fue la siguiente:
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Departamento de Educación, Universidades e Investigación / Expediente de seguimiento 38/2009/09O.
class="2-2Texto">2) Proyectos globales de intervención
class="2-2Texto">En los que está implicado todo el c
entro educativo (profesorado, familias, entorno social…), y que se c
oncretan en el Proyecto C
omunidades de Aprendizaje.
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Departamento de Educación, Universidades e Investigación / Expediente de seguimiento 38/2009/09O.
class="2-2Texto">A todos los c
entros se les c
oncedió la liberación de medio profesor o profesora para la c
oordinación del proyecto. (Recuérdese que en el c
urso 2007-2008 eran sólo 19 c
entros.)
class="2-2Texto">3) Proyecto para la implantación del Programa de acompañamiento escolar (PROA)
class="2-2Texto">La finalidad de este Programa de acompañamiento escolar es mejorar los índices de éxito escolar, desarrollando para ello actuaciones c
omo facilitar al alumnado (sobre todo a aquél que no goza de entorno físico ni estímulos adecuados) un acompañamiento y unos medios para dedicar un tiempo c
omplementario a hacer frente a su retraso escolar o prevenirlo, mejorar el desarrollo de las c
ompetencias básicas (en particular las tareas asociadas a la lectura, las materias instrumentales, la organización del trabajo y la adquisición de hábitos de estudio), mejorar las expectativas que tiene el alumnado sobre sus propias c
apacidades, mejorar la relación recíproca entre las familias y el c
entro…
class="2-2Texto">Va dirigido al alumnado de 5º y 6º de Educación Primaria y 1º y 2º de Educación Secundaria Obligatoria y tiene prioridad el alumnado c
on dificultades o retraso escolar relacionado c
on su situación de desventaja social, prioridad que se c
ontempla en el baremo aplicado para la valoración de los proyectos.
class="2-2Texto">Los resultados de las c
onvocatorias se resumen en la siguiente tabla:
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Departamento de Educación, Universidades e Investigación / Expediente de seguimiento 38/2009/09O.
class="2-2Texto">4) Proyectos de Diversificación C
urricular
class="2-2Texto">Los programas de Diversificación C
urricular están orientados a la c
onsecución del título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria. Para ello, el alumnado de estos grupos dedicará, al menos, 18 horas al c
onjunto de los ámbitos lingüístico-social y c
ientífico-tecnológico en los que se incluirán las áreas que el c
entro determine. El resto de las áreas las c
ursará bien en grupos ordinarios (en c
ualquier c
aso un mínimo de 3 áreas) o en grupos específicos.
class="2-2Texto">Exige una serie de requisitos (por ejemplo, haber repetido determinados c
ursos o que los padres o tutores hayan sido previamente informados) y aplica un baremo específico.
class="2-2Texto">Los resultados de las c
onvocatorias más recientes se resumen en la tabla siguiente:
Fuente: Departamento de Educación, Universidades e Investigación / Expediente de seguimiento 38/2009/09O.
5) Programas c
omplementarios de escolarización
Estos programas se desarrollan fuera del c
ontexto escolar ordinario. Son programas individuales (aplicables una vez se hayan agotado otras medidas dentro del c
entro) y temporales (finalizan al acabar el c
urso escolar y deben ser solicitados nuevamente si se desea c
ontinuar el c
urso siguiente).
Van dirigidos al alumnado menor de 16 años y mayor de 14, c
on graves problemas de adaptación escolar y para el que no han sido suficientes otras medidas de atención en el propio c
entro escolar. Existe un plan de seguimiento para c
ada c
aso en el que intervienen diferentes profesionales y servicios, de acuerdo c
on lo regulado en la Orden de 7 de mayo de 2002.
En este c
aso no disponemos de datos sobre la extensión de estos programas.
Luces y sombras en la respuesta institucional
class="2-2Texto">Como hemos podido ver en los epígrafes anteriores, disponemos, gracias al seguimiento, de algunas series de datos sobre la atención o respuesta a las necesidades educativas de la población socialmente desfavorecida.
class="2-2Texto">Prácticamente todos los datos disponibles se refieren a una de las líneas de actuación propuesta en nuestras recomendaciones: la aplicación de medidas de discriminación positiva, en la asignación de recursos, a aquellos c
entros que atienden en mayor grado a este tipo de alumnado (recomendación segunda).
class="2-2Texto">En este sentido, los datos, en general, muestran una atención c
reciente o un aumento de recursos c
urso a c
urso.
class="2-2Texto">Más difícil resulta saber c
uál es el efecto logrado c
on tales recursos (es decir, su incidencia, por ejemplo, en la mejora de los resultados escolares), si son suficientes o insuficientes para c
orregir desigualdades injustas, o si llegan o no a todos los grupos de tales c
aracterísticas.
class="2-2Texto">También sobre la escolarización temprana (de 0 a 3 años) hemos c
ontado, en ocasiones, c
on abundantes datos. Por ejemplo, la distribución de unidades pertenecientes a Haurreskolak, municipio a municipio. No resulta fácil, c
on dichos datos, saber qué c
riterios se han ido aplicando en la c
onfiguración del mapa escolar para estas edades. No parece que el c
riterio de dar prioridad a la educación temprana del alumnado desfavorecido haya primado sobre otros.
class="2-2Texto">En todo c
aso, la progresiva extensión de estos recursos ha hecho que vayan llegando a c
asi todos los lugares y, c
on ello, vayan alcanzando también a la población más desfavorecida.
class="2-2Texto">Sobre las otras recomendaciones o propuestas de mejora, la información obtenida del Departamento ha sido escasa o más bien nula. Especialmente importante (y c
omplicado) nos parece la aplicación de nuestra tercera recomendación: la adopción de medidas que garanticen una distribución más equilibrada del alumnado c
on necesidades educativas específicas y eviten situaciones que pueden c
onsiderarse c
omo auténticos "guetos escolares".
class="2-2Texto">La experiencia de otros países muestra la trascendencia de esta c
uestión y sus importantes c
onsecuencias en el plano social. Incluso entre nosotros disponemos ya de un estudio impulsado por el Síndic de Greuges de C
atalunya (institución similar al Ararteko) en el que se analiza la discriminación escolar en los c
entros de dicha C
omunidad y sus c
onsecuencias para la c
ohesión social.
class="2-2Texto">Se trata, pues, de una c
uestión esencial, en la que se entrecruzan diferentes intereses y posicionamientos, y sobre la que c
reemos que la Administración educativa no ha adoptado todavía las medidas necesarias en aras de una mayor equidad y c
ohesión social.
class="2-2Texto">La visión de las quejas
class="2-2Texto">No es frecuente recibir quejas individuales sobre la atención educativa ofrecida a alumnos o alumnas de sectores especialmente desfavorecidos.
class="2-2Texto">Sí suele ser, sin embargo, motivo de preocupación, queja o demanda, por parte de determinados profesionales u órganos de participación de determinados c
entros, o bien de equipos directivos, asociaciones e incluso de servicios sociales.
class="2-2Texto">Hablamos de "motivos de preocupación, queja o demanda" porque, c
on frecuencia, las c
uestiones se plantean de forma directa, en reuniones o visitas a determinados recursos, o bien de forma escrita (sirva de ejemplo, la queja presentada por la asociación de directores de c
entros públicos SAREAN en 2008) pero no referidas a c
asos individuales sino c
uestionando elementos básicos o c
ondicionantes del sistema educativo, especialmente los relacionados c
on los c
riterios de matriculación y distribución del alumnado, la excesiva c
oncentración de alumnado socialmente desfavorecido en determinados c
entros frente a otros, asignaciones de recursos que c
onsideran poco equitativas o c
ompensatorias de dichas situaciones de desigualdad… C
uestiones, todas ellas, que afectan a la equidad del sistema, a su c
apacidad de transformación de las desigualdades sociales.
class="2-2Texto">En alguna ocasión, la queja, por ejemplo, de un c
entro, se refiere a la aplicación c
oncreta de un determinado programa de los ya reseñados en el propio c
entro (queja presentada en 2009 por recorte en la financiación del programa PROA, de apoyo y refuerzo a institutos que escolarizan una proporción importante de alumnado de ESO en c
ondiciones de desventaja educativa).
Elementos más destacables y recomendaciones
Como ya se ha apuntado en las páginas anteriores, durante estos años se han ido aplicando medidas y programas que buscan la c
ompensación de las desigualdades y se ha avanzado notablemente en la escolarización temprana en el tramo 0-3 años. Los propios datos aquí ofrecidos muestran c
ierta discriminación positiva, en la asignación de recursos, a aquellos c
entros que llevan a c
abo determinados programas o atienden alumnado especialmente desfavorecido.
La asignatura pendiente, en nuestra opinión, se encuentra en la adopción de medidas eficaces que sirvan para evitar la segregación, superar el riesgo de c
reación de guetos escolares, lograr que en los c
entros de nuestra C
omunidad se dé una distribución más equilibrada del alumnado c
on necesidades educativas especiales o específicas, del alumnado socialmente desfavorecido.
A falta de una investigación específica sobre esta realidad en nuestra C
omunidad (al estilo de la llevada a c
abo por el Síndic de Greuges para el c
aso de C
ataluña), los datos disponibles apuntan a que los problemas que destacamos hace una década (insuficiente c
onsideración del desfavorecimiento social; grandes diferencias entre c
entros y redes escolares en la atención a este alumnado; existencia de c
entros c
on escasa c
apacidad de respuesta y resultados escolares poco satisfactorios…) se mantienen e incluso puede que alguno de ellos se haya agudizado. C
on las graves c
onsecuencias que ello puede tener para la c
ohesión social.
Se trata de evitar –con las medidas que en c
ada c
aso se c
onsideran más adecuadas– que los riesgos y las situaciones de segregación escolar se c
onsoliden; lograr que las desigualdades entre los c
entros sean menores, que la diversidad del alumnado esté presente en todos ellos… Ello exige, seguramente, no solo medidas administrativas, sino también c
ambios en la c
onsideración social de la diversidad, c
omo algo positivo y enriquecedor.
En c
uanto a las propuestas de mejora más c
oncretas y aplicables a este sector, de las recomendaciones que efectuamos en el c
apítulo 5 de este informe, destacaríamos aquí las siguientes:
– Evitar las situaciones discriminatorias o que favorezcan la exclusión, adoptando las medidas más adecuadas para ello (Recomendación nº 28).
– Reforzar aún más las políticas c
ompensatorias y las medidas de discriminación positiva hacia aquellos c
entros c
on mayores dificultades (Recomendación nº 29).
– Mejorar la detección y favorecer la intervención temprana en situaciones de especial necesidad (Recomendación nº 30).
– Favorecer la c
olaboración c
on las familias y el mundo asociativo (Recomendación nº 31).
– Evaluar los planes, los programas actualmente existentes, los recursos destinados a la mejora de este sector (Recomendación nº 32).
– Efectuar un seguimiento de los resultados escolares que se están logrando (Recomendación nº 33).
– Favorecer la diversidad, no sólo del alumnado, sino también en los equipos de profesionales de los c
entros (Recomendación nº 34).
3.6. Alumnado gitano
Caracterización del sector
Al margen de la población de paso o temporera (cuya situación fue objeto de un informe específico del Ararteko, Situación de la población temporera en Álava, y también se aborda de forma específica en el siguiente subcapítulo de este mismo informe), nuestro sistema educativo escolariza a un número de alumnos y alumnas del pueblo gitano difícil de determinar y sobre el que se manejan diferentes estimaciones.
Así, durante años, se ha barajado la c
ifra de unos 2.700, pero las últimas estimaciones sobre población gitana menor de edad o en edades de escolarización obligatoria superan c
on mucho esa c
ifra (sirvan c
omo ejemplo, la estimación de la Fundación Secretariado General Gitano en su estudio Población gitana y empleo. Un estudio c
omparado, 2005; o la utilizada para el reciente estudio Hacia la equidad en salud, de 2009, que c
alcula en 4.258 la población gitana menor de 15 años en la C
APV). En todo c
aso, c
onviene hacer notar que en estos datos no se suele c
ontemplar una realidad relativamente novedosa: la presencia c
reciente entre nosotros de inmigrantes procedentes de Europa del Este (por ejemplo, de Rumania) entre los c
uales una parte es también de etnia gitana.
Buena parte del alumnado gitano se c
oncentra en una serie de c
entros de determinadas c
aracterísticas: especialmente en unos 15 c
entros en Bizkaia, unos 4 en Gipuzkoa y 3 en Álava.
Nuestro informe extraordinario sobre La respuesta a las necesidades educativas especiales en la C
APV, de 2001, utilizó c
omo una de las vías de análisis y de reflexión, precisamente, las diferencias en resultados escolares (tasas de éxito-fracaso escolar; repetición de c
urso; retraso acumulado…) entre aquellos c
entros que escolarizaban mayoritariamente población socialmente desfavorecida y el c
onjunto de c
entros escolares de nuestra C
omunidad, observando grandes diferencias, c
omo ya se ha señalado en el apartado anterior.
Posteriormente, en el seguimiento efectuado por el Ararteko sobre la aplicación de las recomendaciones efectuadas en aquel informe, el Departamento de Educación, en sus respuestas diferenció varios sectores de la población escolar c
on necesidades educativas específicas y, entre ellos, el de la población gitana, señalando al menos las líneas de actuación o actuaciones previstas o impulsadas para mejorar su situación.
Así pues, en este apartado del informe –que viene a ser c
omplementario de otros– analizaremos la respuesta a las necesidades educativas específicas de la población de origen gitano en edad de escolarización.
Tomaremos en c
uenta para ello, no sólo nuestros seguimientos anuales y peticiones de información al Departamento de Educación, sino la relación mantenida c
on las diferentes asociaciones del pueblo gitano y los diferentes instrumentos de evaluación o de planificación que se han generado en nuestra C
omunidad durante los últimos años, así c
omo algunos estudios recientes, publicados y no publicados. Así, por ejemplo:
– El Primer Plan Vasco para la Promoción Integral y participación Social del Pueblo Gitano.
– El Informe de evaluación sobre dicho Plan (de 2008).
– El II Plan para el período 2008-2011, aún vigente.
– El Documento Base para la elaboración de un programa de mejora de la escolarización del alumnado gitano en la C
APV (en su versión IX, de 2008).
– La investigación realizada en 2005-2006 sobre "La situación del Pueblo Gitano en la C
omunidad Autónoma del País Vasco. Informe diagnóstico", en su versión de 370 páginas, de noviembre de 2006, aún sin publicar.
– La Evaluación de la Normalización Educativa del Alumnado Gitano en Educación Primaria, publicada por la Fundación Secretariado General Gitano en 2002.
– Las últimas Órdenes y Resoluciones del Departamento de Educación de c
oncesión de ayudas a Entidades sin ánimo de lucro para actividades educativas dirigidas al alumnado gitano en el ámbito escolar…
En c
ualquier c
aso, c
onviene señalar que se trata de un seguimiento especialmente c
omplicado.
Los antecedentes
class="2-2Texto">La primera respuesta del Departamento de Educación del Gobierno Vasco a nuestra petición de información específica sobre este tema hacía referencia a diferentes iniciativas, c
omo el Protocolo c
ontra el absentismo, establecido en Bizkaia en c
oordinación c
on los servicios sociales; los c
onvenios de c
olaboración c
on entidades c
omo Iniciativa Gitana y Kale Dor Kayiko; o la c
reación de una c
omisión de trabajo para reelaborar un nuevo Plan de escolarización de alumnado gitano.
class="2-2Texto">En nuestra petición de información c
omplementaria, solicitamos únicamente alguna c
oncreción sobre esas iniciativas y los datos disponibles de distribución de este alumnado (por territorios, redes...). De todo ello (datos e informaciones c
orrespondientes al c
urso 2001-2002) dimos c
uenta en el informe de aquel año (cfr. Informe ordinario 2003).
class="2-2Texto">Por otra parte, en el Informe del año 2005 recogimos los últimos datos disponibles, c
orrespondientes al c
urso 2003-2004:
En c
uanto a los c
entros que ese c
urso c
ontaban c
on alumnado del pueblo gitano, los datos entonces ofrecidos hacían referencia a 199 c
entros, pero c
on proporciones de este alumnado muy diferentes entre unos c
entros y otros.
Los datos mostraban c
on c
laridad que la escolarización del alumnado gitano:
– Se efectuaba fundamentalmente en c
entros públicos (89% del alumnado total).
– Disminuía radicalmente en la Educación Secundaria.
– Se c
oncentraba especialmente en unos pocos c
entros (15 en Bizkaia, 4 en Gipuzkoa y 3 en Álava).
En posteriores respuestas, el Departamento ha insistido en que lo más preocupante no es la ubicación de este alumnado sino sus bajos índices de éxito escolar, y en que sus esfuerzos se han c
entrado en la detección de las dificultades existentes para lograr el éxito escolar y el establecimiento de vías para superar dichas dificultades.
Así, por ejemplo, en las respuestas del año 2006 se refería a algunas medidas tomadas para mejorar la escolarización del alumnado gitano, c
omo la elaboración de un documento base para la elaboración de un Plan de mejora de la escolarización del alumnado gitano, o los c
ursos de formación del profesorado sobre pueblo gitano y educación en los tres territorios, los seminarios de trabajo de profesorado c
on alumnado gitano en Bizkaia, sesiones de trabajo c
on profesorado presentando un C
D c
on materiales interactivos sobre c
ultura gitana, etc.
Teniendo en c
uenta estos antecedentes, en nuestras últimas peticiones de información al Departamento, c
omo c
omplemento de los datos de distribución del alumnado, le hemos venido planteando c
oncretamente:
– Si existen datos actualizados sobre los resultados escolares de este alumnado: tasas de aprobados al finalizar la etapa Primaria, tasas de repetición, tasas de obtención de graduados escolares, tasas de abandono antes de los 16 años o de finalización de la ESO…
– Qué programas o apoyos se están destinando a mejorar la respuesta a las necesidades específicas de este sector de la población y c
uál está siendo su incidencia en la mejora de los resultados escolares.
Conocer los resultados escolares, c
onocer incluso la incidencia real de los diferentes programas o actuaciones de apoyo, nos parece fundamental para poder valorar tanto los avances logrados c
omo los retos pendientes.
Esta vía de seguimiento, sin embargo, ha sido prácticamente imposible, por la resistencia del Departamento a ofrecer o recabar la información c
orrespondiente. Así, las respuestas a nuestros expedientes de seguimiento nunca ofrecen datos sobre resultados escolares y se suelen c
entrar en informaciones c
ualitativas sobre los diferentes programas en c
urso, proyectos, iniciativas… Por ejemplo, sobre:
– Los programas de prevención del absentismo.
– La c
omisión, integrada por personas de diferentes servicios, que ha funcionado durante al menos tres c
ursos y realizó una primera propuesta de Plan para la mejora de la escolarización del alumnado gitano.
– El hecho de que, para desarrollar esa labor y otras enmarcadas en el Plan Vasco para la Promoción Integral y Participación Social del Pueblo Gitano se c
uente c
on una persona responsable de estas actuaciones en la C
APV, o un equipo de c
olaboradoras en Bizkaia y Álava, c
on funciones muy variadas (intervenciones en los c
entros, propuestas formativas, elaboración de materiales…).
– El impulso de proyectos c
omo las C
omunidades de Aprendizaje o los Proyectos de Acompañamiento y Refuerzo Escolar.
– Las subvenciones a proyectos de entidades y/o asociaciones gitanas para que c
olaboren c
on los c
entros escolares. (Sobre esta línea de actuación en 2007, el departamento adelantó la intención de ir ampliando paulatinamente el c
ampo de actuación para pasar de los 840 escolares en ese año hasta alcanzar el c
onjunto de la población escolar gitana en la C
omunidad Autónoma del País Vasco, que estimaba aproximadamente en unos 2.700. En todo c
aso, los datos de las dos últimas c
onvocatorias de ayudas a las entidades muestran una reducción c
onsiderable de la c
antidad destinada a estos programas –484.321,60 euros para el ejercicio 2010 frente a 729.400 euros durante el año 2009– y también en el número de entidades o programas subvencionados –solamente tres entidades de acuerdo c
on la Resolución de 2010: Gao Lacho Drom en Álava; Kale dor Kayiko en Bizkaia y Gipuzkoa; Iniciativa Gitana en Bizkaia–.)
La falta de datos c
uantitativos sobre la escolarización de este alumnado (sobre su distribución por c
entros o sobre sus tasas de éxito escolar) se justifica argumentando que no es posible disponer de tales datos puesto que la c
ondición de alumnado gitano no c
onsta en ninguna base de datos. En este sentido, incluso, en alguna respuesta se c
onsidera que "una actuación c
ontraria c
onculcaría derechos esenciales de las personas afectadas". C
uriosamente, sí se disponía de estos datos en c
ursos anteriores e incluso en ese mismo escrito, el propio Departamento aporta datos o estimaciones c
uando le parece c
onveniente (por ejemplo, para indicar a qué parte del alumnado gitano llega la atención de las entidades subvencionadas: 500 alumnos y alumnas de los niveles de Infantil y Primaria, en 15 c
entros; unos 340 de Educación Secundaria, escolarizados en 42 c
entros).
Lo que a veces se recoge es la valoración de las asociaciones. Por ejemplo, valoraciones positivas en relación a la escolarización (cada vez más regular y prolongada), a la incorporación a la Secundaria (lenta pero progresiva)… Pero se reconoce la necesidad de mejorar: "A pesar de las medidas que se han puesto en marcha, somos c
onscientes de que todavía los resultados no son deseables y de que tenemos que seguir trabajando por el éxito escolar del alumnado gitano, por el impulso del euskera en esa c
omunidad, por la implicación de las familias y del profesorado en proyectos de acción positiva interculturales. Todo este trabajo pensamos encauzarlo a través del Plan de Mejora de la Escolarización del Alumnado Gitano…".
Esta necesidad de mejora queda reflejada, por ejemplo, en los siguientes términos en la propia introducción de la Orden de 11 de noviembre de 2009, de la C
onsejera de Educación, Universidades e Investigación por la que se c
onvoca a entidades sin ánimo de lucro para el desarrollo de actividades educativas dirigidas al alumnado gitano:
"El Sistema Educativo ha de tener las estrategias y recursos necesarios para que el alumnado gitano esté en las mismas c
ondiciones que el no gitano para lograr el éxito escolar. (…)
La mera escolarización de los niños y niñas en unas determinadas edades no garantiza su igualdad ante el hecho educativo.
A pesar de los grandes avances habidos estos últimos años en su escolarización, su éxito escolar no está al mismo nivel del de la mayoría del alumnado de nuestra c
omunidad.
Las posibilidades de ‘éxito’ escolar están frenadas por la existencia de barreras o discriminaciones sociales, c
omo reconoce el Plan Vasco para la Promoción Integral y Participación Social del Pueblo Gitano…".
Sobre algunas de estas c
uestiones, al margen de las respuestas del Departamento, hemos ido c
onociendo también algunas realidades tanto de mejora c
omo preocupantes. Porque, a falta de datos globales actualizados, sí c
ontamos c
on acercamientos parciales a esta realidad e incluso c
on estudios e informes referidos a la C
APV, o bien de c
arácter más general pero que incluyen en sus muestras c
entros educativos o familias gitanas de nuestra C
omunidad. De hecho, el propio Ararteko ha tenido c
onocimiento de datos recientes sobre absentismo, sobre éxito y fracaso escolar, o sobre la c
onsideración del pueblo gitano en materiales c
urriculares que apuntan realidades preocupantes. Podemos señalar, a título de ejemplo:
– La realidad de escolarización de la población temporera de Álava, analizada por el Ararteko y reflejada en el próximo apartado de este mismo informe.
– Diferentes estudios sobre la normalización educativa de la población gitana hechos públicos por la Fundación Secretariado General Gitano, que analizan c
uestiones c
laves c
omo la escolarización, las rutinas escolares, los hábitos de estudios, el nivel académico alcanzado, la interacción social en el c
ontexto educativo y la interculturalidad vivida en el c
entro escolar.
– Los datos que ha venido recogiendo la asociación Kale dor Kayiko que, año tras año, viene motivando y premiando la escolarización y los buenos resultados en actos públicos que deben ser valorados c
omo un ejemplo de buena práctica.
– Un reciente trabajo promovido por esta misma asociación sobre "El pueblo gitano en los materiales c
urriculares".
– El informe diagnóstico sobre "La situación del Pueblo Gitano en la C
APV", en su c
apítulo 3, dedicado a la educación…
Todos los datos apuntan a que este sector de la población es, precisamente, uno de los que mayores dificultades encuentran para lograr la inclusión y el éxito escolar, y, por tanto, debe ser objeto de una atención específica.
Recientemente el propio Ararteko hizo público un informe extraordinario sobre la transmisión de valores a menores que muestra una vez más esta dura realidad: la población gitana escolarizada se encuentra todavía c
on un grado de rechazo notable por parte de sus c
ompañeros y c
ompañeras: de hecho, según los datos del informe, es el sector de la población escolar que sufre un mayor grado de rechazo.
Los problemas fundamentales
class="2-2Texto">En los anteriores apartados dedicados a las necesidades educativas especiales y específicas ya se han señalado los 10 problemas fundamentales destacados por el Ararteko. No insistiremos, pues, sobre ellos, aunque muchos, si no todos, son plenamente aplicables a esta realidad.
class="2-2Texto">Preferimos aquí rescatar y aprovechar la información que sobre esta c
uestión se recogió en el "Documento Base para la elaboración de un programa de mejora de la escolarización del alumnado gitano en la C
APV", utilizando para ello y resumiendo la versión IX de dicho documento y especialmente sus apartados 2 ("Situación actual de la escolarización") y 3 ("Barreras que es preciso superar"). Tiene la ventaja de ser un documento todavía reciente (2008), poco c
onocido, y elaborado c
on las aportaciones del propio sector.
class="2-2Texto">"– SITUACIÓN ACTUAL DE LA ESCOLARIZACIÓN
class="2-2Texto">Al describir la situación actual del alumnado gitano nos encontramos c
on avances habidos en estos últimos años pero todavía c
on muchas dificultades.
class="2-2Texto">Entre los avances podemos destacar que:
class="2-2Texto12-4">• Se ha alcanzado c
asi la plena escolarización en una gran franja de la escolarización obligatoria, siendo los índices de escolarización en Educación Infantil y Primaria, bastante altos e incorporándose poco a poco a la Educación Secundaria.
class="2-2Texto12-4">• Empieza a haber alumnos y alumnas que acaban la Secundaria c
or el Graduado y algunos siguen estudios postobligatorios. Aunque todavía no suponen un porcentaje alto van aumentando c
ada año y sirven de modelo para el resto.
class="2-2Texto12-4">• Las familias gitanas están c
ada vez más interesadas en la educación académica de sus hijos e hijas y se produce un acercamiento entre la escuela y las familias, así c
omo una mayor implicación de éstas en el proceso educativo. En este proceso las familias gitanas y también sus Asociaciones están siendo un agente imprescindible en la mejora de la escolarización del alumnado gitano.
class="2-2Texto12-4">• En bastantes c
entros, el profesorado, a partir de la formación y reflexión sobre la escolarización del alumnado gitano, sobre la inclusión… se está planteando la necesidad de que este alumnado alcance el éxito escolar y de trabajar la relación c
on las familias c
onscientes de la necesidad de actuar c
onjuntamente. A veces es todo el c
entro, y en otras ocasiones, las más frecuentes, sólo algunos profesores o profesoras.
class="2-2Texto">Y entre las dificultades las más graves son:
class="2-2Texto12-4">• Se da un bajo porcentaje de alumnado que supera c
on éxito las diferentes etapas educativas y existe escasa presencia de alumnado gitano en c
ursos superiores (2º c
iclo de ESO, Bachiller, C
iclos Formativos…).
class="2-2Texto12-4">• Aunque la escolarización es c
ada vez más regular y prolongada, ésta se produce en c
entros que dificultan la integración real en el sistema educativo y en la sociedad en general: modelos que no garantizan la euskaldunización, c
entros c
on malos resultados académicos, espacios segregados en Secundaria…
class="2-2Texto12-4">• Las relaciones positivas que se producen en los C
entros Educativos entre gitanos y no gitanos no trascienden fuera de él. Los vínculos personales que se establecen en el aula, en el patio, en el c
omedor… no se trasladan a la vida que los niños y niñas, así c
omo los adolescentes, tienen fuera del c
entro escolar. C
onviven en la escuela o el Instituto pero fuera de ellos, en general, mantienen pocas relaciones.
class="2-2Texto12-4">• La incorporación del alumnado gitano a los c
entros de Secundaria ha generado miedos y rechazos por ambas partes c
uando la Educación Secundaria se encuentra en c
entros diferentes al de Primaria. Asimismo, hasta ahora las familias, el profesorado y el resto del alumnado no gitano de los Institutos mantienen prejuicios y desconfianza ante los adolescentes gitanos que poco a poco van incorporándose a estos c
entros.
class="2-2Texto12-4">• En la Educación Secundaria sigue habiendo una alta incidencia de la asistencia irregular y absentismo escolar.
class="2-2Texto12-4">• El nivel académico de las personas adultas gitanas es muy bajo, lo que unido a la poca oferta de procesos de formación c
on posibilidades reales de inserción laboral provoca poca participación en c
entros de Educación de Personas Adultas y poca valoración de las oportunidades que brinda la preparación académica. Esto trae c
omo c
onsecuencia la dificultad de aportar la ayuda familiar en el proceso de escolarización de los hijos e hijas.
class="2-2Texto">– BARRERAS QUE ES PRECISO SUPERAR
class="2-2Texto">En general, el desconocimiento y falta de reflexión sobre las dinámicas que dificultan el progreso del alumnado gitano suelen llevar a atribuir las c
ausas de las dificultades descritas anteriormente a factores individuales o familiares, c
omo puede ser una falta de motivación o interés o déficits diversos. Se da por supuesto que son problemas de ellos y ellas y de sus familias, ya que teóricamente tienen las mismas oportunidades que el resto de la población. Sin embargo esta situación es producto de la interacción de las personas gitanas c
on el entorno, c
on el resto de la población, c
on las instituciones… y viceversa. En estas interacciones se han ido c
reando barreras en distintos ámbitos y en c
oncreto en el educativo, barreras que dificultan el éxito escolar. Debemos c
onocer y reconocer las barreras c
on las que se puede encontrar esta población para plantearnos las c
laves que posibiliten la transformación de la situación y su superación. Entre las barreras a las que nos estamos refiriendo mencionaremos las siguientes:
class="2-2Texto12-4">1. Barreras para el aprendizaje y la c
onvivencia.
class="2-2Texto12-4">2. Barreras relacionadas c
on la diferencia c
ultural.
class="2-2Texto12-4">3. Barreras relacionadas c
on la relación familia-escuela.
class="2-2Texto12-4">4. Barreras relacionadas c
on los recursos.
class="2-2Texto">1. Barreras para el aprendizaje y la c
onvivencia
class="2-2Texto12-4">• Las bajas expectativas que hasta hoy ha tenido el sistema escolar c
on respecto a las posibilidades o interés en el aprendizaje del alumnado gitano.
class="2-2Texto12-4">• La percepción que se ha tenido del alumnado gitano desde el déficit y no desde sus c
ompetencias.
class="2-2Texto12-4">• La excesiva adaptación del c
urrículo al c
ontexto social, familiar… al hacer planteamientos educativos para el alumnado gitano, ha llevado a desarrollar un c
urrículo de mínimos en vez de uno de máximos que ayude a superar la situación actual.
class="2-2Texto12-4">• El no tener en c
uenta que todas las interacciones que se producen dentro del aula generan aprendizaje.
class="2-2Texto12-4">• El no planificar la acogida en el c
aso de que se produzca asistencia irregular o absentismo prolongado.
class="2-2Texto12-4">• Las bajas expectativas hacia la escuela por parte de las familias por falta de resultados, modelos de éxito, información de aprendizajes necesarios en la sociedad actual…
class="2-2Texto12-4">• La ausencia de recursos académicos por parte de las familias en el hogar c
omo pueden ser enciclopedias o libros.
class="2-2Texto12-4">• La no realización de seguimiento del paso de la Primaria a Secundaria y durante la Secundaria.
class="2-2Texto">2. Barreras relacionadas c
on la diferencia c
ultural
class="2-2Texto12-4">• La incomprensión mutua de valores, c
ostumbres y dinámicas.
class="2-2Texto12-4">• La generalización de c
omportamientos negativos de determinadas personas a toda la población gitana.
class="2-2Texto12-4">• La percepción de que la presencia de alumnado gitano va unida a una bajada de la c
alidad de la enseñanza y un aumento de la c
onflictividad.
class="2-2Texto12-4">• La falta de presencia en el C
entro escolar de la historia, lengua y c
ultura gitana.
class="2-2Texto12-4">• La falta en la vida escolar de personas gitanas adultas.
class="2-2Texto">3. Barreras relacionadas c
on la relación familia escuela
class="2-2Texto12-4">• La mediatización que se produce en la relación del c
entro escolar c
on las familias por el lenguaje escrito.
class="2-2Texto12-4">• La c
onsideración de que las familias tienen poco que aportar en el proceso educativo de sus hijos e hijas.
class="2-2Texto12-4">• El desconocimiento del c
ontexto escolar por parte de las familias gitanas y la falta de c
anales diversos y adecuados para hacerles llegar la información.
class="2-2Texto12-4">• La no existencia de presencia de personas adultas gitanas en las diferentes instancias de formación y de participación de los c
entros, en el c
aso de que existan, y c
asi nula relación entre las escuelas y las familias gitanas.
class="2-2Texto">4. Barreras relacionadas c
on los recursos
class="2-2Texto12-4">• La falta de oportunidades para desarrollar aprendizajes académicos e instrumentales fuera de la escuela, en el entorno c
otidiano de las familias gitanas.
class="2-2Texto12-4">• Los pocos recursos académicos para apoyar los estudios de sus hijos e hijas por parte de las familias gitanas.
class="2-2Texto12-4">• El desconocimiento por parte de c
entros o de familias de los esfuerzos que realizan las instituciones para la puesta en marcha de programas y actuaciones para mejorar la escolarización del alumnado gitano.
class="2-2Texto12-4">• La falta de c
oordinación y de optimización de los recursos existentes".
Las propuestas de mejora
También aquí podríamos hacer referencia a las 21 recomendaciones efectuadas en nuestro informe sobre necesidades educativas especiales, que ya han sido recordadas en los apartados anteriores de este informe.
Pero preferimos seguir aprovechando el Documento-Base utilizado en el epígrafe anterior, ya que, en su c
apítulo 5, marca siete objetivos que c
onsidera c
laves para la mejora de la escolarización del alumnado gitano en nuestra C
omunidad.
El Documento, sobre c
ada uno de esos 7 objetivos, ofrece una justificación razonada y propone una serie, a veces muy larga, de acciones a llevar a c
abo. Dadas las c
aracterísticas de nuestro informe, aquí nos limitaremos a recoger el enunciado de los 7 objetivos:
"1. Mejorar y enriquecer los procesos de enseñanza-aprendizaje.
2. Enriquecer el c
urrículo en c
lave intercultural, incluyendo la historia, c
ultura gitana y sus referentes c
ulturales c
omo parte que son de nuestra sociedad.
3. Mejorar la c
olaboración c
on las familias gitanas y su participación dentro de la c
omunidad educativa.
4. Elaborar en los c
entros proyectos inclusivos de acción positiva para mejorar el éxito escolar del alumnado gitano y la c
onvivencia intercultural.
5. Establecer medidas adicionales para la superación de desigualdades.
6. Iniciar en c
entros c
on malos resultados académicos procesos de transformación que favorezcan alcanzar el éxito escolar.
7. Promover la formación de todos lo agentes implicados: profesorado, asesores, administración, familiares, asociaciones…".
Todas las propuestas que el Documento Base recoge están al servicio de las tres finalidades básicas que busca el Plan de mejora:
1) El progreso en el éxito escolar, la euskaldunización y la prolongación de la escolaridad del alumnado gitano.
2) El desarrollo de las c
ompetencias necesarias para la sociedad actual.
3) La c
onvivencia intercultural en los c
entros escolares.
Los seguimientos
class="2-2Texto">Como ya se ha señalado anteriormente, el seguimiento sobre esta materia no ha sido fácil, especialmente sobre una c
uestión c
onsiderada c
lave por esta institución: el éxito o fracaso escolar de este sector de la población; o, dicho de otro modo, hasta qué punto nuestro sistema educativo está siendo c
apaz de dar respuesta adecuada a sus necesidades específicas: el éxito o fracaso de la escuela respecto a este sector de la población.
class="2-2Texto">Nos limitaremos aquí a resumir brevemente el seguimiento efectuado en los dos últimos años, en los que nuestra petición de información al Departamento de Educación se ha c
entrado en c
inco-seis c
uestiones:
class="sangre15-7">a) Datos disponibles sobre distribución del alumnado gitano, por territorios y por redes.
class="sangre15-7">b) Datos actualizados sobre los resultados escolares de este alumnado: tasas de aprobados al finalizar la etapa primaria, tasas de repetición, tasas de obtención de graduados escolares, tasa de abandono antes de los 16 años o de finalización de la ESO.
class="sangre15-7">c) Programas o apoyos destinados a mejorar la respuesta a las necesidades específicas de este sector de población y su incidencia en la mejora de los resultados escolares.
class="sangre15-7">d) Información sobre las actuaciones a las que el departamento se había c
omprometido en el I Plan Vasco para la Promoción Integral y Participación Social del Pueblo Gitano que no se han realizado.
class="sangre15-7">e) Situación del programa para la mejora de la escolarización del alumnado gitano.
class="sangre15-7">f) Previsiones de puesta en marcha de las actuaciones previstas en el II Plan Vasco para la Promoción Integral y Participación Social del Pueblo Gitano, si se han dado pasos para su ejecución, los recursos que se van a destinar y las previsiones sobre los plazos de c
umplimiento.
class="2-2texto6-6">– De la respuesta del anterior Departamento (recibida en enero de 2009) podemos destacar los siguientes elementos:
class="sangre15-7">a) En c
uanto a los datos disponibles se sigue manteniendo la estimación de unos 2.700 alumnos, el 89% de ellos escolarizado en la red pública.
class="sangre15-7">b) En c
uanto a los resultados escolares, no disponen de datos aunque esperan tenerlos c
on la puesta en marcha del Programa para la mejora de la escolarización del alumnado gitano.
class="sangre15-7">c) En c
uanto a programas o apoyos destinados a mejorar la respuesta de las necesidades específicas de este sector de la población, la respuesta del Departamento, además de referirse a diversos programas que buscan la mejora de la atención educativa a todo el alumnado, y en especial al de medios sociales más desfavorecidos, destaca una serie de actuaciones específicas en c
ampos c
omo:
class="sangre15-7">– formación del profesorado (dentro del programa Garatu);
class="sangre15-7">– equipo para la mejora de la escolarización del alumnado gitano (con más o menos personas y mayor o menor dedicación según c
ada territorio);
class="sangre15-7">– ayudas a entidades que desarrollan actividades educativas dirigidas a alumnado gitano (700.000 euros en el 2008);
class="sangre15-7">– una licencia de estudios;
class="sangre15-7">– elaboración de materiales específicos (edición de un C
D; web);
class="sangre15-7">– elaboración del borrador de un Programa de mejora de la escolarización del alumnado gitano en la C
APV.
class="sangre15-7">d) Respecto a las actuaciones del I Plan no realizadas, la respuesta del Departamento señala la dificultad de valorar el grado de realización de algunas actuaciones (a falta de indicadores de evaluación), también que algunas no realizadas se han empezado ya a realizar, y admite que otras han quedado sin hacer, señalando c
uáles c
onsidera no llevadas a c
abo y, en algún c
aso, por qué ha sido así.
class="sangre15-7">e) Finalmente, en c
uanto a la fase de elaboración del programa de mejora de la escolarización, se reconoce el retraso experimentado, se señala la fase en la que se encuentra (borrador enviado a diferentes entidades y direcciones del propio Departamento) y se hace referencia a la previsión de diferentes jornadas técnicas en los primeros meses del año 2009.
class="2-2texto6-6">– La respuesta del nuevo Departamento de Educación a nuestra última petición de información se recibió el 22 de febrero de 2010 y en ella se hace referencia a numerosas c
uestiones:
class="sangre15-7">• Las reuniones mantenidas c
on entidades gitanas.
class="sangre15-7">• La revisión del II Plan, especialmente en lo que se refiere a Educación.
class="sangre15-7">• Las dificultades y posibilidades de obtener "datos" sobre resultados escolares de la población gitana…
class="sangre6">En c
uanto a los programas o proyectos c
on incidencia en este sector de la población escolarizada se hace un repaso por los siguientes:
class="sangre15-7">• PROA Acompañamiento (con un aumento del 40% en los c
entros implicados).
class="sangre15-7">• PROA Refuerzo (12 c
entros; 7 de ellos c
on alumnado gitano).
class="sangre15-7">• La Orden de ayudas a entidades, su c
uantía económica y su seguimiento.
class="sangre15-7">• El profesorado de refuerzo lingüístico o responsable de interculturalidad.
class="sangre15-7">• Las personas (1 en Álava; 2 en Bizkaia) dedicadas a apoyar la escolarización del alumnado gitano.
class="sangre15-7">• El apoyo a las C
omunidades de Aprendizaje (5 de ellas c
on alumnado gitano).
class="sangre15-7">• Seminarios y c
ursos específicos de formación del profesorado. Etc.
class="sangre6">Respecto al Plan de mejora de la escolarización del alumnado gitano y a las actuaciones c
ontempladas en el II Plan Vasco para la Promoción Integral y la Participación Social del Pueblo Gitano, independiente de su aprobación o grado de desarrollo, se señalan algunas actuaciones que se están llevando a c
abo. En c
oncreto: apoyar a los c
entros para que c
omiencen o asienten proyectos de acción positiva e inclusiva; c
onvocatoria de ayuda a entidades para el desarrollo de proyectos educativos, en el ámbito escolar, dirigidos al alumnado gitano y sus familias; acciones de sensibilización c
on familias para promover la pronta escolarización de las niñas y niños gitanos en modelos bilingües; sesiones de trabajo para reflexionar sobre las barreras que dificultan el éxito del alumnado gitano y diseñar propuestas de mejora; detección de los c
entros c
on alto índice de alumnado gitano c
on fracaso escolar; diseño de procesos de transformación de los c
entros c
on alto índice de alumnado gitano c
on fracaso escolar; impulso desde los c
entros escolares de la formación a familiares; realización de acciones formativas y de sensibilización del profesorado; difusión de materiales en el ámbito educativo formal que hagan visible la c
ultura gitana…
Datos esenciales – indicadores
Ya hemos insistido anteriormente sobre la necesidad de disponer de datos (por ejemplo, sobre la escolarización o sobre los resultados escolares) que nos permitan c
onocer hasta qué punto nuestro sistema educativo es verdaderamente inclusivo u ofrece una respuesta adecuada a la población escolar gitana. También sobre las dificultades para obtenerlos por las vías ordinarias.
Por no disponer, no disponemos de datos fiables ni siquiera sobre el grado de escolarización, desglosados, por ejemplo, en función del sexo y la edad de los alumnos, o de las c
aracterísticas (red, etapas, modelo…) de los c
entros a los que asisten.
En este sentido, seguimos c
reyendo necesario c
ontar c
on datos o estimaciones fiables que permitan c
onocer y valorar los avances o retrocesos. Datos o estimaciones, por ejemplo de éxito y fracaso escolar, que no tienen por qué descender al nivel de c
ada alumno o alumna pero que podrían ser recabados a nivel de c
entro y que servirían, sin duda, c
omo indicador de evolución e incluso c
omo elemento de evaluación o valoración de la eficacia de los programas en marcha.
No somos sólo nosotros los que planteamos esta necesidad. También el C
onsejo de Europa lo plantea y hasta el propio C
omité de los Derechos del Niño de las Naciones Unidas ha insistido en varias ocasiones sobre ello. Así, por ejemplo, en las Observaciones del C
omité a España en el año 2002 reiteró sus recomendaciones, ya expuestas en sus anteriores recomendaciones a España del año 1994, sobre la necesaria mejora de la recopilación de datos de la situación de los niños, para que España:
"Perfeccione su mecanismo de recopilación de datos y de análisis de datos desglosados sistemáticamente sobre la población menor de 18 años en todas las esferas que abarca la C
onvención, prestando especial atención a los grupos más vulnerables, a saber, los niños romaníes, los hijos de familias migrantes, los niños migrantes no acompañados y los hijos de familias económica y socialmente desfavorecidas;
Utilice eficazmente esos datos e indicadores para formular y evaluar políticas y programas destinados a la aplicación y la supervisión de la C
onvención".
A veces, y de forma muy indirecta, sí podemos disponer de algunos datos sobre c
hicos y c
hicas del pueblo gitano que han llegado a finalizar tal etapa educativa o que la han superado c
on éxito. Algunas asociaciones, c
omo Gao Lacho Drom en Álava, o Kale dor Kayiko, especialmente en Bizkaia, suelen disponer de estos datos. Pero, en todo c
aso, se refieren exclusivamente a los c
entros en los que tales asociaciones intervienen.
Tomemos a modo de ejemplo los datos recopilados por nosotros mismos en el acto de reconocimiento y entrega de premios organizado por Kale dor Kayiko el 22 de junio de 2010 en el auditorio de la Universidad de Deusto:
– En los niveles no obligatorios (Bachiller y Formación Profesional) hubo c
inco premios: a c
uatro c
hicos y una c
hica.
– En la ESO, se efectuaron 12 reconocimientos (por haber finalizado la etapa, a 5 c
hicos y 7 c
hicas) y 10 premios (por haber obtenido el Graduado Escolar, a 3 c
hicos y 7 c
hicas), de unos 20 c
entros (16 públicos y 4 privados).
– En la Educación Primaria, los reconocimientos fueron 19 (14 c
hicas y 5 c
hicos) y los premios, 14 (9-10 c
hicas; 5-4 c
hicos).
¿Son estos datos representativos del c
onjunto de la población gitana en edad escolar? ¿Qué parte de la población total reflejan? No podemos saberlo, al menos c
on c
ierta fiabilidad. Aunque sí nos pueden servir para apreciar algunas tendencias c
omo, por ejemplo:
– La disminución de la población escolarizada y c
on éxito según se avanza en la edad (una disminución especialmente significativa en los niveles no obligatorios).
– El grado de permanencia y de éxito, mucho mayor en las c
hicas que en los c
hicos…
Es evidente que algunos de estos datos muestran avances respecto a épocas anteriores, pero no podemos valorar c
uál haya sido el grado de mejora ni, lo que es más importante, qué es lo que queda aún por mejorar.
Luces y sombras en la respuesta institucional
class="2-2Texto">Buena parte de la respuesta institucional de los últimos años se ha tratado de articular a través del I Plan y, posteriormente, del II Plan Vasco para la Promoción Integral y Participación Social del Pueblo Gitano (este último, aprobado en la sesión del C
onsejo de Gobierno Vasco de 24 de febrero de 2009 y aún vigente).
class="2-2Texto">Entre uno y otro plan, c
omo parece lógico, se hizo un esfuerzo de evaluación para ver qué objetivos se habían logrado o qué líneas de actuación no se habían desarrollado. Así, en lo que respecta al área de Educación, el Borrador de Informe de evaluación presentado al Pleno del C
onsejo (el 19 de junio de 2008), señalaba expresamente c
omo no realizadas las siguientes actuaciones:
class="2-2Texto12-4">"– Elaboración de un plan para la mejora de la escolarización del alumnado gitano.
class="2-2Texto12-4">– Revisión del c
urrículo, incorporando referencias explícitas al pueblo gitano en c
lave intercultural.
class="2-2Texto12-4">– Acciones de potenciación de la presencia del romanés en los c
entros escolares c
on alto índice del alumnado gitano.
class="2-2Texto12-4">– Elaboración, por parte de los c
entros, de proyectos de acción positiva para mejorar el éxito del alumnado gitano y la c
onvivencia intercultural, c
on el seguimiento y apoyo de los berritzegunes y de la inspección educativa.
class="2-2Texto12-4">– Generalización de medidas c
omplementarias para facilitar la gestión de las becas de apoyo al estudio.
class="2-2Texto12-4">– Impulso desde los c
entros escolares de la formación de familiares dentro y fuera del horario escolar.
class="2-2Texto12-4">– Promoción de vías de transformación de c
entros a través de proyectos globales de intervención, c
omunidades de aprendizaje, aprendizajes a través de nuevas tecnologías y otras.
class="2-2Texto12-4">– Impulso de la formación de familiares c
on hijos e hijas en modelos bilingües para adquirir una c
apacitación básica en euskera".
class="2-2Texto">En ese mismo documento, a modo de análisis, se c
onsideraba que de las 18 actuaciones programadas para el logro de los objetivos, 9 habían sido desarrolladas (principalmente, las relacionadas c
on medidas de acción positiva, formación de familiares y transformación de c
entros c
on alto número de alumnado gitano), y en otras 9 no se había llevado a c
abo ninguna acción.
class="2-2Texto">Entre los logros alcanzados destacan los siguientes aspectos:
class="2-2Texto12-4">"– Se mantiene la realización de acciones formativas y de sensibilización del profesorado y c
omo novedad importante se ha puesto en marcha la Licencia de Estudios para la elaboración de materiales que hagan visible la c
ultura gitana y que reflejen referentes gitanos.
class="2-2Texto12-4">– Se ha puesto en marcha una importante c
onvocatoria de ayudas a entidades para el desarrollo de proyectos educativos, en el ámbito escolar, dirigidos al alumnado gitano.
class="2-2Texto12-4">– Se ha dotado de recursos a los c
entros mediante una c
onvocatoria general dirigida a incorporar profesorado de Refuerzo Lingüístico, Programas de Acompañamiento escolar…
class="2-2Texto12-4">– Se han iniciado procesos de transformación de c
entros guetizados, si bien no se c
onocen los resultados de los mismos".
class="2-2Texto">Entre los logros no alcanzados o aspectos negativos apuntan los siguientes:
class="2-2Texto12-4">"– No se ha puesto en marcha una de las principales actuaciones previstas c
omo era la elaboración de un plan para la mejora de la escolarización del alumnado gitano.
class="2-2Texto12-4">– No se han implementado iniciativas significativas dirigidas al fomento y apoyo de la participación en procesos de formación de personas gitanas adultas.
class="2-2Texto12-4">– No se han desarrollado actuaciones de promoción de vías de transformación de c
entros a través de proyectos globales de intervención, c
omunidades de aprendizaje, aprendizajes a través de nuevas tecnologías y otras".
La visión de los propios menores. La visión de las familias gitanas
class="2-2Texto">A lo largo de estos años, la institución del Ararteko ha mantenido numerosos c
ontactos c
on las asociaciones del pueblo gitano, bien por iniciativa propia, bien para gestionar algunas de sus quejas. Es éste un modo de c
onocer sus problemas y valoraciones de forma directa que siempre resulta interesante.
class="2-2Texto">Disponemos también de otra fuente de c
onocimiento poco c
onocida c
omo es el Informe diagnóstico sobre "La situación del Pueblo Gitano en la C
APV", realizado por la Asociación Ikusbide, mediante adjudicación de c
ontrato del Departamento de Vivienda y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco en 2005.
class="2-2Texto">Este informe, aún no publicado, tiene la ventaja de recoger de forma sistemática las opiniones de 2.353 personas gitanas residentes en la C
APV, pertenecientes a 571 hogares, la inmensa mayoría de ellos c
on menores. C
uenta además, c
on un c
apítulo entero (el c
ap. 3) dedicado a la Educación.
class="2-2Texto">Resumiremos aquí algunos datos e informaciones que pueden servirnos para el objetivo de nuestro informe.
class="2-2Texto">Los datos muestran, por ejemplo:
class="2-2Texto12-4">– Que la presencia de menores y, por tanto, las necesidades de escolarización son mucho mayores en las familias gitanas que en el c
onjunto de la población (34,7% de sus miembros son menores de 15 años frente al 11,9% para el c
onjunto de la población).
class="2-2Texto12-4">– Que dos terceras partes de la población gitana no tiene estudios, ni siquiera primarios (frente al 5% que no los tiene en el c
onjunto de la población) y las diferencias son igualmente llamativas c
ualquiera que sea el nivel o etapa que c
onsideremos (0,29% c
on estudios universitarios, por ejemplo, frente al 20,59% para el c
onjunto de la población), lo c
ual muestra las desigualdades en el acceso a la educación que se han dado en las últimas décadas y que, en c
ierta medida, se van c
orrigiendo.
class="2-2Texto12-4">– Que no es c
ierto que las familias gitanas no valoren la educación. Así, por ejemplo, el 84,1% de la muestra c
onsidera importante que las niñas y los niños gitanos acudan todos los días a la escuela.
class="2-2Texto12-4">– Que el 65,1% tiene c
onfianza en las/os maestras/os que les c
orresponden aunque un 39,8% c
onsidera que sólo les llaman c
uando hay problemas.
class="2-2Texto12-4">– Que, c
uando se les pide c
omparar los aspectos en los que, a su juicio, se ha mejorado o empeorado c
on respecto a años anteriores, es precisamente en la educación donde aprecian los mayores avances (el 85,6% c
onsidera que ha mejorado el nivel educativo de la juventud gitana) frente a otros aspectos c
omo el estado de salud, el acceso a la vivienda o el acceso al trabajo…
class="2-2Texto12-4">¿A qué atribuye ese 85% esa mejoría en el nivel educativo de la juventud gitana? A diferentes c
uestiones y c
on desigual peso:
class="2-2texto17-5">• Van más a la escuela (65%).
class="2-2texto17-5">• Mayor nivel educativo en la c
omunidad gitana (20%).
class="2-2texto17-5">• C
onciencia de que deben estudiar (7%).
class="2-2texto17-5">• Existen más c
olegios y más acceso a la educación (4%).
class="2-2Texto">• Más integración e igualdad (4%).
class="2-2Texto12-4">– Que existe una opinión ampliamente mayoritaria a favor de la incorporación en la escuela de la historia y la c
ultura del pueblo gitano (88,4%) y de la enseñanza del c
aló (80,2%)…
class="2-2Texto">En c
uanto a las situaciones problemáticas que se dan en el proceso de escolarización, el siguiente c
uadro nos parece especialmente significativo:
class="2-1-Titulartabla" style="text-align: c
enter;">
Fuente: Situación del Pueblo Gitano en la C
APV, Ikusbide, 2006. Informe no publicado.
El informe diagnóstico también recoge sus opiniones sobre lo que c
onsideran necesario hacer para que los c
onflictos en la escolarización se superen. Sus demandas se c
entran en:
– Apoyo para hacer deberes (80,7%).
– Que se c
onozca la c
ultura gitana en los c
entros (78,6%).
– Que haya maestras/os o personas gitanas c
olaborando en la escuela (76,4%).
– Que se organicen más actividades en los recreos (56,4%).
Y entre las necesidades más sentidas se destacan:
– Que los materiales necesarios los debería poner la escuela (82,72%).
– El acceso a las becas de apoyo escolar (76,2%).
– El refuerzo escolar para aprobar los c
ursos (49%).
A modo de síntesis o c
onclusión
En este c
aso, a modo de c
onclusión, queremos tomar prestadas las palabras de un documento aprobado por el Parlamento Europeo, dirigido por tanto al c
onjunto de países en él representados, pero que puede tener plena aplicación en nuestra C
omunidad. Nos referimos a la Resolución del Parlamento Europeo, de 31 de enero de 2008, sobre una estrategia europea relativa a la población romaní.
El texto de la Resolución, lógicamente, abarca muchas c
uestiones. Aquí nos limitaremos a su apartado 14, dedicado específicamente a la educación, en el que se:
"Insta a la C
omisión a que estudie las posibilidades de reforzar la legislación de lucha c
ontra la discriminación en el ámbito educativo, c
entrándose en la supresión de la segregación, y a que informe acerca de sus resultados al Parlamento en el plazo de un año c
ontado a partir de la aprobación de la presente Resolución; reitera que la igualdad de acceso a una educación de c
alidad debería c
onvertirse en un asunto prioritario, en el marco de una estrategia europea para la población romaní; insta a la C
omisión a que redoble sus esfuerzos para financiar y apoyar acciones en los Estados miembros encaminadas a integrar a los niños de etnia romaní en el sistema educativo normalizado desde una edad temprana; insta a la C
omisión a que apoye programas que promuevan acciones positivas en favor de la población romaní en los ámbitos de la educación secundaria y superior, incluida la formación profesional, la formación de adultos, el aprendizaje permanente y la educación universitaria; insta a la C
omisión a que apoye otros programas que faciliten modelos positivos y de éxito para la superación de la segregación (…)".
Todo lo que hemos planteado en el apartado anterior (3.5) respecto a los riesgos de segregación, o sobre la necesidad de adoptar medidas para mejorar la respuesta a la población socialmente desfavorecida, podría ser repetido aquí, aplicándolo a la situación de buena parte de la población del pueblo gitano.
De igual modo, c
onsideramos plenamente aplicables a su situación las recomendaciones específicas que efectuamos en el c
apítulo 5 de este informe, sobre el sistema educativo. En c
oncreto las que plantean la necesidad de:
– Evitar las situaciones discriminatorias o que favorezcan la exclusión, adoptando las medidas más adecuadas para ello.
– Reforzar aún más las políticas c
ompensatorias y las medidas de discriminación positiva hacia aquellos c
entros c
on mayores dificultades.
– Mejorar la detección y favorecer la intervención temprana en situaciones de especial necesidad.
– Favorecer la c
olaboración c
on las familias y el mundo asociativo.
– Evaluar los planes, los programas actualmente existentes, los recursos destinados a la mejora de este sector.
– Efectuar un seguimiento de los resultados escolares que se están logrando.
– Favorecer la diversidad, no sólo del alumnado, sino también en los equipos de profesionales de los c
entros.
3.7. Alumnado de familias temporeras
Caracterización del sector
Cada año, c
uando se acerca la época de la vendimia, y en menor medida la recolección de la patata, llegan hasta Álava numerosas personas y familias enteras dispuestas a trabajar en el c
ampo durante unas semanas. La mayor parte de estas personas aparecen en los pueblos de la Rioja alavesa, y algunas en la Montaña y la Llanada alavesa, en torno a setiembre-octubre, permanecen mientras duran las tareas de recolección y tienen trabajo, y luego se van a otras zonas o vuelven a sus lugares de origen. De ahí que, habitualmente, al referirse a estas personas se hable de "trabajadores temporeros", intentado englobar bajo esos términos a todo el c
olectivo.
Sin embargo, c
onviene señalar que el c
olectivo de trabajadores temporeros, c
omo c
ualquier otro, está c
ompuesto por personas y grupos c
on c
aracterísticas muy diferentes: en función de su origen; de que vengan solas, en grupos organizados o en grupos familiares; de que hayan sido c
ontratadas en origen, hayan trabajado en años anteriores para determinados agricultores, o vengan a probar suerte; de que tengan regularizada su situación administrativa o no, en el c
aso de las personas de origen extranjero; de que sólo acudan a las tareas de recolección o participen también en otras tareas agrícolas, a lo largo del año, en la zona... En función de éstas y otras c
aracterísticas pueden variar, sustancialmente, sus c
ondiciones de vida, sus posibilidades de trabajo y, en general, sus necesidades.
En este informe nos limitaremos exclusivamente a la situación de las personas menores, los hijos e hijas de las familias temporeras que acuden c
on sus padres y se encuentran en edad de escolarización.
Se trata de un grupo de c
hicos y c
hicas variable c
ada temporada pero que, en los últimos años han oscilado entre los 541 (año 2000) y los 205 (año 2009), de los c
uales aproximadamente entre un 20% y un 60% (según el año) han sido escolarizados durante unas semanas en los c
entros educativos de las zonas o c
omarcas c
itadas.
Los antecedentes
class="2-2Texto">Desde 1995, la institución del Ararteko ha venido efectuando un seguimiento sobre la situación de la población temporera en Álava, c
entrado, entre otras c
uestiones, en las c
ondiciones de escolarización de los hijos e hijas de los trabajadores temporeros que acuden c
on sus familias a las tareas agrícolas.
class="2-2Texto">En el año 2002 este tema fue objeto de un informe extraordinario (Situación de la población temporera en Álava), presentado y debatido en el Parlamento Vasco y que fue objeto de diferentes iniciativas: proposición no de ley sobre trabajadores temporales, aprobada por el Parlamento Vasco el 12 de diciembre de 2002; moción referente a los trabajadores temporeros, aprobada por las Juntas Generales de Álava el 20 de enero de 2003.
class="2-2Texto">Para la realización del informe se utilizaron diferentes fuentes de información:
class="2-2Texto12-4">– visitas a los asentamientos y alojamientos;
class="2-2Texto12-4">– visitas a los c
entros escolares;
class="2-2Texto12-4">– entrevistas a trabajadores temporeros c
on trabajo y sin él;
class="2-2Texto12-4">– entrevistas a agricultores;
class="2-2Texto12-4">– reuniones c
on equipos y personas implicadas directamente en programas de atención: trabajadoras sociales de base, equipos docentes de los c
entros educativos, equipos que llevan programas socioeducativos, responsables de la Ertzaintza...;
class="2-2Texto12-4">– peticiones de datos a instituciones locales y territoriales;
class="2-2Texto12-4">– análisis de memorias anuales sobre programas llevados a c
abo;
class="2-2Texto12-4">– reuniones c
on las personas responsables de diferentes departamentos afectados (Diputación Foral de Álava y Gobierno Vasco)...
class="2-2Texto">Y se seleccionó la información de acuerdo c
on un c
riterio de utilidad: que sirviera para c
onocer mejor la realidad y para poder intervenir mejor sobre ella. Así se organizó de acuerdo c
on los c
uatro c
entros de interés sobre los que hemos venido insistiendo reiteradamente: 1) c
ontrataciones; 2) alojamientos; 3) escolarización; 4) integración social. De hecho, la estructura básica del informe (capítulos 2 a 5) y el agrupamiento de las propias recomendaciones responden, en gran medida, a dicho esquema.
class="2-2Texto">Tras la publicación del informe y la aprobación de la proposición no de ley del Parlamento y la moción de Juntas, el seguimiento del Ararteko ha venido diferenciando, por un lado, las actuaciones c
oncretas llevadas a c
abo en c
ada c
ampaña y, por otro, los planes o actuaciones a medio plazo. Así, por ejemplo, en el informe del año 2004 se reflejaron independientemente los datos c
orrespondientes a la c
ampaña de ese año (en c
ada uno de los bloques de recomendaciones; uno de ellos, mejoras en la escolarización...), y los pasos dados, especialmente en relación al Plan Integral, la Mesa interinstitucional y algunas propuestas de desarrollo normativo (cfr. Informe 2004, c
ap. I, apdo. 1.1.2).
class="2-2Texto">Habitualmente, el seguimiento de esta institución se ha c
oncretado, en diferentes actuaciones:
class="2-2Texto12-4">– Reuniones c
on el C
onsejero de Agricultura del Gobierno Vasco.
class="2-2Texto12-4">– Participación, inicialmente, en la Mesa de Temporerismo promovida por la Diputación Foral de Álava y, posteriormente, en la Mesa interinstitucional sobre trabajo temporero de la C
APV c
reada por el Decreto 97/2003.
class="2-2Texto12-4">– Expedientes de oficio dirigidos a la Diputación Foral de Álava, a los Departamentos de Agricultura, de Educación y de Vivienda y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco.
class="2-2Texto12-4">– Visitas in situ a diferentes instalaciones o servicios…
class="2-2Texto">Y los referentes han sido, c
asi siempre, las 17 recomendaciones de nuestro informe y las dos propuestas institucionales arriba c
itadas. Especialmente en lo que refiere a las actuaciones de oficio o peticiones de información llevadas a c
abo ante las diferentes instituciones o departamentos. Así:
class="2-2Texto12-4">– Al Departamento de Agricultura se le solicitaba información actualizada sobre el desarrollo del Plan Integral, el funcionamiento de la Mesa interinstitucional, las líneas de ayuda para acondicionar las instalaciones destinadas a trabajadores temporeros...
class="2-2Texto12-4">– Al Departamento de Educación, sobre las medidas y actuaciones llevadas a c
abo para el c
umplimiento de las recomendaciones 13 y 14 del informe, sobre escolarización de los menores.
class="2-2Texto12-4">– Al Departamento de Vivienda y Asuntos Sociales, sobre el decreto que regula los requisitos mínimos que deben c
umplir los alojamientos de los temporeros...
class="2-2Texto12-4">– A la Diputación Foral de Álava, sobre la c
onvocatoria de ayudas para acondicionar las instalaciones destinadas a trabajadores temporeros...
class="2-2Texto">Los últimos años, sin embargo, hemos limitado el seguimiento propiamente dicho al tema de la escolarización de menores (cfr. Informe 2005 y siguientes), que será el que aquí se aborde.
Los problemas fundamentales
De acuerdo c
on lo observado, la situación de las familias temporeras y también la de sus menores depende fundamentalmente de:
– C
uáles son sus c
ondiciones de c
ontratación.
– C
uáles son sus c
ondiciones de alojamiento.
– Qué posibilidades reales tienen para escolarizar a sus hijos e hijas.
– C
uál es el grado de sensibilización social o de implicación de la población de acogida.
A estos c
uatro c
ondicionantes (analizados c
ada uno de ellos de manera específica en diferentes c
apítulos del informe de referencia) hay que añadir un quinto elemento que también es fuente de problemas: la disparidad de administraciones, instituciones y servicios implicados en la respuesta de sus necesidades, y las dificultades que en tales c
asos suelen darse para lograr una buena c
oordinación entre todos los agentes intervinientes.
Desde la perspectiva que aquí nos ocupa, c
entrada específicamente en la situación de los menores, debemos destacar de forma especial dos de los temas o problemas ya señalados:
– Las c
ondiciones de los alojamientos en los que muchas veces viven (furgonetas, acampadas, lonjas, viviendas semiabandonadas…).
– Las posibilidades y c
ondiciones de escolarización en los c
entros de la zona.
Todos los temas o problemas abordados, sin duda, influyen en la situación de los menores, pero estos dos parece que lo hacen de forma más directa y que afectan, al menos, a dos de sus derechos básicos: a la educación y a la salud.
Nos detendremos, pues, especialmente en ellos.
Las propuestas de mejora
class="2-2Texto">El informe de referencia efectuaba una serie de recomendaciones, dirigidas a las administraciones implicadas, sobre c
ada una de las c
uestiones analizadas en profundidad:
class="2-2Texto12-4">– Sobre la implicación de instituciones y servicios y la mejora de los mecanismos de c
oordinación interinstitucional.
class="2-2Texto12-4">– Sobre el c
ontrol y mejora de las c
ondiciones de c
ontratación.
class="2-2Texto12-4">– Sobre la mejora de las c
ondiciones de alojamiento.
class="2-2Texto12-4">– Sobre las mejoras en la escolarización y atención a menores de familias temporeras.
class="2-2Texto12-4">– Sobre la sensibilización social y la integración en la c
omunidad.
class="2-2Texto">Recogemos aquí, simplemente, el enunciado de las 17 recomendaciones del Ararteko (para no perder la visión global), y desarrollaremos solamente las tres dirigidas a mejorar la escolarización y atención a los menores.
class="2-2texto6-6">– Las tres recomendaciones sobre la implicación de instituciones y servicios proponían:
class="sangre6">• Reforzar el papel de la Mesa de temporerismo –u otro instrumento similar– c
omo mecanismo de c
oordinación interinstitucional.
class="sangre6">• Lograr la implicación institucional de todas las administraciones c
oncernidas.
class="2-2Texto">• Incrementar temporalmente la c
apacidad de respuesta de determinados servicios en las zonas afectadas.
class="2-2texto6-6">– Sobre el c
ontrol y mejora de las c
ondiciones de c
ontratación, efectuamos c
inco recomendaciones:
class="sangre6">• Impulsar las c
ontrataciones en origen.
class="sangre6">• Denunciar y perseguir las subcontrataciones.
class="sangre6">• Facilitar los trámites de c
ontratación e incrementar la intervención de la Inspección de trabajo.
class="sangre6">• Potenciar la c
reación o gestión de bolsas de trabajo temporal.
class="sangre6">• La negociación de un c
onvenio agrario para Álava.
class="2-2texto6-6">– Sobre la mejora de las c
ondiciones de alojamiento, que afectan muy directamente a las c
ondiciones de vida y a la salud de los menores, proponíamos:
class="sangre6">• Regular las c
ondiciones de los alojamientos destinados a la población temporera.
class="sangre6">• Arbitrar o utilizar vías de ayuda institucional a la habilitación o acondicionamiento de locales c
omo alojamiento.
class="sangre6">• Promover y apoyar las iniciativas de albergues o equipamientos c
omunitarios.
class="sangre6">• C
larificar y desarrollar las funciones de c
ontrol e inspección de locales.
class="2-2texto6-6">– En un c
uarto bloque, nos c
entramos en las mejoras a introducir en la escolarización y atención de menores de familias temporeras. Nos extenderemos en ello:
class="sangre6">Los pasos dados en la escolarización y atención a los niños y niñas que acuden a las c
ampañas agrícolas junto c
on sus familias, los logros alcanzados, así c
omo las dificultades para mejorar las respuestas, se expusieron c
on detalle en el c
apítulo 4 del informe. Seguramente, de los c
inco grandes temas abordados en el informe, es éste en el que, durante los años de seguimiento, se han experimentado mayores avances y se han tomado más iniciativas. En estas recomendaciones se trataba, pues, no tanto de plantear propuestas novedosas c
uanto de insistir en algunas de las líneas de actuación iniciadas, y buscar su mejora y sus mayores efectos.
class="sangre6">Así, de acuerdo c
on la experiencia de los años y teniendo en c
uenta muchas de las aportaciones recogidas de los propios agentes educativos, el Ararteko proponía:
class="sangre6">• Incrementar, por todos los medios, el grado de escolarización de menores (Recomendación nº 13), que en ningún c
aso llegaba al 50% de los menores "censados" y que, en muchas ocasiones, se limitaba a su asistencia esporádica a c
lase durante uno o pocos días.
class="sangre6">Para lograr un mayor grado de escolarización y asistencia a c
lase, se propone:
class="2-2texto17-5">* Seguir c
on las ayudas al transporte y al c
omedor escolar así c
omo c
on el apoyo de los programas socioeducativos.
class="2-2texto17-5">* Analizar la desigual asistencia de algunos c
olectivos en función de factores c
omo la edad, el género, la localización, o la procedencia, y favorecer su real escolarización mediante medidas específicas (etapa 0-3 años; mayores de 12 años; c
hicas; menores de origen portugués).
class="2-2texto17-5">* Sensibilizar a todas las partes sobre la exigencia y obligatoriedad de la escolarización.
class="2-2texto17-5">* Lograr la implicación directa de todos los c
entros ubicados en la zona.
class="2-2texto17-5">* Incidir –cuando sea posible y aunque sólo sea indirectamente– en la escolarización en origen, aportando la información disponible a las autoridades c
ompetentes.
class="sangre6">• Mejorar la respuesta educativa de los c
entros (Recomendación nº 14), para lo que se propone:
class="2-2texto17-5">* Potenciar la relación o el intercambio de información y documentación c
on los c
entros de origen, c
uando existe una escolarización normalizada.
class="2-2texto17-5">* Elaborar alguna ficha personal o c
ertificación que facilite el seguimiento entre c
entros y en años posteriores.
class="2-2texto17-5">* Facilitar la formación específica del profesorado, su incorporación a los c
entros c
on suficiente antelación a la presencia de temporeros, y el intercambio de experiencias y materiales.
class="2-2texto17-5">* Adaptar los proyectos de c
entro, programas, actividades y agrupamientos escolares a las necesidades básicas de los menores (habilidades sociales, técnicas instrumentales...).
class="2-2texto17-5">* C
oordinar las intervenciones escolares c
on las que se desarrollan en los programas socioeducativos extraescolares, buscando el refuerzo mutuo en el logro de objetivos básicos.
class="2-2texto17-5">* Favorecer la integración en la dinámica escolar (espacios, actividades, grupos) en todos los c
asos en que se c
onsidere posible...
class="2-2texto17-5">* Plantearse la c
onveniencia y viabilidad de c
ontar c
on profesionales de otro perfil (con c
onocimiento de portugués o pertenecientes a las c
ulturas de origen...).
class="sangre6">• Continuar y extender los programas socioeducativos (Recomendación nº 15), subvencionados por el Departamento de Bienestar Social de la Diputación Foral de Álava y gestionados por diferentes asociaciones, valorados por todos c
omo una experiencia positiva, para el logro de sus propios objetivos y c
omo fórmula de apoyo a otros servicios educativos o sociales. En este sentido, se propone:
class="2-2texto17-5">* Extenderlos a todas las zonas y localidades c
on presencia de familias temporeras.
class="2-2texto17-5">* C
larificar las responsabilidades de las asociaciones y el personal educador en relación c
on las de otras instituciones y profesionales (servicios sociales, c
entros educativos...).
class="2-2texto17-5">* Facilitar su c
oordinación c
on otras instancias y el logro de objetivos c
omunes.
class="2-2texto6-6">– Finalmente, efectuamos dos recomendaciones sobre la sensibilización social y la integración en la c
omunidad:
class="2-2Texto12-4">• Desarrollar programas y actividades de sensibilización social.
class="2-2Texto12-4">• Informar a la población temporera sobre sus derechos, obligaciones o los servicios disponibles.
class="2-2Texto">Además de estas 17 recomendaciones del informe, hay que hacer aquí referencia a la Recomendación general del Ararteko, de 1997, sobre "Las c
ondiciones de alojamiento de los trabajadores temporeros y sus familias"
Los seguimientos
Como ya se ha señalado, el seguimiento del Ararteko sobre la situación de la población temporera ha utilizado diferentes vías y ha ido variando en función de las c
ircunstancias.
A modo de ejemplo, resumiremos aquí el seguimiento del año 2007, especialmente significativo, porque dicho año se realizó una evaluación intermedia del Plan Integral de Atención al Trabajo Temporero (aprobado en junio de 2004) y, por otra parte, se iniciaron los pasos para la elaboración de un nuevo Plan, para el periodo 2008-2011.
La dinámica establecida en la Mesa Interinstitucional de Trabajo Temporero, en la que participó un representante del Ararteko, (con documentos muy pormenorizados, memorias, propuestas, foros de participación en los que pueden tomar parte todas las entidades y sectores c
oncernidos) hizo que el nivel de información sobre el tema fuese muy amplio.
Además, buena parte de los documentos (de evaluación o de planificación) que se elaboran, una vez revisados y aprobados, son de c
onocimiento público e incluso son presentados y debatidos en el Parlamento Vasco, lo que hace innecesario recogerlos aquí.
Tanto los planes c
omo las evaluaciones realizadas siguen el esquema desarrollado en nuestro informe de referencia. C
on c
uatro grandes bloques (y para c
ada uno de ellos, una serie de objetivos y líneas de actuación):
1) Mejora de las c
ondiciones de c
ontratación.
2) Mejora de los alojamientos.
3) Atención a menores.
4) Sensibilización social e integración en la c
omunidad.
Ello permite apreciar, c
on c
ierta facilidad, c
uáles han sido los avances más significativos y en qué aspectos y mejoras hay que seguir insistiendo.
Se trata de documentos muy amplios, por lo que no procede traerlos aquí. C
ualquier persona o entidad interesada puede acudir a ellos. Pero sí podemos recordar aquí c
uáles están siendo las principales líneas de actuación o los objetivos perseguidos y, posteriormente, destacar algunos elementos.
Lo primero puede resumirse en el siguiente c
uadro:
La evaluación intermedia (del 2006) trata de c
oncretar, para c
ada uno de los objetivos o líneas de actuación:
– C
uál ha sido su grado de c
onsecución.
– La c
onveniencia o necesidad de c
ontinuar.
– Si se c
onsidera necesario o no el c
ambio y en qué sentido.
– Quién o quiénes son los responsables de ejecutarlo.
– El gasto realizado (cuando éste es c
uantificable).
En general, podemos decir que el grado de c
onsecución de los objetivos es bastante alto y que, al mismo tiempo, se c
onsidera necesario seguir insistiendo y c
ontinuar c
on la mayor parte, de las acciones previstas. En determinadas c
uestiones, la necesidad de mejorar en el futuro parece mayor, especialmente en los dos primeros c
ampos. Así, por ejemplo:
– En las inspecciones de los c
ontratos y las c
ondiciones laborales de las personas trabajadoras temporeras.
– En la agilización de las c
ontrataciones en origen.
– En la elaboración de un c
onvenio agrario para la C
APV.
– En el c
ontrol del c
umplimiento de las normas en materia de prevención de riesgos laborales.
– En el registro y c
ontrol de los alojamientos.
– En la normativa de uso y c
esión de los alojamientos c
olectivos y no c
olectivos.
– En la inspección de alojamientos…
A partir de ese momento, el seguimiento específico del Ararteko durante los últimos años se ha limitado al tema de la escolarización de menores, tanto mediante expedientes de oficio dirigido al Departamento de Educación del Gobierno Vasco, c
omo mediante la visita a alguno de los c
entros educativos de la Rioja alavesa.
A esto hay que añadir, c
omo fuentes de información c
omplementaria, la tramitación de alguna queja y la lectura de algunas memorias que aportan información, por ejemplo, sobre las c
ondiciones de alojamiento que, en muchos c
asos, afectan también a menores. En este sentido, todo apunta a que siguen dándose situaciones inaceptables a pesar de la aprobación del Decreto 248/2006, por el que se regulaban los requisitos mínimos de los alojamientos para personal temporero, ya que la intervención institucional es muy escasa (en c
uanto al registro y acreditación de los mismos, en c
uanto a las inspecciones o en c
uanto a la intervención municipal). Lo que sí se han atendido son c
iertas solicitudes de ayudas a través de diferentes programas.
Datos esenciales – indicadores. Grado de escolarización
class="2-2Texto">El seguimiento anual efectuado por esta institución nos permite disponer de datos bastante fiables tanto respecto a la población infantil temporera presente en la zona c
omo a la atendida en los c
entros escolares durante las semanas de c
ampaña agrícola.
class="2-2Texto">En general, durante los últimos años, se ha apreciado un descenso notable en el número de menores presentes en la zona c
on sus familias y, al mismo tiempo, un grado de escolarización durante el tiempo de permanencia en la zona que ha ido mejorando, al menos en determinados tramos de edad (especialmente de los 3 a los 12 años).
class="2-2Texto">A modo de ejemplo, ofrecemos los datos del c
urso 2006-2007 y del c
urso 2009-2010, tanto de la población menor de edad "censada" c
omo de sus c
ondiciones de alojamiento y de escolarización.
class="2-2Texto">Así, de acuerdo c
on el informe de gestión del 2006, el número de menores de 0 a 16 años "censados" en grupos familiares establecidos en la Rioja alavesa fue de 203, lo c
ual supone un descenso significativo respecto a años anteriores, y buena parte de ellos provenían de Portugal. Se visitaron 94 alojamientos en la zona, de todo tipo. El número de menores alojados en viviendas acondicionadas que c
umplían las recomendaciones marcadas en nuestro informe de referencia, era de 13. La mayoría de los menores (99) estaban alojados en lonjas, bordas, almacenes o bodegas. En las dos acampadas de Elvillar, en tiendas y lonas sin agua c
orriente, se c
ontabilizaron 15 menores. Otros 30 en c
asas viejas; 36 en c
aravanas o furgonetas…
class="2-2Texto">En la zona de Salvatierra sólo se detectaron ese año 3 menores, de una sola familia, en un almacén que tampoco reunía las c
ondiciones exigibles. En la c
uadrilla de C
ampezo/Kanpezu, el número de menores fue de 20, todos ellos procedentes de Portugal y pertenecientes a 7 familias, alojados en lugares que no c
umplían unos mínimos higiénicos.
class="2-2Texto">En las tres zonas, c
omparando c
on los datos de años anteriores, se observó una tendencia a la baja en c
uanto al número de menores. Aprovechando la escolarización, así c
omo los programas socioeducativos impulsados por la Diputación Foral de Álava, se llevaron a c
abo diferentes iniciativas de educación en la salud: desayunos en los c
entros, asistencia a los c
omedores escolares, duchas, difusión de materiales de higiene buco-dental…
class="2-2Texto">En c
uanto a la escolarización propiamente dicha, en el siguiente c
uadro podemos apreciar c
uál fue la lograda en los diferentes niveles en función de dos variables c
omo la edad y el sexo, en el c
aso de la Rioja alavesa:
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Instituto Foral de Bienestar Social de la Diputación Foral de Álava. Memoria, informe de gestión 2006.
class="2-2Texto">La Memoria destacaba c
omo aspectos positivos el alto porcentaje de escolarización lograda ese año, la duración de la misma (algo más de seis semanas en Laguardia, Elciego y Lanciego), o el que se favoreciera la integración escolar en determinadas materias.
class="2-2Texto">Respecto a los/las menores de origen portugués, ese año, en la Rioja alavesa fueron 87: de ellos, fueron escolarizados 35; los no escolarizados, en edad de escolarización obligatoria, fueron 28, y según la información recogida en las visitas a los alojamientos, unos 59 menores no estaban escolarizados en origen (34 de ellos de 3 a 16 años).
class="2-2Texto">Respecto a la escolarización lograda, éstas son algunas c
onsideraciones significativas:
class="2-2Texto12-4">– Sigue dándose una escasa escolarización de mayores de 12 años, que obligatoriamente, por ley, tendrían que acudir a los institutos. (Las razones fundamentales del absentismo escolar son: el desplazamiento a otra localidad, escaso nivel académico…).
class="2-2Texto12-4">– C
omparando datos c
on años anteriores, se observa una mayor proporción de menores escolarizados: prácticamente el 60% de los "censados" ese año frente al 30% del año anterior, lo c
ual supone una importante reducción del absentismo escolar.
class="2-2Texto">Respecto al último año del que disponemos datos (campaña del 2009), de la respuesta ofrecida por el Departamento de Educación a nuestra petición de información podemos destacar los siguientes:
class="2-2Texto12-4">– La escolarización de este alumnado durante la c
ampaña se había realizado en los siguientes c
entros de la Rioja Alavesa:
class="2-2texto17-5">• C
EP Víctor Tapia, de Laguardia: del 29 de septiembre al 20 de octubre, c
on un máximo de 13 alumnos/as de entre 3 y 10 años.
class="2-2texto17-5">• C
EP Elciego: c
on una asistencia máxima de 24, del 22 de septiembre al 20 de octubre (20 de E. Primaria y 4 de E. Infantil).
class="2-2texto17-5">• C
EP Ramiro de Maeztu (Oion): del 28 de septiembre al 9 de octubre; máximo de asistencia: 8 alumnos/as, algunos transportados desde Kripan y Viñaspre.
class="2-2texto17-5">• C
EP Labastida: c
uatro alumnos, de los c
uales dos han c
ontinuado escolarizados en el c
entro una vez finalizada la vendimia.
class="2-2texto17-5">• C
EIPS Assa Ikastola, de Lapuebla de Labarca: 17 alumnos (12 de E. Primaria y 5 de E. Infantil).
class="2-2texto17-5">• C
EP Lantziego Ikastola: a partir del 18 de septiembre, c
on un máximo de 14 menores escolarizados.
class="2-2Texto12-4">– En c
uanto al profesorado de apoyo destinado al programa había sido de 9 personas (igual número que en la c
ampaña anterior): un profesor o profesora a los c
entros de Oion y Labastida, dos en los c
entros de Lantziego, Elciego y Laguardia, c
ontratación de un profesor en Assa.
class="2-2Texto">El informe elaborado por la Delegación de Educación de Álava, además de los datos de escolarización, ofrece una valoración bastante detallada, c
entro a c
entro, respecto a diferentes c
uestiones, c
omo:
class="2-2Texto12-4">– La utilización de espacios y la organización escolar.
class="2-2Texto12-4">– Las actividades formativas llevadas a c
abo c
on el alumnado.
class="2-2Texto12-4">– La valoración, tanto aspectos positivos c
omo negativos, efectuada por c
ada docente implicado en el programa…
class="2-2Texto">Recoge también una serie de propuestas de mejora. Señalemos aquí, de forma muy resumida algunos de estos elementos, puesto que pueden orientar actuaciones futuras:
class="2-2Texto12-4">– En bastantes c
entros existe un problema de locales que exige habilitar para aula otros espacios c
omo la biblioteca escolar, durante el tiempo de c
ampaña.
class="2-2Texto12-4">– En general se suelen programar aspectos no sólo académicos sino también referidos a la formación en valores c
ívicos (como el respeto a las personas y las c
osas o el ejercicio de la tolerancia) y hábitos de higiene personal.
class="2-2Texto12-4">– El transporte y el c
omedor escolar son de uso muy generalizado.
class="2-2Texto12-4">– Los niveles de integración en la organización habitual del c
entro varían mucho según los c
asos: es frecuente que el alumnado de E. Infantil se integre plenamente en las aulas ordinarias de dicha etapa; en E. Primaria lo más habitual es c
rear un grupo específico c
on este alumnado, separado de los grupos estables, si bien c
on algunas actividades en c
omún, que van desde c
ompartir el recreo o el c
omedor hasta trabajar c
onjuntamente parte de las áreas.
class="2-2Texto12-4">– En general, sin ocultar las dificultades, el profesorado hace una valoración positiva del trabajo, y señala aspectos positivos c
omo la c
ooperación entre el equipo docente, la c
oordinación c
on los servicios sociales, la buena disposición del alumnado, lo enriquecedor del trabajo tanto para el alumnado de temporada c
omo para el alumnado estable…
class="2-2Texto12-4">– También se señalan algunos aspectos negativos o mejorables, por ejemplo, respecto a reforzar la c
omunicación, mejorar la formación específica del profesorado, lograr un mayor c
onocimiento o relación c
on las familias, agilizar la provisión de plazas c
uando resulten necesarias…
class="2-2Texto">Conviene recordar, además, que c
on buena parte de estos menores, gracias a los programas socioeducativos impulsados por el Departamento de Política Social y Servicios Sociales de la Diputación Foral de Álava, se llevan a c
abo otras actividades igualmente educativas aunque no estrictamente escolares (actividades de tiempo libre, desarrollo de hábitos de higiene personal o de alimentación, orientación sobre necesidades sanitarias…).
class="2-2Texto">Resulta de interés c
ontrastar o c
ompletar estos datos (cuya fuente es la Delegación Territorial de Educación del Gobierno Vasco) c
on algunos de los que aporta el Departamento de Política Social y Servicios Sociales de la Diputación Foral de Álava en la Memoria descriptiva elaborada por el Instituto Foral de Bienestar Social sobre temporerismo agrícola c
orrespondiente al ejercicio 2009, memoria remitida a la institución del Ararteko c
on fecha 11 de marzo de 2010.
class="2-2Texto">Así, respecto a lo que solemos llamar c
omo "censo" de la población temporera y, en c
oncreto, de menores de familias temporeras presentes en la zona, podemos destacar los siguientes datos:
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Diputación Foral de Álava / Memoria del Instituto Foral de Bienestar Social. 2009 / Elaboración propia.
class="2-2Texto">Centrándonos en los datos de La Rioja Alavesa, única c
omarca en la que en ese c
urso se dieron escolarizaciones, nos encontramos c
on 86 menores escolarizados sobre un total de 201 c
ensados en la zona, lo que supone un 43% de escolarización. Este porcentaje, sin embargo, varía mucho según las edades o etapas educativas, c
omo se puede apreciar en la tabla siguiente:
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Diputación Foral de Álava / Memoria del Instituto Foral de Bienestar Social. 2009 / Elaboración propia.
class="2-2Texto">Respecto a la no escolarización (al menos, mientras dura la c
ampaña de la vendimia) y a sus razones, nos parecen de interés los siguientes datos:
Fuente: Diputación Foral de Álava / Memoria del Instituto Foral de Bienestar Social. 2009 / Elaboración propia.
Como c
omplemento de la escolarización propiamente dicha, c
onviene recordar que gracias a los programas socioeducativos impulsados desde el Instituto Foral de Bienestar Social, se aprovecha para trabajar hábitos y llevar a c
abo actuaciones en materia de alimentación, higiene personal, vestuario o salud de los menores, además de incidir en las familias para favorecer la escolarización.
Luces y sombras en la respuesta institucional
Hay que reconocer que la respuesta institucional a nuestras propuestas o recomendaciones para mejorar la situación de la población temporera ha sido diligente y mantenida en el tiempo.
Sin duda, ha influido en ello la proposición no de ley aprobada por el Parlamento Vasco en 2002, o la moción igualmente aprobada por las Juntas Generales de Álava en 2003, en los dos c
asos tras la presentación y debate de nuestro informe. Ello supuso la c
reación de nuevos mecanismos o vías de c
olaboración (como la Mesa Interinstitucional), la c
oncreción de los objetivos y líneas de actuación en diferentes Planes, así c
omo su evaluación o valoración periódica, la disponibilidad de un presupuesto específico, la rendición de c
uentas en sede parlamentaria…
Así, podemos decir que en todos los temas tratados se han producido avances, aunque no en todos del mismo grado.
En c
uanto a los dos temas que aquí más nos interesan se siguen dando todo tipo de situaciones. Así:
– Respecto a las c
ondiciones de los alojamientos se mantienen todavía algunas situaciones que no reúnen las mínimas c
ondiciones de salubridad.
– Y respecto a la escolarización en la zona, a pesar de los recursos y programas puestos en marcha, todo apunta a que se produce una barrera o un techo difícil de romper, seguramente en muchos c
asos por factores c
ulturales o que tienen que ver c
on la escolarización (o no escolarización) en origen.
Hay, pues, mucho trabajo realizado, pero también mucho por mejorar.
La visión de las quejas
No es fácil que una población que está de paso y apenas c
onoce los servicios o instituciones a los que, en teoría, podría acudir en defensa de sus derechos, presente una queja.
En ocasiones, personal del propio Ararteko de visita en la zona, al hablar c
on trabajadores temporeros y c
onocer, por ejemplo, el impago de un trabajo ya realizado o las c
ondiciones de alojamiento, ha animado a esas personas a que presentaran una denuncia. La respuesta, c
asi siempre, ha sido c
lara: "No ganaríamos nada, y perderíamos nuestras posibilidades de volver a ser c
ontratados".
Las quejas recibidas, normalmente, han tenido un c
arácter informal y han llegado a través de otras personas o servicios sociales que intervienen en la zona. En c
uanto a los motivos de queja, suelen ser los ya c
itados: un asentamiento o un alojamiento que no reúne las c
ondiciones mínimas; una serie de menores que no acuden a la escuela; un c
entro escolar que no dispone de los recursos adecuados…
Cuando el trabajo de c
ampo ha sido posible, las propias visitas de personal del Ararteko han sido una importante fuente de información para el Ararteko que ha dado pie a diferentes actuaciones. C
uando ello ha sido imposible, han resultado de gran utilidad las informaciones y memorias aportadas por los servicios sociales de base, por las asociaciones que llevan a c
abo programas socioeducativos en la zona o por el propio Instituto de Bienestar Social de la Diputación Foral de Álava.
La visión de los propios menores y de sus familias
Cuando uno acude a un c
entro de la zona y habla c
on los c
hicos o c
hicas de familias temporeras en él escolarizados, en general, observa y escucha manifestaciones de satisfacción sobre el transporte, sobre el c
omedor, sobre el tiempo y la actividad escolar, sobre el tiempo de recreo, sobre las actividades extraescolares…
Cuando acude a un asentamiento o a un alojamiento y se encuentra, en horario escolar, c
on población infantil que no ha acudido a la escuela, puede escuchar todo tipo de razones, tanto de los propios menores (que, en ocasiones, querrían acudir a la escuela pero tienen que atender otras obligaciones) c
omo en boca de sus familiares.
Las c
ausas o excusas que las propias familias suelen poner para no escolarizar a sus hijos e hijas suelen ser:
– Que van a estar pocos días (Corta duración de la estancia).
– El miedo al transporte escolar.
– Que el menor o la menor en c
uestión tiene que c
uidar de otros menores de edad, mientras ellos trabajan en el c
ampo.
– El miedo a que acuda solo y no sea bien tratado.
– La permanencia de una persona adulta responsable al c
uidado de los menores (como alternativa a la escolarización)…
Así, por ejemplo, entre las c
ausas manifestadas por las familias en el último año para no escolarizar a sus hijos e hijas, destacan c
omo más frecuentes:
– En el c
aso de menores en el tramo 0-3 años de dad, que se trata de niño/s muy pequeños, y que iban a estar poco tiempo.
– En el c
aso de mayores: poco tiempo en la zona, o que ya hay una persona que se queda a su c
uidado.
Evolución
class="2-2Texto">Como ya se ha dicho, según sea el año y las c
ondiciones de la c
ampaña, existe una gran variabilidad en lo que respecta a la población temporera presente en la zona y, más en c
oncreto, respecto al nº de menores y sus necesidades de escolarización.
class="2-2Texto">Lo podemos c
omprobar en las siguientes tablas, en las que se resumen algunos datos recogidos durante los últimos diez años.
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Diputación Foral de Álava. Memorias anuales del Instituto Foral de Bienestar Social.
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Diputación Foral de Álava. Memorias anuales del Instituto Foral de Bienestar Social.
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Diputación Foral de Álava. Memorias anuales del Instituto Foral de Bienestar Social.
class="2-2Texto">La evolución, c
omo muestran los datos, ha sido muy diferente según se trate de una zona de vendimia (Rioja Alavesa) o de zonas dedicadas tradicionalmente al c
ultivo de la patata.
class="2-2Texto">Respecto al nº de menores presentes y a su escolarización, que es lo que aquí nos ocupa de manera especial, se puede decir que, aunque se aprecie un descenso notable en las necesidades de escolarización, éstas todavía siguen siendo significativas en la c
omarca de la Rioja Alavesa.
class="2-2Texto">Otros datos disponibles (aunque no reflejados aquí) refuerzan la necesidad de intervención social, especialmente los que hacen referencia a la escolarización o no en origen, por ejemplo en la población que proviene de Portugal, y a las c
ondiciones de alojamiento de muchas de las familias c
on menores, mayoritariamente en lonjas, bordas, almacenes, pabellones o bodegas que no siempre reúnen las c
ondiciones mínimas exigibles.
A modo de síntesis o c
onclusión (elementos más destacables)
El trabajo llevado a c
abo durante estos años en Álava c
on respecto a las c
ondiciones de la población temporera es un buen ejemplo de c
olaboración interinstitucional. Permite apreciar los avances experimentados en la respuesta a las necesidades de una población especialmente vulnerable pero también, y al mismo tiempo, reconocer los límites de la intervención ante situaciones de gran tradición y arraigo social.
Así, por ejemplo, respecto a la escolarización de los menores, se han arbitrado los recursos necesarios para ella (transporte, c
omedor, profesorado, aulas…) y se ha logrado c
ierto grado de asistencia, pero existe un techo de escolarización difícil de romper (especialmente entre mayores de 12 años y menores de tres años), al igual que resulta muy difícil lograr una verdadera inclusión en la dinámica escolar de los c
entros de la zona o lograr una c
ontinuidad c
on la escolarización de este alumnado en sus lugares de origen.
Parecidos avances y límites se pueden apreciar también en los otros grandes temas abordados:
– En las c
ondiciones de c
ontratación (con incrementos anuales de las c
ontrataciones en origen, pero que sólo alcanzan a una parte de la población temporera y de los agricultores c
ontratantes).
– En las c
ondiciones de alojamiento (con locales que van mejorando sus c
ondiciones y otros que siguen sin reunir los mínimos requisitos).
– En el grado de sensibilización social e implicación de la población de acogida, en el que todavía se aprecian prácticas y niveles de c
ompromiso muy diferentes.
Todo ello influye en las c
ondiciones de vida de las personas menores de edad presentes en la zona durante el periodo de recolección, c
uestión principal que hemos querido abordar en este c
apítulo.
Recomendaciones
Como se ha recordado en las páginas anteriores, en el informe extraordinario sobre la Situación de la población temporera en Álava efectuamos ya 17 recomendaciones que buscaban la mejora en todas las c
uestiones c
onsideradas esenciales: en la c
oordinación interinstitucional; en las c
ondiciones de c
ontratación; en las c
ondiciones de alojamiento; en las c
ondiciones de escolarización; en las c
ondiciones de integración social. Posteriormente, efectuamos también una Recomendación general, de c
arácter más amplio y c
oncreto, sobre "Las c
ondiciones de alojamiento de los trabajadores temporeros y su familia", (cuyo c
ontenido íntegro se recoge en la versión digital de este informe).
Tal y c
omo hemos pretendido mostrar en este c
apítulo, en todos los temas se han producido avances y en todos siguen existiendo c
uestiones pendientes o necesitadas de mejora. Mejoras que –seguimos c
reyendo– deben ir en la misma línea apuntada en nuestras recomendaciones e, igualmente, en los planes aprobados durante estos años.
No se trata pues, aquí, de efectuar nuevas recomendaciones específicas para este sector de la población, sino en insistir en la vigencia y utilidad de las ya efectuadas, c
on una especial atención en aquellas que mayor incidencia directa tienen en la vida y los derechos de las personas menores de edad, c
omo son las c
ondiciones de los alojamientos en los que viven (vehículos, zonas de acampada, locales c
edidos por los agricultores…) y las c
ondiciones en las que son escolarizados en los c
entros educativos de la zona.
Sólo la voluntad institucional y la c
ontinuidad del trabajo durante muchos años lograrán superar prácticas todavía asentadas y que ponen en riesgo los derechos de este sector vulnerable de la población.
Evidentemente, también pueden ser de aplicación a este sector de la población buena parte de las recomendaciones que respecto al sistema educativo, hacemos en el c
apítulo 5 de este informe.
Recomendación general, de 1997, sobre «Las c
ondiciones de alojamiento de los trabajadores temporeros y sus familias»
En los últimos tres años la institución del Ararteko ha efectuado un seguimiento de las c
ondiciones en las que viven los trabajadores temporeros y sus familias, en diferentes zonas de Álava, durante el trabajo de la vendimia o de la recogida de la patata. Se han analizado básicamente c
uatro c
uestiones problemáticas:
– los sistemas de c
ontratación;
– las c
ondiciones de alojamiento;
– las c
ondiciones de escolarización;
– los grados de integración-exclusión social respecto al entorno.
Respecto a las c
ondiciones de escolarización de los hijos e hijas de las familias que acuden a los trabajos de temporada, ya el año 1995 esta institución efectuó una serie de gestiones y recomendaciones y, de hecho, se ha podido apreciar una evolución favorable.
También el año pasado (1996) el informe anual recogía una serie de propuestas de actuación institucional para la mejora de la situación de estas personas en el ejercicio de sus derechos. Se señalaban, en c
oncreto, tres c
ampos de actuación preferente:
1. El desarrollo normativo y el c
umplimiento de la legalidad.
2. La c
oordinación entre diferentes instituciones y agentes sociales.
3. La información a estas personas sobre derechos y servicios.
El seguimiento efectuado este último año (que queda recogido en el c
apítulo 2 del Informe ordinario de 1997) ha permitido valorar algunos avances en c
uestiones ya abordadas y, al mismo tiempo, analizar c
on mayor intensidad una de las c
uatro c
uestiones arriba señaladas: las c
ondiciones de alojamiento de los trabajadores temporeros y sus familias. Esta recomendación se c
entrará precisamente en esta c
uestión: la de los alojamientos.
El trabajo de c
ampo permite observar situaciones muy diversas y diferenciar, c
omo mínimo, c
uatro de ellas:
a) la de las personas acogidas ocasionalmente en los albergues promovidos por las instituciones;
b) la de las familias que acampan en zonas o c
ampamentos previstos para ello;
c) la de las personas y familias que se alojan en locales habilitados por los agricultores o las empresas c
ontratantes;
d) la de las familias y personas que pernoctan donde y c
omo pueden, al no disponer de otras c
ondiciones mejores.
Permite también diferenciar implicaciones y actuaciones de diferentes estamentos:
• iniciativas de instituciones c
uyo ámbito es el territorio histórico (por ejemplo, de la Diputación Foral de Álava), c
omo la puesta en marcha de albergues;
• implicaciones de las autoridades locales, por ejemplo, autorizando o habilitando lugares de acampada;
• acondicionamiento de locales para alojar a estas personas por parte de los propios c
ontratantes (bien sea en unidades de explotación familiar, o bien en el c
aso de empresas vitivinícolas)...
Es evidente que las necesidades de alojamiento difieren mucho según los c
asos (trabajadores solos, familias c
ompletas...) y que, por tanto, no es posible ofrecer una única solución igualmente válida para dar respuesta a todas las necesidades que se presentan.
Lo que sí es posible es fijar algún c
riterio básico y c
omún en el que se puedan fundamentar las diferentes soluciones y, en función de ello, delimitar las responsabilidades que c
orrespondan a unos u otros agentes sociales. Y siempre desde la perspectiva de los derechos que asisten a estas personas. Acudiremos para ello a diferentes ámbitos del derecho, sin perder de vista que el tema que nos ocupa es siempre el de las c
ondiciones de alojamiento de un determinado c
olectivo.
****
El derecho a una vivienda adecuada y digna es un derecho reconocido c
onstitucionalmente y que ya se recoge en la Declaración Universal de los Derechos Humanos, de 10 de diciembre de 1948. Este derecho ha sido desarrollado en diferentes instrumentos de c
arácter internacional:
• C
onvenios (como el C
onvenio internacional sobre la protección de los derechos de los trabajadores migrantes y los miembros de sus familias, de 1950).
• Pactos (como el Pacto internacional de los derechos económicos, sociales y c
ulturales, de 1996).
• Declaraciones y recomendaciones (como la Declaración sobre asentamientos humanos de Vancouver, de 1976).
• Resoluciones de la ONU sobre la realización del derecho a una vivienda adecuada (numerosas resoluciones: de la Asamblea General, del C
onsejo Económico y Social, de la C
omisión de Derechos Humanos, de la C
omisión de Asentamientos Humanos, de la Subcomisión para la Prevención de la Discriminación y la Protección de las Minorías...).
Algunos de estos c
onvenios, pactos, declaraciones y resoluciones tienen un c
arácter general; otros, sin embargo, se refieren a situaciones específicas o a la aplicación de tal derecho a los c
olectivos más vulnerables. No se trata aquí de efectuar un recorrido por tales instrumentos y ver su aplicabilidad a la situación que nos ocupa. Sin embargo, sí puede resultar de interés analizar dos c
uestiones c
entrales para nosotros:
• qué se entiende por una vivienda «adecuada»;
• y qué papel c
orresponde a los gobiernos, y a otros agentes, a la hora de garantizar tal derecho.
Tomemos, por ejemplo, uno de los últimos documentos trabajados por la ONU respecto a esta c
uestión. Nos referimos al Programa de Habitat (Objetivos y Principios, C
ompromisos y Plan de Acción Mundial), aprobado por el C
omité Preparatorio de la C
onferencia de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos (A/CONF. 165/ L.1 de 12 de abril de 1996).
El programa de Habitat c
aracteriza lo que debe ser c
onsiderado c
omo una vivienda adecuada en los siguientes términos:
"43. Una vivienda adecuada significa algo más que tener un techo bajo el que guarecerse. Significa también disponer de un lugar privado, espacio suficiente, accesibilidad física, seguridad adecuada, inclusive en lo que atañe a la tenencia, estabilidad y durabilidad estructurales, iluminación, c
alefacción y ventilación suficientes, una infraestructura básica adecuada que incluya servicios de abastecimiento de agua, saneamiento y eliminación de desechos, factores apropiados de c
alidad del medio ambiente y relacionados c
on la salud; y un emplazamiento adecuado y c
on acceso al trabajo y a los servicios básicos, todo ello a un c
osto razonable. La determinación de la idoneidad de todos estos factores debe hacerse c
on las personas interesadas, teniendo en c
uenta la perspectiva del desarrollo gradual. El c
riterio de idoneidad suele variar de un país a otro, pues depende de factores c
ulturales, sociales, ambientales y económicos particulares...".
Y entre las medidas que deben adoptar los gobiernos a fin de promover, proteger y velar por el logro gradual del derecho a una vivienda adecuada señala, por ejemplo, lo siguiente:
"d) Supervisar y evaluar c
on eficacia las c
ondiciones de alojamiento; inclusive el número de personas sin hogar y de viviendas deficientes y, en c
onsulta c
on la población afectada, formular y adoptar políticas de vivienda apropiadas y poner en práctica estrategias y planes eficaces para hacer frente a estos problemas".
El Programa de Habitat dedica una especial atención a los «grupos vulnerables» integrados por personas entre las que se encuentran «los trabajadores migratorios». Así, señala que:
"72. La vulnerabilidad es la incapacidad de c
ompetir en c
ondiciones de igualdad para c
onseguir recursos y oportunidades. La vulnerabilidad suele estar c
ausada por la marginación y la exclusión de alguien de las tendencias socioeconómicas predominantes y de los procesos de adopción de decisiones. Para reducir la vulnerabilidad, es necesario mejorar y garantizar el acceso de los miembros de grupos vulnerables a la vivienda, la financiación, la infraestructura, los servicios sociales básicos, los mecanismos de protección social y los procesos de adopción de decisiones".
Las resoluciones o los c
riterios señalados son de c
arácter general -se refieren a los asentamientos o a las viviendas en general- sin entrar a c
oncretar situaciones específicas, c
omo pueden ser las de los trabajadores temporeros.
En el plano internacional —que es en el que, de momento, nos estamos moviendo— será la Organización Internacional del Trabajo (OIT) la que, en algunas de sus recomendaciones y c
onvenios, establecerá una serie de c
riterios específicos para estos c
olectivos. Así, por ejemplo:
• La Recomendación 16/1921 sobre el alojamiento de los trabajadores agrícolas señala:
"Que c
ada Miembro de la Organización Internacional del Trabajo reglamente, si no lo hubiera ya hecho, por vía legislativa o en otra forma, las c
ondiciones de alojamiento de los trabajadores agrícolas, teniendo en c
uenta las c
ondiciones especiales c
limatológicas o de otra c
lase que influyan en el trabajo agrícola del país, y previa c
onsulta a las organizaciones interesadas de empleadores y de trabajadores, c
undo estas organizaciones existan.
Que dicha reglamentación se aplique a todos los locales provistos por los empleadores para alojar a sus trabajadores, individualmente, en grupos o c
on sus familias, ya se los aloje en las c
asas de dichos empleadores o en edificios puestos por los mismos a su disposición.
Que dicha reglamentación c
ontenga las disposiciones siguientes:
a) a menos que las c
ondiciones c
limatológicas hagan innecesaria la c
alefacción, los alojamientos destinados a familias obreras, a grupos de trabajadores o a trabajadores aislados deberán tener habitaciones que puedan ser c
alentadas;
b) los locales destinados al alojamiento de grupos de trabajadores deberán estar provistos de un lecho para c
ada uno de los ocupantes, y estar amueblados y situados de manera que permitan a los obreros el aseo personal; habrá locales separados para el alojamiento de las personas de diferente sexo; y en el c
aso de locales ocupados por familias, se tomarán disposiciones adecuadas en lo que c
oncierne a los niños;
c) los establos, c
uadras y c
obertizos no podrán ser utilizados c
omo locales para dormitorio de obreros.
Que c
ada Miembro de la Organización Internacional del Trabajo tome medidas para garantizar la aplicación de las disposiciones de dicha reglamentación".
• El C
onvenio sobre política social (normas y objetivos básicos) de 22 de junio de 1962, en su artículo sexto establece el siguiente c
riterio: «Cuando las c
ircunstancias en que los trabajadores estén empleados los obliguen a vivir fuera de sus hogares, las c
ondiciones de trabajo deberán tener en c
uenta sus necesidades familiares normales». E igualmente señala que, c
uando la vivienda forma parte de la remuneración, la autoridad c
ompetente deberá tomar todas las medidas para garantizar que es adecuada.
• La Recomendación 165/1981 sobre los trabajadores c
on responsabilidades familiares, refiriéndose c
oncretamente a los trabajadores temporeros señala, en su artículo 21, que c
on el fin de proteger a estos trabajadores, muchos de los c
uales tienen responsabilidades familiares, deberían reglamentarse y supervisarse adecuadamente las c
ondiciones en que ejercen su trabajo. Y en el apartado segundo de ese mismo artículo establece c
omo c
riterio que, en la medida de lo posible, las c
ondiciones de empleo de los trabajadores temporeros deberían ser equivalentes a las de los trabajadores permanentes.
También la OIT señala las c
ondiciones mínimas que, c
on c
arácter general, debe tener una vivienda adecuada. (Véase, por ejemplo, la Recomendación 115/1991, de 7 de junio, sobre la vivienda de los trabajadores.)
Es normal que en los instrumentos internaciones se fijen c
riterios y se efectúen recomendaciones de c
arácter general, sin entrar a detallar situaciones que pueden varias sustancialmente de unos lugares a otros. La aplicación de tales c
riterios (globales) a las diferentes situaciones (particulares) que se dan en un determinado territorio c
orresponde a c
ada gobierno, o a c
ada administración c
ompetente en dicho territorio. Por ello, el logro de un mismo objetivo (en nuestro c
aso, la mejora de las c
ondiciones de vida y de alojamiento de los trabajadores temporeros y de sus familias) podrá ser abordado en c
ada lugar de formas o mediante programas diferentes, adecuadas a las c
ircunstancias de c
ada situación.
Así, la problemática del alojamiento de los trabajadores temporeros y de sus familias es abordada en nuestro entorno a través de iniciativas de diferente signo. Señalamos algunas de ellas, a título de ejemplo:
• El establecimiento de vías de ayuda económica dirigidas expresamente a tal fin.
Estas ayudas van destinadas unas veces a los propios agricultores (por ejemplo, las ayudas para la reforma de las explotaciones agrarias destinadas a la «mejora de las c
ondiciones de vida y de trabajo de los empleados en las explotaciones», c
ontemplada en el art. 5 del Real Decreto 204/1996, de 9 de febrero), y otras veces a asociaciones o entidades sin fines de lucro (por ejemplo, las ayudas para el acondicionamiento de alojamientos previstas en la Orden de 4 de noviembre de 1994, del Ministerio de Asuntos Sociales, sobre medidas de apoyo a las migraciones interiores).
• La fijación de las c
ondiciones mínimas, materiales y funcionales, que deben c
umplir determinados servicios, a efectos de autorización, registro, acreditación, inspección... (vía utilizada, por ejemplo, por la C
onsejería de Asuntos sociales de la Junta de Andalucía para regular los c
entros de servicios sociales, Decreto 87/1996, de 20 de febrero; Orden de 29 de febrero de 1996, y utilizada también por la propia Administración vasca para otro tipo de servicios c
omo los albergues e instalaciones destinadas a la estancia y alojamiento de grupos infantiles y juveniles, Orden de la C
onsejería de C
ultura de 12 de noviembre de 1997).
• La inclusión en los c
onvenios c
olectivos del sector de la responsabilidad del c
ontratante respecto al alojamiento de los temporeros, o de las c
ondiciones de habitabilidad dignas que deben tener los alojamientos (ej.: c
onvenios de La Rioja o de la provincia de Jaén).
• Las ayudas a las c
orporaciones locales para la asistencia a los trabajadores y sus familias, que c
ontemplan incluso la puesta en marcha de determinados servicios c
omo guarderías para hijos de los trabajadores temporeros (por ejemplo, en la Orden de 10 de enero de 1992, de la C
onsejería de Asuntos Sociales de la Junta de Andalucía).
Como se puede c
omprobar por los ejemplos anteriores, la problemática particular de este c
olectivo se puede abordar de un modo totalmente específico, mediante normativas propias o acuerdos que c
ontemplen su situación, o bien aprovechando vías o normas de c
arácter más general en las que tales situaciones encuentren acomodo. Ambas vías son utilizadas y pueden servir al objetivo perseguido.
En el momento actual, ni en nuestra C
omunidad ni en el Territorio Histórico de Álava existe, por ejemplo, un c
onvenio c
olectivo agrícola, pero sí existen iniciativas legislativas o marcos normativos que pueden ser utilizados o desarrollados para resolver la problemática aquí planteada. La tramitación parlamentaria, iniciada ya, del Anteproyecto de Ley de Desarrollo Rural c
onstituye, sin duda, una oportunidad para abordar estas y otras c
uestiones. De igual modo, determinados textos normativos actualmente vigentes, c
omo el Decreto 210/1990, de 30 de julio, sobre ayudas a las explotaciones agrarias del País Vasco, o el Decreto 168/1997, de 8 de julio, por el que se regulan las explotaciones agrarias prioritarias en la C
omunidad Autónoma del País Vasco, pueden servir c
omo vía para la c
analización de posibles ayudas institucionales a la «modernización » de las explotaciones, c
oncepto que, tal y c
omo queda recogido en la exposición de motivos del último decreto c
itado, incluye las mejoras de las c
ondiciones de vida y trabajo del personal.
De hecho, algunas empresas y agricultores de la zona han obtenido subvenciones públicas para sus proyectos de habilitación de locales destinados al alojamiento de los trabajadores temporeros y sus familias. No obstante, el análisis de la realidad de los alojamientos en la zona alavesa pone al descubierto que hay muchas c
uestiones que deben ser objeto de c
larificación. Así:
a) la responsabilidad que c
orresponde al c
ontratante (sea éste un agricultor o una empresa) a la hora de atender las necesidades de alojamiento de los trabajadores y sus familias;
b) las c
ondiciones mínimas, materiales y funcionales, exigibles a c
ualquier situación para que pueda c
onsiderarse "digna";
c) la responsabilidad de las diferentes administraciones (locales, forales...) a la hora de autorizar, supervisar o velar por el c
umplimiento de tales c
ondiciones.
Por todo ello, el Ararteko recomienda regularizar las c
ondiciones mínimas (materiales, higiénicas y funcionales) que deben c
umplir los diferentes alojamientos destinados a los trabajadores temporeros y a sus familias, regularización que debe servir c
omo c
riterio para la posible adjudicación de ayudas publicas, para la autorización e inspección de los alojamientos y, en última instancia, para garantizar unas c
ondiciones dignas de tales alojamientos.
Recomendación general, de 2000, sobre «Regulación de las c
ondiciones de los alojamientos de temporeros»
Desde el año 1996 el Ararteko ha reflejado en todos los informes anuales al Parlamento su preocupación y sus propuestas en relación c
on la situación de los trabajadores temporeros y la de sus familias, que acuden, especialmente, a la vendimia y a la recogida de patata en Álava (cfr. c
apítulos 1 de los informes de 1996 a 1999). Habitualmente se ha c
entrado en c
uatro c
uestiones de especial trascendencia:
– escolarización de sus hijos e hijas;
– integración-exclusión social.
La recomendación general que aquí se efectúa se c
entra en uno de los c
uatro aspectos c
itados: las c
ondiciones de las instalaciones destinadas al alojamiento de los temporeros.
No es la primera vez que el Ararteko aborda de forma directa esta c
uestión. Así, en el informe de 1997 incluyó una recomendación general sobre la necesidad de regular las c
ondiciones de alojamiento de los trabajadores temporeros y sus familias, y en el informe del último año (1999) fue objeto de una atención preferente.
Sin embargo, a pesar de las propuestas, no se ha logrado ninguna mejora significativa de la situación, y la c
uestión de los alojamientos sigue siendo un tema pendiente, fuente periódica de dudas, problemas y preocupaciones.
Durante el año 2000, en una de las reuniones de la Mesa interinstitucional c
reada para abordar la problemática de los trabajadores temporeros de Álava (reunión de 22 de febrero) se planteó la c
onveniencia de que el Ararteko volviese a analizar la c
uestión, aún no resuelta, de los alojamientos de estas personas y de sus familias, y elaborase algún documento o propuesta que pudiera servir de referencia a los c
omponentes de la Mesa.
En respuesta a tal petición, la institución del Ararteko mantuvo reuniones de trabajo c
on responsables de diferentes administraciones c
ompetentes en el tema (algunas de ellas, c
omo los departamentos del Gobierno Vasco, no presentes en la Mesa interinstitucional) y, posteriormente, elaboró un dossier c
on sus propuestas de regulación, que entregó formalmente a la Diputada Foral de Bienestar Social de Álava, en c
uanto responsable o impulsora de la c
itada Mesa, e hizo llegar a las diferentes instancias.
La recomendación general que aquí se hace recoge, en esencia, el c
ontenido del dossier y las propuestas presentadas c
on fecha de mayo de 2000, sobre las que no existe todavía, en el momento de redactar este informe, una respuesta c
oncreta por parte de ninguna de las instituciones c
ompetentes.
Normalmente, las intervenciones sobre esta c
uestión efectuadas hasta este año por la institución del Ararteko han pretendido describir y analizar el problema, y proponer las actuaciones institucionales necesarias para mejorar su situación, de acuerdo c
on las funciones que la Ley le adjudica y sin entrar en c
oncreciones que c
orresponden a otras instancias. Sin embargo, tanto en el dossier elaborado c
omo en esta recomendación se ha dado un paso más y se aportan algunos ejemplos y propuestas c
oncretas que se c
onsideran útiles para desbloquear la situación.
La recomendación se estructura en tres partes:
1. Una primera, descriptiva, en la que se refleja la realidad observada y las diferentes necesidades por c
ubrir (resumen, en parte, de análisis efectuados en los años anteriores).
2. Una segunda, en la que se ofrece información sobre diferentes iniciativas y proyectos, de otros lugares (que pueden servir c
omo elementos de referencia).
3. Una tercera parte, en la que se aborda la c
uestión desde el punto de vista c
ompetencial y se proponen los instrumentos jurídicos para su regulación (recomendación y propuestas).
1. Asentamientos y alojamientos de los trabajadores temporeros y sus familias en Álava. Situaciones a tener en c
uenta
Uno de los problemas que suele darse al analizar la problemática de los temporeros es el de la falta de datos globales y fiables sobre su realidad. Existen, sí, datos parciales sobre determinadas c
uestiones (sobre menores que se escolarizan, personas que acuden a las oficinas de información o que utilizan los albergues de Salvatierra y Laguardia, trabajadores que han sido dados de alta en la Seguridad Social), pero mediante ellos resulta muy difícil obtener una visión global -cuantitativa y c
ualitativa- de los problemas del sector.
Respecto a los datos específicos sobre alojamientos y asentamientos, el problema es similar. En algunos c
asos c
oncretos, bien por iniciativa municipal, bien por medio de programas promovidos por el Instituto Foral de Bienestar Social, se han recogido y se c
onocen algunos datos sobre esta c
uestión. Así, por ejemplo, limitándonos a las últimas c
ampañas, c
ontamos c
on algunas fuentes de datos que podemos utilizar, aunque no exista todavía un c
enso fiable de locales o alojamientos. Para mayor c
laridad y seguridad, recogeremos aquí los datos c
orrespondientes a la c
ampaña de 1999 (sobre la que se ha podido disponer de todas las memorias).Respecto a los datos del 2000, se incluyen algunos, en función de su disponibilidad en el momento de redactar esta recomendación (diciembre de 2000). C
entrándonos, pues, en las fuentes de datos de las c
ampañas de 1999, podemos señalar las siguientes:
– Respecto a la zona de recogida de patata, la memoria que elaboró C
áritas sobre el trabajo c
on temporeros y agricultores el año 1999 aporta datos de interés, obtenidos mediante 112 encuestas en 36 pueblos de la Llanada, Valle de Arana y Montaña alavesa.
– En la zona de la Rioja alavesa, la intervención de los servicios sociales de base y la realización durante los últimos años de un programa de atención e intervención socioeducativa en Elciego ha logrado, por ejemplo, no sólo la escolarización o la realización de actividades relacionadas c
on la alimentación, la salud, la higiene o el uso del tiempo libre de un número c
onsiderable de menores, sino, también, la recopilación de datos globales sobre la situación del c
olectivo de familias y trabajadores temporeros que acuden a esta localidad. Los informes anuales elaborados por el equipo educativo de Hezilan, encargado del desarrollo de este programa subvencionado por el Departamento de Bienestar Social de la Diputación Foral de Álava, recogen muchos datos de interés para intervenciones posteriores: origen de las familias, c
omposición de los núcleos familiares, años que llevan viniendo a la vendimia, registros de escolarización... La extensión de estos programas a otras localidades (Lanciego y Kanpezu en el año 2000) permitirá aumentar el grado de c
onocimiento de la realidad.
– El Estudio sobre el temporerismo en la Rioja alavesa, promovido por la Secretaría de Servicios Sociales y del que se presentó un informe en abril de 2000, ofrece una visión amplia de la disponibilidad, ocupación, tipología, c
ondiciones y c
apacidad de los diferentes alojamientos existentes en la zona, así c
omo de las dificultades sentidas por los propios agricultores respecto a esta c
uestión... Datos, todos ellos, recogidos mediante encuesta y entrevista a una muestra de propietarios de explotaciones en la zona.
En la c
ampaña de vendimia de 1999, además, se dio una c
ircunstancia nueva y c
on incidencia directa en la c
uestión que aquí abordamos: la supresión de la zona de acampada que se solía habilitar en Elciego en años anteriores. Evidentemente, esta decisión, mantenida los dos últimos años, ha tenido una c
onsecuencia directa en las c
ondiciones de asentamiento de muchas familias, acostumbradas a acudir los años anteriores y acampar en ella. Personal de la institución del Ararteko c
omprobó in situ los problemas y la incertidumbre que, sobre todo en los primeros momentos después de la llegada, se les plantearon a muchas de estas familias.
La decisión de suprimir la zona de acampada se debe, entre otras razones, al c
riterio de que sean las partes c
ontratantes las que asuman la responsabilidad de alojar a las personas c
ontratadas. Este c
riterio es c
ompartido por esta institución, y así lo ha mantenido en todo momento. El problema surge c
uando los c
ontratantes no asumen, de hecho, esta responsabilidad o lo hacen en unas c
ondiciones que no respetan la dignidad de las personas o unos mínimos exigibles. Mínimos que, por otra parte, no están definidos, ya que falta una normativa específica que los regule, o un acuerdo que los precise.
En anteriores informes de esta institución se han diferenciado c
uatro situaciones-tipo respecto a las c
ondiciones de alojamiento de estas personas:
a) la de las personas acogidas -normalmente, durante uno o dos días- en los albergues promovidos por las instituciones;
b) la de las familias que acampan en zonas o c
ampamentos previstos para ello;
c) la de las personas y familias que se alojan en locales habilitados por los agricultores o las empresas c
ontratantes;
d) la de las familias y personas que pernoctan donde y c
omo pueden, por no disponer de otras c
ondiciones mejores.
Existen también otras diferenciaciones significativas y de gran importancia. Una de ellas es la que distingue entre el alojamiento de quienes acuden a la zona a trabajar sin familia, y quienes llevan c
onsigo a toda la familia. Lógicamente, las necesidades son muy diferentes en un c
aso u otro.
Aportaremos aquí algunos datos, c
orrespondientes principalmente a la c
ampaña de 1999, sobre c
ada una de las c
uatro situaciones señaladas. En unos c
asos se trata de informaciones entresacadas de las memorias; en otros, de datos obtenidos en las visitas a asentamientos y locales realizadas por personal del Ararteko los días 29 de septiembre y 6 de octubre de 1999. Haremos también alguna referencia a la situación observada el año 2000, a raíz de las visitas efectuadas a diferentes lugares los días 17 y 18 de octubre.
a) Albergues
En 1998, una vez finalizadas las obras, se puso en servicio el albergue permanente de Salvatierra, promovido por la Diputación Foral de Álava, c
on c
apacidad para 31 personas. Respecto al albergue temporal de Laguardia, durante los últimos años se han habilitado los locales de la piscina municipal para un número determinado de plazas (48 personas), y se han utilizado c
riterios similares de funcionamiento (estancias de un máximo de dos noches, manutención...).
Las demandas que reciben y el servicio que ofrecen estos dos servicios son bastante diferentes: menor en el c
aso de Salvatierra (93 hombres, a lo largo de c
uatro semanas y sin problemas de saturación el año 99), y mucho mayor en el c
aso de Laguardia (192 hombres y 13 mujeres, a lo largo de once días ese mismo año). En este c
aso, la c
apacidad del albergue fue desbordada durante los primeros días de funcionamiento, teniendo que ser ampliada en 16 plazas más de forma provisional. Esta situación de desbordamiento se ha reproducido, c
on mayor intensidad, el último año, en el que ha permanecido abierto sólo diez días, c
on una ocupación del 100%, habiendo optado, al final, por su c
ierre anticipado, debido a importantes problemas de gestión.
Es c
laro que la fórmula de los albergues presenta serias limitaciones, e incluso c
ontradicciones. También ofrece elementos positivos: c
olaboración entre distintas instituciones, implicación de los servicios asistenciales de base y del voluntariado de la zona, atención a c
olectivos especialmente vulnerables c
omo el de inmigrantes extranjeros (84 de los 93 acogidos en Salvatierra, y el 80% de los acogidos en Laguardia el año 99), ofrecimiento de otros servicios además del alojamiento (ropa, c
omida, aseo, botiquín, información...).
Así, según los datos y valoraciones recogidos en las memorias técnicas de tales servicios, hasta este último año se podía mantener que la vía de los albergues, incluso c
on sus limitaciones (máximo de dos días de estancia, limitaciones de horario, saturación en determinados días, desigual grado de implicación por parte de los agentes sociales...) ofrecía un servicio útil para un c
olectivo de personas especialmente vulnerable, que acude a la vendimia o a la recogida de patata por libre o en pequeños grupos no familiares, formado mayoritariamente por personas de origen extranjero (especialmente del Magreb). Los problemas surgidos en el albergue de Laguardia el último año obligan a revisar la situación y la valoración del servicio ofrecido en esta zona. Una revisión que tendría que tener en c
uenta, entre otros elementos, la situación de provisionalidad y las c
ondiciones materiales y de seguridad del albergue de Laguardia, y la evolución c
reciente del número de personas que acude a esta zona sin tener resueltas sus necesidades de alojamiento.
Hay, al menos, dos c
aracterísticas del funcionamiento de estos servicios que les diferencian respecto a albergues para temporeros de otros lugares: ofrecen una atención provisional (mientras no hayan sido c
ontratados, no durante el período de c
ontrato), y es la Administración (DFA, no los agricultores) quien c
orre c
on todos los c
ostes. Ambas c
aracterísticas están relacionadas entre sí y tendrían que ser revisadas en el c
aso de optar por los albergues c
omo una fórmula de alojamiento estable, c
uestión que, en ocasiones, se ha planteado c
omo deseable y sobre la que existe experiencia en otros lugares.
b) Zonas de acampada
Como se ha señalado, los dos últimos años se ha suprimido la tradicional zona de acampada de Elciego, utilizada mayoritariamente por familias del pueblo gitano llegadas a vendimiar desde otros lugares de España y de Portugal.
En la zona de recogida de la patata se ha mantenido, al menos, el c
ampamento de Albaina, en c
ondiciones similares a años anteriores: uno o dos servicios sanitarios, un generador de c
orriente, un grifo de agua c
orriente y algunos c
ontenedores de basura. El año 99 se añadió la disponibilidad de un aljibe de agua para el aseo, c
edido por el Ayuntamiento, del que no se ha dispuesto en la última c
ampaña. Las "viviendas" siguen siendo, en la mayoría de los c
asos, c
habolas temporales (unas quince), c
onstruidas c
on materiales precarios y sin que reúnan las mínimas c
ondiciones de seguridad y salubridad. Se utilizan también c
omo alojamientos algún autobús viejo y furgonetas. Respecto a posibles acampadas en otros lugares de la zona, c
arecemos de datos directos, por no haberlas visitado.
La supresión del espacio de acampada de Elciego, sin una alternativa real en bastantes c
asos, ha hecho que surjan por la zona nuevos lugares de acampada, más pequeños y en c
ondiciones de mayor o menor precariedad, según los c
asos. Así, por ejemplo, el 6 de octubre de 1999 pudimos visitar algunos asentamientos:
– frente a la antigua zona de acampada, en un espacio c
edido por el agricultor c
ontratante para aparcar sus c
aravanas y furgonetas (5 familias);
– en un c
amino hacia las viñas, ensanchado al efecto, también en Elciego (6 familias);
– junto a la báscula de Baños de Ebro (9 familias);
– en espacios próximos a alguna lonja o pabellón del agricultor (en Laguardia, Samaniego, Baños, Lapuebla, Elciego...);
– en varias zonas destinadas a acumular materiales de c
onstrucción (en Villabuena...).
La mayoría de estas acampadas se han vuelto a reproducir este último año, e incluso han surgido otras nuevas, algunas de ellas bastante grandes, c
omo una de las visitadas en Elvillar (con no menos de 12 familias extensas, el 18 de octubre).
En general, las zonas de acampada están ocupadas por familias extensas o emparentadas entre sí (en algunos c
asos de más de 40 miembros), que acuden en grupo c
on sus furgonetas, c
aravanas o c
amiones y a las que se ofrece, normalmente, alguna toma de luz y de agua, aunque no en todos los c
asos. El resto de servicios (sanitarios, ducha, c
ocina, agua c
aliente, lugares para dormir...) c
orre de su c
uenta. Las personas acampadas en Elciego han podido utilizar las duchas y servicios de las piscinas municipales, puestas a su disposición.
Prácticamente todas las personas c
on las que ha podido hablar personal de esta institución c
onsideran que su situación real ha empeorado respecto a años anteriores (por falta de servicios, por lejanía del núcleo de población, dificultad de los accesos...). Alguna manifiesta que la situación es parecida: "igual de mal". También hay quien pone de manifiesto una situación que, a veces, pasa desapercibida: los agricultores c
ontratantes les han ofrecido alojamiento, pero prefieren utilizar sus c
amiones y remolques y hacer una vida más grupal.
Esta última observación sirve para poner de manifiesto la dificultad añadida que supone, para un c
orrecto alojamiento, el hecho de acudir a la zona, no sólo quienes quieren y pueden trabajar, sino familias c
ompletas c
on todos sus miembros. La experiencia demuestra que esta realidad (acudir en familia) se mantiene año tras año y es previsible que así siga sucediendo, por razones c
ulturales y de mercado. Ante ello, no parece que la mejor solución sea hacer c
omo si no existieran.
c) Alojamientos en locales ofrecidos por los agricultores o empresas c
ontratantes
En el informe anual del Ararteko de 1997 se resumía la situación de este modo:
"Respecto a las personas y familias que son acogidas en locales propiedad de los agricultores o de las empresas c
ontratantes, se han podido c
onstatar situaciones muy dispares: desde locales c
onsiderados modélicos y habilitados por algunas empresas de gran c
apacidad económica (...), hasta espacios sin c
ondiciones mínimas de habitabilidad (normalmente, espacios destinados a guardar los aperos de labranza en diferentes explotaciones, sobre todo de tipo familiar), pasando por algunas iniciativas recientes de habilitación y reforma de locales para tales fines por parte de agricultores de algunas localidades." La observación de c
ampo realizada, esencialmente el año 1999, permite seguir manteniendo básicamente lo dicho.
Durante los días 29 de septiembre y 6 de octubre de ese año se visitaron locales destinados al alojamiento de trabajadores y/o de sus familias en diferentes localidades: de la Llanada alavesa, de la Montaña alavesa, de municipios próximos a nuestra C
omunidad y de la Rioja alavesa. Las c
ondiciones de estos alojamientos se anotaron c
onforme a una ficha de observación elaborada al efecto.
La tipología más habitual en estos locales, según lo visto, puede responder a la siguiente descripción:
– En c
uanto al lugar habilitado, pabellones independientes o espacios anexos a la vivienda del agricultor (lonjas, almacenes), dedicados muchas veces, durante el resto del año, al almacenamiento de género o de instrumentos de labranza, y que se despejan o se preparan para acoger a las familias de temporeros en estas fechas.
– En c
uanto a las c
ondiciones o los servicios disponibles, lo más habitual es que dispongan de agua c
orriente y luz, y c
uenten c
on una c
ocina y algún retrete o baño habilitado, en el propio local o en un lugar próximo. La distribución del espacio suele ser por matrimonios o núcleos familiares, sin más separación que la ofrecida por los c
olchones en el suelo, alguna mesa o alguna mampara, en el mejor de los c
asos.
El número de personas acogidas en uno de estos locales varía mucho según los c
asos. En las visitas efectuadas se ha encontrado todo tipo de situaciones: desde 14 núcleos familiares y 43 personas alojadas en uno de estos pabellones, hasta locales ocupados por una sola familia integrada por 10 personas.
Para una c
orrecta valoración de esta c
uestión, c
onviene no olvidar la enorme variedad de situaciones -tanto de necesidades c
omo de respuestas ofrecidas-, la dificultad de c
onocer los términos económicos en que se ofrecen estos alojamientos, o la múltiple c
asuística que se da a la hora de diferenciar entre servicios u objetos ofrecidos por el agricultor o empresa y equipamiento aportado por los propios c
ontratados.
El Informe sobre el temporerismo en la Rioja alavesa, de abril de 2000, promovido por la Secretaría de Servicios Sociales de la Diputación Foral de Álava, recoge datos significativos sobre la enorme variedad de situaciones que se dan, incluso desde un determinado punto de vista: el de los propios agricultores c
ontratantes. Los datos recogidos de una muestra de 298 agricultores permiten -aunque c
on muchas reservas sobre su validez y fiabilidad- un mejor acercamiento a la realidad. Así, respecto a la muestra analizada, podemos saber, por ejemplo:
– C
uántos c
onsideran que ofertan alojamiento (64% del total) y c
uántos no lo hacen (más de la tercera parte).
– Qué tipos de alojamientos ofrecen: c
asa (33%), lonja (35%), almacén o pabellón (19%)...
– Qué c
ondiciones mínimas tienen esos alojamientos: agua c
orriente, luz, baño y c
ocina (40%); además, agua c
aliente y literas (30%)...
– Qué estimación de plazas disponibles se podría hacer para la zona (se c
omputan 1.688 plazas en las 193 encuestas positivas, y se hace una estimación que puede llegar a las 4.000-4.500 plazas).
– Qué dificultades encuentra el agricultor para alojar a las personas temporeras: no disponer de un lugar adecuado (27%); necesidad de hacer reformas en el local, lo que le supone mucho gasto para los pocos días que dura la vendimia (10%); problemas de c
onvivencia y dudas sobre su c
omportamiento (16%)...
Conviene recordar que se trata, en estos c
asos, de apreciaciones de los propios agricultores, no c
ontrastadas c
on otras fuentes o c
on la observación directa de la realidad.
La realidad analizada permite destacar, al menos, dos elementos objetivos que dificultan este tipo de soluciones:
– el tamaño, c
aracterísticas y c
apacidad económica de algunas explotaciones, c
on pocos recursos para dedicarlos a habilitar un alojamiento en c
ondiciones;
– el tiempo, relativamente escaso, de utilización anual de estas instalaciones c
omo alojamientos (campañas de recogida c
ortas).
Evidentemente, la c
apacidad económica de una gran empresa vinícola de la Rioja alavesa poco tiene que ver c
on los recursos disponibles por un sencillo agricultor que dedica unas hectáreas a la patata. Por lo que hemos visto, las soluciones más dignas respecto a alojamientos c
orresponden a empresas fuertes o a agricultores especialmente sensibilizados o c
on infraestructuras adaptables. En algunos c
asos, a la hora de abordar las obras de habilitación necesarias, han c
ontado c
on ayudas económicas de las instituciones.
d) Personas a la intemperie y familias que acampan en zonas sin ningún servicio
Algunas de las situaciones observadas y descritas respecto a zonas de acampada podrían entrar, perfectamente, en este apartado. A ello habría que añadir la situación que se suele dar en Laguardia, los días, o mejor las noches, que el albergue tiene ocupadas todas las c
amas disponibles (personas durmiendo en los soportales del Ayuntamiento, o en la parada del autobús...).
Este tipo de situaciones es más frecuente en los momentos de falta de c
ontrato: c
uando todavía no han sido c
ontratados por nadie, o entre c
ontrato y c
ontrato. Pero también se dan, c
on c
ierta frecuencia, a pesar de estar c
ontratados, al no asumir la parte c
ontratante la responsabilidad del alojamiento.
***
De acuerdo c
on las situaciones descritas, esta institución ha venido insistiendo en anteriores ocasiones sobre determinados aspectos. Así, por ejemplo, sobre la necesidad del trabajo c
oordinado entre las diferentes instituciones y agentes sociales para lograr una mejora de los servicios, sobre la fragilidad de la situación que puede dar origen a problemas aún mayores, sobre el desbordamiento en estas fechas de algunas redes de atención, sobre los diferentes c
riterios y grados de implicación de las autoridades municipales de las localidades afectadas...
Es justo reconocer que en algunos de estos aspectos se han tomado decisiones, se han puesto medios y se han logrado mejoras: apertura de oficinas de información, c
olaboración en c
ampañas de sensibilización, reforzamiento de plantillas de profesionales, inicio de alguna experiencia piloto de c
ontratación en origen... Sin embargo, en la c
uestión específica de los asentamientos y alojamientos, que es la que aquí se aborda, no se han dado pasos significativos.
En opinión de esta institución, hay dos c
uestiones que están en la base de las situaciones que se producen y que, de hecho, se c
onvierten en dificultades objetivas para la resolución de los problemas planteados c
on relación a los asentamientos y los alojamientos:
– la ausencia de una normativa o acuerdo que especifique las obligaciones de las partes c
ontratantes y, entre ellas, la que se refiere al alojamiento, y que regule las c
ondiciones mínimas que tales locales deben c
umplir;
– las dificultades objetivas para resolver algunas necesidades mediante medios estrictamente individuales y la ausencia de iniciativas de respuesta c
omunitaria o de c
olaboración entre varios agricultores c
on problemas similares.
Sigue sin existir un c
onvenio agrícola para el territorio que c
larifique estas c
uestiones. Sigue sin existir una normativa específica que determine las c
ondiciones mínimas de los locales o los mecanismos de ayuda y de supervisión...Y respecto a las iniciativas de c
olaboración para resolver problemas c
omunes, lo más destacable de lo que hayamos tenido c
onocimiento puede ser el interés manifestado por UAGA en c
onocer y divulgar las experiencias llevadas a c
abo en este sentido por el área de migraciones de la c
onfederación agraria C
OAG, en el c
aso de C
atalunya (con visita incluida a determinadas instalaciones),o la iniciativa del Ayuntamiento de Leza para disponer, en el futuro, de un local de uso c
omún.
Teniendo en c
uenta la realidad de los últimos años, especialmente la c
arencia de alojamientos por parte de bastantes agricultores y la dificultad objetiva de otros para acoger a familias c
ompletas, llama la atención la ausencia de iniciativas de c
olaboración entre varios para resolver problemas c
omunes. Es posible, incluso, que determinadas situaciones pudieran ser resueltas sin necesidad de nuevos equipamientos, utilizando los recursos actualmente existentes, pero que no han sido aprovechados para estas funciones. Recursos c
omo el "Alojamiento juvenil de la Montaña alavesa", situado en Bernedo, o la zona de acampada y el edificio c
onstruido por el Ayuntamiento, junto a la ermita de San Bartolomé, en Lagrán...
Por otra parte, en la zona de la Rioja alavesa, c
ada vez es más frecuente la c
ontratación de estas personas, no sólo para la vendimia, sino para realizar otras tareas agrícolas, lo c
ual supone que los tiempos de estancia se prolonguen y, c
on ello, sea aún más importante regular, c
ontrolar y garantizar las c
orrectas c
ondiciones de los alojamientos.
Por todo ello, esta institución reitera, básicamente, los argumentos que utilizó en 1997 para defender la necesidad de regular el tema de los alojamientos y que le llevó a formular una recomendación de c
arácter general, incluida en el informe al Parlamento, para "regularizar las c
ondiciones mínimas (materiales, higiénicas y funcionales) que deben c
umplir los diferentes alojamientos destinados a los trabajadores temporeros y a sus familias, regularización que debe servir c
omo c
riterio para la posible adjudicación de ayudas públicas, para la autorización e inspección de los alojamientos y, en última instancia, para garantizar unas c
ondiciones dignas de tales alojamientos."
Los siguientes apartados pretenden avanzar en esa línea, c
oncretar las propuestas y ofrecer algunas vías de solución.
2. Diferentes iniciativas para regularizar la situación en otras c
omunidades autónomas
Antes de analizar la situación y las propuestas de solución desde una perspectiva jurídica y c
ompetencial (lo que se hará en el apartado 3 de esta recomendación), parece interesante recoger aquí, aunque sea telegráficamente, algunas iniciativas, más o menos recientes, tomadas en otras C
omunidades y que pueden ofrecer pistas para la solución de los problemas planteados. Evidentemente, c
ada una de ellas responde a una problemática de determinadas c
aracterísticas y adopta determinadas soluciones que pueden resultar inútiles o insuficientes en c
ontextos diferentes. No se trata, pues, de ofrecer modelos de solución directamente aplicables a nuestra situación, sino de plantear alternativas que han podido servir en otros c
ontextos y de las c
uales se puede obtener alguna luz.
Limitándonos a zonas relativamente próximas y c
on presencia significativa de temporeros, podemos señalar las siguientes iniciativas y rasgos respecto a la regulación de los alojamientos:
1) Andalucía:
• Se ha ido c
reando una red de alojamientos-albergues, arrendados por los ayuntamientos y subvencionados por la Junta de Andalucía, al menos para determinadas c
ampañas o zonas (ej.: aceituna).
• A raíz de los problemas surgidos en El Ejido, parece que se quiere abordar la c
uestión de los alojamientos puestos a disposición de los trabajadores por parte de los empresarios.
• Respecto a la atención a necesidades de la familia, existe también una red de guarderías en origen (migraciones internas).
• C
onviene recordar que, en muchos c
asos, no estamos ante un trabajo de temporada, sino de todo o de gran parte del año. En todo c
aso, se trata de c
ampañas de bastante duración.
Conocemos, básicamente, la experiencia llevada a c
abo durante varios años por la C
OAG, en la que se ha interesado la UAGA. Algunos rasgos destacables de esta experiencia son:
• C
ombina c
ontratación en origen, red de alojamientos y c
asas particulares, y gestión integral de los servicios para el agricultor (mediante pago del agricultor a la C
OAG).
• Algunos ayuntamientos han decidido c
onstruir algún alojamiento c
omunitario.
• Existe c
onvenio agrario y también fijación de las c
ondiciones mínimas de los alojamientos, al menos de hecho.
• Las situaciones familiares son muy minoritarias y no se c
ontemplan en los alojamientos.
3) Rioja:
• Existe, desde hace años, un c
onvenio agrario que recoge explícitamente las obligaciones de la parte c
ontratante respecto al alojamiento de los c
ontratados.
• Sin embargo, situaciones c
omo la del c
ampamento de Bañares hacen dudar del c
umplimiento de dicho c
onvenio en esta materia.
4) Navarra:
• Existe un Plan de c
hoque para el alojamiento de los trabajadores temporales en c
ampañas de recolección de productos agrícolas, presentado por el Departamento de Agricultura del Gobierno de Navarra al Parlamento, en respuesta a una moción aprobada en el Pleno del Parlamento el 27 de octubre de 1999.
• Las instituciones c
onsultadas c
onsideran dicho plan c
omo "provisional".
• Busca la c
reación de una especie de red de c
asas particulares (no utilizadas) que serían puestas en alquiler, a disposición de los empleadores, para su uso c
omo alojamiento de trabajadores temporales.
• Para fomentar la incorporación de c
asas a este sistema, propone una deducción de hasta un 20% en el IRPF para quienes inviertan en la adquisición o rehabilitación de locales para este fin.
5) Aragón:
• El Gobierno de Aragón ha publicado varios decretos (el último de ellos el 10 de marzo de 2000) "de ayudas para el acondicionamiento de inmuebles destinados al alojamiento de trabajadores temporales del sector agropecuario".
• Del decreto se pueden destacar dos elementos:
* el nivel de las ayudas c
oncedidas (hasta el 50% de la inversión realizada en el acondicionamiento de los inmuebles);
* la fijación detallada de las c
ondiciones mínimas de habitabilidad que deben c
umplir los locales (anexo del decreto).
6) Extremadura:
• El C
onvenio del c
ampo de C
áceres establece expresamente que "el agricultor deberá facilitar al trabajador una vivienda c
on unas c
ondiciones dignas de habitabilidad tanto para él c
omo para su familia".
• Los datos ofrecidos por el Observatorio permanente del temporerismo agrícola, en noviembre de 2000, sobre alojamientos de los temporeros de la c
ereza en el Valle del Jerte ofrecen un panorama variado:
* 50% alojados en albergues y c
entros de diferente tipo puestos en marcha, sobre todo, por los ayuntamientos en c
olaboración c
on las organizaciones sociales.*
30% de alojamientos en c
asas, garajes o almacenes c
on c
ondiciones de habitabilidad muy diferentes.
* 19% en acampadas, mayoritariamente en el c
ampamento puesto en marcha por la Junta de Extremadura.
7) Respecto a las zonas de acampada, al margen de la normativa sobre c
ampings (Decreto 41/1981 del Gobierno Vasco), existe alguna iniciativa municipal, c
omo la del Ayuntamiento de Arrasate (no ligada al trabajo temporero, sino al asentamiento de algunas familias nómadas). Va en la línea de lo que existe en municipios de diferentes países para facilitar un espacio de acampada a quienes viajan en autocaravana...:
• habilitar una zona, c
on servicios mínimos (toma de luz, agua, desagüe, pavimento...);
• regular su uso (número de personas, tiempo máximo de estancia...).
3. Regulación de las c
ondiciones de las instalaciones destinadas al alojamiento de temporeros. Análisis c
ompetencial y propuestas
En esta última parte, c
omo c
uestión previa, c
onviene analizar, dentro de la estructura política territorial de la C
omunidad Autónoma del País Vasco, a quién c
orresponde exigir y regular las c
ondiciones de habitabilidad básicas de las instalaciones para los trabajadores temporales del sector agrario. Esto es, se trata de delimitar, dentro de las relaciones entre instituciones c
omunes y territorios históricos, c
uál es el órgano encargado de regular las materias relacionadas c
on el sector agrario y c
on las c
ondiciones de los lugares destinados a un uso residencial y su asentamiento en el territorio.
No abordaremos este tema desde la perspectiva laboral, aunque ello sea posible, ya que el fijar las c
ondiciones de trabajo c
orresponde al legislador estatal (legislación básica) o, en su c
aso, reside en el ámbito de la negociación c
olectiva (convenios agrarios...). Por otra parte, nos c
entraremos únicamente en la c
uestión de los alojamientos.
Según recoge el Estatuto de Autonomía del País Vasco, la C
omunidad Autónoma dispone de c
ompetencias sobre materias c
omo agricultura (10.9.) o vivienda (10.31.), que permiten entrar a regular las c
ondiciones mínimas de habitabilidad que deben presentar las residencias destinadas al alojamiento temporal de los trabajadores agrarios. La Ley 27/1983, de Territorios Históricos, no atribuye c
ompetencias exclusivas en esta materia a las diputaciones forales, por lo que podemos c
oncluir que la regulación normativa de esta materia c
orresponde a las instituciones c
omunes de la C
omunidad Autónoma, en c
oncreto al Gobierno Vasco, mediante una disposición reglamentaria.
En virtud de este reparto c
ompetencial, al Gobierno Vasco se le podría exigir que estableciera unos c
riterios mínimos que sirvieran al resto de administraciones c
on incidencia en el sector (diputaciones forales y ayuntamientos) para preservar el derecho de los temporeros del sector agrícola a un alojamiento digno.
En otros sectores, c
omo es el turístico o la política juvenil, existen varios instrumentos reglamentarios que sirven para fijar algunos parámetros sobre lo que puede ser c
onsiderado c
omo servicios mínimos en este tipo de usos residenciales temporales.
Entre otros, encontramos el Decreto 41/1981, de 16 de marzo, sobre Ordenación de C
ampings en el País Vasco; el Decreto 406/1994, de 18 de octubre, sobre Ordenación de Albergues o Instalaciones Destinadas a la Estancia y Alojamiento de Grupos Infantiles y Juveniles; y el Decreto 128/1996, de 28 de mayo, por el que se regulan los Establecimientos de Alojamiento Turístico en el Medio Rural.
Otra materia que es preciso mencionar a la hora de abordar la problemática de las instalaciones dedicadas a residencias temporales de trabajadores agrícolas es la ordenación del territorio y el urbanismo.
Los planes territoriales y sectoriales c
on incidencia deberían presentar la posibilidad de introducir un uso residencial c
olectivo temporal vinculado a las labores de recolección y de producción de c
arácter temporal, especialmente en el sector vitivinícola y en el de la patata dentro del Territorio Histórico de Álava.
En ese sentido, sería de interés que el Plan Territorial Sectorial de Actividades Económicas, así c
omo el de Suelos Agrarios, ambos en fase de redacción, c
ontemplaran la necesaria vinculación de este tipo de uso c
on las actividades productivas del sector vitivinicultor, teniendo en c
uenta la periódica e imprescindible aportación de trabajadores temporales.
Por otro lado, sería también deseable que el Plan Territorial Parcial de Rioja Alavesa, c
omarca donde se c
oncentra la práctica totalidad del sector vitivinícola en Euskadi, y el Plan Territorial Parcial de Álava C
entral, donde se c
oncentra la producción de patata, regularan el uso residencial temporal para alojamiento de trabajadores, vinculándolo, principalmente, a la existencia de tareas de recolección.
Esa inclusión del uso residencial temporal c
olectivo, a su vez, debería recogerse por los ayuntamientos donde existan este tipo de explotaciones agrícolas en los instrumentos de planeamiento básico, esto es, en sus normas subsidiarias.
Tal inclusión permitiría a los municipios c
ontrolar una realidad social existente, c
on tendencia a proliferar, o al menos perdurar, así c
omo introducir elementos de policía urbanística que vinculasen la licencia municipal a la existencia y mantenimiento de instalaciones destinadas a residencia de temporeros, reuniendo las c
ondiciones mínimas fijadas por el futuro decreto del Gobierno Vasco.
Si tomamos c
omo referencia este diseño de distribución c
ompetencial, la problemática del alojamiento de los trabajadores temporales de las producciones de patata y vitivinícolas se podría abordar desde los siguientes instrumentos jurídicos:
1. Decreto del Gobierno Vasco a propuesta del Departamento de Agricultura, estableciendo la exigencia de que las explotaciones vitivinícolas y de la patata, al menos las de nueva c
reación y los proyectos de ampliación de las existentes, c
uenten c
on instalaciones para alojar a los trabajadores temporales, en la proporción que se determine en función de las necesidades y c
apacidad de producción de c
ada explotación.
En este decreto se abordarían también los requisitos y c
ondiciones mínimas que deberían reunir estas instalaciones:
– luz natural y ventilación adecuada;
– c
ama o litera c
on c
olchón ignífugo y taquilla;
– servicios higiénicos de ducha, lavabo y retrete por c
ada diez personas;
– c
ocina y fregadero alicatado, y mínimo equipamiento para c
ocinar;
2. Decreto Foral de la Diputación Foral de Álava sobre c
onvocatoria de ayudas para acondicionar las instalaciones para trabajadores temporales, c
umpliendo los requisitos mínimos señalados por la normativa autonómica antes c
itada.
En este decreto se debería indicar que la c
oncesión de c
ualquier ayuda, subvención o beneficio fiscal a la inversión en este sector se c
ondiciona al c
umplimiento de las determinaciones establecidas por el decreto del Gobierno Vasco sobre instalaciones de temporeros.
3. Recoger en los documentos estratégicos de ordenación del territorio la necesidad de prever este uso, c
omo un elemento indispensable y vinculado a las explotaciones de la patata y vitivinícolas. Nos referimos, en c
oncreto, al Plan Territorial Sectorial de Actividades Económicas (Plan Territorial Sectorial de Suelos Agrarios), Plan Territorial Parcial de la Rioja Alavesa y Plan Territorial Parcial de Álava C
entral.
4. Incorporar a la revisión de las normas subsidiarias de todos los municipios afectados el uso de vivienda c
olectiva temporal vinculado a las explotaciones agrarias. Asimismo, se deberían incorporar a las normas subsidiarias de planeamiento municipal los requisitos y parámetros mínimos que deben reunir tales instalaciones, de tal manera que, en c
aso de incumplimiento, fuera posible la intervención municipal utilizando los instrumentos de disciplina urbanística.
3.8. Alumnado inmigrante
Caracterización del sector
class="2-2Texto">En los c
uatro apartados anteriores de este informe hemos venido abordando una serie de situaciones o de sectores de la población escolarizada que, por sus c
aracterísticas y sin menoscabo de las lógicas diferencias que se dan en c
ada sector, suelen exigir una c
onsideración específica en c
uanto a sus necesidades educativas. En este apartado vamos a plantear un quinto sector –el de la población inmigrante escolarizada–, en el que las diferencias internas pueden resultar aún más evidentes, y que, si aquí nos interesa, es simplemente en c
uanto pueda tener una serie de dificultades particulares para poder ejercitar su derecho a la educación en términos de igualdad o equidad.
class="2-2Texto">Se trata de un sector de la población que ha ido c
reciendo c
urso a c
urso, según los datos disponibles. Así, por ejemplo, eran 8.017 en enero de 2004; 10.125 alumnos-as en los primeros meses del c
urso 2004-2005; 12.762 en el c
urso 2005-2006; 16.291 en el c
urso 2006-2007; 17.827 en el c
urso 2007-2008; 18.737 en el c
urso 2008-2009... Serán datos que utilizaremos aquí, pero sobre los c
uales parece necesario efectuar una primera observación: no siempre está c
laro el c
riterio por el c
ual un determinado alumno tiene la c
onsideración de inmigrante, al menos a efectos estadísticos –y, por tanto, ha sido incluido en esas c
ifras–, o bien no la tiene, a pesar de su origen extranjero (sirvan c
omo ejemplos, el c
aso del alumnado temporero de origen portugués, o los niños y niñas de otros países acogidos aquí en adopción, o los que provienen de otros países de la Unión Europea, o los que han obtenido recientemente la nacionalidad española…). Se trata, pues, de unos datos de un valor relativo, que pueden variar sensiblemente según c
uál sea el c
riterio que se utilice.
class="2-2Texto">No obstante, lo que aquí nos interesa no es saber si un alumno o alumna es inmigrante o de origen extranjero, sino saber si tiene o no una serie de necesidades educativas específicas (por desconocer las lenguas que son entre nosotros vehículos de enseñanza, por ejemplo, o por haber tenido una escolarización previa muy deficiente, o por provenir de un sistema educativo muy diferente…) y, sobre todo, interesa c
onocer qué medidas está adoptando nuestro sistema para su más adecuada escolarización y c
uáles son los resultados obtenidos. Desde esta perspectiva, factores c
omo la edad, la lengua materna o la lengua del país de origen suelen resultar determinantes.
class="2-2Texto">Aunque siempre, o desde hace mucho, haya habido en nuestra C
omunidad algunos c
entros c
on alumnado de origen extranjero, el incremento de la inmigración en los últimos años se ha hecho notar de forma rápida, y hoy son muchos o c
asi todos los c
entros que acogen alumnado proveniente de otros países, si bien en proporciones muy diferentes. Precisamente, la muy desigual distribución del alumnado por c
entros, el papel o funcionamiento de las c
omisiones de escolarización, o la posible c
onfiguración de c
entros c
on una gran mayoría o c
asi exclusivamente de alumnado inmigrante –como ha sucedido en otros países de Europa– han sido algunas de las c
uestiones más debatidas socialmente y sobre las que la institución del Ararteko ha intervenido, c
omo se verá en este informe, bien mediante quejas bien mediante actuaciones de oficio.
class="2-2Texto">En este c
aso, se trata de una preocupación c
ompartida c
on otras defensorías, c
omo el Síndic de Greuges de C
atalunya, quien hace un tiempo elaboró y publicó (en mayo de 2008) un informe extraordinario sobre la segregación escolar en su C
omunidad. En lo que respecta a la institución del Ararteko, si bien no ha sido objeto de un informe extraordinario c
omo tal, sí lo ha sido de una beca impulsada por esta institución (Una escuela sin fronteras. La enseñanza del alumnado inmigrante en Álava, 2006), y abordada explícitamente en varios de nuestros informes (como el informe sobre menores extranjeros no acompañados o el informe sobre la situación de los temporeros, resumidos en apartados anteriores).
class="2-2Texto">Los antecedentes
Como ya se ha apuntado, la atención al alumnado inmigrante ha sido objeto de atención sistemática del Ararteko durante los últimos años, c
asi siempre mediante expedientes de oficio de c
arácter anual.
En su primera respuesta a nuestra petición de información específica sobre este tema, el Departamento de Educación efectuaba una serie de c
onsideraciones sobre el progresivo aumento del alumnado inmigrante, los retos que esto suponía para el sistema educativo y el establecimiento de algunas medidas organizativas para una mejor respuesta a las necesidades: nombramiento de responsables en c
ada territorio y un c
oordinador general; C
omisiones Territoriales de Escolarización; futura elaboración de un "Plan de Atención del alumnado inmigrante".
Nuestra petición de información adicional se c
entró entonces en:
– Los c
riterios, normas o medidas que las c
omisiones territoriales de escolarización estuvieran utilizando o adoptando para lograr el objetivo de nuestra recomendación 3ª del informe sobre necesidades educativas especiales (garantizar una distribución equilibrada del alumnado y evitar los "guetos escolares").
– Los datos actualizados de distribución de este alumnado (por territorios históricos, redes...).
– En qué fase se encontraba el Plan de Atención del alumnado inmigrante...
De todo ello, informamos en nuestro informe del año 2004 (cfr. c
ap. I, apdo. 1.1.10). En c
uanto a los datos de escolarización, recogíamos los actualizados a fecha 19 de noviembre de 2004.
También al año siguiente, en nuestro informe, recogimos los datos c
orrespondientes al c
urso 2005-2006, actualizados a fecha 1 de noviembre de 2005 (cfr. Informe 2005, c
ap. V, este mismo apartado).
De acuerdo c
on el objetivo del informe de referencia, c
entrado en "necesidades educativas especiales" o en situaciones de especial dificultad, habíamos manifestado al departamento nuestro deseo de disponer de un desglose de los datos globales que permitiese diferenciar el alumnado de origen extranjero en función de factores c
omo, por ejemplo, su origen c
omunitario o extracomunitario, o su c
onocimiento o desconocimiento previo de alguna de las lenguas que en nuestro sistema son vehículo de enseñanza. Es decir, factores que, en nuestra opinión, pueden suponer una mayor o menor dificultad de integración en nuestro sistema o, si se prefiere, una mayor dificultad de respuesta de éste a sus necesidades específicas.
En este sentido, dado el rápido c
recimiento que estaba experimentando este sector de la población escolarizada y las c
onsecuencias sociales que puede tener su adecuada o inadecuada escolarización, c
onsideramos necesario disponer de algunas informaciones adicionales que nos permitieran valorar mejor los propios datos. Así, en las siguientes peticiones de información hemos ido solicitando información c
omplementaria, por ejemplo, sobre:
– Qué c
riterios se utilizan para c
onsiderar o no, a efectos estadísticos, un alumno o alumna c
omo "inmigrante" (por ejemplo, si están incluidos o no en los datos que ofrecen sectores c
omo alumnado de origen extranjero pero del ámbito c
omunitario europeo, alumnado de familias temporeras, alumnado de origen extranjero adoptado por familias autóctonas…).
– Qué parte de este alumnado tiene necesidades específicas o qué c
riterios se están teniendo en c
uenta para determinarlas.
– Qué iniciativas se han tomado para que las familias inmigrantes dispongan de una información suficiente que les ayude a decidir c
uál puede ser la mejor opción de escolarización en su c
aso. Etc.
El seguimiento sistemático se ha c
entrado, pues, en estas y otras c
uestiones y ello ha permitido disponer de algunas series de datos que se utilizarán en las páginas siguientes.
Nuestras peticiones de información y actuaciones de seguimiento se han llevado a c
abo, normalmente, en el marco del seguimiento del informe sobre necesidades educativas especiales, c
on la intención de apreciar tendencias y elementos necesitados de mejora, pero también c
omo elemento de valoración sobre la aplicación del II Plan Vasco de Inmigración, en su c
apítulo dedicado a Educación, o la Proposición no de ley sobre este tema, aprobada en Pleno del Parlamento Vasco el 15 de marzo de 2007.
Por otra parte, esta c
uestión ha sido objeto de varias quejas, c
omo la presentada en 2008 por las familias del C
EP Ramón Bajo, de Vitoria-Gasteiz, que pone de manifiesto la discriminación que están sufriendo los niños inmigrantes c
uando, por diversas razones, acuden a c
entros c
uya c
omposición impide de hecho la inclusión o la educación en un entorno normalizado.
Los problemas fundamentales
Como ya ha quedado apuntado, los problemas fundamentales que han sido objeto de atención desde la institución del Ararteko han sido:
– La desigual distribución del alumnado inmigrante entre los diferentes tipos de c
entros; su c
oncentración, a veces excesiva, en determinados c
entros c
on dificultades de respuesta y de inclusión.
– Los c
riterios utilizados para regular la escolarización por parte de las c
omisiones territoriales.
– Las respuestas a sus necesidades educativas específicas, su planificación y su incidencia en una escolarización adecuada y exitosa.
En c
uanto a los datos de escolarización y su distribución por territorios, redes y modelos se ofrecen en otro epígrafe de este mismo c
apítulo. También sobre algunos programas de apoyo y refuerzo puestos en marcha. Nos c
entraremos aquí, pues, en los c
riterios de escolarización, c
uestión no exenta de polémica.
Respecto a los c
riterios que siguen las c
omisiones territoriales de escolarización, en su respuesta de abril de 2007, el Departamento de Educación se remitía a las instrucciones del viceconsejero de Educación, encaminadas a regular la escolarización del alumnado inmigrante fuera del plazo ordinario, en las que se determinaban las funciones de las c
itadas c
omisiones y se fijaban una serie de c
riterios:
– Integración en el proceso de normalización lingüística.
– Proximidad del c
entro en relación c
on el domicilio familiar.
– Equilibrio entre todos los c
entros (públicos y c
oncertados) sostenidos c
on fondos públicos.
– Aprovechamiento de los recursos existentes en los c
entros.
– Existencia en el c
entro de alumnado c
on la misma lengua familiar.
Estos c
riterios fueron revisados o c
ompletados según otra información posterior, donde se decía que las c
itadas c
omisiones tendrán en c
onsideración los siguientes c
riterios:
– Lograr un equilibrio del 60%-40% entre la red pública y la red c
oncertada para el año 2010.
– Escolarización del alumnado recién llegado en su entorno familiar.
– Ampliación del número de plazas por aula de hasta un 10%.
– Respetando los c
riterios anteriores, se intentará que los c
entros c
on un porcentaje superior al 30% reciban menos alumnos/as recién llegados/as.
No obstante, el Departamento señalaba que se estaba evaluando el Programa de atención al alumnado inmigrante vigente, c
on el objetivo de revisarlo y actualizarlo. Para ello, había c
onstituido una c
omisión de evaluación y esperaba tener en breve las c
onclusiones para reelaborar un nuevo borrador.
Las propuestas de mejora
Nuevamente, tenemos que hacer aquí referencia a nuestras recomendaciones del informe sobre necesidades educativas especiales, aplicables muchas de ellas al tema que nos ocupa, pero que no volveremos a repetir. Sí recordaremos de manera especial a la 3ª de ellas, que proponía "Adoptar medidas que garanticen una distribución equilibrada del alumnado c
on necesidades educativas especiales o específicas y eviten los «guetos escolares»".
Dicha recomendación aparece recogida íntegramente en el apartado de este informe dedicado a la población socialmente desfavorecida (cfr. apdo. 3.5).
Como se puede c
omprobar, en ella se plantea la necesidad de introducir una serie de medidas c
orrectoras entre las que se sugieren:
– el establecimiento de determinadas ratios;
– la revisión de la normativa de matriculación;
– el seguimiento de la derivación de alumnos de unos c
entros a otros.
No se trata de una recomendación dirigida exclusivamente a la población inmigrante, sino a toda la población c
on necesidades educativas especiales o específicas. No obstante, y a pesar de la dificultad de aplicar alguna de ellas, señalamos ya entonces expresamente que "a juicio de esta institución, y en aras de la c
ohesión social, la adopción de este tipo de medidas debe tener en c
uenta también situaciones de escolarización hasta ahora poco c
onsideradas o emergentes, c
omo las del alumnado perteneciente a minorías étnicas o de origen extranjero (población inmigrante)".
El objetivo de tales medidas, o de otras que puedan igualmente proponerse, es c
laro: evitar la segregación; favorecer la integración y la c
ohesión social.
Los seguimientos
Nos limitaremos aquí a los seguimientos llevados a c
abo en los últimos años.
En lo que respecta a las necesidades específicas del alumnado inmigrante, teniendo en c
uenta los datos de años anteriores (por ejemplo, 17.827 escolarizados en 2007), la fuerte evolución experimentada y el hecho de que, c
on posteridad al informe, se hayan desarrollado ya dos planes de inmigración en los que se recogen las medidas y los c
ompromisos en materia de educación, en nuestras últimas peticiones de información al Departamento de Educación, solicitamos información sobre tales medidas para tener una visión ajustada de todas las intervenciones que se están realizando en este ámbito.
En c
oncreto, las últimas solicitudes de información se han c
entrado en las siguientes c
uestiones:
a) Datos actualizados de distribución de este alumnado por territorios históricos y por redes.
b) Datos actualizados sobre el origen y sobre el c
onocimiento previo de alguna de nuestras lenguas.
c) Datos actualizados sobre los resultados escolares de este alumnado; tasas de aprobados al finalizar la etapa primaria, tasas de repetición, tasas de obtención de graduados escolares, tasa de abandono antes de los 16 años o de finalización de la ESO.
d) Datos sobre los programas de refuerzo lingüístico.
e) C
entros en los que se ha incorporado el puesto de c
oordinadora/a de interculturalidad (nº de c
entros, tipo de c
entros, c
riterio de distribución…).
f) Número de solicitudes presentadas a las c
omisiones de escolarización de los tres territorios históricos durante el c
urso y propuestas de escolarización, esto es, c
entros en los que se han escolarizado.
Por otra parte, c
onsiderar la dimensión intercultural es un c
ompromiso que se recoge especialmente en el II Plan Vasco de Inmigración. También se planteaba en una de nuestras recomendaciones del informe extraordinario: "Selección y formación específica de profesionales en la respuesta a la diversidad y la atención a las necesidades educativas especiales" (Recomendación nº 10 del Informe sobre necesidades educativas especiales). En ese sentido, solicitamos información sobre:
a) Número y tipos de acciones de formación desarrolladas y participación del profesorado.
b) Acciones realizadas para la incorporación de la diversidad en el aprendizaje: c
onocimiento de otras c
ulturas, la enseñanza de idiomas maternos, el c
onocimiento de las religiones…
El resultado de estos seguimientos ha sido muy desigual, según c
ada una de las c
uestiones c
onsideradas. Especialmente c
omplicado o pobre lo ha sido en tres de ellos:
– Los datos sobre resultados escolares.
– El funcionamiento de las c
omisiones territoriales.
– La incorporación de la diversidad en la enseñanza.
Así, por ejemplo, en c
uanto a los resultados escolares de este alumnado (tasas de aprobados, tasas de repetición, tasas de obtención de graduados escolares, tasas de abandono…), la respuesta del departamento del año 2008 señalaba que el sistema educativo "se c
aracteriza por fomentar la máxima inclusividad de todo tipo de alumnado. Por ello no se recogen datos desagregados sobre los resultados del alumnado inmigrante, que se encuentra incluido a todos los efectos en la estadística general".
En la misma línea, la última respuesta recibida del Departamento de Educación (el 30 de junio de 2010) incluye a este respecto un escrito del Inspector General en el que señala que "los resultados escolares de que dispone la Inspección de Educación proceden de las actas de evaluación enviadas por los c
entros. En dichas actas no c
onsta la procedencia del alumnado, por lo que no se puede obtener información diferenciada de c
olectivos c
oncretos, c
omo es el c
aso de alumnado inmigrante".
No obstante, abre una posibilidad de futuro al añadir:
"A este respecto, c
onviene señalar que el Departamento de Educación tiene intención de poner en marcha en un futuro próximo un procedimiento de matrícula online que, una vez implantado en todo el sistema educativo, puede permitir hacer un seguimiento personalizado de c
ada alumno o alumna y, por lo tanto, posibilitará que se pueda obtener este tipo de información relacionado c
on los resultados escolares".
Como hicimos c
onstar en la petición de datos dirigida al Departamento: "En opinión de esta institución, la realidad de una escuela inclusiva no se c
ontradice c
on la obtención y análisis de los resultados escolares, desglosados según distintos parámetros. La obtención de datos desagregados permite c
onocer mejor las diferentes realidades y, en función de ello, ofrecer una mejor respuesta a las necesidades de todo el alumnado. En c
onsecuencia, este año volvemos a solicitar información en este apartado sobre los resultados escolares, información que entendemos trascendental". Se trata de un c
riterio que seguimos manteniendo.
Datos esenciales – indicadores
class="2-2Texto">Recogemos a c
ontinuación algunos de los datos disponibles que permiten apreciar la evolución experimentada durante los últimos años.
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Departamento de Educación, Universidades e Investigación / Expedientes de seguimiento del Ararteko.
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Departamento de Educación, Universidades e Investigación / Expedientes de seguimiento del Ararteko.
class="2-2Texto">Estas tablas de datos y su c
omparación c
on los datos del c
urso anterior (2005-2006) (cfr. Informe 2005, c
ap V) permiten apreciar ya algunas tendencias, c
omo:
class="2-2Texto12-4">– El incremento en el número total de estos alumnos escolarizados, que sigue c
reciendo c
omo en años anteriores: 17.827 frente a 16.291 del año pasado, y frente a 12.762 del año anterior, lo que supone un c
recimiento de c
asi un 40% en dos años.
class="2-2Texto12-4">– C
ierto aumento de la proporción de alumnado de origen extranjero escolarizado en c
entros c
oncertados (que ha pasado del 30,5% al 34,24%).
class="2-2Texto12-4">– El incremento significativo de la escolarización en los modelos B y D, y descenso en el modelo A, aunque éste siga siendo mayoritario.
class="2-2Texto">Parecidas tendencias se observan si el elemento de c
omparación son los datos del c
urso anterior (2004-2005).
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Departamento de Educación, Universidades e Investigación / Expedientes de seguimiento del Ararteko.
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Departamento de Educación, Universidades e Investigación / Expedientes de seguimiento del Ararteko.
class="2-2Texto">(Para una c
omparación c
on datos todavía anteriores, c
fr. Informe ordinario del Ararteko 2003, pp. 88-89).
class="2-2Texto">Respecto a los datos del c
urso 2006-2007, y en respuesta a nuestra petición de c
onocer datos desglosados en función de c
riterios c
omo el origen o el c
onocimiento previo de alguna de nuestras lenguas, el Departamento aportó la siguiente tabla, que aunque no recoja todos los datos, permite múltiples lecturas:
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Departamento de Educación, Universidades e Investigación / Expedientes de seguimiento del Ararteko.
class="2-2Texto">Estos datos muestran, por ejemplo:
class="2-2Texto12-4">– Que el 70% de la población inmigrante escolarizada en ese c
urso provenía de 10 países, la mitad de ellos latinoamericanos y, por tanto, c
on dominio previo del c
astellano.
class="2-2Texto12-4">– Que la proporción de alumnos matriculados en los c
entros públicos o en los c
entros c
oncertados varía mucho según c
uáles sean los países de procedencia (y puede que la c
apacidad económica de las familias). Así, por ejemplo, el 85% de los procedentes de Marruecos estaba matriculado en la red pública, o el 72% de los rumanos; la proporción más baja c
orresponde al alumnado de origen argentino (56% en c
entros públicos; 43% en c
entros c
oncertados).
class="2-2Texto12-4">– Para el c
onjunto de las diez nacionalidades c
on mayor número de alumnos entre nosotros, la proporción era de 68% en c
entros públicos frente a 32% en c
entros c
oncertados.
class="2-2Texto12-4">– También en la distribución por modelos lingüísticos se apuntan algunas diferencias según los orígenes, aunque seguramente los datos más relevantes de la tabla c
orresponden a los totales: 46% escolarizados en el modelo A; 27% en el modelo B; 26% en el modelo D, para el c
onjunto de los tres territorios.
class="2-2Texto">Respecto a los datos globales del alumnado en ese c
urso (no solo del proveniente de los 10 países c
on más presencia), en función de su procedencia, el Departamento aportó los datos o estimaciones siguientes: 60% de origen latinoamericano; 16% de origen africano; 20% de la Unión Europea y resto de Europa; 4% de Asia y Oceanía. De acuerdo c
on la perspectiva aquí adoptada, esto quiere decir que seis de c
ada diez alumnos o alumnas inmigrantes poseen un dominio previo del c
astellano y c
onocen, por tanto, una de las dos lenguas utilizadas c
omo vehículo de enseñanza en nuestro sistema educativo. Aunque eso no quiera decir que no tengan otras necesidades educativas específicas, o incluso necesidades de refuerzo lingüístico, en esa misma lengua.
class="2-2Texto">Precisamente, de los datos sobre los programas de refuerzo lingüístico para el alumnado inmigrante de reciente incorporación entresacamos los siguientes, c
orrespondientes a ese mismo c
urso:
class="2-2Texto12-4">– C
onvocatoria de proyectos de refuerzo para c
entros públicos: 250 plazas, distribuidas entre 279 c
entros (algunos refuerzos son c
ompartidos por varios c
entros). C
omparándolos c
on datos de años anteriores: el c
urso 2006-2007 fueron 180,5 plazas: 123,5 en Educación Primaria y 57 en Educación Secundaria; el c
urso anterior eran 148 plazas y 201 c
entros.
class="2-2Texto12-4">– C
onvocatoria de subvenciones a c
entros c
oncertados en el c
urso 2006-2007: ayudas a 122 c
entros, por una c
uantía total de 2.216.483 euros, lo c
ual supone un 27% de incremento sobre el año anterior (ayudas a 106 c
entros y 1.735.971 euros).
class="2-2Texto">Además de estos refuerzos, el departamento, en su respuesta, señaló que se había c
reado una nueva figura (la de c
oordinador/a de interculturalidad en c
entros escolares c
on una proporción de alumnado inmigrante superior al 30% en Primaria y al 20% en Secundaria). Esa nueva medida se extiende, en el c
urso 2007-2008, a 31 c
entros públicos y 8 c
entros c
oncertados.
class="2-2Texto">También hacía referencia a un nuevo "Programa de interculturalidad e inclusión del alumnado recién llegado", en sustitución del programa anterior elaborado en 2003-2004, haciendo hincapié en sus objetivos (lograr la inclusión y el éxito escolar), destacando su importancia en la escuela y, al mismo tiempo, recordando la necesaria c
olaboración de otras instituciones.
class="2-2Texto">Los datos aportados por el Departamento de Educación en el proceso de seguimiento se han solido c
entrar, pues, c
omo se ha visto, en dos elementos:
class="2-2Texto12-4">– La distribución del alumnado inmigrante por redes y modelos.
class="2-2Texto12-4">– Los recursos (programas, ayudas y personas) puestos a disposición de dicho alumnado.
class="2-2Texto">Nos detendremos c
on más detalle en ellos para ver su evolución en los últimos c
ursos de los que disponemos de datos, aportados recientemente por el Departamento.
class="2-2Texto">Así, en el c
urso 2008-2009, el alumnado inmigrante matriculado en los diferentes niveles de la enseñanza reglada alcanzó la c
ifra de 18.737 (un 5% más que el c
urso anterior), lo que suponía el 5,75% del total de la población escolarizada. Ese porcentaje, sin embargo, varía notablemente según los territorios:
class="2-2Texto12-4">– Álava: 7,65% (al escolarizar a c
asi un 20% de los alumnos inmigrantes).
class="2-2Texto12-4">– Bizkaia: 6,39% (al escolarizar c
asi el 57% del total).
class="2-2Texto12-4">– Gipuzkoa: 3,96% (al escolarizar poco más del 23% de este alumnado).
class="2-2Texto">En c
ualquier c
aso se trata de porcentajes inferiores a los que se dan en otros territorios c
ercanos, c
omo Navarra o La Rioja.
class="2-2Texto">La distribución de este alumnado por territorios y redes era la siguiente:
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Departamento de Educación, Universidades e Investigación / Exp. 273/09/2008O.
class="2-2Texto">Y ésta su distribución por territorios y modelos:
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Departamento de Educación, Universidades e Investigación / Exp. 273/2008/09O.
class="2-2Texto">Como se puede apreciar por los datos, también en las dos c
uestiones aquí c
onsideradas (distribución del alumnado por redes, y distribución por modelos) las diferencias entre territorios son notorias: Álava es el que presenta unos porcentajes más altos tanto en c
uanto a alumnado escolarizado en c
entros públicos c
omo en modelo A, mientras Gipuzkoa ofrece los porcentajes de escolarización más altos tanto en c
entros c
oncertados c
omo en el modelo D. La situación de Bizkaia es intermedia.
class="2-2Texto">Hasta ahora hemos venido manejando datos globales de escolarización y viendo su evolución c
urso a c
urso. A partir de ahora nos c
entraremos no en los datos totales sino en los datos de nuevas matriculaciones. Y es que la mayor parte de los datos aportados por el Departamento de Educación para ese c
urso se refieren a las matrículas del alumnado inmigrante realizadas en c
ada territorio, e incluso c
entro a c
entro, en el período que va del 30-5-2007 al 30-5-2008. Los datos de nuevas matriculaciones durante ese año mantienen (e incluso refuerzan) las tendencias observadas en los datos globales, c
omo se puede apreciar en los siguientes gráficos:
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Departamento de Educación, Universidades e Investigación / Exp. 273/2008/09O.
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Departamento de Educación, Universidades e Investigación / Exp. 273/2008/09O.
class="2-2Texto">En c
uanto a los países o lugares de origen del alumnado matriculado en Álava destacan: C
olombia (138), Marruecos (108), Ecuador (70), Rumanía (62), Sáhara occidental (61), Brasil (52), Argelia (50), Portugal (43), Paraguay (42), etc.
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Departamento de Educación, Universidades e Investigación / Exp. 273/2008/09O.
class="2-2Textopequeo7"> Fuente: Departamento de Educación, Universidades e Investigación / Exp. 2732008/09O.
class="2-2Texto">Entre el alumnado matriculado durante ese período en Bizkaia destacan los siguientes orígenes: Rumanía (272), C
olombia (223), Bolivia (154), Ecuador (135), Brasil (134), Marruecos (122), C
hina (96)…
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Departamento de Educación, Universidades e Investigación / Exp. 273/2008/09O.
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Departamento de Educación, Universidades e Investigación / Exp. 273/2008/09O.
class="2-2Texto">En el territorio de Gipuzkoa destacan en ese período las matriculaciones de alumnado proveniente de: Rumanía (121), Ecuador (83), C
olombia (82), Marruecos (74), Brasil (57)…
class="2-2Texto">En c
uanto a los apoyos o refuerzos específicos destinados a mejorar las c
ondiciones de escolarización de ese alumnado podemos destacar, de forma muy resumida, los siguientes datos:
class="2-2Texto12-4">– Para programas de refuerzo lingüístico: 275 profesores/as en el c
urso 2008-2009, para otros tantos c
entros públicos: (187 de Primaria y 88 de Secundaria), e incremento de un 20% en las subvenciones para c
entros c
oncertados (que el c
urso anterior se c
oncedieron a 131 c
entros). Estos datos, tomados de la respuesta del Departamento a nuestro expediente del año 2008, aparecen modificados ligeramente en la respuesta (de junio de 2010) al último expediente. En este c
aso, el nº de c
entros públicos c
on profesorado de refuerzo lingüístico en el c
urso 2008-2009 era de 272 (192 de Primaria y 80 de Secundaria). Y en c
uanto a los c
entros c
oncertados c
on horas de refuerzo durante ese mismo c
urso, según el listado ofrecido, fueron 132.
class="2-2Texto12-4">– Extensión de la figura de "coordinador/a de interculturalidad" a los c
entros de Primaria c
on un porcentaje de alumnado inmigrante superior al 20% y a los c
entros de Secundaria c
on un porcentaje superior al 15% (49 c
entros públicos en el c
urso 2008-2009 y 7 c
entros c
oncertados en el c
urso 2007-2008). También estos datos son modificados en la última respuesta del Departamento. Por una parte, el c
riterio para los c
entros de Educación Primaria es de más del 25% de alumnado inmigrante. Y en c
uanto a los c
entros c
on esta figura durante el c
urso 2008-20009 son 61 en total (50 públicos y 11 c
oncertados).
class="2-2Texto12-4">– Proyectos de formación y de innovación relacionados c
on el programa de Educación Intercultural (41 proyectos de formación y 8 proyectos de innovación, durante el c
urso 2007-2008).
class="2-2Texto">Hemos podido analizar también alguna información más reciente, remitida por el Departamento de Educación y recibida el 30 de junio de 2010. Hace referencia, básicamente, a las matriculaciones de alumnado inmigrante llevadas a c
abo durante el año 2009 (del 1 de enero al 31 de diciembre), y se trata de datos desglosados c
entro a c
entro, c
on algunos totales. No aporta, sin embargo, datos globales de escolarización, c
on lo que la serie hasta ahora mantenida se c
orta.
class="2-2Texto">Según los datos ofrecidos, el alumnado inmigrante matriculado durante ese período fue de 3.075 en los diferentes niveles (desde Educación Infantil hasta los niveles de Educación Secundaria postobligatoria), de acuerdo c
on la siguiente distribución:
Fuente: Departamento de Educación, Universidades e Investigación / Exp. 40/2009/09O.
De acuerdo c
on estos datos, la tendencia general se mantiene (67,4% de las matriculaciones en c
entros públicos), pero se aprecian diferencias significativas tanto en c
uanto a los territorios (por ejemplo, el porcentaje de alumnado inmigrante matriculado ese año en c
entros públicos de Gipuzkoa supera la media y alcanza el 70,5%) c
omo en c
uanto a los modelos (el modelo D es el más escogido, tanto en Gipuzkoa –74% de las matriculaciones– c
omo en Bizkaia (37,3% frente a un 36,2% en el modelo A).
En c
uanto a los países de origen mayoritarios destacan, en este orden: C
olombia (358), Marruecos (289), Rumanía (245), Ecuador (187), Brasil (163), Bolivia (119), Perú (104), República Dominicana (95), C
hina (91), Argentina (71)… De hecho, el alumnado matriculado proveniente de estos diez países supone prácticamente el 70% de total del alumnado inmigrante matriculado durante ese período (del que se tiene c
onstancia del dato de país de origen, ya que en 6 c
asos no c
onsta ese dato); por otra parte, el listado de matriculaciones recoge hasta 84 países de origen diferentes, lo que puede darnos una idea de su diversidad.
Luces y sombras en la respuesta institucional
Las necesidades específicas del alumnado inmigrante y los modos más adecuados de responder a ellas han sido objeto de análisis y de planificación, entre otros, en el II Plan Vasco de Inmigración, aprobado para el período 2007-2009. Este Plan, en el "Área de Educación", establece c
uatro directrices básicas y propone para c
ada una de ellas una o varias propuestas, a qué organismo c
orresponde la responsabilidad de su aplicación, qué indicadores servirán para evaluar su grado de c
umplimiento, en qué año o años se llevarán a efecto, y c
on qué c
olaboraciones.
Puesto que se trata de un Plan vigente hasta hace poco, del que no c
onocemos en el momento de redactar este informe su evaluación ni su posible c
ontinuidad, recogemos aquí, a modo de resumen, sus directrices y propuestas, tal y c
omo aparecen redactadas en él.
1.- Desarrollar las medidas pertinentes en el ámbito del sistema educativo para su adaptación a una realidad intercultural.
"1) Mantenimiento y adaptación del Programa de Atención al Alumnado Inmigrante.
2) Mantenimiento de las C
omisiones de Escolarización y adaptación de la normativa de escolarización.
3) Difusión de las orientaciones realizadas sobre la elaboración de Planes de Acogida y promoción de su c
oncreción en los C
entros.
4) C
onsideración de la interculturalidad y la escolarización del alumnado inmigrante c
omo uno de los grandes ejes del Plan de Formación Permanente del Profesorado de la C
AE (GARATU): oferta de c
ursos, seminarios, talleres y jornadas de reflexión para el profesorado.
5) Mantenimiento y desarrollo de planes de formación sobre atención a la diversidad c
ultural en los C
entros de Orientación Pedagógica-Berritzegunes.
6) Organización de seminarios y c
ursos de formación para el profesorado sobre la enseñanza de segundas lenguas a alumnado inmigrante.
7) Ayudas específicas a entidades públicas y privadas para la organización de c
ursos y seminarios sobre la escolarización de alumnado extranjero, interculturalidad, la atención a la diversidad en los c
entros escolares, etc.
8) Establecimiento y aplicación de líneas de ayuda a c
entros c
oncertados para el desarrollo de medidas de refuerzo lingüístico dirigidas a alumnado inmigrante de incorporación tardía.
9) Mantenimiento y desarrollo en c
entros públicos de programas de refuerzo lingüístico para alumnado inmigrante de incorporación tardía.
10) Revisión y c
omplementación de las materias y materiales relacionados c
on la diversidad c
ultural a través de los/as Técnicos/as de los Berritzegunes.
11) Estudio y tratamiento de iniciativas para la inclusión en los c
urrículos de las diferentes c
ulturas y lenguas de origen de la población inmigrante.
12) C
reación de licencias de estudio para la elaboración de materiales c
urriculares relativos a la dimensión intercultural de la educación.
13) Desarrollo de fórmulas para la inclusión del aprendizaje de las lenguas extranjeras de mayor incidencia en nuestra sociedad (árabe, c
hino, etc.) en la oferta educativa de los c
entros escolares, en función de la demanda existente.
14) C
reación de un grupo de trabajo para impulsar mecanismos que favorezcan la c
onvalidación de titulaciones académicas obtenidas en países de origen y para la agilización de los trámites para la obtención de títulos oficiales de idiomas a través de las Escuelas Oficiales de Idiomas.
2.- Apoyar la integración lingüística de los y las jóvenes extranjeros/as, c
on particular atención al aprendizaje de la lengua vasca.
1) Oferta de informaciones básicas acerca del euskera y c
ursos básicos de euskaldunización.
3.- Potenciar la participación de padres, madres, tutores y entornos sociales de referencia del alumnado de origen extranjero en los órganos de representación escolar y en la dinámica de los c
entros educativos.
1) Adaptación de la guía informativa multilingüe sobre el Sistema Educativo Vasco, ampliación de la traducción a un mayor número de idiomas y difusión en internet.
2) Impulso de la organización de encuentros entre asociaciones y familias inmigrantes y AMPAs para fomentar la participación en los órganos de máxima representación escolar, así c
omo la pertenencia a asociaciones de inmigrantes.
4.- Promover la enseñanza de las lenguas vasca y c
astellana para las personas inmigrantes extranjeras desde los c
entros educativos.
1) Promoción del c
onocimiento de nuestra realidad c
ultural y lingüística entre el alumnado inmigrante que acude a los c
entros de Educación para adultos/as (EPAs)".
Una vez finalizado el periodo para el que fue aprobado el plan (2007-2009), lo c
orrecto sería disponer de una evaluación sobre el grado de desarrollo o el éxito alcanzado en c
ada una de sus 18 propuestas, en función de los indicadores previamente fijados.
Como ya hemos dicho, desconocemos si esa evaluación se ha llevado a c
abo y, si es así, c
uáles han sido sus resultados o c
onclusiones, lo c
ual nos permitiría efectuar aquí una valoración más fundada de luces y sombras. Nuestros únicos indicadores disponibles son los que hemos ofrecido en los anteriores epígrafes, fruto del seguimiento efectuado año tras año.
Como los datos muestran, la incorporación progresiva de alumnado inmigrante a nuestros c
entros ha ido acompañada de una también progresiva incorporación de recursos puestos a disposición para su adecuada escolarización: profesorado y programas de refuerzo lingüístico, incorporación de nuevas figuras profesionales en algunos c
entros, programas de formación permanente, apoyo y orientación… El sistema educativo ha ido, pues, asumiendo y dando respuestas a esa "nueva" realidad; incluso, se puede decir que la ha ido incorporando entre sus prioridades. Más difícil resulta saber y poder valorar si los recursos han sido suficientes o acordes a las necesidades, si su distribución ha sido equitativa o c
uáles han sido los resultados o logros obtenidos.
Conviene recordar, no obstante, que la integración escolar de la población inmigrante no es sino una parte de la integración o inclusión social de dicha población. Desde esa perspectiva, resultan de interés las valoraciones c
omparativas que suele efectuar la propia población inmigrante: en general, su valoración del sistema educativo y de las posibilidades que éste le ofrece suele ser muy positiva, en c
omparación c
on otros servicios y vías de integración. Lo c
ual no significa que dé respuesta a todas sus demandas o necesidades, o que dicha respuesta no sea mejorable.
La visión de las quejas
class="2-2Texto">Si tomamos c
omo muestra las quejas recibidas en los últimos años respecto a la escolarización de la población inmigrante, podemos destacar dos c
aracterísticas bastante c
omunes:
class="sangre15-7">1) C
on frecuencia no se trata de quejas individuales, sino de quejas presentadas por los representantes de un c
entro o de una asociación.
class="sangre15-7">2) Lo que ponen en tela de juicio no son los datos o las c
ondiciones c
oncretas en las que se produce una determinada escolarización, sino las c
ondiciones generales de escolarización del alumnado inmigrante o, más c
oncretamente, su aplicación y c
onsecuencias en un determinado c
entro o grupo de c
entros.
class="2-2Texto">Dos ejemplos significativos de esto son las quejas recibidas en 2008 de la asociación de equipos directivos de c
entros públicos SAREAN (Queja 481/2008/20), y de algunas familias del C
P Ramón Bajo, de Vitoria-Gasteiz (Queja 318/2008/20).
class="2-2Texto">En el primer c
aso, lo que se destacan son los c
riterios de escolarización y su repercusión desigual en unos c
entros u otros según su titularidad (centros públicos; c
entros privados). En el segundo c
aso, ese motivo de preocupación general se plasma en el ejemplo c
oncreto del c
entro en c
uestión (Centro Público Ramón Bajo), c
entro c
on una presencia mayoritaria y c
reciente de alumnado inmigrante que, en la práctica vulnera y hace imposible su derecho a ser escolarizados en un entorno normalizado que favorezca la inclusión.
class="2-2Texto">Este tipo de preocupaciones se han manifestado también al Ararteko en visitas a c
entros y reuniones c
on c
onsejos escolares o equipos directivos.
class="2-2Texto">Al margen de esa c
uestión c
entral, se ha recibido también alguna queja individual en materia de c
onvivencia escolar c
on alumnado inmigrante.
class="2-2Texto">En todo c
aso, c
onviene hacer notar que, c
uando se efectúan encuestas o estudios sociológicos en los que se pregunta a la población inmigrante c
ómo valoran las c
ondiciones de escolarización de sus hijos o hijas, los resultados suelen ser muy positivos, especialmente si se c
omparan c
on la valoración de otros recursos o posibilidades de integración social.
La visión de los propios menores
class="2-2Texto">Todavía recientemente, el Ararteko ha hecho público un extenso informe sobre La transmisión de valores a menores, en el que han recogido y analizado las valoraciones de una muestra representativa de 1.829 alumnos y alumnas de la C
APV, tanto de Educación Primaria c
omo de ESO. Una de las c
uestiones trabajada sistemáticamente en dicho informe ha sido, precisamente, el grado de aceptación o de rechazo del alumnado en función de su c
ondición de inmigrante.
class="2-2Texto">No resulta fácil resumir en pocas líneas un informe c
on infinidad de datos y matices. Pero sí podemos apuntar algunos detalles significativos. Así, por ejemplo:
class="2-2Texto12-4">– El grado de aceptación del alumnado inmigrante es mayoritario (en general, en torno al 70%), pero existen muestras de recelo o de rechazo en un porcentaje significativo que, según c
uál sea la c
uestión planteada puede llegar a afectar a uno de c
ada c
uatro alumnos/as.
class="2-2Texto12-4">– Existen diferencias significativas en función del sexo (las c
hicas, en general, muestran un mayor grado de tolerancia que los c
hicos) y también del modelo lingüístico en que se encuentren escolarizados.
class="2-2Texto12-4">– El grado de aceptación, en general, es mayor en aquellos aspectos más generales o teóricos, y desciende en las c
uestiones más c
oncretas o que afectan más directamente a la relación personal o la vida c
otidiana.
class="2-2Texto">Estas y otras c
uestiones fueron también objeto de debate en una reciente reunión del C
onsejo de participación de la infancia y la adolescencia del Ararteko. En este c
aso, los c
onsejeros y c
onsejeras, que provienen de seis c
entros c
on proporciones de alumnado inmigrante muy diferentes, mantenían posiciones y actitudes muy abiertas, al menos en el debate. Es más, planteaban la importancia de que en todos los c
entros o aulas exista una realidad plural, c
on alumnado de diferentes procedencias, por c
onsiderarlo una fuente de experiencias y una vía de normalidad.
class="2-2Texto">En otro orden de c
osas, el informe al que nos hemos referido muestra también c
on c
laridad que el alumnado inmigrante presenta valores propios o, si se prefiere, diferencias significativas respecto a c
iertos valores relacionados c
on la familia, la educación, la religión, la aceptación de la diferencia, etc.
Evolución
class="2-2Texto">Para facilitar una visión rápida de la evolución experimentada en los últimos años y su grado de incidencia en el c
onjunto del sistema educativo, ofrecemos aquí dos gráficas que c
reemos c
omplementarias.
class="2-2Texto">La primera de ellas permite apreciar el incremento en el número de alumnos/as inmigrantes escolarizados desde el c
urso 1999-2000. A falta de datos oficiales del último c
urso (los publicados en los medios hablan de más de 20.794 alumnos/as inmigrantes en el c
urso 2009-2010 o 22.103 al inicio del c
urso 2010-2011), los ya c
ontrastados muestran que en sólo nueve años este alumnado se ha multiplicado c
asi por nueve: ha pasado de poco más de 2.000 hasta c
erca de 19.000 (en el c
urso 2008-2009; es decir, sin tener en c
uenta las últimas matriculaciones o los datos actualizados del último c
urso).
class="2-2Texto">La segunda muestra los porcentajes que ello ha supuesto respecto al total de la población escolarizada: en nueve años, ha pasado de suponer menos del 1% (el 0,66%) a alcanzar el 6% del total (5,75% en el c
urso 2008-2009).
class="2-2Texto">Con datos más actualizados (publicados en prensa pero no recibidos oficialmente) estaríamos hablando de una población escolar que se ha multiplicado por diez en diez años, y que ha superado ya el 6% del c
onjunto de la población escolarizada en nuestra C
omunidad (6,6).
class="2-2Texto">Recuérdese, no obstante, que este dato es la media para el c
onjunto de los c
entros, que nada tiene que ver c
on el porcentaje real alcanzado en determinados c
entros. Así, por ejemplo, según los últimos datos hechos públicos en los medios de c
omunicación, medio c
entenar de c
entros tienen más de un 30% de alumnado inmigrante.
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Departamento de Educación del Gobierno Vasco. Expedientes de seguimiento.
1 En algunos c
asos el dato recogido se c
orresponde a una fecha determinada, y no c
oincide c
on los datos a fin de c
urso. Los datos del c
urso 2009-2010 son los aparecidos en prensa.
A modo de síntesis o c
onclusión (elementos más destacables)
En este tema, c
omo en tantos otros, resulta de gran utilidad c
onocer lo que sucede en otros países de nuestro entorno. La propia C
omisión Europea, en 2008, elaboró un Libro Verde sobre niños inmigrantes y educación y abrió un debate entre los Estados miembros, c
onsciente de la importancia del tema y de la existencia de formas más o menos adecuadas de abordar esta realidad. Sirva c
omo ejemplo el siguiente párrafo justificativo:
"Según datos tanto internacionales c
omo nacionales, muchos niños inmigrantes de la Unión Europea sufren una desventaja educativa respecto a sus c
ompañeros nativos: son más propensos al abandono escolar y su nivel de acceso a la enseñanza superior es más bajo. Más preocupante aún es que en algunos países los alumnos de origen inmigrante de la segunda generación obtienen peores resultados escolares que los de la primera generación. Ello indica que la fracción social puede agravarse c
on el tiempo. Por otro lado, se aprecian indicios c
laros de una intensificación de la tendencia a la segregación en función de la situación socioeconómica, dado que los padres que gozan de una buena situación social tienden a retirar a sus hijos de los c
olegios c
on muchos alumnos inmigrantes. Las disparidades entre c
olegios tienen a aumentar c
on el tiempo".
Es verdad que su preocupación se c
entra en la movilidad interna dentro de la propia Unión Europea y sus c
onsecuencias. Y en este sentido, destaca c
omo fundamentales tres c
uestiones:
1) c
ómo prevenir la segregación de c
entros escolares para mejorar la igualdad en la educación;
2) c
ómo integrar la c
reciente diversidad de lenguas maternas y perspectivas c
ulturales y desarrollar habilidades interculturales;
3) c
ómo adaptar las c
apacidades de enseñanza y estrechar los lazos c
on las familias y las c
omunidades inmigrantes.
Como señala el Libro Verde, los estudios realizados han determinado varias c
ausas de la actual desventaja educativa que sufren muchos inmigrantes. Algunos factores c
lave están relacionados c
on la situación individual de los alumnos inmigrantes: la situación socioeconómica desfavorable, la lengua, la familia y las expectativas de la c
omunidad. Sin embargo, los datos muestran también que los sistemas educativos son importantes y que algunos países c
onsiguen mejor que otros reducir las diferencias entre alumnos inmigrantes y los nativos, lo que demuestra que las políticas pueden influir c
onsiderablemente en los resultados escolares. La segregación, por ejemplo, es una espiral negativa que afecta a la motivación y a los resultados de los niños. Determinadas formas de agrupar o de separar según las habilidades para hacer frente a la diversidad, pueden c
ondicionar aún más los resultados.
En este sentido, y tal vez esto sea lo más interesante si queremos mejorar la realidad y prevenir c
onsecuencias indeseables, el Libro Verde hace un breve repaso a las políticas y los planteamientos que pueden c
ontribuir al éxito escolar de los alumnos inmigrantes. Así, destaca que los sistemas que dan absoluta prioridad a la igualdad en la educación son también los que más eficazmente integran a los alumnos inmigrantes. Y entre las medidas políticas que parecen especialmente útiles para tratar esta c
uestión señala: la enseñanza preescolar, el aprendizaje de idiomas, la ayuda educativa adicional (como tutorías y c
lases particulares), la educación intercultural y las asociaciones c
on las familias y las c
omunidades. La prevención de la segregación y la desagregación de los c
olegios "gueto" parecen ser las c
ondiciones previas para garantizar una verdadera igualdad de oportunidades a los alumnos inmigrantes.
Recomendaciones
También aquí, al igual que en los apartados anteriores de este mismo c
apítulo (apartados 3.4 a 3.7) tendríamos que reiterar lo ya destacado sobre los riesgos de segregación y la necesidad de adoptar medida que eviten la c
onsolidación de guetos escolares y favorezcan la inclusión.
En c
uanto a nuestras recomendaciones más c
oncretas o más directamente aplicables a este sector de la población tendríamos que destacar las siguientes:
– Evitar las situaciones discriminatorias o que favorezcan la exclusión, adoptando las medidas más adecuadas para ello.
– Reforzar aún más las políticas c
ompensatorias y las medidas de discriminación positiva hacia aquellos c
entros c
on mayores dificultades.
– Mejorar la detección y favorecer la intervención temprana en situaciones de especial necesidad.
– Favorecer la c
olaboración c
on las familias y el mundo asociativo.
– Evaluar los planes, los programas actualmente existentes, los recursos destinados a la mejora de este sector.
– Efectuar un seguimiento de los resultados escolares que se están logrando.
– Favorecer la diversidad, no sólo del alumnado, sino también en los equipos de profesionales de los c
entros.
Dada la elevada proporción de alumnado inmigrante en determinados c
entros, nos parece especialmente necesaria la aplicación de la primera recomendación c
itada ("Evitar situaciones discriminatorias o que favorezcan la exclusión"), c
uyo c
ontenido se recoge en el c
apítulo 5 de este mismo Informe (Cfr. c
ap. 5, Recomendación nº 28).
3.9. Salud mental infanto-juvenil
Caracterización del sector
class="2-2Texto">Analizaremos en este c
apítulo, básicamente, la atención que se presta a las personas menores de edad c
on graves problemas de salud mental. La respuesta que se da, especialmente desde el sistema de salud, pero también la implicación de otros servicios c
omo el sistema educativo, los servicios sociales, el sistema de protección, el sistema de justicia juvenil…
class="2-2Texto">La mayoría de los problemas relacionados c
on la atención-desatención a la salud mental de la población infantil y adolescente que salen a la luz suelen referirse a trastornos de c
onducta, trastornos de la alimentación, graves problemas de c
omportamiento, c
onsumos problemáticos de drogas, graves dificultades de adaptación familiar, social y escolar…, especialmente de adolescentes. Se trata, seguramente, de los problemas más visibles, pero no de los únicos ni necesariamente de los más graves.
class="2-2Texto">La tipología de c
asos y los diagnósticos son mucho más diversos, sea c
ual sea la c
lasificación que se utilice (la Décima Revisión de la C
lasificación Internacional de las Enfermedades-CIE-10; el Manual Diagnóstico y estadístico de los trastornos mentales, en su c
uarta revisión-DSM-…). Disponer de un diagnóstico preciso lo antes posible, sin duda, resulta c
lave para poder intervenir a tiempo y ofrecer las respuestas más c
orrectas y eficaces, pero no entraremos aquí en esa c
uestión, eminentemente técnica.
class="2-2Texto">Lo que más interesa a una institución c
omo el Ararteko, no es tanto la precisión del diagnóstico c
omo la respuesta que se da a las necesidades de las personas c
on problemas de salud mental, la atención a sus dificultades de integración escolar, familiar, social… c
ualquiera que sea la patología que se encuentre en el origen de tales problemas; son estas dificultades las que ponen en riesgo sus derechos, las que hacen necesarios programas terapéuticos, intervenciones o recursos de atención individualizada o grupal, atención y apoyo a las familias, etc.
class="2-2Texto">Un modo bastante elemental para una primera aproximación al tema podría ser el de preguntarnos de c
uántas personas menores de edad estamos hablando. Parece una c
uestión sencilla: si en nuestra C
omunidad hay unos 326.000 menores de 18 años, ¿cuántos de ellos tienen problemas de salud mental grave, que requieren de atención? No resulta fácil responder a esta c
uestión, aparentemente simple. Existen, por supuesto, estimaciones que se pueden aplicar a nuestro c
ontexto, no sólo en general sino incluso para determinadas patologías y para determinados sectores de la población infantil (por ejemplo, estimaciones sobre la proporción de los trastornos de la c
onducta en la población adolescente, que se suelen estimar entre el 6-16% de los varones, y entre el 2-9% de las mujeres). Ello nos permitiría c
uantificar las "necesidades".
class="2-2Texto">Podemos también utilizar los datos de atención prestada por nuestros sistemas en un determinado tiempo, lo c
ual no nos sirve exactamente para determinar las necesidades pero sí las "demandas" e incluso las "respuestas". En este sentido, los datos más fiables o más amplios, seguramente, serían los que aporta el sistema sanitario, que, para el año 2008, podemos resumir en el c
uadro siguiente en lo que respecta a la atención prestada en las unidades ambulatorias y c
omunitarias especializadas:
Fuente: Dpto. de Sanidad y C
onsumo del Gobierno Vasco. Respuesta al expediente del Ararteko 42/2009/09O.
No son éstas las únicas unidades que prestan atención a la salud mental infanto juvenil. Están también las unidades hospitalarias de psiquiatría infantil (con 223 ingresos el año 2008) o las unidades educativo-terapéuticas que funcionan c
omo c
entros de día (con 40 plazas en la actualidad). Pero, c
on frecuencia, se trata de los mismos menores atendidos en las unidades ambulatorias. De ahí que ofrezcamos esos datos en la tabla.
Como vemos, estamos ante un sector de la población –el de las personas menores de edad– que, al menos, en un 3% acude al sistema sanitario en demanda de ayuda. Estos datos, sin embargo, tendrían que ser c
ompletados y depurados c
on otros aportados por otros sistemas (como, por ejemplo, los datos sobre necesidades educativas especiales aportados por el sistema educativo –cerca de 11.000 menores en total, aunque sólo una parte de ellos c
on problemas de salud mental– o los datos sobre menores acogidos en el sistema de protección c
on necesidades de atención por problemas de salud mental…). En c
ualquier c
aso, los datos del c
uadro ofrecen, seguramente, de entre todos los disponibles, la aproximación más fiable a las demandas de atención en salud mental de las personas menores de edad en nuestra C
omunidad: unos 10.000 menores al año, c
on una mayoría significativa de los c
hicos sobre las c
hicas.
Los antecedentes
La salud mental de la infancia y la adolescencia se abordó específicamente en nuestro informe extraordinario sobre la atención c
omunitaria a las personas c
on enfermedad mental (apdos. 4.6, 4.7 y 3.4). Dicho informe fue hecho público y debatido en el Parlamento el año 2000 y, posteriormente, objeto de seguimiento mediante reuniones c
on las asociaciones, expedientes de oficio, visitas a determinados recursos, y solicitudes de información (cfr. Informes ordinarios de los últimos años).
En lo que respecta a la infancia y la adolescencia, entre las necesidades detectadas y destacadas, en aquel informe se señalaban las siguientes:
– La descentralización de los equipos de psiquiatría infantil.
– El incremento de los recursos humanos especializados (como psiquiatras infantiles o psicólogos).
– La necesidad de c
rear estructuras intermedias en los diferentes territorios históricos y c
omarcas.
– La potenciación de c
omisiones socio-educativo-sanitarias.
– Revisar los programas de respuesta a los trastornos alimentarios...
También alguna de las 18 recomendaciones del informe se refería, específicamente, a este sector de la población. Así, la recomendación 6ª proponía, textualmente: "Incrementar los servicios destinados específicamente a la población de menores", c
oncretados en algunas áreas de actuación (como el autismo o los trastornos de la alimentación), o destacando "la insuficiencia (en el c
aso de estructuras intermedias, la inexistencia) de los recursos destinados a la atención psiquiátrica de la infancia y adolescencia".
Estas c
uestiones y propuestas –discutidas, en su día, por parte del propio C
onsejero de Sanidad– han venido siendo planteadas a esta institución en reiteradas ocasiones, tanto por parte de determinadas asociaciones, c
omo por parte de los responsables de los sistemas de protección, del sistema de justicia juvenil, o a raíz de las visitas que realizamos periódicamente a c
entros de protección y de reforma. Se trata, además, de una c
uestión que se ha abordado también, aunque sea de forma tangencial, en otros de los informes y seguimientos del Ararteko: sobre necesidades educativas especiales; sobre la atención a la infancia desprotegida; sobre la atención a los menores extranjeros no acompañados; sobre los menores infractores; sobre el espacio sociosanitario… Se podría decir, incluso, que se trata de una c
uestión recurrente, planteada año tras año c
on mayor o menor intensidad.
Entre los recursos que se han ido c
reando en los últimos años, dedicaremos en este apartado una atención especial a los c
entros terapéutico-educativos (CTE), surgidos por acuerdo entre Sanidad y Educación y sobre los que esta institución ha efectuado un especial seguimiento.
El primer recurso de estas c
aracterísticas (un recurso intermedio; un c
entro de día) se puso en marcha a los pocos meses de hacerse público el informe del Ararteko, en el Territorio Histórico de Bizkaia: el c
entro de día educativo-terapéutico ubicado en La Ola (Sondika). Pasado un tiempo, personal de esta institución efectuó una visita al c
entro para c
onocer, in situ, su funcionamiento. En el c
orrespondiente informe dimos c
uenta de ella y ofrecimos algunos datos significativos (cfr. Informe 2003, apdo. 1.1.9).
Una de las c
uestiones sobre las que nos interesamos especialmente fue la de saber hasta qué punto el recurso y las plazas existentes (10 en aquellos momentos) eran suficientes para dar respuesta a las necesidades del territorio. Para valorarlo, se tenían en c
uenta diferentes c
ircunstancias:
– Se trataba del único c
entro de estas c
aracterísticas para todo el territorio de Bizkaia.
– El c
onvenio de c
olaboración que dio origen al servicio c
ontemplaba, en principio, un c
entro de día c
on una c
apacidad de 20 usuarios.
– Era habitual que existiera una lista de espera (en el momento de la visita, por ejemplo, de 6 menores que reunían todos los requisitos y c
umplían todos los c
riterios de acceso).
– Existía c
ierto desconocimiento del recurso y, por tanto, posibles necesidades y demandas que ni siquiera llegaban a formularse.
– Existía una franja de edad (adolescentes) excluida expresamente del acceso al c
entro...
Oídas las opiniones de las profesionales del c
entro y en función de los datos y de las valoraciones recogidas, esta institución llegó a la c
onclusión de que eran necesarios más recursos de estas c
aracterísticas y planteó diferentes posibilidades, c
omo el incremento de plazas o la c
reación de nuevos recursos. Planteó también la necesidad de que el c
entro dispusiera de un marco normativo más c
laro y garantista, al menos en aquellas c
uestiones que afectan más directamente a los derechos: c
riterios de acceso, gestión de las listas de espera, reglamento de régimen interior, garantías en la c
onfidencialidad de los informes...
Por otra parte, esta institución tuvo c
onocimiento del "Proyecto para la puesta en funcionamiento de un c
entro de día terapéutico-educativo para adolescentes", elaborado para Gipuzkoa por la Subcomisión infanto-juvenil del espacio sociosanitario, c
on la participación de Osakidetza, el Departamento de Educación y Gizartekintza (Diputación Foral de Gipuzkoa).
Un proyecto c
on similitudes, y también c
on diferencias, respecto al c
entro de La Ola pero que, en todo c
aso, trataba de dar respuesta a una serie de necesidades que nadie ponía en duda y, sin embargo, no acababa de materializarse. Por ello, el Ararteko, a partir de ese momento y año tras año, ha pedido información actualizada, en c
oncreto al Departamento de Educación y al Departamento de Sanidad, para c
onocer si se había introducido o estaba previsto introducir alguna modificación significativa en relación c
on el recurso de La Ola, en qué fase se encontraban los proyectos de c
reación de nuevos recursos en los territorios de Álava y Gipuzkoa y a qué podía deberse el retraso en su puesta en marcha.
De las sucesivas respuestas de ambos Departamentos se ha dado c
umplida c
uenta en nuestros informes ordinarios de años anteriores: propuestas de ampliación de la c
apacidad de atención en La Ola; traslado del recurso a Ortuella; número de usuarios atendidos; listas de espera; situación y dificultades para la apertura de nuevos recursos en Álava y Gipuzkoa… (cfr., por ejemplo, Informe 2005, 2006, 2007…).
Hay dos elementos determinantes que queremos destacar en este largo recorrido. Por un lado, la aprobación del Decreto 266/2006 (BOPV 5-1-2007) que regula no sólo los C
TE sino también la educación hospitalaria y la educación domiciliaria. Por otro, el C
onvenio de c
olaboración entre los Departamentos de Educación y de Sanidad, de 1 de mayo de 2008. Ello ha hecho posible que, a finales del 2009 (fecha en la que se ha finalizado la recopilación de información para elaborar este informe), c
ontemos en nuestra C
omunidad c
on tres c
entros educativos terapéuticos, uno por territorio (en Ortuella, Vitoria-Gasteiz y Lasarte), c
on una c
apacidad total de 40 plazas y c
uatro unidades (que atienden a diferentes edades).
En todo c
aso se trata de uno de los varios recursos disponibles para la atención a los menores c
on graves problemas de salud mental, al que, si aquí hemos dedicado una mayor atención, es porque fue objeto de una recomendación específica del Ararteko y porque ha sido objeto de un especial seguimiento durante muchos años. Tiene, además, la c
aracterística de tratarse de un recurso intermedio en el que intervienen de forma c
onjunta y c
oordinada dos redes esenciales, el sistema educativo y el sistema sanitario, lo c
ual no es muy usual.
Los problemas fundamentales
La mayor parte de las c
arencias o de las demandas que solemos recibir en esta materia se dirigen al sistema sanitario:
– atención ambulatoria insuficiente (atención durante pocos minutos y c
on una periodicidad mensual; no atención integral que incluya las necesidades de la familia…);
– necesidad de más plazas de hospitalización en psiquiatría infantil (en la actualidad hay 20 c
amas: 4+2 en Álava; 8 en Bizkaia y 6 en Gipuzkoa);
– necesidad de más plazas o que éstas estén abiertas a otras edades (en unos c
asos, adolescentes; en otros, niños) en recursos c
omo los actuales c
entros educativo terapéuticos;
– programas de detección y atención temprana, para prevenir o atajar los problemas antes de llegar a la adolescencia;
– programas de ayudas intensivas a niños pequeños y a sus familias;
– c
ampañas informativas y de sensibilización;
– c
ontratación y especialización del personal (especialidad de psiquiatría infantil);
– escasa atención a "nuevas" necesidades o preocupaciones (agresividad en adolescentes ingresados; c
onsumos de sustancias psicoactivas, c
omo el c
annabis, y sus c
onsecuencias…).
Pero hay también demandas (algunas, diferentes; otras, similares) que se dirigen al sistema educativo o al sistema social. Por ejemplo:
– La necesidad de una detección y atención precoz en el sistema educativo, aprovechando que prácticamente todos los niños y niñas están escolarizados desde los 2-3 años.
– La necesidad de actividades de prevención en materia de salud, en el ámbito local, escolar…
– La necesidad de programas de apoyo a las familias.
– Los recursos educativos para adolescentes c
on riesgo de abandono escolar…
En ocasiones, las demandas (muchas veces de asociaciones o profesionales) se c
entran en un determinado problema o necesidad:
– La atención temprana.
– Los trastornos de la alimentación.
– El autismo.
– Los trastornos de c
onducta en la adolescencia…
Pero, por encima de c
ada demanda c
oncreta, los elementos de discusión o de mejora suelen c
oincidir. Suelen hacer referencia, por ejemplo:
– A la suficiencia o insuficiencia de los recursos existentes (respecto a las necesidades o demandas).
– A la forma en que se debe dar una respuesta c
orrecta a los problemas, al mejor modo de organizar un servicio (con valoraciones o propuesta no siempre c
oincidentes; a veces, incluso, radicalmente enfrentadas; por ejemplo, respecto a la mejor forma de atender a adolescentes c
on problemas de anorexia…).
– Al tipo de gestión de los recursos (gestión pública, gestión privada, recursos de las propias asociaciones) y a sus c
ondiciones económicas.
– A qué administración o departamento c
ompete o c
orresponde la máxima responsabilidad en un determinado c
ampo (por ejemplo, en el diagnóstico temprano o en la respuesta a los problemas de c
onducta en la adolescencia…).
– A la necesaria formación, especialización o c
apacitación profesional…
Los seguimientos de los últimos años
class="2-2Texto">Como ya hemos señalado más arriba, los recursos que han sido objeto de un seguimiento más c
ontinuado por parte del Ararteko han sido los c
entros educativos terapéuticos. Sin embargo, la red de recursos implicados en la salud mental de los menores es mucho más diversa y dispersa. Destaquemos por ejemplo:
class="2-2Texto12-4">– En la red sanitaria: las unidades ambulatorias y c
omunitarias especializadas en infancia, las unidades de psiquiatría infantil hospitalarias, los programas de prevención en materia de drogodependencias…
class="2-2Texto12-4">– En la red educativa: los equipos multiprofesionales de zona, el personal de apoyo para la atención a las necesidades educativas especiales…
class="2-2Texto12-4">– En el ámbito local, los servicios sociales, bien generales bien especializados en infancia…
class="2-2Texto12-4">– Programas y recursos surgidos de la iniciativa social, impulsados normalmente por asociaciones de familiares.
class="2-2Texto12-4">– En la red de protección de menores dependiente de las diputaciones forales, c
entros y recursos especializados en la acogida a adolescentes c
on graves problemas de c
onducta, c
on c
onsumos problemáticos de drogas…
class="2-2Texto12-4">– En la red de justicia juvenil, los equipos psicosociales, la recursos para la aplicación de medidas terapéuticas, algunos programas específicos en los c
entros de internamiento…
class="2-2Texto">Precisamente esta diversidad de redes y servicios c
onstituye una de las dificultades para poder c
onocer y valorar c
uál es el nivel de atención que se presta a la población menor de edad en c
uanto a su salud mental.
class="2-2Texto">El seguimiento del Ararteko en los últimos años ha pretendido tener en c
uenta esa diversidad de situaciones y ha utilizado para ello principalmente c
uatro vías:
class="2-2Texto12-4">– Peticiones periódicas de información, mediante expedientes de oficio dirigidos especialmente al Departamento de Sanidad, Departamento de Educación y Departamento de Justicia del Gobierno Vasco, y Departamentos de Acción Social de las tres diputaciones forales.
class="2-2Texto12-4">– Visitas a determinados recursos (centro educativo-terapéutico; unidad hospitalaria de psiquiatría infantil; c
entros de acogida a adolescentes c
on graves problemas de c
onducta; c
entros de c
umplimiento de medidas de internamiento…).
class="2-2Texto12-4">– Reuniones y entrevistas c
on profesionales de los diferentes sectores.
class="2-2Texto12-4">– Reuniones periódicas c
on representantes del mundo asociativo…
class="2-2Texto">Ello ha permitido obtener una visión c
ada vez más amplia del tema, tanto en datos c
omo en valoraciones y propuestas, que serán aprovechadas en este informe, en diferentes apartados.
class="2-2Texto">Hay, sin embargo, una c
uestión que c
reemos necesario señalar ya, porque nos parece preocupante y c
ondiciona en c
ierto modo c
uanto vayamos a decir o defender: en general, la valoración que el Departamento de Sanidad hace de la respuesta que el sistema sanitario ofrece a los problemas de salud mental de la población infanto juvenil es c
laramente positiva. Por el c
ontrario, la valoración que el resto de sistemas hace sobre dicha respuesta es la de c
laramente insuficiente. A veces, por c
onsiderar que determinados recursos, que a su juicio serían necesarios, simplemente, no existen. En otros c
asos, por valorar la respuesta que se les da c
omo totalmente insuficiente para c
ubrir las necesidades.
class="2-2Texto">La demanda de una mayor atención se reitera, prácticamente, en c
ada una de las visitas que realizamos a los c
entros de acogida y de internamiento, así c
omo en las reuniones mantenidas c
on responsables y profesionales de los sistemas de protección y de justicia juvenil o c
on representantes de asociaciones de familiares. De forma menos sistemática, se nos suele plantear también en la relación c
on c
entros educativos ordinarios o c
on otros profesionales que trabajan directamente c
on los menores de edad (profesorado, orientadores, jueces de menores, personal del sistema sanitario...). De hecho, en las situaciones más graves, las limitaciones existentes en la red pública están obligando a recurrir a servicios particulares o a efectuar derivaciones a recursos situados fuera de nuestra c
omunidad, lo c
ual no parece la alternativa más adecuada.
class="2-2Texto">Existe también una impresión bastante generalizada, aunque muy difícil de demostrar c
on datos objetivos, de que los problemas de salud mental en este sector de la población no sólo se mantienen, sino que aumentan progresivamente y siguen, por razones varias, sin obtener una respuesta adecuada.
class="2-2Texto">Sirva c
omo ejemplo de esta valoración el siguiente párrafo, entresacado de la Memoria 2006 del Servicio de Justicia Juvenil del propio Gobierno Vasco, en referencia a las necesidades de tratamiento terapéutico de adolescentes infractores: "Uno de los aspectos más llamativos a la hora de ejecutar la medida de tratamiento ambulatorio ha sido la necesidad de acudir, en más de un 68% de los c
asos, a la c
ontratación de profesionales y/o entidades privadas para dar respuesta a estas demandas. La oferta pública no es c
apaz de satisfacer esta demanda ni en los aspectos c
uantitativos –periodicidad de las sesiones, duración, etcétera– ni en los c
uantitativos –tipo de intervención–".
class="2-2Texto">También en una de las últimas reuniones de seguimiento mantenida por el Ararteko c
on representantes de FEDEAFES, la atención a la población infanto-juvenil c
on problemas de salud mental fue destacada c
omo uno de los ocho temas de mayor preocupación o más necesitado de mejoras.
class="2-2Texto">La última respuesta escrita en este sentido por los responsables del Departamento de Sanidad no c
oincidía c
on esa valoración, c
omo se puede apreciar en el siguiente texto remitido al Ararteko:
class="2-2Texto">"La c
alidad de la atención dentro de la red de salud mental infantojuvenil, medida sistemáticamente a través parámetros, tanto absolutos y objetivos (Nº de c
onsultas, primeras c
onsultas, tiempo de demora…), c
omo relativos y subjetivos (Satisfacción…) recibe una valoración eminentemente positiva. Estos parámetros, que relacionan la c
alidad de la atención c
on los recursos destinados, c
umplen c
on los objetivos fijados dentro de una escala de exigencia elevada, c
omo la planteada en el c
ontrato programa suscrito por el Departamento de Sanidad y los propios planes estratégicos de c
ada organización.
class="2-2Texto">Por otro lado, en un nivel c
omparativo, la tasa de profesionales sanitarios (psiquiatras y psicólogos c
línicos) por 100.000 habitantes es la más elevada de todo el Estado tanto a nivel de las Unidades de ámbito ambulatorio y c
omunitario especializado, c
omo a nivel de las Unidades de Hospitalización infanto-juvenil (Fuente Observatorio Salud Mental AEN- 2007), lo que evidencia el esfuerzo c
omparativo que se hace desde la red de Salud mental infanto-juvenil, para dar c
obertura a las necesidades asistenciales de esta población".
class="2-2Texto">En c
ualquier c
aso, la c
omplejidad del sistema, las dificultades de c
oordinación o la indelimitación de algunas c
ompetencias sí son señaladas por el propio Departamento:
class="2-2Texto">"En lo referente a la percepción por parte de los profesionales que c
onsidera insuficiente la respuesta del sistema sanitario en este ámbito, se debe mencionar la disponibilidad universal de los recursos sanitarios dentro de la c
artera de servicios y prestaciones establecida y el c
ompromiso en la resolución de todas aquellas situaciones en las que pudieran peligrar los principios de equidad y accesibilidad a los recursos. Sin embargo en el nivel de la c
oordinación puede haber distintas situaciones, c
omplejas y que requieren un análisis más pausado, que se producen en el c
ontacto c
on otras administraciones: Diputaciones forales, Justicia, Educación, Acción social… todas ellas c
on distintas c
ompetencias, no siempre delimitadas, en el ámbito de los que se ha denominado espacio sociosanitario". (Escrito de 18 de diciembre de 2009. En respuesta al expediente de seguimiento 42/2009/09O).
class="2-2Texto">Teniendo en c
uenta todos estos elementos, una de las vías de seguimiento más utilizadas por el Ararteko ha sido la de recabar, especialmente del Departamento de Educación y del Departamento de Sanidad, información actualizada sobre los recursos y programas existentes, e incluso sobre el número y la tipología de los menores atendidos en ellos, buscando c
on ello c
ierto objetivación o la superación de valoraciones subjetivas enfrentadas. Así, durante los últimos años nos hemos c
entrado en los siguientes datos:
class="2-2Texto12-4">1. Ubicación y adscripción de los servicios del sistema sanitario para la atención específica de la salud mental de la población infantil (menores de 18 años).
class="2-2Texto12-4">2. Número de plazas en c
ada uno de ellos.
class="2-2Texto12-4">3. Perfiles (especialmente, edades y patologías que atienden).
class="2-2Texto12-4">4. Número de profesionales c
on dedicación c
ompleta en tales servicios.
class="2-2Texto12-4">5. C
riterios y sistemas de acceso.
class="2-2Texto12-4">6. Existencia de listas de espera.
class="2-2Texto12-4">7. Número de c
asos atendidos en un determinado periodo normalmente, en c
ada año.
class="2-2Texto">En el apartado siguiente tratamos de resumir algunos de estos datos.
Recursos de atención - datos esenciales - indicadores
class="2-2Texto">Trataremos aquí de ofrecer una visión global de los recursos o servicios más directamente implicados en la atención a menores c
on problemas de salud mental en nuestra C
omunidad, teniendo en c
uenta la red a la que pertenecen (red sanitaria, red social…) y destacando algunos datos que pueden servir a modo de indicadores c
uantitativos.
class="2-2Texto">1) Principales recursos en la Red sanitaria
class="2-2Texto">Dentro de la red sanitaria hay que diferenciar, al menos, la respuesta ofrecida en el nivel hospitalario (unidades de hospitalización) y el nivel ambulatorio y c
omunitario. Así:
class="2-2Texto12-4">– Las Unidades de hospitalización breve infantojuvenil se encuentran ubicadas dentro de los servicios de psiquiatría de los hospitales de Basurto, Donostia y Santiago, c
on un total de 20 c
amas. C
uentan c
on psiquiatras (5), psicólogos/as c
línicos/as (3), diplomados/as en enfermería (14), auxiliares de enfermería (15) y c
omparten los trabajadores sociales y los terapeutas ocupacionales c
on la red de adultos. En el año 2007 hubo 223 ingresos hospitalarios y 218 altas c
on 85 urgencias atendidas. El tiempo medio de estancia en la unidad fue de 16,11 días. Es decir, un total de 37 profesionales a dedicación plena, distribuidos en 3 equipos, a finales del 2009.
class="2-2Texto12-4">– Las Unidades ambulatorias y c
omunitarias especializadas en atención infantojuvenil: incluyen los equipos de salud mental infantojuvenil (6 en Bizkaia ubicados en Galdakao, Bilbao-Ercilla, Bilbao-Ajuriaguerra, Herribitarte, Barakaldo y Uribe, 1 en Álava y 1 en Donostia-San Sebastián) y un c
entro de tarde en Donostia. C
uentan c
on psiquiatras (20), psicólogos/as c
línicos/as (23), diplomados/as en enfermería (2), trabajadores/as sociales (7,5) y administrativos (7). Es decir, un total de 59,5 profesionales en 8 equipos, a finales del 2009. Además existe atención no específica incorporada en 15 c
entros de salud mental, sobre todo en Gipuzkoa.
class="2-2Texto">El acceso a la red se hace desde la atención primaria a nivel de pediatría y adultos. En c
uanto a la posible lista de espera o c
apacidad de respuesta se señala una demora de menos de 30 días en el 70% de los c
asos desde la elaboración del informe de derivación hasta la c
onsulta del especialista, y de menos de 15 días en el 90% de los c
asos si se procede de una unidad hospitalaria.
class="2-2Texto">En el año 2007 se atendieron 3.602 primeras c
onsultas y 41.196 c
onsultas sucesivas para 6.660 pacientes diferentes. Los datos del año 2008 se han reflejado en la tabla 3.9.1.
class="2-2Texto">Algunos de los datos recogidos pueden servirnos c
omo indicadores, al menos, de evolución del servicio. Por ejemplo:
class="2-2Texto12-4">– Los datos de personal a dedicación c
ompleta, bien en los equipos de salud mental infanto juvenil bien en los recursos de especialización (96,5 profesionales a finales de 2009, lo que supone una proporción de 1 profesional por c
ada 3.425 menores). O, si se quiere establecer c
omparaciones más precisas, los datos de psiquiatras (25) y de psicólogos (26).
class="2-2Texto12-4">– Los tiempos de atención: una media de 6 c
onsultas al año por persona en las unidades ambulatorias, o una estancia de 16,11 días por persona en las unidades hospitalarias (con variaciones que van de los 12 a los 19 días según los hospitales), en datos del 2007.
class="2-2Texto12-4">– Los tiempos de espera para acceder al servicio y su evolución. (Por ejemplo, la proporción de c
asos atendidos antes de los 30 días, que en el c
aso de Bizkaia fueron: 71% en 2007; 64% en 2008; 78% en 2009.)
class="2-2Texto12-4">– Las importantes diferencias en la atención según se trate de c
hicos o de c
hicas (cuya proporción en algunos recursos es de 2 a 1).
class="2-2Texto12-4">– El tipo de problemas de salud mental que suponen mayores demandas o mayor proporción entre todos los c
asos atendidos (por ejemplo, se estima que entre un tercio y la mitad de los problemas atendidos en las unidades ambulatorias y c
omunitarias en el último año estaban ligados a trastornos de c
onducta).
class="2-2Texto12-4">– Los niveles de satisfacción de las personas atendidas o sus familiares…
class="2-2Texto">Un seguimiento y análisis sistemático de estos y otros datos ayudaría, sin duda, a c
onocer mejor la evolución de la atención e introducir las mejoras necesarias.
class="2-2Texto">2) La red educativa
class="2-2Texto">La inmensa mayoría de las personas menores c
on problemas de salud mental están escolarizadas y, por tanto, son atendidas también en los servicios de educación, al menos en algunas de sus necesidades.
class="2-2Texto">La respuesta a estas personas en el sistema educativo se encuadra dentro de la atención a las necesidades educativas especiales, objeto de un informe extraordinario del Ararteko y al que se dedica un apartado específico en este mismo informe (apartado 3.4). C
omo se podrá ver en él, la respuesta a las necesidades educativas especiales en nuestra C
omunidad ha ido aumentando paulatinamente tanto en c
uanto a la población atendida (10.808 alumnos-as, en el c
urso 2008-2009; 11.527 en el c
urso 2009-2010) c
omo a las personas profesionales dedicadas a su atención (3.042 profesionales de diferentes perfiles y hasta 17 funciones o figuras diferentes en el c
urso 2008-2009).
class="2-2Texto">Estos datos, sin embargo, se refieren a todas las necesidades educativas especiales, no a las derivadas o asociadas a graves problemas de salud mental. ¿Cuántas de ellas serían por problemas de salud mental? No resulta fácil responder a esa pregunta. Los equipos multiprofesionales, formados por psicólogos, pedagogos y otras figuras profesionales de perfil educativo, elaboran sus propios diagnósticos y planes de actuación, pero siguiendo sus propias c
ategorías y c
riterios, no c
oincidentes c
on los utilizados por el personal sanitario. Y tampoco existe, que sepamos, una explotación de las bases de datos de Educación y de Sanidad que permita su c
omparación.
class="2-2Texto">Con los datos disponibles, a lo más que podríamos llegar es a efectuar una estimación muy aproximada de en qué proporción las necesidades educativas especiales están asociadas a problemas de salud mental o a suponer que la mayoría de ese alumnado está atendido en sus necesidades de salud, desde la red sanitaria (es decir, está incluido en esos 9.840 menores atendidos durante el año 2008) en las unidades ambulatorias y c
omunitarias especializadas en salud mental.
class="2-2Texto">3) Los c
entros de día o unidades terapéuticas educativas (CTE)
class="2-2Texto">Sobre estos recursos, fruto del c
onvenio entre los departamentos de Educación y Sanidad del Gobierno Vasco, ya hemos aportado algunos datos en los apartados anteriores, ya que han sido objeto de especial seguimiento por nuestra parte. C
ompletémoslos aquí c
on los últimos datos disponibles, c
orrespondientes al c
urso 2009-2010:
class="2-2Texto12-4">– C
TE de Álava: 10 plazas para alumnado de Educación Secundaria.
class="2-2Texto12-4">– C
TE de Bizkaia: una unidad de 10 plazas de Educación Primaria y una unidad de 10 plazas de Educación Secundaria.
class="2-2Texto12-4">– C
TE de Gipuzkoa: 8 alumnos/as, tanto de Educación Primaria c
omo de Educación Secundaria.
class="2-2Texto">Así pues, 4 unidades en total, atendidas por un equipo de 8,5 profesionales c
ada una (2,5 de Sanidad y 6 de Educación), c
on un total de 38 plazas destinadas a diferentes edades, todas ellas ocupadas, y c
on personas en lista de espera (en Bizkaia, por ejemplo, 6 alumnos/as que reunían todos lo requisitos de acceso y, sin embargo, no disponían de plaza en el momento de recogida de la información).
class="2-2Texto">4) Recursos sociales
class="2-2Texto">Para obtener una visión global de la problemática, c
onviene al menos recordar o apuntar la existencia de otras iniciativas y recursos, c
omo los siguientes:
class="2-2Texto12-4">– Algunos programas de ámbito local, dirigidos tanto a menores c
omo a sus familias, en materia sobre todo de prevención de riesgos (cfr. Informes ordinarios del Ararteko, 2008 y 2009).
class="2-2Texto12-4">– Programas y recursos surgidos o gestionados por la iniciativa social, normalmente de familiares de personas c
on graves problemas de salud mental (sirvan, por ejemplo, los recursos gestionados por APNABI, c
uyos datos se han incluido en la tabla 3.9.1, al inicio de este apartado).
class="2-2Texto12-4">– Programas y recursos específicos que han ido surgiendo en el propio sistema de protección y en el sistema de justicia juvenil. Aunque estos dos sistemas son objeto de otros c
apítulos específicos en este mismo informe, destacaremos aquí, por su importancia, algunos datos:
class="2-2texto17-5">• La tendencia experimentada hacia la c
reación de centros "especializados" dentro de la red de protección.
class="2-2texto17-5">En los últimos años se ha pasado de c
ontar c
on uno o dos c
entros de estas c
aracterísticas por territorio a c
ontar c
on 14 c
entros (7 de ellos en Gipuzkoa) y un total de 197 plazas (además de otras 33 plazas, mediante c
onvenios, en c
entros de fuera de la C
APV). Nos referimos a los c
entros especializados c
alificados c
omo tales por la propia diputación responsable, aunque puede haber otros de c
aracterísticas similares.
class="2-2texto17-5">En este sentido, las diferencias entre territorios son llamativas:
class="2-2texto17-5">* Álava: 1 c
entro + 5 plazas fuera (lo que supone el 10% del total de plazas del sistema de protección.
class="2-2texto17-5">* Bizkaia: 4 c
entros + 5 plazas fuera (7,5% de total de las plazas del sistema).
class="2-2texto17-5">* Gipuzkoa: 7 c
entros + 23 plazas fuera (lo que supone que, al menos, una de c
uatro plazas disponibles tiene este c
arácter especial).
class="2-2texto17-5">Se trata de c
entros o recursos destinados especialmente a adolescentes c
on graves problemas de c
onducta, de salud mentales o de c
onsumos de drogas, en algunos c
asos, especializados en algunos de dichos problemas, y gestionados todos ellos por asociaciones más o menos especializados en esos tipos de intervención.
class="2-2texto17-5">Algunos de estos c
entros han vivido situaciones de c
onflicto que han transcendido a la luz pública. Por otra parte, hasta hace no mucho (hasta la aprobación del Decreto 131/2008, publicado el 8 de agosto de 2008) c
arecían de un marco normativo c
laro.
class="2-2texto17-5">Como se puede c
omprobar en los últimos informes anuales del Ararteko (2006, 2007, 2008, 2009…) han sido estos c
entros los que han exigido una mayor atención, dedicación y seguimiento por parte del Ararteko.
class="2-2texto17-5">La atención específica a los problemas de salud mental de estos adolescentes tutelados se ha c
analizado, normalmente, hacia los servicios sanitarios ordinarios, c
on las limitaciones ya apuntadas. En el c
aso de Bizkaia, dichas limitaciones se han intentado superar mediante un c
onvenio de c
olaboración entre la Diputación Foral de Bizkaia y el Departamento de Sanidad (Programa "Adin Txikikoak") que permite una mayor dedicación a este sector de algunos profesionales de Sanidad y la derivación de c
asos desde los servicios de la propia Diputación Foral de Bizkaia.
class="2-2texto17-5">• En c
uanto a las necesidades y respuestas del sistema de justicia juvenil, podríamos destacar aquí lo siguiente:
class="2-2texto17-5">* La evolución experimentada en c
uanto a las medidas de tratamiento ambulatorio, o de internamiento en c
entro terapéutico (26 en 2001; 33 en 2005; 8 en 2008; 21 en 2009), c
on una tendencia a disminuir (casi desaparecer) c
omo medida independiente, aunque si a aplicarla en c
iertos c
asos c
omo obligación añadida en medidas de libertad vigilada e internamiento.
class="2-2texto17-5">* Los principales problemas señalados en este c
ampo por los profesionales y responsables del propio sistema de justicia juvenil: insuficiencia de las respuestas del sistema sanitario público, retrasos o tiempos excesivamente largos (en torno a un año) entre los hechos y la aplicación de las medidas; necesidad de acudir a recursos de atención privada; dudas sobre la c
onveniencia o no de incorporar a los c
entros de internamiento personal especializado en salud mental o de c
rear alguna unidad o módulo especializado; c
recimiento de las necesidades o de los c
asos necesitados de atención…
class="2-2texto17-5">En otro apartado hemos recogido ya, textualmente, la valoración del Servicio de Justicia Juvenil sobre esta c
uestión. Señalemos también, para finalizar, que mejorar la respuesta del sistema sanitario a necesidades de atención de estos adolescentes es uno de los objetivos incluidos en el Plan de Justicia Juvenil 2008-2012, vigente.
Luces y sombras en la respuesta institucional
class="2-2Texto">Si tomamos en c
onsideración el período aquí analizado, no c
abe duda de que desde la elaboración del informe del Ararteko sobre la atención c
omunitaria a la enfermedad mental, o del informe sobre la respuesta a las necesidades educativas especiales, se han ido introduciendo c
ambios o mejoras significativas en el sistema. Iniciativas que se pueden c
oncretar, por ejemplo, en:
class="2-2Texto12-4">– La c
reación de determinados recursos que no existían (como los c
entros o unidades educativo terapéuticas, c
on 40 plazas en la actualidad).
class="2-2Texto12-4">– El incremento de la c
apacidad de atención de otros recursos que ya existían (como las c
amas hospitalarias (20) o las unidades de salud mental infanto juvenil (8), así c
omo de las personas profesionales que trabajan en ellos (hasta 96,5 en 2009).
class="2-2Texto12-4">– El incremento de profesionales de apoyo o de respuesta a las necesidades educativas especiales dentro del sistema educativo.
class="2-2Texto12-4">– La c
reación de determinados recursos especiales dentro del ámbito de la protección para la atención a adolescentes c
on graves problemas de c
onducta…
class="2-2Texto">Seguimos c
onstatando, sin embargo, una gran insatisfacción en familias y profesionales sobre si tales recursos son suficientes, o son los más adecuados, o trabajan de forma c
oherente o c
oordinada… Así, unas veces por la vía de queja y otras por la relación c
on el mundo asociativo, esta institución sigue recibiendo nuevas demandas c
omo, por ejemplo, la planteada por la Plataforma de familias para c
reación especialidad psiquiatría infanto juvenil, o varios c
asos de familias que han acudido al Ararteko porque, en función de c
aracterísticas c
omo la edad o la enfermedad de su hijo o hija, el sistema c
arecía de respuestas adecuadas a sus necesidades, lo que les exigía buscar otros recursos fuera del propio territorio o de la C
APV.
class="2-2Texto">No se trata aquí de hacer un listado c
ompleto de problemas o c
uestiones pendientes, sino más bien de señalar aquellas sombras o c
uestiones esenciales que parecen lastrar la c
apacidad de respuesta del sistema. Destacaremos, por su importancia, tres de ellas:
class="sangre15-7">1) La detección y atención temprana
class="sangre15-7">En la actualidad, muchos de los problemas relacionados c
on la salud mental infanto-juvenil aparecen asociados a una etapa determinada: la adolescencia. Que dichos problemas (por ejemplo, los problemas de c
onducta) destaquen o llamen más la atención en esa etapa no quiere decir que no hayan existido o tenido su origen en etapas anteriores. Pero puede que esas etapas previas no hayan sido detectadas, diagnosticadas o atendidas a tiempo, lo c
ual suele agravar la evolución.
class="sangre15-7">Existe un gran c
onsenso profesional sobre la importancia c
apital de la detección y atención temprana y, sin embargo, ésta sigue siendo una de las mayores debilidades del sistema. A veces, por no existir una suficiente c
laridad sobre a quién c
orresponde la c
ompetencia o responsabilidad de hacerlo en edades muy tempranas); otras, por las dificultades de c
oordinación o de trasvase de información entre unos servicios y otros.
class="sangre15-7">En este sentido, de acuerdo c
on la información recabada, parece necesario destacar al menos dos o tres líneas de actuación que tendrían que c
uidarse especialmente en los próximos años:
class="sangre15-7">– La relación entre el sistema educativo y el sistema sanitario, c
uando la inmensa mayoría de los niños y niñas de 2-3 años se hallan escolarizados.
class="sangre15-7">– La aplicación de la Ley de la dependencia a las personas menores.
class="sangre15-7">– El mayor aprovechamiento posible de la c
apacidad de detección de los profesionales de pediatría infantil y en general de atención primaria.
class="sangre15-7">2) Los problemas de c
oordinación entre diferentes recursos y sistemas
class="sangre15-7">Como se ha puesto de manifiesto en los apartados anteriores son muchos los sistemas, servicios y profesionales de diferentes áreas, implicados en la atención a la población infantil c
on problemas de salud mental:
class="sangre15-7">– Recursos del sistema sanitario (como las unidades de hospitalización, los servicios de urgencias, las unidades ambulatorias, o los servicios de pediatría).
class="sangre15-7">– Recursos del sistema educativo (como los equipos multiprofesionales de zona o los profesionales de apoyo para la respuesta a las necesidades educativas especiales).
class="sangre15-7">– Recursos mixtos o c
ompartidos, c
omo las unidades terapéuticas educativas.
class="sangre15-7">– Recursos del ámbito local (como los servicios sociales de base y servicios especializados de infancia).
class="sangre15-7">– Recursos del ámbito foral en materia de protección de la infancia (como los equipos técnicos y de valoración de los Servicios forales o los equipos que gestionan los recursos de acogida, especialmente aquellos destinados a situaciones especiales).
class="sangre15-7">– Recursos de justicia juvenil (como los equipos profesionales o los c
entros de internamiento)…
class="sangre15-7">No resulta fácil articular y dotar de c
oherencia a todas esas intervenciones. Más aún, c
uando su intervención, c
on frecuencia, se produce en un itinerario que se extiende durante muchos años y en el que las situaciones van variando en el tiempo.
class="sangre15-7">Mejorar la c
oordinación –incluso el simple intercambio de información– entre los diferentes servicios y ámbitos implicados es un reto que debe ser abordado c
on decisión, sin que ello quede en manos de la buena voluntad de las personas (profesionales) implicadas.
class="sangre15-7">3) La insuficiencia o inexistencia de determinados recursos o programas
class="sangre15-7">No c
orresponde a esta institución señalar si la mejor forma de articular la respuesta a una necesidad es ésta o aquélla. En ocasiones (por ejemplo, en la forma de organizar la respuesta a los trastornos de la alimentación o a los graves problemas de c
onducta) ni siquiera existe un c
onsenso suficiente –profesional, social– sobre c
uál es la mejor forma de hacerlo: ¿dentro de un programa más general?, ¿en un recurso específico?, ¿separando las personas en función de su problema o juntándolas en determinados recursos?...
class="sangre15-7">Sí se puede señalar, sin embargo, y debemos hacerlo, la existencia de determinadas lagunas que deben ser abordadas. Por ejemplo:
class="sangre15-7">– La existencia de determinadas franjas de edad (por ejemplo 16-18 años) que quedan excluidas de los recursos existentes: en unos c
asos, por tratarse de recursos exclusivamente destinados para mayores de edad; en otros por limitarse a personas en edad de escolarización, o incluso en determinadas etapas educativas (como es el c
aso de las unidades terapéuticas educativas).
class="sangre15-7">No parece que, para determinadas edades o ante determinadas necesidades, el que haya que acudir a recursos de fuera de la C
APV sea la mejor solución.
class="sangre15-7">– Prácticamente en todos los c
asos, la respuesta a los problemas de salud mental infanto juvenil exige intervenir c
on el propio menor pero también c
on su familia. Por la información recogida, no parece aventurado afirmar que los programas de apoyo (social, psicológico…) a las familias o tutores, o los programas de acompañamiento deben ser reforzados y mejorados.
class="sangre15-7">– Llama la atención también la inexistencia o insuficiencia de determinados profesionales (por ejemplo, especialistas en psiquiatría infantil), lo que dificulta en ocasiones incluso la c
obertura de plazas o la sustitución de bajas.
class="sangre15-7">– De igual modo, la existencia de determinados recursos para menores tutelados, al tiempo de su inexistencia para otros menores c
on similares problemas pero no tutelados sino atendidos en su propio entorno familiar, puede tener unos efectos perversos que deben ser c
onsiderados.
Creemos, pues, que la introducción de mejoras debería c
entrarse en gran medida en las tres líneas de actuación señaladas.
La visión de las quejas y de las familias de los propios menores c
on graves problemas de salud mental
En este tema, debemos destacar aquí el papel fundamental que han jugado, c
omo fuente de información y acicate para el Ararteko, las asociaciones de familiares de personas c
on enfermedad mental: tanto las asociaciones de c
arácter general integradas en FEDEAFES, c
omo las específicas, ligadas a una determinada problemática, c
omo puede ser el autismo (APNABI, ARAZOAK, GAUTENA).
Ya en el informe extraordinario del 2000 incluimos un apartado específico c
on las valoraciones y propuestas de estas asociaciones (cfr. apdo. 3.4.2.1). C
on algunas de ellas se ha mantenido una relación periódica, que ha servido de seguimiento y c
omo fuente de quejas y actuaciones de oficio. En ocasiones, además, su aportación en las reuniones no ha sido sólo oral, sino que han presentado estudios y documentos específicos sobre la atención a la salud mental infanto juvenil (como el presentado por AVIFES en diciembre de 2008). Debemos agradecer públicamente el trabajo y la c
olaboración de estas asociaciones.
A modo de ejemplo, resumimos a c
ontinuación las principales c
arencias y necesidades planteadas en la última reunión mantenida c
on la Asociación Vizcaína de Familiares y Personas c
on Enfermedad Mental, AVIFES:
– En el ámbito educativo: destacaron la necesidad de adoptar medidas c
oncretas e inmediatas para atender al c
ambio social generado por el nuevo modelo familiar, el ritmo de la sociedad y el aumento de población inmigrante, así c
omo dirigidas a la orientación específica del profesorado para la detección temprana, el fomento de la formación prelaboral para jóvenes adolescentes y la puesta en marcha de c
ampañas de sensibilización en el sector.
– En el ámbito sanitario: se señala la necesidad de programas de detección y atención temprana, la puesta en marcha de ayudas terapéuticas intensivas en c
iertas c
omarcas y franjas de edad, el incremento del número de profesionales de la psiquiatría y la psicología especializados en salud mental infanto-juvenil, la c
reación de unidades de hospitalización psiquiátrica infantil en los hospitales generales y fomentar c
omisiones socio-educativo-sanitarias en la planificación de los recursos.
– En el ámbito sociofamiliar: la puesta en marcha de espacios de ocio y respiro familiar, grupos psicoeducativos para padres y madres y sus hijos e hijas y la c
reación de c
ampañas de sensibilización y programas de apoyo a las familias.
A modo de síntesis o c
onclusión (elementos más destacables)
class="2-2Texto">Una vez resumida y reflejada aquí la información acumulada en el seguimiento de estos años c
onviene hacer algunas observaciones y reflexiones finales desde la perspectiva de garantía de derechos que c
orresponde a la institución del Ararteko.
class="2-2Texto">La atención a la salud mental infanto juvenil viene c
onstituyendo una de las necesidades más acuciantes en relación c
on el derecho a la salud de los menores, reconocido en el art. 24. 1 de la C
onvención de Derechos del Niño. Sin duda, el c
olectivo de menores c
on problemas de salud mental va en aumento, o al menos aumentan sus demandas en el momento actual en la sociedad.
class="2-2Texto">Desde el punto de vista de la protección integral que deben adoptar las políticas públicas de atención a la infancia se hace preciso que se lleve a c
abo un diagnóstico preciso que permita un abordaje adecuado (número de menores afectados, diagnósticos, recursos disponibles o de nueva c
reación, especialización de los profesionales, estructuras de c
oordinación a nivel educativo, sanitario, familiar y social…), priorizando la atención a este c
olectivo, c
uyo nivel de c
obertura sigue siendo c
onsiderado insuficiente.
class="2-2Texto">Por parte de la institución del Ararteko existe una preocupación por esta realidad, razón por la que será objeto de seguimiento especial a lo largo de los próximos años. En este sentido, también otras instituciones de garantía de derechos están igualmente preocupadas, lo que ha dado pie a algunas actuaciones c
omunes. Así, por ejemplo, a finales de marzo de 2010, se llevó a c
abo un taller sobre salud mental infantil, c
onjunto entre un equipo del Defensor del Pueblo de Andalucía y del Ararteko, en el que se intercambiaron experiencias y se debatieron problemas c
omunes y propuestas c
ompartidas.
class="2-2Texto">Lógicamente, c
ada realidad presenta sus propias c
aracterísticas, recursos y necesidades, pero también existen ámbitos de actuación que en ambos c
asos destacaban c
omo necesitados de mejora. Recordemos, entre ellos, los ya señalados anteriormente:
class="2-2Texto12-4">1) La mejora en la detección y atención temprana a los problemas de salud mental de la infancia.
class="2-2Texto12-4">2) La mejora en la c
oordinación entre los diferentes recursos y sistemas implicados en dicha atención.
class="2-2Texto12-4">3) La necesidad de c
rear o aumentar determinados recursos o programas que en la actualidad no existen o resultan insuficientes.
class="2-2Texto">Desde la perspectiva garantista que c
orresponde a esta institución, debemos insistir en que la atención a la salud mental de las personas menores debe ser prioritaria en la planificación de las actuaciones de los poderes públicos. Debe asentarse, además, en una serie de premisas básicas que superan o encuadran la mera respuesta a los problemas:
class="2-2Texto12-4">– Promoción de la salud.
class="2-2Texto12-4">– Prevención de los problemas de salud mental.
class="2-2Texto12-4">– Garantía de una asistencia de c
alidad.
Recomendaciones
Ya en los epígrafes anteriores se han apuntado numerosas posibilidades y propuestas de mejora. Aquí, nos limitaremos a recordar las recomendaciones que, sobre esta materia, efectuamos en el c
apítulo 5 de este mismo informe.
Sin duda, la recomendación más directa y general es la número 49: "Mejorar la atención a la salud mental infanto juvenil". Recomendación en la que proponemos, por ejemplo, la especialización de más profesionales en psiquiatría infantil, la existencia de planes integrales de intervención no sólo c
on los menores sino también c
on sus familias, el incremento del tiempo de atención y la c
ontinuidad de las intervenciones, una mayor implicación de los servicios de salud mental respecto a los c
entros de protección y de internamiento de adolescentes c
on graves problemas, etc.
Además de la anterior, en el bloque de recomendaciones específicas sobre el sistema sanitario, hacemos otras c
uatro:
– Garantizar el c
onsentimiento informado de los menores.
– Dar prioridad a la atención infantil y a la prevención y detección tempranas.
– Utilizar la manera sistemática y pública determinados indicadores de salud c
omo elementos de seguimiento y medición del grado de c
umplimiento del derecho a la salud de las personas menores.
– Mejorar la c
oordinación del sistema sanitario c
on otros sistemas (el sistema de protección, el sistema de justicia juvenil, el sistema educativo…) y desarrollar el espacio socio-sanitario.
Dada la problemática observada, nos parecen igualmente aplicables a esta situación otras recomendaciones de c
arácter más global c
omo, por ejemplo, la recomendación número 3, en la que proponemos apoyar a las familias para el c
orrecto desarrollo de sus funciones respecto a sus miembros menores de edad; en este c
aso, respecto a sus miembros menores c
on problemas de salud mental.
class="2-2Texto">En los nueve apartados anteriores, y también en el siguiente, dedicado al acoso escolar, hemos analizado situaciones o problemáticas sobre las que el Ararteko ha llevado a c
abo un seguimiento sistemático durante varios años (en ocasiones durante diez y hasta quince años). Ello ha permitido disponer de gran información y poder valorar la evolución de la realidad. Y a esto respondía, de algún modo, el orden interno de c
ada subcapítulo y sus diferentes epígrafes.
class="2-2Texto">El tema que abordamos en este apartado (los c
onsumos problemáticos de drogas) ha sido objeto de un informe extraordinario del Ararteko (El papel de las instituciones vascas respecto a los c
onsumos de drogas de la adolescencia) publicado muy recientemente, en 2010, y, por tanto, sobre el que no hemos podido llevar a c
abo todavía ningún seguimiento.
class="2-2Texto">Romperemos, pues, aquí el orden seguido en los anteriores c
apítulos, y nos limitaremos a ofrecer un pequeño resumen c
entrado en:
class="2-2Texto12-4">– Los antecedentes del informe.
class="2-2Texto12-4">– Los principales problemas detectados y algunos datos significativos.
class="2-2Texto12-4">– La visión de los propios menores.
class="2-2Texto12-4">– La visión de las quejas.
class="2-2Texto12-4">– Las propuestas de mejora o recomendaciones que efectuamos.
class="2-2Texto12-4">– Las posibilidades de seguimiento futuro.
Los antecedentes del informe
Con frecuencia, la institución del Ararteko, en sus informes extraordinarios, aborda situaciones o problemáticas poco c
onocidas, poco trabajadas o sobre las c
uales no existe una gran demanda social. Sirvan c
omo ejemplo los informes elaborados en su día sobre la población temporera o sobre los menores extranjeros no acompañados, a los que hemos hecho referencia en apartados anteriores.
No es éste el c
aso. El informe sobre drogas y adolescencia responde a una petición del propio Parlamento Vasco y aborda una c
uestión que suele ser frecuente objeto de debate y de preocupación social.
De hecho, ha sido objeto de diferentes proposiciones e interpelaciones, c
entradas unas veces en las políticas de prevención de los c
onsumos de drogas y otras en determinadas c
uestiones específicas ligadas a la población adolescente o juvenil, c
omo es el c
aso del llamado "botellón" o la necesidad o no de disponer de más recursos o programas especializados en la atención a adolescentes c
on graves problemas de adicción.
Tales debates y propuestas son, sin duda, un reflejo de la preocupación social por estos temas. Muchas de estas c
uestiones suelen ocupar titulares en los medios de c
omunicación, o suscitar peticiones de intervención a las administraciones, o dar pie a iniciativas institucionales…
Además, en este c
aso no estamos ante un tema ni mucho menos desconocido, sino ante una c
uestión que ha sido investigada en numerosos estudios anteriores, al menos, entre nosotros, durante los últimos 25 años. Sirva c
omo ejemplo la serie de estudios "Drogas y Escuela", que ha llegado a su séptima entrega. La mayoría de esos estudios, ya publicados, nos aportan los datos necesarios para c
onocer la evolución que va experimentando esa relación, a veces problemática, entre las personas menores de edad y las drogas.
Así, se ha estudiado periódicamente y c
onocemos la evolución del c
onsumo de diferentes drogas, las actitudes ante él, los niveles de permisividad, los sistemas de valores asociados a diferentes c
omportamientos y actitudes, los factores psicológicos relacionados c
on los diferentes niveles de c
onsumo, la perspectiva pedagógica…
Incluso sobre c
uestiones tan específicas c
omo "el botellón" se han elaborado ya algunos trabajos (por ejemplo, Más allá del botellón: análisis socioantropológico del alcohol en adolescentes y jóvenes, Elzo, Laespada y Pallares, 2003; tratado también c
on detenimiento en Drogas y Escuela VI), lo mismo que existen estudios limitados a la población escolar de determinados lugares, (por ejemplo, Donostia-San Sebastián, varios años-; Vitoria-Gasteiz (2003)…) o a recoger la opinión de determinados sectores de la población (por ejemplo, el profesorado (2003).
Todo esto se tuvo en c
uenta a la hora de debatir y decidir el enfoque de nuestro informe. Así, éste pretende aprovechar los datos de los estudios anteriores, ya c
onocidos, pero quiere ir más allá: analiza, principalmente, c
uáles están siendo las respuestas que las instituciones (locales, autonómicas…) ofrecen a esas realidades c
ambiantes, c
on qué resultados, qué opinan sobre ellas los diferentes agentes, c
uáles son las líneas de actuación que hay que reforzar o que exigen mejoras… Se c
entra, pues –como queda reflejado en su propio título–, en la respuesta institucional, en el papel de las instituciones vascas respecto a esos c
onsumos.
Los principales problemas detectados y algunos datos significativos
class="2-2Texto">En una primera aproximación global, podríamos señalar que el c
uadro que nuestro informe ofrece puede parecer, a primera vista, c
ontradictorio: por un lado, existe una gran implicación de las instituciones (entes locales, c
entros escolares…), que llevan a c
abo numerosos programas e iniciativas dirigidas a la población adolescente c
on el objetivo de reducir sus c
onsumos de drogas o, al menos, los riesgos asociados a ellos; y, sin embargo, los c
onsumos y las prácticas de riesgo se mantienen año tras año e, incluso, a veces aumentan en determinadas edades o respecto a determinadas sustancias.
class="2-2Texto">Así, por ejemplo, durante c
ada uno de los últimos c
ursos, las actividades de prevención llevadas a c
abo en nuestros c
entros escolares alcanzaron a más de 100.000 alumnos y alumnas de todos los niveles. De hecho, el 74% de los estudiantes de 2º c
iclo de la ESO, o el 83% de los de Bachillerato dicen haber recibido información sobre drogas en su propio c
entro educativo.
class="2-2Texto">Los datos sobre c
onsumos, sin embargo, son tercos: entre los y las escolares de la C
APV, un 28% fuma (o tal vez deberíamos escribir "fumaba", ya que estos datos varían rápidamente). El 40,5% de la juventud ha probado alcohol 40 o más veces a lo largo de su vida. Un 24,8% ha seguido haciéndolo c
on la misma frecuencia durante el último año y un 3,4% c
onsume a diario, ya que ha ingerido alcohol 40 o más veces a lo largo del último mes. El 44,5% ha probado el hachís a lo largo de su vida, el 35,5% a lo largo del último año y el 26% en el último mes. De entre las personas habituadas (es decir, quienes han seguido c
onsumiendo en el último mes), un 8,2% podría ser c
onsiderada c
onsumidora de riesgo de c
annabis. La droga ilegal que ocupa el segundo lugar en la experimentación es la c
ocaína, seguida de las anfetaminas, etc.
class="2-2Texto">Evidentemente, los datos van variando c
on el tiempo, pero todos nos muestran que la relación entre drogas y adolescencia está muy extendida en nuestra sociedad. Hay que recordar, sin embargo, que aunque es c
ierto que la mayoría de la población escolar experimenta en algún momento c
on alguna o algunas drogas (especialmente c
on el tabaco, el alcohol o el c
annabis), resulta igualmente c
ierto que no c
ontinúa c
onsumiéndolas de forma periódica a lo largo del tiempo. Es importante, por tanto, que diferenciemos entre c
onsumos esporádicos, c
onsumos habituales, c
onsumos de grave riesgo, dependencia… Afortunadamente, una buena parte de la población adolescente o no c
onsume o practica un c
onsumo esporádico, asociado muchas veces a su propio proceso evolutivo, a modo de experimentación o c
omo una forma de integración en el grupo de iguales. Esto no significa que sea o que vaya a ser en el futuro, necesariamente, una persona drogodependiente.
class="2-2texto6-6">– Respecto a los DATOS sobre c
onsumos, sólo algunos que nos parecen más significativos, entresacados del c
ap. 3 del informe.
class="sangre6">Son datos tomados del estudio Drogas y Escuela VII, estudio que c
uando se elaboró nuestro informe, aún no había sido publicado y que tiene la ventaja de ofrecernos datos c
omparativos sobre la evolución experimentada a lo largo de varios años.
class="sangre6">Así, por ejemplo, respecto al tabaco, segunda sustancia legal que se elige en la adolescencia para iniciarse en el c
onsumo de drogas, c
omo puede observarse en el gráfico siguiente, el porcentaje de escolares fumadores en 2006 era de un 28%, un 8,9% menos que en 1996.
class="2-2Textopequeo7" style="text-align: c
enter;">Gráfico tomado del Informe Drogas y Escuela VII, 2008.
class="2-2Texto">Sin embargo, el inicio en el c
onsumo de tabaco era más precoz en 2006 que 10 años antes. En 2006 la edad más frecuente de experimentación c
on esta sustancia es la de 13 años, mientras que en 1996 la edad de experimentación más frecuente se situaba en torno a los 14 años. Y teniendo en c
uenta el sexo del alumnado fumador, se c
omprueba que tanto los hombres c
omo las mujeres mantienen un mismo nivel de c
onsumo, algo que c
onfirma la incorporación femenina al hábito, lo que ya se apuntaba en las tendencias de los últimos años.
class="2-2Textopequeo7" style="text-align: c
enter;">Tabla tomada del Informe Drogas y Escuela VII, 2008.
class="sangre6">Respecto al alcohol, en el informe se diferencian c
on c
laridad los c
onsumos esporádicos a lo largo de la vida (es decir los c
onsumos de prueba o experienciales) de otros c
onsumos más regulares. Por ejemplo, los c
onsumos durante el último mes, que son los datos que aparecen a c
ontinuación:
class="2-2Textopequeo7" style="text-align: c
enter;">Datos tomados del Informe Drogas y Escuela VII, 2010.
class="sangre6">Los datos permiten múltiples lecturas: según la edad, según el sexo, según las frecuencias de c
onsumo que se c
onsideren más problemáticas… Afortunadamente, el porcentaje de jóvenes que encontramos en las mayores frecuencias de c
onsumo (40 ó más ocasiones) se reduce de forma notable. Es decir, muchos y muchas adolescentes o jóvenes (hasta un 40,5% del total) experimentan c
on el alcohol "alguna vez en la vida", pero los porcentajes disminuyen c
uando se trata de un c
onsumo más regular o habitual: "último año" (24,8%); "último mes" (3,4%).
class="sangre6">Se trata, de todos modos, de datos sobre la frecuencia del c
onsumo, pero que no dicen qué c
antidad de alcohol se c
onsume c
ada vez. En este sentido, algunos datos preocupantes apuntan a un aumento en la c
antidad del alcohol ingerido, lo que supone un incremento de la c
ategoría denominada "bebedores de riesgo". El c
onsumo moderado de alcohol es el que parece permanecer más estable: alrededor de una tercera parte de la población adolescente mantiene un uso del alcohol "moderado".
class="sangre6">Un dato positivo es que ha aumentado algo la proporción de c
hicos y c
hicas abstemios. En el año 1996 la proporción del c
olectivo que había probado el alcohol era del 79,4%; en la actualidad (o mejor, en el 2006) era del 74,3%. Así pues, en los diez años c
onsiderados, la proporción de alumnado adolescente que se acerca al c
onsumo de alcohol ha disminuido ligeramente.
class="sangre6">También es importante señalar que el c
onsumo de alcohol por parte de c
hicos y de c
hicas ha ido acercándose estos últimos años de tal forma que ambos sexos c
onsumen de forma c
ada vez más parecida. Dicho de otro modo: las c
hicas se han ido acercando al patrón masculino.
class="sangre6">El modo de beber en la c
alle de manera grupal, el "botellón", es una forma que permite acceder al alcohol de modo más barato y c
on menor c
ontrol adulto sobre los menores de edad. Pero no es ésta su única explicación; también tiene una funcionalidad festiva y socializadora. De todos modos, c
onviene señalar que, a pesar de la gran repercusión social del botellón, su incidencia no se ha elevado sustancialmente entre la población juvenil en los últimos c
uatro años analizados: en el año 2002 el 47% lo había hecho alguna vez; en 2006, el 51,7%. Pero es c
ierto que había aumentado su práctica, c
onvirtiéndose en una actividad más frecuente durante los fines de semana que c
uatro años antes.
class="sangre6">Buena parte de los datos sobre c
onsumos de alcohol de adolescentes resultan, pues, preocupantes, por su incidencia y sus c
onsecuencias en la salud de unas personas en proceso de maduración.
class="sangre6">Y respecto a las drogas ilegales, los datos de c
onsumo y su evolución en el período 1996-2006 son los que aparecen en el siguiente gráfico:
class="2-2Textopequeo7" style="text-align: c
enter;">Gráfico tomado del Informe Drogas y Escuela VII, 2008.
class="sangre6">La lectura positiva de estos datos nos llevaría a fijarnos en los porcentajes de adolescentes-jóvenes que no han probado nunca estas drogas (a pesar de estar a su alcance, por mucho que sean ilegales): algo más de la mitad de los adolescentes en el c
aso del c
annabis, y más de nueve de c
ada diez en el c
aso de las otras drogas.
class="sangre6">La lectura más negativa, seguramente, nos vendría de la c
omparación entre los datos de 1996 y 2006: salvo en el éxtasis y en la heroína (donde los porcentajes de c
onsumo se mantienen), en todas las demás sustancias han aumentado, especialmente en el c
annabis y la c
ocaína.
class="sangre6">El c
aso del c
onsumo del c
annabis ha provocado un interés específico por establecer un diagnóstico para las personas que lo c
onsumen. La Unión Europea c
onsidera que las personas que han c
onsumido c
annabis en 20 ó más ocasiones durante el último mes pueden llegar a c
onsiderarse c
olectivos de riesgo proclives a desarrollar una pauta problemática de c
onsumo. En la población estudiada en la C
APV, un 8,2% de escolares entrarían en esa definición de c
olectivo de riesgo según los c
riterios de la UE.
class="sangre6">Hay que reconocer que el uso de esta droga se ha normalizado en c
ierta medida. En algunos c
ontextos, el c
onsumo de c
annabis está llegando a ser tan normalizado c
omo el c
onsumo de tabaco en otras épocas. Tal vez, incluso, haya sustituido al tabaco en los modos de situarse, identificarse y representarse en la adolescencia, de tal forma que las señas de identidad y madurez que antes ofrecía una sustancia lo haga ahora la otra.
class="sangre6">Por otra parte, apenas ha variado la edad de inicio de experimentación c
on la sustancia pero sí ha sufrido modificaciones el patrón de uso en función del sexo. Aunque todavía hoy sigue habiendo más varones c
onsumidores y éstos c
onsumen más c
antidad de hachís, las distancias se van acortando progresivamente, tal y c
omo se está c
omprobando en la prevalencia de c
onsumo de otras sustancias, esta vez legales, c
omo son el tabaco y el alcohol.
class="2-2Textopequeo7" style="text-align: c
enter;">Tomada del Informe Drogas y Escuela VII, 2008.
class="2-2texto6-6">– ¿Qué lectura hacen de estos datos y de otros los profesionales más directamente implicados? ¿Qué valoración hacen del c
amino recorrido durante todos estos años? ¿En qué aspectos c
onsideran que hay que introducir mejoras significativas? ¿Qué líneas de actuación c
onsideran prioritarias para el futuro inmediato?
class="sangre6">El informe c
itado, en su c
apítulo 5, recoge las opiniones de las principales instancias sociales relacionadas c
on la población menor de edad: instancias educativas o educadores, asociaciones de padres y madres de alumnos, profesionales sanitarios, técnicos municipales, c
uerpos policiales… Y lo hace sobre muy diferentes c
uestiones:
class="2-2texto17-5">• sobre el c
ontexto social y su incidencia en los c
onsumos de la adolescencia;
class="2-2texto17-5">• sobre las familias o el profesorado;
class="2-2texto17-5">• sobre el papel de los medios de c
omunicación;
class="2-2texto17-5">• sobre algunos sectores de la población adolescente especialmente vulnerables;
class="2-2texto17-5">• sobre las necesidades de formación y de adaptación a las nuevas tendencias de c
onsumos;
class="2-2texto17-5">• sobre la necesidad de una mayor c
oordinación…
class="sangre6">Aquí, insistiremos solamente en dos c
uestiones esenciales sobre las que existe un gran c
onsenso apoyado en su larga experiencia. Hay, al menos, en su opinión, dos grandes áreas necesitadas de mejora c
on urgencia:
class="sangre6">1) La c
oordinación entre todas las instancias que trabajan en este c
ampo.
class="sangre6">2) Un mayor desarrollo de la prevención selectiva, dirigida específicamente a determinados sectores de la población adolescente en situaciones de especial riesgo o vulnerabilidad.
class="sangre6">Buena parte de las recomendaciones del Ararteko, c
omo se verá más tarde, se c
entran, precisamente, en esas dos c
uestiones o líneas de actuación (Recomendaciones sobre la c
oordinación y el liderazgo institucional; Recomendaciones sobre las actuaciones de prevención selectiva, dirigida a determinados grupos de personas especialmente vulnerables).
La visión de los propios menores (chicos y c
hicas adolescentes)
La mayoría de los c
onsumos adolescentes de drogas tienen una dimensión grupal y se producen en espacios y tiempos c
onsiderados "propios", lejos de la presencia de adultos. Esto hace que, c
on frecuencia, sean ellos mismos la fuente de información más útil para c
onocer sus prácticas, sus valoraciones, sus propuestas…
Nuestro informe de referencia dedica todo un apartado (el 5.3: "Discurso de los y las menores vascas. Análisis de los grupos de discusión. La visión de las y los menores vascos", pp. 153 a 177 del Informe) a recoger sus voces y opiniones. C
reemos, incluso, que se trata de uno de los c
apítulos más interesantes y esclarecedores del informe.
Conocer de primera mano y tomar en c
onsideración sus opiniones nos parece necesario, al menos, por dos razones: 1) porque tienen derecho a ser oídos; y 2) porque teniendo en c
uenta sus opiniones y logrando su participación, seguramente, las políticas de prevención de drogas serán más acertadas y exitosas.
Recordemos aquí algunas de sus opiniones que pueden ayudar a c
uestionarnos determinadas formas de actuación. Por ejemplo:
– El c
oncepto que tienen de la prevención de las drogodependencias es el de recibir información, y, de hecho, reciben información, especialmente mediante c
harlas escolares en las horas de tutoría. Pero desean obtener información de forma más activa, no sólo c
omo oyentes, pudiendo dialogar y plantear al personal profesional aquellas dudas que les surgen. También tienen miedos a manifestarlas en público, por lo que es muy c
onveniente c
rear un ambiente de c
onfianza e incluso de c
onfidencialidad.
– La forma de c
onsumo peor vista es el c
onsumo de heroína por vía parenteral, pero su c
oncepto de quién es una persona toxicómana o adicta no se reduce a ello. Se amplía a aquellas personas que c
onsumen sólo en fines de semana o para poder seguir el ritmo de vida c
otidiano.
– La principal motivación para el c
onsumo es la de prolongar así el tiempo o las posibilidades de ocio y disfrute.
– Son muy c
onscientes de la accesibilidad a c
ualquier tipo de droga, de que no existen dificultades para c
onseguir c
ualquier sustancia que se desee c
onsumir.
– Respecto a la edad, c
onsideran que la experimentación c
on el alcohol es c
ada vez más temprana. Esta c
onciencia sobre la precocidad en el uso abusivo del alcohol y sus c
onsecuencias aumenta c
on la edad. C
on frecuencia, los testimonios de los c
hicos o c
hicas de 16-17 años son muy c
ríticos y c
asi se escandalizan de los c
onsumos que ven en otros menores de 13-14 años.
– Tienen una imagen más negativa de la mujer que c
onsume que del hombre que c
onsume.
– En c
uanto a la "clasificación de las drogas", y a pesar de la información, siguen manteniéndose c
iertos mitos respecto a los riesgos asociados al c
onsumo de determinadas sustancias y una c
ierta c
onfusión o asociación entre drogas legales-drogas blandas, por una parte, y drogas ilegales-drogas duras, por otra. Esto hace que exista una menor percepción del riesgo –de forma errónea– en aquellas sustancias que tienen la c
onsideración de legales.
– Defienden mayoritariamente la legalización del c
annabis. De hecho, resaltan la c
ontradicción que existe entre la normalidad de su c
onsumo y su situación jurídica de ilegalidad.
– También son muy c
ríticos respecto al c
umplimiento real de la ley antitabaco. Respecto a la venta de tabaco a menores, c
omo dice uno de ellos, no fumador: "No está tan regulado c
omo dicen, fuman lo que quieren, c
ompran la marca que quieren y lo hacen donde quieren".
– Tienen sus propios c
ódigos respecto a qué c
onsumos son tolerados y c
uáles no lo son en el grupo. C
ódigos que, evidentemente, varían de un grupo a otro.
– Siguen c
onsiderando a la familia c
omo el principal referente. En sentido c
ontrario, tienen una visión absolutamente negativa de las intervenciones policiales.
– Detectan una gran c
ontradicción entre el discurso adulto, que defiende la abstinencia de drogas en la juventud, y la c
onducta que los propios adultos y adultas mantienen…
Estas y otras muchas opiniones y valoraciones recogidas en los grupos de trabajo c
on adolescentes deben servirnos c
omo elementos de reflexión y revisión de las políticas que se llevan a c
abo y sus c
onsecuencias.
Otro texto, al que aquí sólo haremos referencia pero que nos sirve también para c
onocer mejor las valoraciones y propuestas de las personas adolescentes, es el Documento aprobado por un grupo de representantes de diferentes c
entros educativos en el Pleno del Parlamento-Txiki de 23 de abril de 2007.
La visión de las quejas
Como ya hemos dicho, el informe extraordinario del Ararteko sobre drogas y adolescencia es todavía muy reciente, pero las quejas y preocupaciones de familias y profesionales vienen de lejos.
De hecho, las preocupaciones, quejas y c
onsultas más frecuentes que llegan hasta nuestra institución suelen provenir de los profesionales que trabajan c
on sectores de adolescentes en situación de especial vulnerabilidad:
– c
on menores acogidos en el sistema de protección;
– c
on adolescentes que c
umplen medidas de justicia;
– c
on menores extranjeros no acompañados;
– c
on familias que se sienten incapaces de c
ontrolar las actuaciones de sus hijos…
En muchos de estos c
asos, los c
onsumos problemáticos de drogas son un factor añadido (a veces c
omo c
ausa o c
omo c
onsecuencia) a la propia situación de vulnerabilidad.
También son relativamente frecuentes las quejas de la c
iudadanía sobre la permisividad ante determinados c
onsumos o prácticas en locales o lugares públicos.
Con frecuencia, en las quejas o aportaciones de profesionales y asociaciones que llevan muchos años trabajando en el sector se pueden apreciar varias dimensiones:
– La preocupación por la eficacia mayor o menor de las intervenciones o programas en c
urso.
– La preocupación por la evolución de los c
onsumos o, en c
oncreto, ante determinados c
onsumos de sustancias de las que no se sabe muy bien todavía c
uáles serán sus c
onsecuencias.
– La preocupación por las c
ondiciones en que a veces c
ada servicio o programa tiene que llevar a c
abo sus actuaciones…
La existencia o no de determinados recursos para poder ofrecer una respuesta adecuada a c
iertas situaciones, la falta de c
oordinación entre recursos y programas, o la falta de evaluación suelen ser motivos reiterados de c
rítica.
Las propuestas de mejora o recomendaciones
class="2-2Texto">En este c
aso, las recomendaciones del Ararteko efectuadas en el informe han sido 21:
class="2-2Texto12-4">– c
inco sobre la c
oordinación y el liderazgo institucional;
class="2-2Texto12-4">– seis sobre las actuaciones de prevención selectiva;
class="2-2Texto12-4">– tres dirigidas al ámbito escolar;
class="2-2Texto12-4">– otras tres dirigidas al ámbito familiar;
class="2-2Texto12-4">– dos dirigidas al ámbito del tiempo libre;
class="2-2Texto12-4">– y otras dos sobre la percepción social y la participación de la adolescencia.
class="2-2texto6-6">– El primer bloque de recomendaciones, sobre la c
oordinación y liderazgo institucional, parte de la c
onstatación de que son muchas y muy diversas las actuaciones que se llevan a c
abo en la prevención y reducción de riesgos del c
onsumo de drogas en la adolescencia y juventud (fruto, además, de múltiples iniciativas tanto institucionales c
omo de otros agentes sociales) pero se echa en falta una mejor c
oordinación entre los diferentes agentes que intervienen c
on la población menor de edad, y, sobre todo, una mayor c
oordinación interinstitucional. Y no sólo c
oordinación en las intervenciones directas, sino también en lo que respecta a los planes y programas, a los objetivos y prioridades, a los mensajes a difundir…
class="2-2Texto">En este sentido, se aprecia una demanda de un mayor liderazgo institucional, la necesidad de alguna instancia c
on autoridad y c
apacidad suficiente para impulsar una intervención integral o, al menos, establecer c
on mayor c
laridad las directrices de trabajo, c
orregir prácticas o mensajes inadecuados, y poder evaluar los logros que se vayan alcanzando. De acuerdo c
on ello, el Ararteko efectúa c
inco recomendaciones:
class="sangre10-4">• Plantear la mejora de la c
oordinación, tanto interna c
omo intersectorial e interinstitucional, c
omo un objetivo prioritario en los próximos planes de drogodependencias (para no duplicar servicios e intervenciones, y optimizar los recursos personales, económicos y materiales).
class="sangre10-4">• Revisar, en lo que sea necesario, la c
omposición y dinámica del C
onsejo Asesor de Drogodependencias (para que sirva c
on mayor eficacia c
omo órgano de c
oordinación y foro de debate social de todas las instancias representativas).
class="sangre10-4">• Promover y favorecer la mejor formación y c
ualificación de los recursos ya existentes.
class="sangre10-4">• Incluir la evaluación en el diseño de los programas, de tal forma que la evaluación sistemática, tanto del proceso c
omo del impacto, sea una práctica obligada para c
omprobar la utilidad y eficacia de los proyectos y programas.
class="sangre10-4">• Establecer un protocolo c
omún y específico de intervención policial para los c
asos en los que se hallen implicadas personas menores de edad.
class="2-2texto6-6">– El segundo bloque de recomendaciones, sobre las actuaciones de prevención selectiva, pretende dar respuesta a una situación en la que, aunque la mayor parte de las intervenciones llevadas a c
abo, c
omo es natural, se han dirigido al c
onjunto de la población, el reto fundamental se c
onsidera que está en el desarrollo de la prevención dirigida específicamente a determinados grupos de personas especialmente vulnerables por diversos factores. Por ello, proponemos:
class="sangre10-4">• Desarrollar programas de prevención selectiva dirigidos a superar en la población vulnerable la c
oncurrencia de déficits de c
arácter psicosocial y socioeducativo (presentismo, impulsividad, bajo autocontrol, bajo auto-concepto, baja motivación…).
class="sangre10-4">• Desarrollar los programas dirigidos específicamente a la población adolescente c
on c
onsumos problemáticas y problemas c
on la justicia (derivados muchas veces de dichos c
onsumos).
class="sangre10-4">• Desarrollar los programas dirigidos a la población menor de edad c
on problemas de salud mental.
class="sangre10-4">• Desarrollar los programas dirigidos a sectores especialmente vulnerables, c
omo los menores extranjeros no acompañados (para evitar o responder mejor a c
onsumos poco extendidos entre nosotros –como los c
onsumos de disolventes o inhalantes– pero de graves c
onsecuencias).
class="sangre10-4">• Desarrollar programas integrales en zonas en las que se da una alta c
oncentración de problemas y dificultades socio-económicas y c
ulturales, que dificultan la incorporación de los/las menores a una vida social plena de derechos, situándolos en grave riesgo de exclusión (por uso habitual de drogas, c
omisión de delitos…).
class="sangre10-4">• Apoyar a los recursos de atención específicos de prevención indicada dirigidos a menores adolescentes y jóvenes, c
on c
onsumos problemáticos y/o c
on problemas de c
omportamiento, para los c
uales los programas de prevención selectiva no resulten satisfactorios. C
rear nuevos recursos de este tipo en el c
aso de que los existentes se muestren insuficientes.
class="2-2texto6-6">– Hay tres recomendaciones dirigidas específicamente al ámbito escolar, ámbito que, según todos los datos del propio informe, ha sido uno de los más trabajados en la prevención del c
onsumo de drogas, mediante iniciativas, programas y materiales muy diversos.
class="sangre6">También en este c
aso se plantea la necesidad de reforzar las actuaciones de prevención dirigidas a los c
olectivos más vulnerables, sin descuidar por ello las que se dirigen indistintamente al c
onjunto de la población escolar. En este sentido, el informe apunta la necesidad de una serie de mejoras que c
oncreta en las siguientes recomendaciones:
class="sangre10-4">• Lograr un c
ompromiso interinstitucional (entre Educación, Sanidad y Acción Social) para una estrategia c
onjunta de refuerzo de factores de protección, que promueva iniciativas c
omo: proporcionar a los c
entros los c
riterios, orientaciones e instrumentos pedagógicos que se c
onsideren útiles para superar los factores de riesgo; promover la formación y motivación del profesorado para lograr una mayor y más efectiva implicación; proporcionar a los c
entros un mayor apoyo y asesoramiento de profesionales externos…
class="sangre10-4">• Dedicar una especial atención a aquellos c
entros donde se c
oncentran sectores de población especialmente vulnerables, o donde se producen mayores tasas de fracaso o abandono escolar.
class="sangre10-4">• Valorar y potenciar las experiencias de programas de prevención selectiva escolar que se llevan a c
abo en los C
IP (actuales PCPI) o se puedan llevar en otros c
entros de parecidas c
aracterísticas.
class="2-2texto6-6">– También efectuamos otras tres recomendaciones dirigidas al ámbito familiar. El informe, respecto a este ámbito ofrece una realidad que parece c
ontradictoria. Por una parte, no hay ninguna duda de que se trata de un c
ontexto c
lave, un ámbito al que se debe apoyar, formar, asesorar, orientar… para que pueda superar los factores de riesgo relacionados c
on los c
onsumos de drogas, o, en su c
aso, gestionar mejor los c
omportamientos c
onflictivos que puedan ir asociados a ellos.
class="sangre6">En muchos c
asos, la propia familia –sea del tipo que sea– se siente desamparada o sin los recursos o las destrezas necesarias para afrontar esa tarea, que delega en otros agentes. Sin embargo, c
on frecuencia, c
uando se ofrecen desde los c
entros educativos o desde las asociaciones actividades dirigidas a ellas, la participación es escasa o, tal vez, de las familias que menos lo necesitan. En todo c
aso, a pesar de todas las limitaciones observadas, existe un c
onsenso total en la necesidad de seguir apoyando a las familias. Un apoyo que se puede c
oncretar en las siguientes recomendaciones:
class="sangre10-4">• Promover la formación, participación y c
ompromiso de las familias mediante iniciativas c
omo las escuelas de padres u otras similares ya desarrolladas durante años en muchos c
entros educativos.
class="sangre10-4">• Apoyar a las familias más necesitadas o c
on mayores problemas, incluso c
on programas o fórmulas de mediación, buscando para ello la necesaria c
oordinación entre todos los servicios implicados (escuela, servicios sociales, educadores sociales…).
class="sangre10-4">• Apoyar a los recursos de atención específicos dirigidos las familias de adolescentes y jóvenes, c
on c
onsumos problemáticos y/o c
on problemas de c
omportamiento, para los c
uales los programas de prevención selectiva no resulten satisfactorios. C
rear nuevos recursos de este tipo en el c
aso de que los existentes se muestren insuficientes.
class="2-2texto6-6">– El informe efectúa dos recomendaciones dirigidas al ámbito del tiempo libre, seguramente el ámbito de intervención menos c
onocido para el c
onjunto de la población. Sin embargo, es ahí donde, normalmente, los/las adolescentes c
onsiguen la droga y es ahí también donde, habitualmente, la c
onsumen: en los espacios y tiempos de ocio. De ahí la importancia del trabajo y educación de c
alle, forma privilegiada para poder c
onocer e incidir directamente en determinadas realidades. En este sentido, planteamos:
class="sangre10-4">• Reconocer y apoyar el trabajo de educación en medio abierto y de animación sociocultural que diferentes profesionales están llevando a c
abo, muchas veces c
on pocos recursos y c
on sectores especialmente problemáticos.
class="2-2Texto">• Desarrollar los programas de prevención selectiva en los espacios de ocio frecuentados por adolescentes y jóvenes.
class="2-2texto6-6">– Por fin, hacemos otras dos recomendaciones, sobre la percepción social y la participación de la adolescencia, c
on las que se busca, por una parte, evitar las incoherencias en el discurso social y, por otra parte, dar c
abida en él al discurso o la voz propia de la adolescencia. Para ello, proponemos:
class="sangre10-4">• C
uidar la información y evitar la incoherencia en los mensajes que llegan a los y las adolescentes, especialmente a través de la publicidad y de la información que se transmite en los medios de c
omunicación.
class="sangre10-4">• Favorecer la participación activa de los y las adolescentes en los programas e iniciativas dirigidas a ellos-ellas. Potenciar su papel activo c
omo agentes de prevención.
Las posibilidades de seguimiento futuro
Hasta ahora, las políticas de prevención se han ido c
oncretando en nuestra C
omunidad en sucesivos planes plurianuales. Seguramente, dentro de unos meses, se presentará un nuevo Plan de Drogodependencia (que será ya el VI) y ello debe permitirnos c
omprobar hasta qué punto se han tenido en c
uenta las anteriores recomendaciones y facilitar el seguimiento sobre su grado de c
umplimiento.
Por otra parte, esperamos y deseamos que el Observatorio de Drogodependencias c
ontinúe efectuando investigaciones periódicas que nos permitan c
onocer la evolución de los fenómenos, así c
omo el éxito o fracaso de las iniciativas en marcha.
3.11. Acoso escolar
Caracterización del sector
La escuela es un espacio privilegiado, no sólo para el aprendizaje formal de determinados c
ontenidos académicos sino también para el aprendizaje de c
onvivencia social, tanto entre c
ompañeros y c
ompañeras c
omo c
on las personas adultas, en un c
ontexto específico, diferente a otros c
omo la familia o el barrio.
Cuando hablamos de c
onvivencia en el ámbito escolar nos referimos a la c
alidad de las relaciones personales, al logro de un determinado c
lima. Lograr un c
lima de c
onvivencia positiva es una meta de la educación que no debe equipararse a la mera gestión o superación de determinados c
onflictos. Ello exige disponer de unas normas o un marco de relaciones personales c
laro y participativo, c
onceder la importancia que le c
orresponde al desarrollo de las c
apacidades sociales, emocionales y morales, trabajar en c
olaboración c
on las familias, etc.
Los c
onflictos, sin embargo, son parte c
onsustancial de las relaciones interpersonales; se dan en c
ualquier espacio de c
onvivencia y, por tanto, también en el ámbito escolar. Pero, según c
ómo sea gestionado el c
onflicto, éste podrá ser positivo y ayudar al desarrollo personal, o bien negativo y dañarlo más o menos seriamente.
Existe toda una tipología de los c
onflictos en el ámbito escolar, tanto de los c
onflictos entre iguales c
omo de los c
onflictos entre el alumnado y el profesorado u otro personal adulto.
En el informe extraordinario de referencia para este c
apítulo Convivencia y c
onflictos en los c
entros educativos, publicado por el Ararteko en 2006) se analizaron, básicamente, seis tipos de c
onflicto bastante extendidos en los c
entros y, en ocasiones, c
on graves c
onsecuencias:
– el absentismo escolar;
– las c
onductas disruptivas que entorpecen el orden y la disciplina en la escuela;
– las agresiones de estudiantes a docentes;
– las agresiones de docentes a estudiantes;
– el vandalismo c
ontra las instalaciones o materiales del c
entro;
– el acoso o maltrato entre iguales por abuso de poder.
En este apartado del informe nos c
entraremos especialmente en ese último tipo de c
onflicto, investigado por Olweus en los países escandinavos a partir de la década de los setenta y que ha alcanzado gran notoriedad entre nosotros en los últimos años, especialmente a raíz del c
onocido c
omo "caso Jokin", en Hondarribia.
Entre las múltiples definiciones del maltrato entre iguales escogemos ésta, fijada por una serie de profesoras investigadoras que han c
olaborado c
on esta institución en el estudio y divulgación del tema:
"Tipo perverso de relación interpersonal que tiene lugar típicamente en el seno de un grupo y se c
aracteriza por c
omportamientos reiterados de intimidación y exclusión dirigidos a otro que se encuentra en una posición de desventaja. Puede c
onsiderarse un tipo de relación especialmente dañina c
uando se da entre individuos que c
omparten un mismo estatus, i.e. son iguales según un determinado c
riterio externo al grupo (por ej., c
ompañeros de una misma aula, o de un mismo departamento laboral), pero situados en una posición diferente de poder –físico, psicológico– dentro del grupo, debido al abuso de su posición de ventaja por parte de quien intimida o excluye a su c
ompañero". (Del Barrio, Martín, Almeida y Barrios, 2003)
El maltrato entre iguales se suele llevar a c
abo de formas muy diversas:
– mediante la exclusión social o marginación;
– mediante la agresión física;
– mediante la agresión verbal;
– mediante las amenazas;
– mediante el acoso sexual, físico o verbal;
– mediante la utilización de medios tecnológicos…
Casi siempre se trata de fenómenos grupales, y en ellos se suelen distinguir diferentes papeles: víctimas, agresores, testigos… El maltrato, sin duda, es pernicioso para todos pero, desde la perspectiva que aquí nos interesa, de defensa de derechos de las personas más vulnerables, especialmente destructivo para quienes lo sufren, para las víctimas.
Como se verá, no resulta fácil disponer de series de datos suficientemente fiables sobre la extensión y evolución del maltrato entre iguales aunque, desgraciadamente, se trata de un problema bastante extendido y en el que, c
on frecuencia, la propia institución del Ararteko se ha visto obligada a intervenir.
Los antecedentes
class="2-2Texto">La institución del Ararteko ha dedicado, durante años, una atención especial al tema de la c
onvivencia escolar. No sólo en respuesta a las quejas recibidas, sino también por iniciativa propia, promoviendo la prevención, la sensibilización y hasta la difusión de buenas prácticas.
class="2-2Texto">Por un lado, a lo largo del año 2006 se llevó a c
abo un exhaustivo estudio sobre la c
onvivencia en los c
entros de Educación Secundaria, que fue la base fundamental del informe extraordinario sobre Convivencia y c
onflictos en los c
entros educativos, entregado y hecho público el 19 de diciembre de 2006, estudio del que se ofreció un resumen en el informe ordinario de ese mismo año. Se c
ulminó así, de algún modo, un proceso iniciado dos años antes c
on la realización del II Foro de participación c
iudadana, sobre ese mismo tema, y el inicio de la investigación en 80 c
entros de Educación Secundaria de nuestra C
omunidad. Uno de los c
onflictos analizados detenidamente en dicho informe –aunque no el único– era precisamente el del acoso escolar o maltrato entre iguales.
class="2-2Texto">En el informe ordinario del 2006, señalábamos ya que, al margen de las intervenciones c
oncretas que c
ada c
aso fuera exigiendo, c
reíamos que la aplicación de las recomendaciones efectuadas en el informe extraordinario c
itado serviría para c
orregir buena parte de los problemas detectados e intervenir c
on mayor eficacia y que, en todo c
aso, el tema tendría que ser objeto de un seguimiento específico en los próximos años.
class="2-2Texto">De acuerdo c
on ello, la institución del Ararteko, durante el año 2007 y posteriores, ha llevado a c
abo diferentes iniciativas, entre las que destacaremos aquí las seis siguientes:
class="2-2texto6-6">1) La organización de un nuevo Foro de participación c
iudadana (el Tercer Foro), llevado a c
abo en mayo de 2007, sobre la c
onvivencia y los c
onflictos en los c
entros educativos. Foro del que ofrecimos una información sintética en el informe ordinario de ese año (cfr. c
ap. V) y que, posteriormente, fue objeto de una publicación monográfica enviada a todos los c
entros y servicios educativos. (La c
onvivencia y los c
onflictos en el ámbito escolar. Foros de reflexión y participación, 2008)
class="sangre6">En la sesión de la mañana de dicho Foro, c
errada, tomaron parte c
erca de 40 personas invitadas al efecto (de los c
entros, de los servicios de apoyo, de la inspección, del sistema judicial, de órganos de participación, de equipos de investigación…). En la sesión de la tarde, abierta, tomaron parte unas 80 personas. Las c
uestiones abordadas durante la mañana fueron:
class="sangre6">1. Principales factores que están incidiendo negativamente en el c
lima escolar.
class="sangre6">2. Experiencias y ejemplos de buenas prácticas.
class="sangre6">3. Qué puede/debe hacer la administración educativa.
class="sangre6">4. Qué mejorar o modificar en la organización de los c
entros.
class="sangre6">5. C
ómo gestionar desde los c
entros las situaciones de acoso o maltrato.
class="sangre6">6. Sobre la intervención de otros agentes sociales.
class="sangre6">7. Qué haría falta evaluar, investigar, difundir…
class="sangre6">8. Qué puede aportar el Ararteko.
class="sangre6">En la sesión de tarde, el ararteko ofreció un resumen del Informe Convivencia y c
onflictos en los c
entros educativos y la profesora Mª José Díaz-Aguado, de reconocido prestigio en el tema, ofreció una c
onferencia bajo el título: "Del acoso escolar a la c
ooperación en las aulas". Tras estas intervenciones se mantuvo un largo c
oloquio. Todas las intervenciones se grabaron y una vez transcritas fueron editadas y distribuidas mediante la publicación arriba c
itada.
class="2-2texto6-6">2) Las c
onferencias y reuniones sobre este tema mantenidas c
on diferentes agentes educativos, unas veces a iniciativa del propio Ararteko (convocando, por ejemplo, a los equipos directivos de los 80 c
entros que participaron en el estudio) y otras en respuesta a iniciativa de otros (por ejemplo, de servicios de apoyo, instancias municipales, universidades o c
olegios profesionales). En esta misma línea c
abe c
itar la publicación de artículos sobre este tema en revistas de c
arácter pedagógico.
class="2-2texto6-6">3) La puesta en marcha de otra investigación para profundizar en una de las c
uestiones fundamentales que subyace y c
ondiciona los problemas de maltrato o de c
onvivencia: los valores. Durante el año 2007 se inició un estudio específico sobre la transmisión de valores a escolares, tanto de Educación Primaria c
omo de Educación Secundaria, estudio que dio pie a un nuevo informe, publicado en 2009 (La transmisión de valores a menores).
class="2-2texto6-6">4) Los pasos dados para la edición y difusión de materiales interactivos destinados a escolares de Educación Primaria y Secundaria en los que se abordasen nuevas formas de acoso escolar que se suelen recoger bajo el término de "ciberbullying", c
on la intención de evitar riesgos y aumentar su c
apacidad de defensa frente a ellas. Estos materiales interactivos c
on sus c
orrespondientes gruías didácticas, fueron editados y distribuidos en los c
entros y servicios educativos, bajo los títulos de Ciberbullying. Material didáctico para la prevención del acoso por medio de las nuevas tecnologías y Ventanas amigas. Leihoak. Una Aventura REAL en un Mundo VIRTUAL.
class="2-2texto6-6">5) La tramitación de varios expedientes de oficio dirigidos al Departamento de Educación para el seguimiento del c
umplimiento de las recomendaciones del informe sobre Convivencia y c
onflictos en los c
entros educativos.
class="2-2Texto">6) La realización de un nuevo Foro de participación c
iudadana, c
entrado específicamente en los problemas de la población adolescente que, c
on frecuencia, por su orientación sexual, son objeto de acoso. Las c
onclusiones de este Foro sobre Adolescentes y jóvenes lesbianas, gays, transexuales y bisexuales, llevado a c
abo en el 2008, ha sido objeto de publicación y difusión el año 2009: Adolescentes y jóvenes lesbianas, gays, transexuales y bisexuales: dificultades y rechazos en su desarrollo personal, en sus relaciones y en su socialización. Esta c
uestión será abordada específicamente en el siguiente apartado de este mismo informe (3.12.).
class="2-2Texto">Se trata, pues, de un tema al que la institución del Ararteko ha dedicado una atención prioritaria y c
ontinuada, mediante múltiples iniciativas. De hecho, podemos decir que, en los últimos años, ha c
onstituido uno de los tres temas que en materia de menores ha suscitado mayor preocupación y ha exigido mayor atención.
class="2-2Texto">De algunas de las iniciativas c
itadas se ofrece c
ierta información en otros epígrafes de este mismo Informe. Por otra parte, en el Informe ordinario de 2007, ofrecimos ya un resumen bastante amplio de dos de ellas. En c
oncreto, de las aportaciones recogidas en las reuniones que mantuvimos c
on los equipos directivos de Educación Secundaria y de la respuesta del Departamento de Educación a nuestra primera petición de datos, respuesta que se c
oncretaba en el documento "Acciones 2007/2008 del programa Educar para la C
onvivencia, la Paz y los Derechos Humanos y su relación c
on las recomendaciones del Ararteko". (Cfr. Informe 2007)
Los problemas fundamentales
class="2-2Texto">Nuestro informe trató de detectar c
uáles eran los problemas fundamentales que afectaban a la c
onvivencia en los c
entros. Pero trató también de valorar la existencia de c
onflictos en su justo término.
class="2-2Texto">Así, si tenemos en c
uenta la alarma social que parece existir sobre la violencia en los c
entros, las noticias que a veces aparecen c
on grandes titulares en los medios de c
omunicación, o incluso los resultados que determinadas investigaciones ofrecen, seguramente lo más llamativo, y un aspecto destacable del estudio realizado, es que todos los c
omponentes de nuestra c
omunidad educativa (alumnado, profesorado, familias…) se muestran razonablemente satisfechos del c
lima escolar que perciben en sus propios c
entros. Sus respuestas son más c
ríticas c
uando se les pregunta por el c
lima general del sistema educativo o por su posible deterioro, pero en c
uanto a su propio c
entro –lo que mejor c
onocen– las valoraciones son muy positivas. Sirva c
omo ejemplo el dato de que un 82% de las familias no c
ambiaría a su hijo/a de c
entro, o que el 93,4% de ellas se muestra muy satisfecha de que su hijo o hija estudie en el c
entro en el que está.
class="2-2Texto">El informe permite apreciar otros muchos aspectos positivos. Pero desde la perspectiva garantista de derechos que c
orresponde a la institución del Ararteko, sin embargo, debemos insistir en los elementos negativos y especialmente en aquellos que pueden tener graves c
onsecuencias o incidir en los derechos básicos de las personas. Desde esta perspectiva, bastaría c
on que un solo miembro de la c
omunidad escolar fuese marginado, amenazado, agredido o humillado para que nuestra preocupación e intervención tuviera fundamento. Y los datos de nuestro estudio, c
omo los de otros, muestran que este tipo de situaciones, expresión muchas veces de un abuso de poder, son, desgraciadamente, frecuentes.
class="2-2Texto">Entre los diferentes elementos de preocupación que nos ofrece tanto el estudio c
omo las actuaciones llevadas a c
abo destacamos los siguientes:
class="2-2Texto">1) El divorcio que se observa entre el profesorado y las familias
class="2-2Texto">El informe permite apreciar enormes diferencias, posiciones muy alejadas entre las familias y el profesorado a la hora de opinar o valorar múltiples c
uestiones. Así, por ejemplo, las familias tienen una visión muy idílica de las relaciones entre docentes y alumnado; c
onsideran que sus hijos e hijas apenas plantean problemas; son, en c
ambio, mucho más c
ríticas c
on las actuaciones del profesorado, etc.
class="2-2Texto">Sin embargo, tal vez no sean estas diferencias lo más importante. Lo más preocupante, seguramente, resulta que un sector c
ulpe al otro, o le atribuya la responsabilidad principal de los problemas, o que éste ponga en c
uestión la forma en que aquél resuelve los c
onflictos… Así, la mayoría del profesorado (54%) atribuye los problemas de disciplina o de violencia en los c
entros al hecho de que las familias son excesivamente permisivas y no marcan ningún límite a las c
onductas de sus hijos. Muchas familias, por su parte, c
onsideran que los c
onflictos no se solucionan de forma justa en los c
entros o c
onsideran adecuado el recurso a la vía judicial…
class="2-2Texto">También en las quejas que solemos recibir en el Ararteko destacan estas discrepancias: las familias que acuden a nosotros c
onsideran que el profesorado o la dirección de los c
entros se ha inhibido o ha intentado preservar su imagen o no ha hecho lo suficiente para resolver los problemas de su hijo o hija; el c
entro, sin embargo, c
ree que ha intervenido c
orrectamente y, en ocasiones, incluso que la intervención de la familia ha sido perjudicial y no ha hecho sino c
omplicar las c
osas.
class="2-2Texto">Si tenemos en c
uenta que todos los estudios y la práctica destacan la c
olaboración y la sintonía entre familias y profesorado c
omo uno de los factores c
lave para mejorar la c
onvivencia y el c
lima de los c
entros, estas divergencias resultan enormemente preocupantes, y deben ser objeto de atención preferente.
class="2-2Texto">2) La escasa participación de algunos sectores en la elaboración, revisión y aplicación de las normas que regulan la c
onvivencia en los c
entros
class="2-2Texto">Los resultados del estudio muestran que la participación en la elaboración y revisión de las normas de c
onvivencia es muy escasa, al menos, por parte de las familias y el alumnado. La insatisfacción de estos sectores se puso de manifiesto tanto en las respuestas a los c
uestionarios c
omo en los grupos de discusión.
class="2-2Texto">Parece que en algunos c
entros es una práctica frecuente dar por válidas las normas establecidas en años anteriores, sin propiciar su discusión entre todos los miembros de la c
omunidad escolar, muchos de los c
uales pueden ser nuevos en el c
entro y, por tanto, no haber participado nunca en su elaboración.
class="2-2Texto">Tampoco parece que las estructuras de participación más formalizadas –como son las c
omisiones de c
onvivencia o los C
onsejos Escolares– estén resolviendo adecuadamente esta c
uestión. La valoración del alumnado y de las familias –incluso de quienes participan directamente en estos órganos– es que sus posibilidades de intervenir en la revisión de las normas o en los c
riterios de aplicación es muy limitada en c
omparación c
on la c
apacidad de decisión del profesorado.
class="2-2Texto">3) La c
onsideración de determinadas c
onductas c
omo "normales", lo que pone en c
uestión una serie de valores básicos, esenciales para una c
onvivencia respetuosa
class="2-2Texto">Otro de los elementos más preocupantes del estudio es el hecho de que buena parte del alumnado c
onsidere c
omo "normales" c
onductas que tienen un enorme efecto destructivo sobre el buen c
lima escolar, c
onductas que pueden llegar a producir gran sufrimiento en determinados alumnos y profesores, o c
onductas que hacen más difícil el poder dar una respuesta eficaz a los problemas.
class="2-2Texto">Nos referimos, principalmente, a tres tipos de c
onductas que, según lo analizado, resultan bastante habituales y son justificadas –a veces c
on razones sorprendentes– por buena parte del alumnado:
class="2-2Texto12-4">– La disrupción o indisciplina que, c
omo se puede apreciar en el informe, es una de las c
ausas más extendidas del malestar docente y, al mismo tiempo, una fuente de frustración e insatisfacción de buena parte del alumnado.
class="2-2Texto12-4">– Las agresiones a c
ompañeros o c
ompañeras, sin valorar las c
onsecuencias negativas que puedan tener para la persona agredida.
class="2-2Texto">– La aceptación del papel de testigo impasible ante los hechos de quienes, normalmente por miedo a posibles c
onsecuencias negativas para ellos, miran hacia otro lado, sin apoyar a quien sufre ni c
olaborar c
on los adultos responsables.
class="2-2Texto">Algunas de estas actitudes vuelven a aparecer c
on fuerza en otro informe posterior del Ararteko sobre La transmisión de valores a menores.
class="2-2Texto">La c
ombinación de estas c
onductas que, c
omo muestran ambos informes, resultan muy extendidas, está teniendo un enorme c
oste personal, tanto en el alumnado c
omo en el profesorado, e incide muy negativamente en el c
lima de c
onvivencia de los c
entros y de las aulas.
class="2-2Texto">4) La incidencia, no siempre positiva, que determinadas actuaciones de agentes externos a los c
entros tienen sobre estos
class="2-2Texto">La c
omunidad escolar, y especialmente el profesorado, observa c
on enorme preocupación lo que, en c
ierto modo, c
onsidera una injerencia de otros agentes sociales en un c
ampo que c
onsidera propio. Sirvan c
omo ejemplo, las opiniones manifestadas en torno a la judicialización de c
asos de acoso escolar o respecto al tratamiento de algunos c
asos en los medios de c
omunicación.
class="2-2Texto">Es posible que algunas de las opiniones c
ontrarias a la intervención de agentes "ajenos" al c
entro sean fruto de una actitud defensiva, pero se aprecia también una preocupación razonable ante la posibilidad de que determinadas intervenciones no sólo no mejoren las c
osas, sino que produzcan más efectos negativos que positivos. Parece necesario, pues, hacer un seguimiento de los c
asos, de las medidas adoptadas y de sus efectos.
class="2-2Texto">5) El grado de malestar o desánimo que se puede apreciar en buena parte del profesorado, que se siente desbordado
class="2-2Texto">Algunas respuestas a los c
uestionarios utilizados así c
omo el c
ontenido de c
iertas entrevistas y grupos de discusión c
on docentes, hacen pensar que una parte del profesorado se siente desbordado, abandonado, atrincherado, frente a una tarea titánica para la que no dispone de los medios necesarios: una autoridad reconocida, formación adecuada, tiempos y espacios para ejercer adecuadamente las funciones de tutor, apoyo de la administración, marcos legales c
laros, recursos, una sociedad que no exija a la escuela lo c
ontrario de lo que ella practica…
class="2-2Texto">La desmoralización del profesorado impediría c
ualquier mejora significativa en el c
lima de c
onvivencia de los c
entros, de ahí la importancia de c
uidar y preservar su implicación. Es verdad que la escuela, por sí sola, no puede desterrar la violencia de la sociedad, pero sí puede prevenirla, reducir su presencia, minimizar sus c
onsecuencias, y ofrecer modelos alternativos de relación.
class="2-2Texto">6) La insuficiente reacción ante determinadas c
onductas, o la lentitud de la misma, lo que c
ontribuye a c
rear una sensación de impunidad
class="2-2Texto">Aunque el trabajo fundamental en los c
entros educativos debe ser de c
arácter preventivo, ante determinadas situaciones la prevención resulta insuficiente. Ante determinados hechos, c
omo en las situaciones de acoso, es preciso intervenir y hacerlo c
on prontitud y eficacia. La lentitud o la ineficacia sólo tienen efectos negativos: en la persona acosada, evidentemente, que sigue desprotegida, pero también en la persona o grupo acosador, que se siente impune, y en los testigos, que ven c
ómo se puede seguir humillando a un c
ompañero o c
ompañera sin que nada suceda.
class="2-2Texto">La mayor parte de las c
onsultas y quejas recibidas en la institución del Ararteko (como se verá más tarde) lo han sido tras años de desgaste en los propios c
entros y c
omo c
onsecuencia de la frustración, normalmente expresada por la familia, ante lo que c
onsideran intervenciones dilatorias o insuficientes por parte del c
entro.
class="2-2Texto">7) La soledad y el dolor de las víctimas del maltrato
class="2-2Texto">Todo apunta a que los c
asos de acoso c
onocidos o denunciados son una parte mínima de la realidad. Los datos disponibles, c
omo luego se verá, presentan serias limitaciones.
class="2-2Texto">Pero, independientemente de c
uál sea el dato más fiable sobre la proporción de c
asos de acoso que se dan en un determinado sistema educativo o en una determinada etapa escolar, lo c
ierto es que existe un número nada despreciable de alumnos y alumnas que son objeto de maltrato, muchos de los c
uales padecen ese sufrimiento en silencio, o c
on el simple apoyo de algún amigo o amiga, bien por falta de c
auces para dar a c
onocer su situación a las personas adultas que deben defenderlo, bien por miedo a que su denuncia les deje aún más desprotegidos y tenga peores c
onsecuencias para ellos mismos.
class="2-2Texto">Esta situación resulta absolutamente intolerable en un Estado de derecho y más, si c
abe, en una institución c
uya función básica es educar, y que tiene la responsabilidad de proteger a sus alumnos y alumnas, menores de edad en c
asi todos los c
asos. Algunas de las recomendaciones específicas que se repasan en el apartado siguiente van dirigidas precisamente a garantizar la ayuda necesaria a quien es víctima del maltrato.
Las propuestas de mejora (recomendaciones ya efectuadas)
class="2-2Texto">En nuestro informe sobre Convivencia y c
onflictos en los c
entros educativos, de 2006, efectuábamos 28 recomendaciones. La mayoría de ellas son de c
arácter preventivo y buscan la mejora del c
lima de c
onvivencia en los c
entros. Hay, sin embargo, algunas dirigidas directamente no sólo a prevenir sino a intervenir de forma más eficaz ante las situaciones de acoso, c
uando éstas se produzcan.
class="2-2Texto">En el resumen que sigue, recordaremos aquí simplemente el enunciado de las recomendaciones (para no perder la visión global) y solamente nos detendremos en aquellas más ligadas específicamente a las situaciones de maltrato entre iguales.
class="2-2texto6-6">1) El primer bloque de recomendaciones era de nivel general o c
arácter normativo, propias de la Administración educativa. Proponíamos:
class="sangre10-4">– Incentivar la participación de los c
entros en programas y planes de mejora de la c
onvivencia. Difundir buenas prácticas, extender programas de intervención, una vez evaluados y c
omprobada su eficacia.
class="sangre10-4">– Apoyar a los c
entros mediante recursos, asesoramiento, formación del profesorado y materiales específicos que les ayuden a aplicar sus planes de c
onvivencia.
class="sangre10-4">– Evitar la segregación, favorecer la heterogeneidad y dedicar una especial atención y recursos a aquellos c
entros en los que se c
oncentran los problemas o sectores más vulnerables.
class="sangre10-4">– Revisar y c
ompletar el marco normativo. Modificar el Decreto de derechos y deberes del alumnado que estaba vigente (que fue modificado dos años más tarde por el Decreto 201/2008, de 2 de diciembre).
class="sangre10-4">– Revisar los protocolos de actuación existentes y desarrollar otros nuevos que sirvan para afrontar las situaciones de violencia más extendidas o graves.
class="sangre6">Conviene que nos detengamos en esta última recomendación (la 5ª del informe), que ha dado pie a varias actuaciones.
class="sangre6">La existencia de protocolos de intervención permite tener previsto anticipadamente c
ómo responder ante determinadas situaciones, c
larificar responsabilidades, prever mecanismos de c
oordinación, ofrecer garantías a las partes, facilitar el seguimiento… De hecho, en el momento de elaboración del informe existía ya entre nosotros un protocolo de intervención ante las situaciones de acoso ("Guía de actuación en los c
entros educativos ante el maltrato entre iguales"). Y se disponía de algunos datos sobre su aplicación.
class="sangre6">En función de ello, pedíamos que se hiciera un seguimiento de su uso y utilidad y que se analizara, por ejemplo: c
uál es el origen más frecuente de las demandas de intervención y si son suficientes las garantías de c
onfidencialidad en la tramitación de los c
asos, c
uestión que ha sido objeto de varias c
onsultas y motivo de queja ante esta institución por parte de algunas familias; el tiempo que transcurre entre los hechos denunciados, la fecha de requerimiento de la intervención y la adopción de las c
orrespondientes medidas; la eficacia de las medidas adoptadas ante las situaciones c
onsideradas c
omo acoso escolar así c
omo ante otros hechos denunciados y que no han merecido tal c
onsideración.
class="sangre6">Junto a la revisión o seguimiento de dicha Guía, se propone también la elaboración de protocolos específicos para otras situaciones de violencia, de acuerdo c
on su gravedad o grado de extensión.
class="2-2texto6-6">2) Un segundo bloque de recomendaciones afectaban a las prioridades y a la organización de los c
entros educativos. Así se recomendaba:
class="sangre10-4">– Incorporar la mejora de la c
onvivencia y el rechazo a c
ualquier forma de maltrato c
omo objetivo prioritario de todo c
entro educativo.
class="sangre10-4">– Promover la implicación del alumnado en la gestión de determinados c
onflictos.
class="sangre10-4">– Extender la práctica de las tutorías individuales.
class="sangre10-4">– Trabajar sistemáticamente habilidades prosociales en las tutorías grupales.
class="sangre10-4">– Favorecer una organización que permita reducir el número de docentes que interviene en c
ada grupo-clase así c
omo una mayor estabilidad en las tutorías.
class="sangre10-4">– Garantizar la observación y supervisión educativa de los tiempos y espacios no lectivos.
class="sangre10-4">– Incrementar las funciones y papel de las c
omisiones de c
onvivencia. Garantizar la participación de todos los sectores en ellas.
class="sangre10-4">– Adaptar y utilizar el c
urrículum y la metodología c
omo elementos básicos para el aprendizaje de la c
onvivencia.
class="sangre10-4">– Incrementar la participación del alumnado y de las familias en la elaboración, aplicación y revisión de las normas de c
onvivencia.
class="sangre10-4">– Sobre la disrupción o la indisciplina en los c
entros.
class="sangre10-4">– C
uidar la información, promover actividades de formación de las familias y estrechar la c
olaboración familia-escuela.
class="2-2texto6-6">3) El tercer bloque lo c
onstituyen las recomendaciones específicas para la intervención ante situaciones de acoso o violencia en el propio c
entro, que son, seguramente, las que aquí merecen una mayor atención. Se trata de las siguientes:
class="sangre10-4">– Concienciar a todos los sectores sobre la importancia del respeto mutuo y la exclusión total de c
ualquier forma de violencia en las relaciones (rec. nº 17)
class="sangre10-4">Uno de los rasgos más c
aracterísticos del grupo humano que c
onstituye c
ualquier c
omunidad educativa es la gran diversidad de sus miembros: no sólo respecto a sus c
aracterísticas personales, sino también en c
uanto a los roles, funciones o estatus que tienen dentro de la organización.
class="sangre10-4">La c
onvivencia en un grupo humano tan c
omplejo y heterogéneo no puede ni debe evitar los c
onflictos sino asentarse en el respeto mutuo. Por otra parte, la c
ultura de los derechos humanos y la c
onvivencia c
ivilizada exige la exclusión total de c
ualquier forma de violencia en las relaciones, más aún en una institución de c
arácter educativo.
class="sangre10-4">Respeto mutuo y rechazo absoluto a la violencia c
onstituyen, pues, dos valores esenciales sobre los c
uales deben ser c
oncienciados todos los integrantes de la c
omunidad escolar, tanto desde una perspectiva preventiva c
omo de intervención ante los problemas.
class="sangre10-4">– Garantizar en todo c
aso el apoyo, protección y seguridad a la víctima (rec. nº 18)
class="sangre10-4">Ante las situaciones de maltrato por abuso de poder, una vez c
onocidas, lo primero y más urgente debe ser mostrar el apoyo inmediato a la persona agredida, hablar c
on ella y garantizar su protección. Es decir que, desde el primer paso, pueda percibir que hay un adulto responsable en quien puede c
onfiar porque le escuchará, le protegerá y le mantendrá informada de los pasos que vayan dándose. La relación personal debe servir también para frenar c
ualquier intento de autoculpabilización, mediante el rechazo total de las c
onductas de acoso, independientemente de c
ualquiera que sea la razón o excusa en que se pretenda justificar.
class="2-2Texto">Objetivos similares deben buscarse en la relación c
on la familia de la persona maltratada, que debe ser informada y c
on la c
ual deberá mantenerse una estrecha c
olaboración en todo momento.
class="sangre10-4">– Intervenir inmediatamente c
on los acosadores o las acosadoras transmitiéndoles un mensaje nítido de tolerancia c
ero a c
ualquier agresión (rec. nº 19)
class="sangre10-4">También respecto a la persona o personas acosadoras y sus familias la intervención del c
entro debe ser rápida, firme y c
larificadora, buscando entre sus objetivos:
class="sangre10-4">• Transmitir un mensaje nítido de tolerancia c
ero y de c
ese inmediato de c
ualquier forma de acoso.
class="sangre10-4">• Evitar posibles efectos negativos o reacciones de defensa grupal.
class="sangre10-4">• Promover la c
ooperación de las familias c
on el c
entro.
class="sangre10-4">Como se advierte en la introducción de la Instrucción 10/2005, "Sobre el tratamiento del acoso escolar desde el sistema de justicia juvenil", de la Fiscalía General del Estado: "Si los intimidadores no reciben rápidas y enérgicas valoraciones negativas a su c
onducta, y respuestas firmes de que no van a resultar impunes, y/o si son "recompensados" c
on c
ierto nivel de popularidad y sumisión entre los demás c
ompañeros, el c
omportamiento agresivo puede c
onvertirse en una forma habitual de actuar, haciendo de la dominación un estilo normalizado en sus relaciones interpersonales".
class="sangre10-4">– Facilitar c
auces para que el alumnado pueda hacer llegar su información a los tutores o responsables del c
entro (rec. nº 20)
class="sangre10-4">De acuerdo c
on las respuestas al c
uestionario y lo debatido en los grupos de discusión de alumnos y alumnas, llama la atención que son plenamente c
onscientes de que, ante las situaciones de acoso de las que son testigos, podrían dar pasos para evitarlas o superarlas. Es más, muchos de ellos c
onsideran que deberían hacer algo en defensa de su c
ompañero o c
ompañera acosada, c
omo protegerla o aportar la información de que disponen a alguna persona adulta responsable… pero que no lo hacen por miedo o por no disponer de los c
auces adecuados. Son c
onscientes, además, de que en muchas ocasiones tales adultos no c
onocen los hechos y, por tanto, no están pudiendo intervenir para atajarlos.
class="sangre10-4">Es preciso romper esa especie de "ley del silencio" que tanto daño produce en quien es agredido, pero también en la c
onciencia moral de quienes son testigos mudos del acoso. Se trata de poner en c
uestión la validez ética de determinadas c
onductas y, al tiempo, de facilitar c
auces para que el alumnado –muchas veces único c
onocedor de los hechos– pueda hacer llegar la información a los tutores o responsables del c
entro.
class="sangre10-4">– Hacer un seguimiento c
ontinuo de la situación y no dilatar los procedimientos de investigación o sanción (rec. nº 21)
class="sangre10-4">El acoso o maltrato entre iguales por abuso de poder, por definición, suele mantenerse a lo largo de un tiempo. De hecho, la mayoría de las c
onsultas o quejas recibidas en la institución del Ararteko se c
orresponden a situaciones de maltrato padecidas durante bastantes años, incluso en diferentes c
entros y etapas educativas.
class="sangre10-4">La intervención, c
omo ya se ha señalado, debe ser inmediata; los procedimientos de investigación y sanción, lo más rápidos posibles; pero, al mismo tiempo, será necesario efectuar un seguimiento c
ontinuado que permita valorar si los problemas han sido superados y si las medidas adoptadas están resultando eficaces.
class="sangre10-4">Teniendo en c
uenta que tanto la Ley Orgánica de Educación c
omo la Ley Penal del Menor c
ontemplan posibles medidas de alejamiento, c
ambio o traslado de c
entro, parece necesario también efectuar un seguimiento de ellas, tratando de evitar c
ualquier perversión de las mismas.
class="sangre10-4">– Informar y orientar sobre las diferentes posibilidades de actuación ante situaciones de acoso o maltrato entre iguales (rec. nº 22)
class="sangre10-4">Existe una gran sensibilidad social –incluso c
ierta alarma– ante las situaciones de acoso y, sin embargo, al mismo tiempo, una gran desorientación sobre lo que se puede o se debe hacer ante ello. Desorientación, por ejemplo, sobre los c
riterios que c
onviene seguir o los pasos que se pueden dar ante diferentes instancias y sus c
onsecuencias (ante el tutor o la tutora de c
lase; ante la dirección del c
entro; ante la inspección de educación; ante los responsables de programas de c
onvivencia; ante el propio Ararteko, la policía o instancias judiciales…).
class="sangre10-4">Sería bueno que todos los c
omponentes de la c
omunidad educativa (alumnado, familias, profesorado, equipos directivos…) dispusieran de una información básica c
omún que les sirviera de orientación para la toma de sus propias decisiones.
class="2-2texto6-6">4) El c
uarto bloque lo c
onstituyen una serie de recomendaciones sobre la intervención de otros agentes sociales:
class="sangre10-4">– Sobre la judicialización de determinados c
asos.
class="sangre10-4">– Sobre el tratamiento de estas c
uestiones en los medios de c
omunicación.
class="sangre10-4">– Sobre la c
olaboración c
on otros agentes sociales.
class="2-2texto6-6">5) Finalmente, las tres últimas recomendaciones se refieren a las necesidades de seguimiento e investigación. En ellas se plantea la necesidad de:
class="sangre10-4">– Realizar estudios que permitan hacer un seguimiento periódico sobre la evolución de la realidad.
class="sangre10-4">– Analizar la eficacia de los programas de intervención (sus factores de éxito y de fracaso) y, en c
onsecuencia, promover o no su extensión.
class="sangre10-4">– Efectuar un seguimiento de la aplicación del protocolo o Guía de actuación ante el maltrato entre iguales, del Departamento de Educación, así c
omo de los expedientes y sanciones aplicadas en los c
entros. (Rec. nº 28)
class="sangre10-4">Como se verá en algunos de los epígrafes siguientes, este seguimiento ha sido objeto de especial atención por parte del Ararteko.
Los seguimientos
Como vía de seguimiento del informe sobre Convivencia y c
onflictos en los c
entros educativos, ya en 2007 iniciamos una primera actuación de oficio ante el Departamento de Educación, a la que se nos respondió en enero de 2008 y que fue incluida en el informe ordinario de aquel año.
Posteriormente, en abril de 2008, el Ararteko envió un nuevo escrito al C
onsejero de Educación en el que, entre otras c
osas, se pedía expresamente que aportasen los datos disponibles sobre la aplicación del protocolo ante situaciones de acoso en los últimos c
ursos. Tras varios requerimientos y un nuevo expediente, la respuesta se recibió en febrero de 2009, c
uando el texto del informe anual estaba prácticamente c
errado. No obstante, recogimos allí los datos más básicos, c
on la intención de retomarlos y analizarlos c
on más detalle en futuros informes. (cfr. Informe 2008)
La respuesta del Departamento ofrecía los datos c
orrespondientes a los c
ursos 2006-2007 y 2007-2008 pero solamente de aquellos "casos denunciados que, a juicio del inspector o inspectora, previa valoración c
ompartida c
on el director o directora del c
entro, se pueden c
onsiderar c
omo maltrato entre iguales, entendiendo por tales los que c
umplen las c
aracterísticas principales que se c
itan en la "Guía de actuación en los c
entros educativos ante el maltrato entre iguales", que son el desequilibrio de poder, la intencionalidad, la repetición en el tiempo y la situación de indefensión en la que se encuentra la víctima".
Los datos de aplicación del protocolo recibidos aparecían desglosados por territorios, redes, sexo, nivel educativo... Permitían, pues, un c
ierto análisis, así c
omo la apreciación de algunas tendencias: niveles o etapas en las que se c
oncentran la mayoría de los c
asos; proporción que alcanzan las "agresiones físicas directas"; medidas que se están aplicando... Tendencias y elementos que hemos destacado en varios informes ordinarios de años pasados.
Nos parecía, sin embargo, que los datos resultaban insuficientes para una c
orrecta valoración. Especialmente, por los siguientes motivos:
– Porque, c
omo ya se ha señalado, los números recogían solamente los "casos denunciados que, a juicio del inspector o inspectora (...) se pueden c
onsiderar c
omo maltrato entre iguales" de acuerdo c
on los c
riterios establecidos en la Guía.
Así, los datos globales para c
ada c
urso eran de 72 (curso 2006-2007) y 62 c
asos (curso 2007-2008). Pero para una valoración de esos mismos datos faltaban, al menos, otros más generales c
omo el de c
uántas habían sido las denuncias o expedientes, en c
uántos c
asos se había aplicado el protocolo, o en c
uántos c
asos, una vez analizados, se había determinado que no se trataba de una situación de acoso y, si así era, qué razones se habían tenido en c
uenta o qué otras medidas se habían adoptado...
– Porque es muy posible que las diferencias que se observan en los propios datos (entre un c
urso y otro, entre los territorios, entre las redes...) puedan deberse no tanto a las situaciones de acoso que, de hecho, se produzcan, sino a otros factores c
omo las diferencias de c
riterio en la aplicación del protocolo o incluso en la práctica de presentar denuncias ante la inspección o evitar hacerlo.
– Porque los datos ofrecidos no permitían su c
ontraste o c
omplementariedad c
on otras fuentes o instancias que también intervienen ante situaciones de acoso, c
omo las Fiscalías de Menores o el propio Ararteko. No había modo de saber, por ejemplo, c
uáles de las denuncias c
ursadas ante las Fiscalías o c
uáles de las quejas presentadas ante el Ararteko se hallaban recogidas o no en los datos ofrecidos por el Departamento, ni si existían c
oincidencias o discrepancias en su valoración.
Por ello, el año 2009, dirigimos al Departamento de Educación un nuevo expediente de seguimiento c
on una nueva petición de datos que pretendía superar, al menos, alguna de las limitaciones arriba apuntadas. Esta última petición de información se ha c
oncretado en tres apartados:
1) Respecto a los datos recibidos c
on anterioridad –los c
orrespondientes a los c
ursos 2006-2007 y 2007-2008– pedimos informaciones c
omplementarias (como el número de expedientes abiertos y en los que no se haya apreciado acoso) y las valoraciones del propio Departamento sobre la evolución observada o la validez de los datos.
2) Respecto a los nuevos datos, c
orrespondientes al c
urso 2008-2009, finalizado para entonces, las informaciones que permitan su c
orrecta valoración: distribución de los datos por territorios, redes y etapas; número de expedientes abiertos; número de expedientes en los que se ha determinado que existió acoso; tipos de acoso; principales medidas y/o sanciones adoptadas en dichos c
asos; valoración del propio departamento sobre la evolución observada; número de denuncias en vía judicial…
3) En c
ualquier c
aso, c
onsiderando que los datos de aplicación del protocolo no son sino un posible indicador c
uantitativo sobre la situación de la c
onvivencia y los c
onflictos en los c
entros, señalamos que, al margen de los datos propiamente dichos, analizaríamos la información que nos hicieran llegar en relación c
on el c
umplimiento de c
ualquiera de las 28 recomendaciones efectuadas en nuestro informe extraordinario de 2006.
La respuesta del Departamento se recibió en noviembre de 2009. Se trata de un informe elaborado por el Inspector General en el que, básicamente, se aportan los datos solicitados en los apdos. 1) y 2), se recogen algunas observaciones sobre su validez o fiabilidad, y, en c
uanto al apartado 3, se limita a aquellas recomendaciones (como la que se refiere al Decreto de derechos y deberes del alumnado) en la que la Inspección ha intervenido directamente.
Esta información será aprovechada en varios epígrafes de este c
apítulo.
Datos esenciales – indicadores. Evolución
class="2-2Texto">Existen numerosos estudios e investigaciones que tratan de c
uantificar la incidencia del maltrato entre iguales en el ámbito escolar. Los resultados, sin embargo, varían notablemente de unos a otros, en función de la metodología utilizada, de la muestra, de las preguntas y escalas de frecuencia ofrecidas en los c
uestionarios, y hasta de la propia c
onsideración de qué c
onductas van a ser tipificadas de acoso y la c
onsiguiente explotación de datos. Incluso en estudios limitados a la población escolar del País Vasco.
class="2-2Texto">Nosotros mismos, en el Ararteko, disponemos al menos de dos estudios monográficos en los que se ha efectuado una explotación de datos de una muestra significativa del alumnado de la C
APV. El primero de ellos c
orresponde al informe de 2006 (Convivencia y c
onflictos en los c
entros educativos). El segundo, al más reciente, de 2009, sobre La transmisión de valores a menores.
class="2-2Texto">No se trata aquí de resumir dos informes tan exhaustivos, pero sí c
reemos c
onveniente recordar algunos de los datos analizados en ellos, c
asi a modo de ejemplo:
class="2-2Textopequeo7" style="text-align: c
enter;">Tabla del Informe Convivencia y c
onflictos en los c
entros educativos. Ararteko, 2006.
class="2-2Textopequeo7" style="text-align: c
enter;">Tomada del Informe Convivencia y c
onflictos en los c
entros educativos. Ararteko, 2006.
class="2-2Textopequeo7" style="text-align: c
enter;">Tabla tomada del Informe La transmisión de valores a menores, Ararteko, 2009.
class="2-2Texto">En el primer c
aso, los datos c
orresponden a una muestra del alumnado de la ESO, del c
urso 2005-2006; en el segundo, alumnado de la Educación Primaria del c
urso 2007-2008. Pero la diferencia fundamental no es ésta, sino qué se pretende medir en c
ada c
aso y de acuerdo c
on qué c
riterios e instrumentos.
class="2-2Texto">Para poder c
omparar datos y valorar así la evolución del fenómeno sería necesario replicar c
ada c
ierto tiempo las investigaciones, aplicando idénticos c
riterios e instrumentos. Para el c
onjunto del Estado existe, al menos, un estudio de estas c
aracterísticas promovido por el Defensor del Pueblo de España y que se ha plasmado en respectivos informes: Violencia escolar: El maltrato entre iguales en la ESO (2000) y Violencia escolar: el maltrato entre iguales en la ESO 1999-2006 (2007).
class="2-2Texto">De las respuestas a nuestras peticiones de información al Departamento de Educación se obtienen una serie de datos, pero c
on las limitaciones ya señaladas, lo que hace aventurado sacar c
onclusiones.
class="2-2Texto">En resumen, el nº de c
asos c
on intervención de la Inspección en los que ésta ha c
onsiderado que se daba un maltrato entre iguales, en los tres últimos c
ursos c
on datos disponibles, ha sido el siguiente:
class="2-2Texto12-4">– C
urso 2006-2007: 72 c
asos c
onsiderados c
omo maltrato entre iguales (10 en Álava; 29 en Bizkaia; 33 en Gipuzkoa), de un total de 106 denuncias o expedientes abiertos.
class="2-2Texto12-4">– C
urso 2007-2008: 62 c
asos de maltrato (20 en Álava; 29 en Bizkaia; 13 en Gipuzkoa), de un total de 114 denuncias o expedientes abiertos.
class="2-2Texto12-4">– C
urso 2008-2009: 40 c
asos de maltrato (8 en Álava; 19 en Bizkaia; 13 en Gipuzkoa), de un total de 77 denuncias o expedientes abiertos.
class="2-2Texto">Un desglose de estos datos puede verse en la Tabla siguiente:
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Departamento de Educación, Universidades e Investigación / Expedientes de seguimiento de 2007, 2008 y 2009 / Elaboración propia.
class="2-2Texto">La información de c
ada c
urso viene desglosada según diferentes variables. Básicamente: red educativa; alumnos o alumnas; nivel de escolarización; tipo de maltrato; y medidas adoptadas. Así, por ejemplo, en lo que respecta a los datos del último c
urso, pueden resumirse en las dos tablas siguientes:
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Departamento de Educación, Universidades e Investigación / Exp. 26/2009/09 / Elaboración propia.
class="2-2Textopequeo7">Fuente: Departamento de Educación, Universidades e Investigación / Exp. 26/2009/09 / Elaboración propia.
class="2-2Texto">A pesar de sus limitaciones, los datos sí permiten apreciar ya algunas tendencias. Por ejemplo:
class="2-2Texto12-4">– La c
oncentración de los c
asos especialmente en la ESO y, en menor medida, en la Educación Primaria.
class="2-2Texto12-4">– La presencia de "agresiones físicas directas" en una parte significativa de los c
asos c
onsiderados.
class="2-2Texto12-4">– El incremento de las medidas de vigilancia, c
omo la medida más usual o extendida…
class="2-2Texto">Llaman la atención también las notables diferencias de c
asos entre territorios, redes, e incluso de un c
urso a otro en el mismo territorio.
class="2-2Texto">Los datos globales, c
omo se puede apreciar en una primera aproximación, ofrecen una evolución positiva. El propio Departamento efectúa una valoración positiva de ellos (no se han incrementado los c
asos; se va produciendo una mayor implicación de los c
entros…) y señala la incidencia que el último Decreto de derechos y deberes del alumnado puede tener en la evolución del fenómeno.
class="2-2Texto">Estos datos, sin embargo, tendrían que ser c
ontrastados y c
ompletados, al menos, c
on los de otras instancias que también intervienen ante quejas o posibles situaciones de maltrato: las Fiscalías de menores, la propia institución del Ararteko, e incluso, en algunos c
asos, la Ertzaintza u otras policías. Hasta el momento no existe la posibilidad de efectuar tales c
ontrastes, lo que hace que las visiones de c
ada parte sean parciales y no se pueda ofrecer una visión del c
onjunto.
Luces y sombras en la respuesta institucional
class="2-2Texto">La c
onvivencia escolar, e incluso algo mucho más c
oncreto c
omo es la prevención y respuesta al maltrato entre escolares, se ha c
onvertido en una prioridad de las instituciones durante los últimos c
ursos.
class="2-2Texto">Como muestra de ello podemos señalar diferentes iniciativas: su inclusión entre las líneas de actuación prioritarias del Departamento de Educación, Universidades e Investigación; el impulso de planes de c
onvivencia en c
ada c
entro; la formación del profesorado y la c
reación de algunas figuras profesionales ligadas a esta tarea, bien en programas y servicios de apoyo, bien en los propios c
entros; la modificación del Decreto de derechos y deberes del alumnado; el seguimiento de las denuncias de maltrato; la aprobación de algunos protocolos o Guías para actuar ante determinadas situaciones; el impulso de Observatorios sobre la c
onvivencia escolar…
class="2-2Texto">Es difícil saber, en un sistema tan c
omplejo y disperso c
omo el sistema educativo, c
uál ha sido el grado de incidencia de tales iniciativas y hasta qué punto han servido para mejorar el c
lima escolar y gestionar mejor las situaciones de c
onflicto. Los datos disponibles apuntan, al menos, a que el número de denuncias o de quejas han ido descendiendo paulatinamente, lo que parece indicar que los problemas han disminuido o, de no ser así, han podido ser abordados y resueltos en los propios c
entros sin tener que recurrir a otras instancias.
class="2-2Texto">No obstante, c
omo se ha podido apreciar en los epígrafes anteriores, los datos de seguimiento de que disponemos presentan grandes limitaciones, lo que hace dudar de su validez c
omo indicador de evolución.
class="2-2Texto">Sería necesario, también, poder disponer de series de datos periódicas, obtenidas de investigaciones serias y en los que se utilicen similares c
riterios, instrumentos y muestras, de tal modo que se facilite la c
omparación c
on estudios anteriores. Varias de las investigaciones llevadas a c
abo por el IVEI-ISEI en los últimos años van en ese sentido y muestran una presencia notable de las situaciones de acoso o abuso de poder (Informes sobre "El maltrato entre iguales en Euskadi", elaborados c
on datos del 2005, 2008 y 2009).
La visión de las quejas
Durante los últimos años, han sido muy numerosas las llamadas, c
onsultas, visitas y quejas, formales e informales, recibidas en esta institución en torno a situaciones de acoso u otras formas de maltrato en el ámbito escolar. La mayor parte de ellas han venido de padres o madres angustiadas por hechos que afectaban a sus hijos y ante los c
uales, en su opinión, no se estaba actuando o la actuación era incorrecta o insuficiente. Otras veces, de esos mismos padres que, en vista de que los problemas no se solucionaban, o incluso se agravaban, optaban por c
ambiar a su hijo o hija de c
entro y, sin embargo, se encontraban c
on dificultades para lograrlo…
Aunque menos habitual, también hemos recibido llamadas y quejas de padres de alumnos o alumnas que han actuado c
omo acosadores y que han recibido por ello una sanción que c
onsideraban exagerada. C
omo hemos señalado en numerosas ocasiones, se trata, sin duda, de una problemática c
ompleja y donde no resulta nada fácil mantener posturas equilibradas y, al mismo tiempo, eficaces.
Lo que más suele llamar nuestra atención es la angustia y preocupación que, c
on frecuencia, nos transmiten las personas que acuden a esta institución por situaciones de acoso, al c
onsiderar que las instancias a las que, normalmente, han acudido previamente no dan a sus quejas la importancia que merecen, o bien ofrecen respuestas insuficientes o, incluso, se inhiben ante el problema.
En todos estos c
asos, hemos intentado siempre dar una respuesta personalizada y proporcional al problema, tratando de reorientarlos hacia las instituciones que c
onsideramos más adecuadas: en algún c
aso muy grave, incluso hacia el sistema judicial; pero, en la inmensa mayoría, hacia el propio sistema educativo y sus recursos (los c
entros educativos; la inspección; los servicios de apoyo; el programa específico Bizikidetza...), en la c
onsideración de que son estos quienes pueden y deben dar las respuestas más adecuadas a este tipo de problemas.
Pero al margen de las intervenciones c
oncretas que c
ada c
aso haya exigido, tal vez c
onvenga señalar aquí c
uatro c
aracterísticas que han c
ompartido buena parte de las quejas recibidas:
– En primer lugar, que muchas de ellas no se han tramitado c
omo queja formal; la intervención del Ararteko ha c
onsistido, más bien, en escuchar, atender y reorientar a las personas que acudían a él.
– En segundo lugar que, a diferencia de lo que suelen mostrar las investigaciones, la mayor parte de ellas se refieren a posibles c
asos de acoso entre c
hicas (no entre c
hicos).
– En tercer lugar que, c
ada vez c
on mayor frecuencia, entre las formas o vías de acoso aparece la utilización de nuevas tecnologías (como, por ejemplo, Internet o los teléfonos móviles).
– Y en c
uarto lugar que, en buena parte de los c
asos, tras años de intentos poco satisfactorios, se recurre al c
ambio de c
entro, prácticamente siempre de la víctima (no del agresor o agresores), aunque esta decisión no siempre sirva para frenar el acoso.
Algún ejemplo significativo
Han sido tantas las quejas y c
onsultas recibidas durante estos años ante situaciones de acoso que podríamos poner aquí muchos ejemplos significativos.
En el epígrafe anterior hemos destacado una serie de elementos que se dan en muchos de los c
asos en los que hemos intervenido. Aspectos muy c
omunes. C
ada c
aso, sin embargo, es diferente, incluso aun c
uando los hechos o c
onductas implicadas sean iguales o muy parecidas. Nos parece, pues, interesante c
ompletar las c
aracterísticas arriba apuntadas c
on esta dimensión más personal. Porque, incluso aunque el maltrato en sí adopte idéntica forma, la repercusión puede ser totalmente diferente en función de factores personales y en función de la actitud, intervención o inhibición de agentes c
lave c
omo los amigos, la familia, el profesorado o la dirección del c
entro.
Las situaciones personales más duras o destructivas –a la luz de las quejas recibidas– se suelen producir c
uando la persona afectada no c
uenta (o apenas c
uenta) c
on apoyos externos: tiene pocos amigos; la dirección del c
entro trata de ocultar los hechos o evitar que influyan en la imagen del c
entro; la familia no sabe c
ómo actuar… En estos c
asos, son relativamente frecuentes las depresiones o la necesidad de atención psicológica. Más frecuente aún es la resistencia o la negativa a acudir al c
entro o la petición de c
ambio de c
olegio.
Como ya hemos señalado, c
asi todas las quejas o c
onsultas recibidas en el Ararteko provienen de los padres-madres de estudiantes que sufren acoso. Ha habido, sin embargo, algunos c
asos excepcionales que no responden a esa pauta: así, por ejemplo, una joven que, tras muchos años de acoso en varios c
entros, acudió directamente a la institución superando las reticencias de sus padres, una vez c
umplidos los 18 años; o el c
aso de varias personas, también mayores, que relataban el maltrato que sufrieron mientras fueron estudiantes, no para que fuera investigado sino c
asi c
omo desahogo y para que tales hechos no volvieran a repetirse.
Son ejemplos significativos de las graves c
onsecuencias o las graves secuelas que puede dejar el maltrato escolar.
La visión de los propios menores
No siempre disponemos de la visión que los propios menores tienen de los temas que aquí abordamos. En este c
aso c
oncreto, es más bien al revés. C
ontamos, al menos, c
on tres documentos en los que, en momentos y c
on metodología diferentes, se han resumido las c
onsideraciones y propuestas del alumnado sobre la violencia, la c
onvivencia escolar, las formas de maltrato, etc. Nos referimos en c
oncreto a:
– El apartado 4.2.1. de nuestro Informe sobre Convivencia y c
onflictos en los c
entros educativos (pp. 150 a 157 del Informe) que recoge las aportaciones de los 20 grupos de discusión llevados a c
abo en diez c
entros.
– El apartado 4 de la tercera parte de nuestro Informe sobre La transmisión de valores a menores, donde se resumen las posiciones de varios grupos de discusión.
– La Declaración Vivir y c
onvivir en los c
entros educativos: bienestar en la c
omunidad, aprobada el 13 de marzo de 2006 en una sesión plenaria juvenil llevada a c
abo en el Parlamento Vasco sobre "Convivencia en las aulas", que c
ulminó el trabajo de reflexión llevado a c
abo en las aulas de doce c
entros educativos.
En la versión digital de este informe se puede acceder, mediante links, a los tres documentos c
itados. Aquí, en esta versión escrita, reproduciremos o recordamos alguna idea reiterada, algún párrafo significativo, a modo de ejemplo, de c
ada uno de ellos:
– En los 20 grupos de discusión llevados a c
abo c
on alumnado de la 1ª y la 2ª etapa de la ESO en diez c
entros de nuestra C
omunidad, podemos apreciar, por ejemplo:
• Su valoración más o menos c
rítica según los c
asos sobre c
ada uno de los c
onflictos c
onsiderados (la disrupción en las c
lases, el maltrato entre iguales, el vandalismo…).
• La gran extensión de los insultos c
omo una forma de agresión verbal, c
on valoraciones muy diferentes (desde quien c
onsidera que más que insultos son "vacileos", hasta quien reconoce: "A mí me duele más que me insulte a que me pegue una patada".
• Que el maltrato propiamente dicho es c
onsiderado c
omo poco frecuente: "La mayoría de los c
asos son puntuales. No se dan c
uenta de que son acosadores y no relacionan las actitudes que tienen de acoso c
on el bullying".
• Que sitúan las peleas o las bandas (si existen), más bien fuera del ámbito escolar.
• Que c
onsideran poco frecuente el ciberbullying (recuérdese que las sesiones de grupo se llevaron a c
abo en 2005).
• Que no c
reen que el hecho de ser c
hico o ser c
hica sea un factor determinante.
• Que aprecian sentimientos c
ontradictorios ante el maltrato: desde quienes se solidarizan c
on la persona acosada hasta quienes justifican la actitud de quien arremete. Incluso quienes c
onsideran que "se lo merece". Etc.
– La "violencia" en las relaciones fue uno de los c
inco temas debatidos en los grupos de discusión c
on adolescentes llevados a c
abo un par de años más tarde c
on motivo de la elaboración del informe sobre transmisión de valores. Algunas c
onsideraciones se repetían; otras apuntaban ideas nuevas o nuevas explicaciones. Así:
• Muchos atribuían las actitudes violentas a la necesidad de satisfacer c
arencias afectivas:
* "Para hacerse el guay".
* "Para sentirse superiores; si tú eres muy macho, te integras".
* "Y para sentirse parte del grupo".
* "Yo también c
reo que a ellos les falta algo. En muchos c
asos es por la inseguridad en uno mismo; entonces, para buscar la seguridad, pues actúan así".
* "Yo c
reo que esto es también por llamar la atención, porque a ellos les falta también algo, porque, por ejemplo, en c
asa igual ya no les hacen c
aso, entonces, al no hacerles c
aso, pues quieren llamar la atención para poder sentirse importantes en algún sitio".
• Otra motivación destacada entre los más jóvenes para el uso de la violencia es la búsqueda de nuevos estímulos ante el aburrimiento:
* "Yo, por ejemplo, no salgo c
on los c
hicos de mi c
lase, pero les veo los sábados. Y, por ejemplo, pues dicen ‘bah, nos aburrimos, vamos a buscar movida’, y van a donde el primero que pillan y le empiezan a pegar, y no ha hecho nada, pero da igual, porque les gusta buscar movida y al final acaban pegando a todo el mundo, y todo peleas y... Que tampoco es una forma de diversión".
• La gran mayoría, de todos modos, lo explican c
omo una c
onsecuencia de la ausencia de límites y de la sobreprotección, y también expresan la indefensión que perciben a la hora de enfrentarse ante los c
omportamientos violentos. No obstante, al menos ante las situaciones más graves proponen hablar, buscar a personas responsables, alejarse de la situación… Sirva c
omo ejemplo, esta c
ita de una alumna:
* "Dependiendo de la situación y la gravedad del problema. Si es un c
ompañero que te da una toba porque le has insultado o le has dicho algo que no le ha sentado nada bien, tú puedes responder también c
on una toba, o dándole un manotazo o simplemente respondiéndole otra vez, insultándole o hiriéndole. Pero si eso ya pasa a mayores, pues por ejemplo que te insulte y moleste en c
ualquier momento porque le dé la gana, eso ya no puedes arreglarlo ni pegando ni hablándolo c
on él o ella, porque no te va a escuchar ni hacer c
aso y esa persona no tiene dos dedos de frente ya para empezar. Eso tendrías que ir donde tus padres lo primero y luego donde los profesores del c
entro".
– En c
uanto a la Declaración sobre la c
onvivencia en los c
entros aprobada en la sesión juvenil parlamentaria en marzo de 2006, recoge análisis, propuestas, c
ompromisos, peticiones a los c
entros, familias, instituciones, etc. En la edición digital de este informe ofrecemos su texto c
ompleto. Aquí, c
omo muestra, reproducimos solamente c
inco párrafos de la exposición de motivos, referidos al "análisis de la realidad" tal y c
omo ellos-ellas la perciben:
"Los insultos se dan c
ada vez más a menudo y son más violentos. Son c
omunes en nuestra vida c
otidiana. También se dan amenazas entre el alumnado. Se amenaza a los que no tienen amigos o amigas porque no tienen defensa. Esto es difícil de detectar porque no suelen hacerlo delante del profesorado.
C
ada día nos encontramos c
on más situaciones de bullying. Es preocupante que hasta que no ocurre algo grave no nos movilizamos y es preocupante el silencio del alumnado ante esto.
Tienes que hacer lo que se espera de ti, si no lo haces te arrinconan. El grupo es lo importante y no el individuo. Se oprime más a la gente débil porque el opresor también es débil y oprimiendo se siente más fuerte.
Existe otro tipo de discriminación: la de romper las c
osas de los demás y la de quitárselas. Pero la discriminación más dolorosa es la de no hacer c
aso. Ésta ocurre entre el alumnado y entre el profesorado hacia el alumnado.
Después de reflexionar sobre las c
ausas que provocan estas situaciones, c
reemos y proponemos c
omo piedra angular del modelo de c
onvivencia el RESPETO. Respeto sobre el que se fundamentarían valores c
omo la tolerancia, la c
onfianza, el c
ompañerismo, el amor, el c
ariño…".
Recomendaciones
class="2-2Texto">A la luz de todas las actuaciones llevadas a c
abo hasta ahora, y en función del seguimiento realizado, c
onsideramos que las recomendaciones del Ararteko al sistema educativo para la mejora de la c
onvivencia en los c
entros deben dirigirse a:
class="2-2Texto12-4">1. Potenciar al máximo el derecho a la participación del alumnado, impulsar su implicación en la dinámica del c
entro (en la elaboración, aprobación y aplicación de las normas de c
onvivencia; en las c
omisiones u observatorios de c
onvivencia; interviniendo c
omo mediadores en c
onflictos…).
class="2-2Texto12-4">2. Mejorar la relación y c
olaboración c
on las familias.
class="2-2Texto12-4">3. Reconocer y difundir las buenas prácticas en materia de c
onvivencia (por su c
apacidad para prevenir y gestionar los c
onflictos; por su reflejo en la organización escolar…).
class="2-2Texto12-4">4. Evitar la burocratización de los planes de c
onvivencia y de otros instrumentos de uso generalizado.
class="2-2Texto12-4">5. Efectuar un seguimiento sistemático de la aplicación del Decreto de derechos y deberes del alumnado.
class="2-2Texto12-4">6. Revisar los protocolos existentes o necesarios y efectuar un seguimiento de su aplicación (protocolo para situación de bullying, protocolo para situaciones de ciberbullying, protocolo para c
asos de agresión profesorado-alumnado…).
class="2-2Texto">Estas seis recomendaciones específicas son las que se efectúan en el c
apítulo 5 de este Informe (Recomendaciones número 36 a 41, en relación c
on la c
onvivencia escolar).
class="2-1Titularnegrita" style="text-align: c
enter;">EDUCAR PARA LA C
ONVIVENCIA, LA PAZ Y LOS DERECHOS HUMANOS.
Acciones para el período 2007-2010
class="2-2Texto" style="text-align: c
enter;">(Información aportada por el Departamento de Educación)
class="2-2Texto">Como ya se ha señalado, a finales de 2007, se dirigió una primera solicitud de información al departamento, para iniciar el seguimiento sobre el c
umplimiento de las recomendaciones.
class="2-2Texto">El informe del Ararteko efectúa 28 recomendaciones c
uyo c
umplimiento exige, en la mayoría de ellas, la intervención activa del departamento. No obstante, teniendo en c
uenta el tiempo transcurrido (apenas un año), así c
omo la amplitud de las recomendaciones, por un lado, y las actuaciones e iniciativas que en esta materia lleva a c
abo el departamento, por otro, nos ha parecido mejor hacer, de momento, una petición de información global y abierta, sin c
oncretarla en c
ada una de las 28 propuestas de mejora. Así pues, dejamos que, a la luz de las recomendaciones y de los programas e iniciativas en c
urso, el propio departamento nos hiciera llegar la información que c
onsiderase más pertinente y c
oncreta para el objeto del expediente.
class="2-2Texto">La respuesta del departamento, recibida el 28 de enero de 2008, c
onsiste en un amplio documento titulado: "Educar para la C
onvivencia, la Paz y los Derechos Humanos". C
omo su propio título da a entender, abarca c
uestiones mucho más amplias que las estrictamente relacionadas c
on la c
onvivencia y los c
onflictos en los c
entros. De hecho, en toda su primera parte, ofrece el marco global y la política educativa del Departamento para el trienio 2007-2010, donde se encuadran múltiples objetivos y líneas de actuación prioritaria, programas y acciones.
class="2-2Texto">Simplemente, recogeremos aquí los tres principios y ejes que señala:
class="2-2Texto12-4">– Inclusividad (Una escuela para todos y todas)
class="2-2Texto12-4">– C
alidad (Una escuela mejor)
class="2-2Texto12-4">– Perspectiva de futuro (Una escuela en la sociedad del siglo XXI)
class="2-2Texto">Es precisamente, dentro del segundo eje ("Una escuela mejor") donde sitúa c
omo línea prioritaria "La c
onvivencia y la c
omunidad educativa" y el programa de "Educación para la c
onvivencia, la paz y los derechos humanos".
class="2-2Texto">En este sentido, el objetivo-meta establecido es el de "Construir unas relaciones en los c
entros educativos que se fundamenten en los derechos y deberes y en el respeto a la dignidad de todas las personas, en c
riterios educativos e inclusivos que promuevan c
onductas prosociales y la transformación ética de los c
onflictos".
class="2-2Texto">A partir de ahí, se establecen c
inco objetivos generales y, para c
ada uno de ellos, una serie de acciones (15) y de indicadores (22).
class="2-2Texto">En la parte final del documento ("Acciones 2007/2008 del programa Educar para la C
onvivencia, la Paz y los Derechos Humanos y su relación c
on las recomendaciones el Ararteko"), el Departamento: hace suyas las intenciones de mejora o las recomendaciones del informe del Ararteko; recuerda que desde el año 2000 se está trabajando la mejora de la c
onvivencia de manera explícita y a través de programas c
oncretos; c
onsidera necesario revisar y optimizar los c
anales de información a los c
entros de las prioridades del Departamento; destaca la importancia de rescatar las iniciativas de los c
entros que están siendo c
apaces de trabajar c
on éxito en la mejora de la c
onvivencia, para darlas a c
onocer e impulsarlas desde todos los sectores; y, finalmente, ofrece los siguientes c
uadros donde se relacionan los objetivos y acciones previstas c
on las recomendaciones de nuestro informe:
3.12. Menores de orientación homosexual (lesbianas y gays) o bisexual, y de identidad transgénero o transexual
class="2-2Texto">Una de las problemáticas que preocupan a esta institución es la de los y las adolescentes homosexuales (lesbianas y gays), transexuales y bisexuales (en adelante, lgtb). La diversidad de orientaciones afectivo-sexuales, así c
omo la relativa a la identidad transexual y transgénero no están debidamente reconocidas y no gozan aún de un estatus de normalidad en nuestra sociedad. Esto genera que muchos adolescentes lgtb c
onvivan a diario c
on situaciones de no aceptación de su realidad, e incluso de rechazo abierto en sus familias, entorno escolar o de ocio.
class="2-2Texto">El Ararteko viene insistiendo en la necesidad de habilitar políticas públicas que generen las c
ondiciones adecuadas para que los y las adolescentes lgtb tengan debidamente protegidos sus derechos fundamentales a la dignidad, a la integridad física y moral, al libre desarrollo de la personalidad, a la libertad y a la igualdad de trato, así c
omo el derecho a la seguridad y a un ambiente no hostil.
class="2-2Texto">Han sido varias las actuaciones emprendidas por esta institución en relación a este tema. Entre ellas quisiéramos destacar, por ejemplo, el V Foro de reflexión y participación c
iudadana organizado en septiembre de 2008 sobre el tema Adolescentes y jóvenes lesbianas, gays, transexuales y bisexuales: dificultades y rechazos en su desarrollo personal, en sus relaciones y en su socialización. En este foro se intercambiaron experiencias, preocupaciones y propuestas de diferentes profesionales en temas c
omo las actitudes de los adolescentes ante la diversidad sexual, el punto de vista de los padres y madres sobre la problemática de los adolescentes y jóvenes lgtb, el bullying homofóbico, la educación afectivo-sexual en el sistema educativo, etc. Las intervenciones y resultados de ese V Foro han sido recientemente publicadas.
class="2-2Texto">Por otro lado, el año 2009 se presentó el informe extraordinario sobre La situación de las personas transgénero y transexuales en Euskadi. En él se señalaban algunos perfiles de personas transgénero y transexuales que se encuentran en una mayor situación de vulnerabilidad, destacando entre éstos los niños, niñas y adolescentes. La falta de indicadores y de diagnósticos c
erteros durante la infancia y la adolescencia y la exclusión de estos menores de edad de tratamientos hormonales y quirúrgicos les hace vulnerables porque les priva, en la mayoría de los c
asos, de la posibilidad de recibir un seguimiento o atención que disminuya su sufrimiento. Algunas de las recomendaciones efectuadas en el informe se dirigen al ámbito educativo y hacen referencia al desarrollo de medidas específicas de prevención frente a c
ualquier forma de violencia o exclusión, al apoyo y protección adecuada al alumnado transgénero y transexual, así c
omo a arbitrar mecanismos para que los alumnos y alumnas transexuales y transgénero sean llamados por el nombre c
orrespondiente a su sexo psicológico.
class="2-2Texto">Ese mismo año, se hizo también público el informe extraordinario sobre La transmisión de valores a los menores. En este estudio se analizaron las actitudes, c
omportamientos y prejuicios de una muestra de más de 1.800 alumnos y alumnas de diferentes edades (desde los 8 a los 16 años) y fue realizado por un equipo investigador de la Fundación Deusto dirigido por el profesor Javier Elzo. Uno de los temas c
entrales abordados era, precisamente, el de las actitudes de los alumnos y alumnas en relación c
on la orientación sexual.
class="2-2Texto">Veamos algunos datos extraídos de dicho informe, que muestran el grado de intolerancia, rechazo y homofobia de los niños, niñas y adolescentes.
class="2-2Texto">El 23,2% de los alumnos y alumnas de la ESO está de acuerdo c
on la afirmación "Me molestaría mucho que mi profesor/a fuese homosexual"; el 19,9%, por su parte, se sitúa en una posición indefinida entre el acuerdo y el desacuerdo. Veamos las respuestas ante otras afirmaciones: "Me daría vergüenza que mi hermano/a se c
asase c
on alguien de su mismo sexo": un 29% de acuerdo y un 22,7% no se posiciona. "Nunca sería amigo/a de una persona homosexual": c
omparten la idea el 14,1% de los adolescentes y el 15,6% no la rechaza. "A los homosexuales no se les debería permitir c
riar hijos/as": 16,7% a favor y 17,3% entre el acuerdo y el desacuerdo. "La homosexualidad es una enfermedad": un 12,8% muestra su adhesión a esta idea y el 12,6% no la rechaza. "La homosexualidad es anormal y se debería acabar": 13,8% a favor y 16,7% no en c
ontra. Y c
omo c
orolario esta última opinión: "Se deberían prohibir las manifestaciones a favor de los homosexuales/as", c
ompartida por el 20,7% y no rechazada por el 22,9%.
class="2-2Texto">Otras preguntas de los c
uestionarios respondidos (se formularon tres diferentes para alumnos y alumnas de 2º de Primaria, de 3º de Primaria y de ESO, respectivamente) ofrecen respuestas y datos parecidos, que muestran la existencia de un grado preocupantemente elevado de rechazo a las personas homosexuales –y transexuales– en la población escolar, lo c
ual se traduce en actitudes hostiles, de estigmatización o de rechazo (cuando no en agresiones verbales o físicas) c
ontra los adolescentes o c
ontra los profesores de orientación homosexual o de identidad transexual. ¿Quién protege a estas personas? ¿Cómo se preservan sus derechos fundamentales a la dignidad, a la integridad física y moral, al libre desarrollo de la personalidad o a la igualdad?
class="2-2Texto">Debemos tener presente, a modo de c
ontextualización del estado de la c
uestión, que tan sólo hace veinte años, c
oncretamente el 17 de mayo de 1990, que la Organización Mundial de la Salud suprimió la homosexualidad de su listado de enfermedades mentales. Todavía a fecha de hoy unos ochenta países la c
riminalizan y siete de ellos mantienen la pena de muerte en este supuesto. Fuera de las manifestaciones más extremas, c
ualquiera de nosotros podemos seguir encontrando hoy, de forma c
ercana, ejemplos c
otidianos de expresiones homófobas que encierran ese miedo, germen de violencia y sufrimiento. Todo ello nos hace poner aún más énfasis en la necesidad de que se articulen políticas públicas proactivas y eficaces que hagan recorrer a la sociedad lo más rápidamente posible el c
amino de la normalización y de la garantía de los derechos fundamentales de los niños, niñas y adolescentes homosexuales y transexuales.
class="2-2Texto" style="text-align: c
enter;">* * * *
class="2-2Texto">Resulta oportuno recoger en este informe los aspectos y c
onclusiones más relevantes del Foro sobre adolescentes homosexuales y transexuales al que nos hemos referido anteriormente.
class="2-2Texto">Discriminación y desconocimiento general. Estas dos palabras fueron las más empleadas para describir en el Foro la realidad de los adolescentes y jóvenes lgtb. No sólo reflejan el día a día de Euskadi o de España, sino el de todos los países democráticos, en mayor o menor medida. Ante ello, urge habilitar programas y recursos que trabajen el respeto a la diversidad afectivo-sexual y erradiquen la homofobia, que tan graves c
onsecuencias acarrea en la vida de los c
havales lgtb. Se hace preciso, asimismo, según se expresó en el Foro, mucha más información y formación, la implicación de toda la sociedad, sanciones ante los incumplimientos de las obligaciones que se establezcan para garantizar la pluralidad en materia de orientaciones y diversidad sexual, etc. Estas son algunas de las líneas de trabajo que se barajaron. C
omo c
uestión prioritaria se destacó la necesidad de impulsar una educación afectivo-sexual desde la infancia, tanto en la escuela c
omo en c
asa. Es decir, incluir a las personas lgtb en todas las asignaturas o áreas y en todos los aspectos de la c
otidianidad, de un modo transversal. Ahora bien, toda educación dirigida a los jóvenes resulta insuficiente si no se utilizan medios c
omo la televisión e Internet.
class="2-2Texto">En Suecia, la ley obliga a las escuelas a tener políticas proactivas sobre derechos y libertades sexuales que anualmente son revisadas. Por ello, los c
entros son c
onscientes de que pueden ser sancionados y deberán indemnizar al alumno si hay una investigación y los jueces deciden que no han actuado bien. A pesar de que en el c
itado país c
omenzaran en los años sesenta c
on una enseñanza positiva hacia la diversidad sexual, las c
ifras actuales de agresiones y de intentos de suicidio entre los adolescentes lgtb siguen siendo elevadas. Para el ex ombudsman sobre la discriminación por razones de orientación sexual Hans Ytterberg, ello se debe a la forma de tratar la educación sexual en las c
lases: "varía mucho y depende del profesor". Además, "la formación del profesorado es malísima". En el país escandinavo son c
onscientes, según señaló Ytterberg, de que falta mucho por hacer hasta garantizar plenamente el objetivo de que no haya ninguna asignatura donde no se introduzcan de forma natural las personas lgtb. También en las matemáticas: "¿Por qué no dar un ejemplo de una pareja de dos mujeres y c
alcular el porcentaje que deben pagar por el préstamo de su c
asa?".
class="2-2Texto">Ante los c
asos de agresiones homofóbicas también en Suecia se c
onstatan deficiencias en las políticas públicas. "El foco se pone sobre la persona agredida y se le c
ambia de c
entro, en vez de actuar sobre el acosador". Se aprecia, no obstante, al decir de Ytterberg, un c
ambio de c
onducta. La publicidad que han hecho de las indemnizaciones impuestas a algunas escuelas ha influido en muchos c
entros escolares. "Ha tenido efecto en la mejora de la c
alidad de sus planes proactivos".
La educación afectivo-sexual, la gran asignatura pendiente
En el Foro se c
onstató el enorme déficit que existe a este respecto. La experta en educación Belén Molinuevo se expresaba c
laramente: "La educación sexual en España es nula y no empieza hasta el instituto". Según la opinión generalizada, tanto los estudiantes c
omo los profesores necesitan programas y formación. "Los profesores están muy perdidos", recordaba Jose Enrike Brosa, responsable del programa "Hablemos de Homosexualidad" (HDH) que la asociación Gehitu ofrece a los c
entros escolares de Gipuzkoa. "No saben a dónde acudir ante un c
aso de bullying por homofobia", añadía.
Según la opinión unánime de las personas expertas participantes en el Foro, para ofrecer buenos programas afectivo-sexuales es preciso adoptar la opción de la transversalidad, es decir, integrar la variable lgtb en todas las asignaturas. "Tiene que inundarlo todo o no tendrá profundidad ni recorrido", decía una de ellas, y para otra "no puede depender de la buena voluntad del profesor".
Otra educadora opinaba lo siguiente: "Si dejamos la educación afectivo-sexual en manos de todos, al final, nadie lo va a abordar". Es obvio que la educación afectivo-sexual requiere mucha formación por parte de los profesores y profesoras y éstos no se atreven a relevar a los miembros de las asociaciones lgtb que acuden a los c
entros c
on programas de visibilidad y c
oncienciación. Por eso c
ontinuarán siendo profesores dependientes. Se evidenció la necesidad de que las asociaciones lgtb sigan c
olaborando en la materia, ofreciendo sus c
onocimientos y experiencias a los c
entros escolares.
Hay que insistir una vez más en la idea de c
ambiar la vieja escuela, involucrando al profesorado para que c
onverse c
on sus alumnos y c
onseguir espacios de entendimiento. Esta c
uestión resulta fundamental para el experto en infancia Roberto Flores de la Fundación EDEX: "Al fin y al c
abo es el profesor el que tiene la última palabra". Ardua tarea c
uando los estudiantes tienen la c
abeza en los medios de c
omunicación y en la escuela sólo están de c
uerpo presente.
Algunas actuaciones apremiantes
class="2-2Texto">En el Foro se pusieron sobre la mesa algunas propuestas de actuaciones que habría que acometer c
on inmediatez.
class="2-2Texto12-4">– La necesidad de planes de acción, c
harlas, estudios y recursos que tengan en c
uenta la variable lgtb. Más en c
oncreto, la Administración educativa debería dotarse de un Plan de igualdad para los adolescentes homosexuales y transexuales y de erradicación de la homofobia y, asimismo, debería impulsar la aprobación y seguimiento de planes en todos los c
entros escolares.
class="2-2Texto12-4">– La Administración educativa debería también garantizar que hubiera en todas las escuelas c
uentos y guías didácticas que reflejen la diversidad sexual y familiar, y que en los horarios de tutorías se hiciese uso de los mismos de c
onformidad c
on lo dispuesto en los planes de igualdad.
class="2-2Texto12-4">– Mayor accesibilidad a los c
entros educativos para divulgar información afectivo-sexual (programas, c
harlas...) y para realizar estudios que permitan c
onocer c
ómo viven y piensan afectivo-sexualmente los jóvenes y particularmente los lgtb.
class="2-2Texto12-4">– Trabajar en la c
onstrucción de "otra masculinidad". La masculinidad actual tiene todavía vestigios y lacras de la vieja masculinidad machista, en la que la apelación al uso de la violencia y el rechazo visceral de la homosexualidad, de la bisexualidad o de las identidades y c
omportamientos que no se ajustan estrictamente a los patrones impuestos relativos al rol masculino son elementos c
onstitutivos de dicha masculinidad.
class="2-2Texto12-4">– Exigir a las empresas que reciben dinero público un programa de lucha c
ontra la discriminación por razones de orientación sexual y de identidad de género, y a los c
olectivos subvencionados una mención específica de su postura antidiscriminatoria en sus estatutos.
class="2-2Texto12-4">– Visibilizar la diversidad en todos los materiales dirigidos a la Educación: la pluralidad de las orientaciones sexuales y de las identidades de género, las parejas del mismo sexo, así c
omo las familias homoparentales.
class="2-2Texto12-4">– Establecer profesores de referencia (orientadores y orientadoras, y/o tutores) para orientar y ayudar a los adolescentes lgtb y para velar por la diversidad afectivo-sexual.
class="2-2Texto12-4">– Aplicar un método de trabajo que ha sido exitoso en Suecia: identificar a todos los agentes sociales que pueden tener alguna incidencia en materia de protección de la seguridad y de salvaguarda de los derechos de los adolescentes lgtb (profesores, monitores de tiempo libre o de actividades deportivas, asociaciones de padres y madres, administración educativa, direcciones de los c
entros, servicios sociales, sindicatos de enseñantes, empresarios de c
entros docentes, c
entros de formación profesional, medios de c
omunicación, empresas editoras, productores de videojuegos, fiscalías y jueces, policía, etc.), y determinar el c
ampo de responsabilidad de c
ada uno. Sentarse c
on ellos y, junto c
on las aportaciones de los c
olectivos lgtb, c
oncretar los planes de acción a desarrollar.
class="2-2Texto12-4">– Que las asociaciones y las instituciones suministren buenos espacios que c
ontengan información veraz y segura en la Red: en algunas webs existen elementos homofóbicos, y en aquellas dirigidas específicamente a las personas homosexuales y transexuales falta en muchos c
asos información de interés para el desarrollo y protección de los adolescentes lgtb.
Transexualidad, marginados entre los marginados
class="2-2Texto">Se subraya el gran desconocimiento existente sobre la transexualidad, y el c
onsiguiente rechazo a la misma. En el Foro hubo c
oincidencia en el diagnóstico y se repitieron afirmaciones c
omo estas: "Generan a los jóvenes mayor rechazo los transexuales que los homosexuales"; "Son los grandes desconocidos"; "Todo a su alrededor está c
argado de morbo"; "El rechazo es brutal"… El c
onocimiento empírico en las aulas aportado por la antropóloga Belén Molinuevo y por el responsable del programa HDH Jose Enrike Brosa dio c
arta de naturaleza a esas afirmaciones.
class="2-2Texto">En las normas y valores sociales imperantes actualmente las orientaciones sexo-afectivas homosexual y bisexual, así c
omo la identidad transexual o transgénero, no están debidamente reconocidas ni gozan de un estatus de normalidad. En relación c
on ello, en muchos adolescentes y jóvenes lesbianas, gays, transexuales y bisexuales se generan situaciones lesivas para su autoestima, para su libre desarrollo personal y para una socialización no problemática. Persisten, además, ideas y c
omportamientos basados en el odio, la hostilidad y la fobia hacia la homosexualidad y la transexualidad que se traducen en agresiones verbales y físicas y en situaciones de acoso o bullying de c
arácter homofóbico o transfóbico. Aun c
uando no se llegue a las actitudes referidas, muchos adolescentes y jóvenes lgtb perciben actitudes o ideas de no aceptación o abiertamente de rechazo en sus familias, en sus amigos o en c
ompañeros de c
lase, de prácticas deportivas o de actividades de ocio.
class="2-2Texto">Resulta necesario abordar las c
onsecuencias de todo ello en la socialización, en el desarrollo personal y en el ejercicio de sus derechos fundamentales a la libertad, a la dignidad, a la integridad física y moral, a la igualdad y al libre desarrollo de su personalidad y, al mismo tiempo, se trata de evaluar las políticas públicas que existen en relación c
on las c
uestiones planteadas y de articular propuestas para habilitar nuevas políticas, o mejorar y c
ompletar las existentes.
class="2-2Texto">En el mencionado Foro se puso de manifiesto la necesidad de potenciar la investigación que permita ofrecer datos c
ontrastados sobre la magnitud de los problemas planteados y evaluar los programas de prevención. Se c
onstató, asimismo, la necesidad de la educación afectivo-sexual desde una perspectiva transversal, así c
omo de la c
olaboración entre administraciones, asociaciones lgtb, medios de c
omunicación y, en general, entre todos los agentes de socialización y c
ulturales, poniendo un c
laro énfasis en la Red Internet, tan c
ercana a los adolescentes y jóvenes. Nos enfrentamos al reto de un gran c
ambio de mentalidad y c
ultura en que la diversidad sexual se refleje c
on normalidad en todos los aspectos c
otidianos y no se acepte la discriminación. Esto es particularmente aplicable a las personas transexuales, c
omo grandes desconocidas y c
olectivo olvidado en la lucha c
ontra la desigualdad.
class="2-2Texto">A modo de síntesis, se pueden definir c
omo propuestas principales de futuro las dos siguientes:
class="2-2Texto12-4">1. Necesidad de habilitar políticas públicas que generen c
ondiciones adecuadas para que los jóvenes c
on orientaciones sexuales distintas vean protegidos su dignidad y sus derechos fundamentales a la integridad física y moral, al libre desarrollo de la personalidad, a la libertad y, en definitiva, a la igualdad de trato.
class="2-2Texto12-4">2. Necesidad de fomentar los protocolos de prevención de la violencia homofóbica y transfóbica, incidiendo en la formación y educación de los profesores y estudiantes.
3.13. Otras situaciones de especial vulnerabilidad
class="2-2Texto">En los apartados anteriores hemos abordado la problemática de algunos niños, niñas y adolescentes que, por su situación de especial vulnerabilidad, han sido objeto de atención c
ontinua y sistemática por parte de esta institución. En los últimos años, además de estos sectores, el Ararteko ha dedicado también una atención especial a otras situaciones o grupos de especial vulnerabilidad, a través de iniciativas muy diferentes. A ellas vamos a aludir en las siguientes páginas.
class="2-2Texto">Romperemos, aquí, c
on la estructura que se ha presentado en los anteriores c
apítulos, fundamentalmente, por dos motivos. Por un lado, porque los temas que analizaremos, aunque han sido abordados de una u otra manera en otros informes o actuaciones, no han sido objeto específico de ningún informe extraordinario o foro de reflexión, y, por tanto no disponemos de información precisa y c
ontrastada. Por otro lado, porque más que hacer una síntesis de la evolución de estas problemáticas, procede aquí mirar hacia delante y marcar líneas de trabajo de c
ara al futuro.
class="2-2Texto">Como se verá a c
ontinuación, el desarrollo de los temas es desigual. Ello se debe, en gran medida, al grado de atención que en los últimos tiempos se ha podido dedicar a unos temas u otros.
Menores y pobreza
class="2-2Texto">En los últimos años, normalmente en el marco de la relación que el Ararteko mantiene c
on diferentes entidades que gestionan programas o recursos destinados a personas en situación o riesgo de exclusión, pero también a través de algunas quejas presentadas por las y los c
iudadanos, hemos c
onocido algunas realidades preocupantes c
on relación a niños, niñas y adolescentes que viven en situación de pobreza (menores de edad que viven en familias sin hogar; mujeres de origen extranjero, sin recursos, c
on hijos e hijas recién nacidas y sin más alojamiento que los c
entros de acogida nocturna destinadas a personas sin hogar; menores que viven en viviendas o locales que no reúnen unas mínimas c
ondiciones; menores de familias temporeras que se desplazan en busca de trabajo…).
class="2-2Texto">Existen estudios e investigaciones a nivel internacional sobre pobreza infantil en los países ricos (por ejemplo los publicados por el C
entro de Investigaciones Innocenti de UNICEF), datos estadísticos que en ocasiones permiten las c
omparaciones, estudios impulsados por C
áritas o por otras entidades… Pero, en general, se trata de una realidad poco trabajada e investigada en nuestro entorno. A pesar de que la tasa de pobreza infantil en Euskadi pueda ser menor que la de otros lugares, las c
ifras estimadas son realmente preocupantes porque afectan a un sector importante de la población, que puede alcanzar, en momentos de c
risis, a uno de c
ada c
inco menores de edad (uno de c
ada c
uatro para el c
onjunto de España, según el último informe hecho público por C
áritas).
class="2-2Texto">Ésta es una realidad c
ompleja a la que, sin duda, habrá que dedicar una atención especial y c
ontinuada en los próximos años.
Abuso sexual
La situación de los niños, niñas y adolescentes víctimas de abuso sexual también ha sido motivo de preocupación para el Ararteko. Nuestra intervención en este tema se ha c
oncretado en la c
olaboración c
on algunas organizaciones –en especial, Save the C
hildren– y en el apoyo y participación en diversas iniciativas en los últimos años.
Entre ellas quisiéramos destacar nuestra participación en un seminario de trabajo para la "Promoción de protocolos de actuación c
onjunta en c
asos de abuso sexual infantil" en el que se abordaron propuestas y c
riterios de buena práctica; en un encuentro internacional de expertos sobre la identificación de menores víctimas de abusos en relación c
on las nuevas tecnologías; en un encuentro sobre trata de menores… Todos ellos organizados por la c
itada organización.
El abuso y la explotación sexual infantil c
onstituyen una de las más graves vulneraciones de derechos del niño, c
on gran impacto y graves c
onsecuencias en su equilibrio emocional y en su desarrollo.
Los sistemas de protección, los servicios sociales, los servicios policiales, las instancias judiciales o las instituciones garantistas de derechos, c
omo la nuestra, siempre han tenido dificultad para detectar e intervenir ante este tipo de situaciones. En parte, porque muchas de ellas se producían –y se siguen produciendo– en espacios privados, opacos, de difícil acceso, lo que dificulta el c
onocimiento y la investigación.
En los últimos años, la utilización de las nuevas tecnologías ha facilitado la extensión de c
iertas formas de abuso, la incorporación de otras nuevas, su difusión y el incremento de las dificultades de detección, por una parte, y del anonimato y la impunidad, por otra.
La protección y atención de las víctimas debe ser una prioridad y un c
ompromiso de todos los poderes e instituciones. Las víctimas de abusos sexuales son personas menores de edad, a veces de muy pocos años, y, por tanto, incapaces de defenderse, de analizar su propia situación o de tomar decisiones autónomas para poder salir de ella. C
onocemos muy poco sobre las c
onsecuencias que el abuso sexual sufrido tiene en las víctimas, pero sabemos que, a veces, necesitan muchos años para asumir y verbalizar su experiencia.
El abordaje de esta realidad exige recursos, investigación, formación específica de diferentes profesionales, sensibilización social, servicios de apoyo a las víctimas, c
oordinación entre diferentes servicios e instituciones… para todo ello resulta necesario el apoyo político e institucional.
Menores víctimas de violencia
class="2-2Texto">La situación de los niños, niñas y adolescentes que son víctimas de c
ualquier tipo de violencia ha sido y es motivo de preocupación para el Ararteko. Las iniciativas y actividades en las que hemos participado son de muy diversa índole, y hacen referencia a diferentes situaciones de violencia:
class="2-2Texto12-4">– violencia ejercida c
ontra menores en el ámbito familiar;
class="2-2Texto12-4">– violencia o acoso en el ámbito escolar (tratada específicamente en el apartado 3.11 de este mismo informe);
class="2-2Texto12-4">– violencia de género que afecta a menores (cuya atención por parte de las diputaciones forales ha sido objeto de seguimiento del Ararteko);
class="2-2Texto12-4">– violencia terrorista (objeto de un reciente informe sobre las víctimas del terrorismo)…
class="2-2Texto">Afortunadamente, existe una sensibilidad c
reciente sobre la necesidad de evitar c
ualquier forma de maltrato a la infancia. En este sentido, hemos venido c
olaborando y participando en actividades formativas y de reflexión impulsadas por otras organizaciones en relación a la prevención del maltrato infantil.
class="2-2Texto">Pero también es c
ierto, y lo hemos podido c
onstatar recientemente en nuestro informe sobre valores, que todavía existe un alto grado de aceptación social de la violencia –incluso de la violencia física, la bofetada– c
omo forma de c
orregir o c
astigar determinadas c
onductas de los niños y niñas. El establecimiento de límites a las c
onductas de los menores resulta absolutamente necesario para su educación y su c
orrecto desarrollo; sin embargo, la forma de hacer respetar esos límites puede ser más o menos adecuada. La violencia en ningún c
aso lo es y debe, por tanto, ser evitada por el daño que genera en los niños y niñas.
Tratamiento informativo de la infancia y la adolescencia
Una de las c
uestiones sobre las que los c
iudadanos y c
iudadanas han mostrado preocupación al Ararteko es el de la divulgación de información sobre niños, niñas y adolescentes en los medios de c
omunicación. Algunas de las quejas presentadas en esta materia hacen referencia a la utilización de imágenes o datos personales (nombre, c
entro escolar…) de los menores de edad, que vulneran su derecho a la intimidad y que pueden ocasionar a éstos un grave perjuicio.
El derecho a la información y el derecho a la libertad de expresión, así c
omo la actividad de los medios de c
omunicación deben respetar los derechos de la infancia y, entre éstos, el derecho a la intimidad, al honor y a la propia imagen de los niños, niñas y adolescentes, teniendo en c
uenta su situación de especial vulnerabilidad y aplicando en todo c
aso el principio del interés superior del menor.
En este sentido hemos venido insistiendo en algunas c
uestiones c
omo en la necesidad de priorizar la c
ondición de niño, niña o adolescente por encima de otras c
ircunstancias (extranjero no acompañado, presunto agresor, víctima…), tener en c
uenta el interés superior del niño, niña o adolescente antes de decidir la difusión de un c
ontenido (valorar c
ómo puede afectarle en el presente y en el futuro), no difundir imágenes o información que impliquen menoscabo de la reputación del menor, que lesionen su dignidad o sean c
ontrarias a sus intereses (por ejemplo, la identificación de un menor c
omo infractor o víctima de un delito o la divulgación de datos médicos o informes psicológicos), etc.
Éste es un tema al que habrá que prestar especial atención, máxime teniendo en c
onsideración la rápida evolución de las nuevas tecnologías y los medios de c
omunicación.
Menores y nuevas tecnologías de la información y c
omunicación
Otro de los temas que ha c
entrado múltiples actuaciones durante los últimos años es el del uso de las nuevas tecnologías de la información y la c
omunicación. Internet, el c
orreo electrónico, los c
hats, los foros, la mensajería instantánea, las redes sociales… son herramientas c
on un gran potencial, por ejemplo, para el acceso a la información o para la c
omunicación entre personas (multitud de información, nuevas formas de relación, posibilidad de c
onocer realidades lejanas…).
Internet, junto a la telefonía móvil y los videojuegos, son de uso c
omún y c
ada vez más extendido entre nuestros menores y c
onstituyen un entorno en el que se manejan a diario. En muchos c
asos, se desenvuelven en el universo digital c
on más soltura y preparación técnica que sus padres, madres y educadores. Pertenecen a una generación que ha nacido y está c
reciendo en una sociedad donde las nuevas tecnologías están muy presentes en todos los ámbitos.
No hay duda sobre el potencial educativo que tiene Internet y, en general, las nuevas tecnologías. Pero también hay acuerdo sobre el riesgo que supone para los niños, niñas y adolescentes su uso inadecuado.
Los menores se enfrentan a riesgos para los que los adultos –al c
ontrario de lo que sucede en otros ámbitos– no hemos podido prepararles, porque muchos desconocemos las reglas propias de este nuevo espacio de socialización y somos recién llegados al mundo digital.
Sobre el ciberbullying, los riesgos de un uso inadecuado de las nuevas tecnologías y los c
riterios o c
onsejos para una utilización más segura de ellas, la institución del Ararteko ha editado y distribuido a los c
entros escolares de toda la C
APV, dos materiales didácticos c
on juegos para los menores y guías para los educadores: Ciberbullying. Material didáctico para la prevención del acoso por medio de las nuevas tecnologías y Leihoak. Una aventura real en un mundo virtual. Disfrutar de internet… sin c
aer en la red, diseñados por la iniciativa Pantallas Amigas. Estos materiales han sido objeto de interés de otras instancias, entre las que destacamos otras Defensorías así c
omo al Departamento de Educación, Universidades e Investigación del Gobierno Vasco que ha propuesto al Ararteko su inclusión en el programa 2.0 para los c
entros de Educación Primaria.
En el informe extraordinario del Ararteko sobre La transmisión de valores a menores, publicado en 2009, se analizó hasta qué punto los menores de la C
omunidad Autónoma asumen o no una serie de valores básicos y la incidencia que en su transmisión tiene los diferentes agentes sociales (entorno familiar, escuela, grupo de iguales…). Uno de los agentes de socialización o de transmisión de valores que c
ada vez tiene mayor fuerza es el de los medios de c
omunicación y las nuevas tecnologías y, por tanto, fue estudiado c
omo tal.
Algunos de los principales problemas que se detectaban en este reciente estudio en relación a este tema son los siguientes:
– Utilización de las nuevas tecnologías durante tiempos excesivos.
– Escaso c
ontrol parental sobre lo que ven en la televisión o sobre dónde se c
onectan o c
ómo interactúan en la red. Así, por ejemplo, c
asi c
uatro de c
ada diez niños y niñas de 8 a 10 años que usan internet en nuestra C
omunidad Autónoma, lo hacen sin c
ompañía adulta. Esta falta de c
ontrol no se produce en otras esferas de su vida. La tutela de los progenitores desciende c
on la edad.
– Presencia de numerosas prácticas de riesgo: aportar información real y personal (domicilio, c
entro escolar…), acceder a c
itarse c
on personas que han c
onocido en la red, acosar o ser acosado en la red… Así, el 40% de los adolescentes de 12-13 años aportan información real y personal en el c
hat, y especialmente preocupante es el c
aso de aquellos que se encuentran en la vida real c
on desconocidos del otro lado del monitor (20%). Esta c
ifra va disminuyendo a medida que se hacen mayores.
– C
onsumo de videojuegos violentos o sexistas (apología de la tortura, del racismo, de la discriminación de las mujeres…). Transmisión de estereotipos.
Otros problemas detectados, al margen de los reflejados en el estudio sobre valores, tienen que ver c
on la mezcla indiscriminada de c
ontenidos adultos de c
ontenido erótico o pornográfico en páginas infantiles (ventanas emergentes…) o la inexistencia de procedimientos de verificación de la edad para interactuar en foros infantiles, por ejemplo.
La prevención, fundamentalmente desde la familia, parece ser uno de los principales factores de protección c
ontra los potenciales riesgos de las nuevas tecnologías.
Algunas de las recomendaciones efectuadas por esta institución en el mencionado informe sobre transmisión de valores hacen referencia a los medios de c
omunicación y las nuevas tecnologías. En c
oncreto, se recomienda:
– Favorecer la formación de los padres y madres. Facilitarles instrumentos de protección. Reducir la "brecha digital" intergeneracional. Facilitar instrumentos útiles (programas de filtrado de c
ontenidos, por ejemplo).
– Lograr un mayor c
onocimiento sobre los usos de las nuevas tecnologías por parte de los y las menores. Todo apunta hacia un uso c
ada vez más extendido, más intenso y más diversificado. Es necesario un seguimiento y un estudio más detallado sobre la evolución de los usos.
– Regular determinadas c
uestiones en defensa de los derechos del menor. A pesar de que la dimensión universal del tema dificulta su regulación y c
ontrol, hay aspectos que pueden ser regulados en un plano más c
ercano. Por ejemplo: los c
ontenidos televisivos y su c
ontrol; el uso de los c
iber-cafés por parte de los menores; la venta de videojuegos c
on c
ontenidos perniciosos, etiquetados de c
ontenidos, etc.
– C
uidar de modo especial la programación en los horarios infantiles. De acuerdo c
on el ámbito de actuación propio de la institución del Ararteko, se recomienda que las programaciones y c
riterios de publicidad de EITB en las franjas de especial protección de la infancia se revisen periódicamente y se adecuen todos sus c
ontenidos.
– Promover la c
alidad de los productos televisivos y los valores transmitidos en ellos. A juicio de esta institución, los medios de c
omunicación, especialmente aquellos de titularidad pública, no sólo deben evitar los c
ontenidos inadecuados para la infancia sino que deben promover activamente la c
alidad de los productos televisivos, en orden a impulsar valores c
omo la igualdad entre los sexos, la aceptación y respeto de las diferencias (de origen, de etnia, de orientación sexual…); reprobación del uso de la violencia; c
uidado del medio ambiente, etc. En este mismo sentido se ha pronunciado recientemente el C
omité de Derechos del Niño en sus observaciones al informe periódico sobre la situación de la infancia en España.
Estos temas son objeto de preocupación de numerosas instituciones, c
on las que el Ararteko ha c
ompartido análisis y propuestas. Así, por ejemplo, el Ararteko ha participado en actividades c
omo las XX Jornadas de C
oordinación de Defensores en las que se aprobó un documento sobre las nuevas realidades tecnológicas y mediáticas; en un trabajo promovido por el Instituto Nacional de Tecnologías de la C
omunicación (INTECO); en la Mesa de diálogo, promovida por el Ministerio de Industria, Turismo y C
omercio, c
on los Defensores del Pueblo y del menor de las C
omunidades Autónomas sobre el uso seguro y responsable de las nuevas tecnologías por parte de los menores; o en el I C
ongreso Internacional sobre C
iudadanía Digital, c
elebrado en 2010.