El acercamiento al análisis de los expedientes de quejas y c
onsultas investigadas en la institución del Ararteko tiene en este documento específico de la Oficina de la Infancia y la Adolescencia una finalidad eminentemente diagnóstica. Su objetivo fundamental, más allá de ilustrar los datos de actividad, es c
aptar situaciones preocupantes, entender c
ada uno de estos expedientes c
omo un sensor de la realidad en la que se mueven nuestros niños y niñas. Es así que el interés pueda definirse más por su c
arácter c
ualitativo que c
uantitativo, pero en todo c
aso, importante.
3.1. Expedientes de la extinta Defensoría para la Infancia y la Adolescencia
class="2-2Texto">Conforme a la Ley 3/2009, de 23 de diciembre, de modificación de la Ley de Atención y Protección a la Infancia y la Adolescencia por la que se derogaba la Defensoría para la Infancia y la Adolescencia y en virtud de lo dispuesto en su disposición transitoria, los expedientes de la c
itada Defensoría fueron trasladados a c
omienzos de año a la institución del Ararteko y, más c
oncretamente, a la Oficina de Infancia y Adolescencia. En la medida que fueron recibidos en ese momento y aun c
uando se refieren a actuaciones de los años 2008 y 2009, damos c
uenta somera de ellos.
class="2-2Texto">El número de expedientes tramitados por la Defensoría para la Infancia y la Adolescencia en el período junio 2008 (fecha de la primera queja recibida) y septiembre de 2009 (fecha de la última) asciende a 23, 4 en 2008 y las restantes 19 en 2009. Ninguna de las quejas es presentada por el o la menor; en la mayoría de los c
asos es la madre la que interpone la queja o, en menor medida, profesionales (abogado, sacerdote, monitor, sindicato…); en 2 c
asos los expedientes hacen referencia a c
onsultas de servicios o alguna Dirección de Gobierno Vasco.
class="2-2Texto">Respecto a la resolución de los expedientes, 6 de las quejas fueron rechazadas (1 por tener queja presentada en el Ararteko, 3 por encontrarse judicializadas, 1 por mayoría de edad y una última por falta de sustento de la queja), 14 requirieron de alguna gestión o derivación y sólo 3 de ellas c
ulminaron en recomendación, 2 a la Dirección de Juego del Gobierno Vasco y la tercera a la empresa CINESA.
class="2-2Texto">Por último, y en relación c
on el ámbito, 5 se referían a posibles situaciones de desprotección, 4 al ámbito de la salud, otras 4 relativas a c
ontenidos audiovisuales y espectáculos, 2 sobre posible acoso, 1 sobre derechos de menores infractores y una última acerca de los derechos de los menores homosexuales.
3.2. Expedientes de o relativos a niños, niñas y adolescentes
class="2-2Texto">El número de expedientes de queja en los que, de manera expresa, se c
ita la presencia o implicación de niños, niñas y adolescentes alcanza en 2010 la c
ifra de 353 que, respecto a la totalidad de la actividad del Ararteko supone c
asi el 20% de éstos. C
onviene señalar que en este c
ómputo se han incluido tres supuestos:
class="sangre15-7">a. Las quejas presentadas directamente por personas menores de edad.
class="sangre15-7">b. Las quejas presentadas por personas que representan a uno o una de estas menores. En un porcentaje muy importante esta persona es su padre o su madre, aunque también se da el c
aso de otros familiares, educadores o personas c
ercanas.
class="sangre15-7">c. Las quejas presentadas ante situaciones en las que hay menores implicados. Quedan incluidos en este supuesto: 1) situaciones que afectan a menores c
onsiderados c
olectivamente (por ejemplo, falta de plazas para el tramo 0-2 en un determinado municipio, insuficiente atención pediátrica en otro, etc.); 2) situaciones de la unidad familiar en las que, a juicio de la persona que presenta la queja y de forma expresa, se c
ita c
omo elemento significativo de ésta la presencia de niños y niñas o la implicación y c
onsecuencias que esta situación tiene para ellos y ellas. Es c
ierto que pueden estar quedando fuera de nuestra c
onsideración quejas que, no habiendo sido manifestada en la primera información la presencia y/o los efectos para los y las menores, sí se encuentren afectados por la situación denunciada, pero dada la imposibilidad de revisar de manera pormenorizada todos los expedientes, se ha optado por c
ontabilizar aquellos de los que, al menos, sí tenemos c
onstancia de presencia de niños, niñas o adolescentes.
class="2-2Texto">Así, y en relación c
on quién presenta la queja, podemos afirmar que sólo un 4% son presentadas por la o el propio menor, en un 37% lo hace un familiar o persona c
ercana del entorno en c
alidad de representante del menor o la menor y el restante 59% tiene que ver c
on situaciones en las que hay menores afectados.
class="2-1-Titulargrafico">Gráfico 1. Distribución de las quejas según relación c
on el o la menor
De las 353 quejas recibidas 56 han sido rechazadas y 297 tramitadas, esto es, investigadas.
Gráfico 2. Porcentaje de quejas rechazadas y admitidas a trámite
La distribución de los expedientes tramitados en los ámbitos temáticos habitualmente utilizados en la institución del Ararteko es c
onforme a lo reflejado en el siguiente gráfico:
Gráfico 3. Distribución de las quejas según ámbito temático
class="2-2Texto">Destaca c
on un 39% sobre el total el ámbito de Justicia. Hay que matizar aquí que de éstos, la inmensa mayoría c
ontienen una misma demanda en torno a la modificación de la ley en c
uanto a la guarda y c
ustodia de los hijos e hijas en los procesos de separación y divorcio. Este significativo número de quejas ha dado c
omo resultado una recomendación general que c
omentaremos en el apartado siguiente de este c
apítulo. Del resto de c
uestiones, muy diversas, sólo mencionar que uno de los expedientes toma en c
onsideración la situación de un menor infractor en régimen de internamiento en c
entro residencial educativo.
class="2-2Texto">El siguiente ámbito c
oncernido en las quejas de o relacionadas c
on menores es, c
omo puede ser predecible, Educación. Más de la c
uarta parte de los expedientes (el 41%, si se obvian los de la queja c
olectiva referida en el párrafo anterior) versan sobre situaciones relacionadas c
on el sistema educativo formal. Admisión de alumnos, becas, transporte y c
omedor, escolarización 0-2 años, planificación y organización de los c
entros, acoso escolar, necesidades educativas especiales o derechos y deberes son algunas de las temáticas más c
uestionadas.
class="2-2Texto">La infancia en desprotección es el tercer ámbito por número de quejas, c
on un 14,5% de éstas (el 22,6% si prescindimos de los 107 expedientes de Justicia relacionados c
on la guarda y c
ustodia en procesos de separación y divorcio). De los 43 c
asos, 12 se c
orresponden a situaciones de menores extranjeros no acompañados y, de éstos, 8 se refieren a dificultades para la emancipación. Las restantes 31 quejas se distribuyen de manera bastante uniforme por situaciones relativas a acogimientos, adopciones u organización y c
onvivencia en c
entros residenciales. Los motivos de queja más habituales o que se repiten respecto a años anteriores son:
class="sangre15-7">• Desencuentros, falta de c
omunicación y dificultades en la c
olaboración familia – servicios de protección, que impiden la generación de la c
onfianza imprescindible para avanzar en los procesos de reintegración a la familia o de acoplamiento y estabilización de los procesos de acogimiento familiar.
class="sangre15-7">• En el ámbito del acogimiento familiar es reseñable la queja de una familia que solicitaba la formalización del acogimiento familiar de un menor extranjero no acompañado al que una intervención quirúrgica practicada en España durante una estancia temporal le inhabilita para c
ontinuar viviendo en su lugar de origen. Este c
aso fue objeto de una resolución interesante en relación c
on la guarda de hecho y el derecho del menor a una atribución de la guarda de acuerdo a la legislación vigente.
class="sangre15-7">• Demora en el tiempo y, en ocasiones, poca sensibilidad en el trato recibido en los c
asos de adopciones.
class="sangre15-7">• Tratamiento al progenitor no c
ustodio c
uando se detectan situaciones de desprotección o riesgo, sobre todo en c
asos de separación c
onflictiva. Dado que este tema fue objeto de seguimiento a través de expedientes de oficio, es tratado c
on más detenimiento en el apartado de Infancia en desprotección del C
apítulo IV de este documento.
class="sangre15-7">• Falta o escasez de programas de intervención socio-educativa en el ámbito municipal, de atención primaria y de proximidad.
class="sangre15-7">• C
oordinación interinstitucional, incluso entre servicios de infancia de las diputaciones forales.
class="sangre15-7">• Quejas vecinales por la ubicación de los c
entros residenciales de protección.
class="sangre15-7">• Por último, del ámbito de Igualdad e integridad de las mujeres se han c
ontabilizado 3 quejas en las que la preocupación c
entral se formula en torno a la situación de los hijos e hijas de esas mujeres que están siendo o han sido objeto de malos tratos. Si bien no engrosan el apartado de infancia en desprotección, sí entendemos que pueden encontrarse en una situación de riesgo de desprotección susceptible de c
aptar nuestra atención.
class="2-2Texto">El resto de ámbitos no alcanza en ningún c
aso el 3% de las quejas o, lo que es lo mismo, ninguno llega a los 10 expedientes. Los relativos a Garantía de Ingresos (9), Medio ambiente (4) y Vivienda (5) c
omparten la c
aracterística de tratarse en todos los c
asos de quejas en las que hay menores afectados, ninguna protagonizada por un niño, niña particular o por su representante. Tienen que ver c
on los recursos y las c
ondiciones materiales donde viven estos menores, pudiendo potencialmente c
ondicionar su desarrollo. También son menores afectados los del ámbito de Familia (7), aunque en este c
aso la totalidad de las situaciones tienen que ver c
on la c
onciliación laboral-familiar.
class="2-2Texto">En 6 de las 8 quejas enmarcadas en el ámbito de Régimen jurídico y servicios de la Administración los y las menores implicados son menores de familias inmigrantes extranjeras c
on dificultades de empadronamiento y regularización administrativa.
class="2-2Texto">El ámbito de Sanidad distribuye sus 6 quejas en torno a la falta de pediatras, deficiencias en la atención sanitaria prestada y el acompañamiento a los niños y niñas hospitalizados. Relacionado c
on el ámbito sanitario, aunque no de manera exclusiva, los 2 expedientes de Menores dependientes tienen en c
onsideración la situación y necesidades de niños y niñas prematuros y las especiales dificultades a las que se enfrentan en sus distintas áreas de desarrollo.
class="2-2Texto">El elemento que describe mejor el ámbito de Derechos lingüísticos y C
ultura es la total diversidad temática de sus 5 quejas, de las que sólo destacaremos una de ellas por haber sido c
errada c
on resolución. C
oncerniente a deporte escolar, se insta al ente foral vizcaíno a valorar la posibilidad de que los y las menores de 14 años se identifiquen c
on medios distintos al DNI en la inscripción en programas de deporte escolar.
class="2-2Texto">Del área de Interior – Seguridad C
iudadana destacamos la queja presentada por un c
entro educativo que c
onsideraba no se había tenido en c
uenta en la actuación policial la singularidad de estar interviniendo en un c
entro en el que se encuentran personas menores bajo su responsabilidad, c
uestión que no hace sino poner de manifiesto nuevamente (véase el c
apítulo II.7 de los informes de 2003 y 2004) la c
onveniencia de establecer un protocolo de actuación sobre las pautas a seguir por los agentes en estos c
asos y los c
auces de relación c
on los responsables de los c
entros educativos.
class="2-2Texto">Por último, 5 de los expedientes tienen que ver c
on el derecho a la intimidad de niños y niñas, en 2 de los c
asos vinculados a las tecnologías de la información y la c
omunicación.
class="2-2Texto">La principal causa para el rechazo de las quejas es, tal y c
omo se aprecia en el gráfico siguiente, la evidente inexistencia de irregularidad (25%), seguida de c
erca por la de encontrarse pendiente de resolución judicial (20%) o tratarse de un asunto fuera del ámbito c
ompetencial de la institución del Ararteko (18%). Un segundo grupo de c
ausas, c
on un 10% aproximado de quejas c
ada una de ellas se refiere a no haber presentado reclamación administrativa previa, tener defecto de forma o existir duplicidad c
on una tramitación en el Defensor del Pueblo.
class="2-1-Titulargrafico">Gráfico 4. Quejas rechazadas: motivos del rechazo
3.3. Algunas quejas relevantes
class="2-2Texto">Presentada de manera sucinta la panorámica de las c
uestiones que, c
oncernientes o relacionadas c
on las personas menores de edad, han sido recogidas en la institución del Ararteko a lo largo de 2010, nos detendremos en este apartado en algunas que han dado lugar a recomendaciones generales o resoluciones especialmente significativas desde la perspectiva de los intereses y derechos de las niñas, niños y adolescentes.
class="2-1Titular111espcorto">3.3.1. Recomendación general del Ararteko 1/2010, de 15 de octubre. C
orresponsabilidad parental en parejas separadas: el papel de los poderes públicos (texto c
ompleto en la web)
class="2-2Texto">Señalábamos en el apartado anterior que más de un c
entenar de quejas habían sido presentadas a lo largo de 2010 c
on el denominador c
omún de las dificultades para obtener la c
ustodia c
ompartida de los hijos e hijas en procesos de separación y divorcio, c
ontemplada en nuestra legislación de manera excepcional en el c
aso de que no exista acuerdo entre las partes. No es, sin embargo, algo novedoso en la institución del Ararteko, ya que en los últimos años son muchas las personas, hombres y mujeres, que han acudido c
on una demanda similar. De hecho, en los dos últimos informes ordinarios fue ya objeto de reflexión que, c
onforme a las razones expuestas c
on mayor detalle en el c
apítulo IV.1. de la parte general del informe anual, ha c
ristalizado en octubre de 2010 en esta recomendación general a los poderes públicos, para que, c
ada c
ual en la medida de sus c
ompetencias, insten las modificaciones legislativas necesarias para favorecer c
omo opción más deseable, en c
asos de separación y divorcio, que el c
uidado de los hijos e hijas c
omunes sea ejercido por ambos progenitores en régimen de c
orresponsabilidad parental, salvaguardando en todo c
aso el interés prioritario de los y las menores.
class="2-2Texto">Lo que nos interesa destacar en este c
aso es que la recomendación se fundamenta en la defensa y reivindicación del interés superior del menor, a la vez que se inscribe en el deber de la institución del Ararteko de c
ontribuir a hacer efectivas las previsiones de las normas internacionales y europeas para la protección de los derechos de niños y niñas. El referente más directo lo encontramos en la C
arta Europea de los Derechos del Niño, c
uando expone que "Todo niño tiene derecho a gozar de sus padres. El padre y madre tienen una responsabilidad c
onjunta en c
uanto a su desarrollo y educación…"; "En c
aso de separación de hecho, legal, divorcio o nulidad, el hijo tiene derecho a mantener c
ontacto directo y permanente c
on los dos padres, teniendo ambos las mismas obligaciones".
class="2-2Texto">En lo tocante al interés superior del menor, y seguimos lo referido en el c
apítulo IV.1 de la parte general del informe anual, "nuestros jueces y fiscales, c
on buen c
riterio, tienden a identificar dicho interés c
on la idea de su estabilidad, la c
ual resulta perfectamente c
ompatible, en principio, c
on el hecho de que, producida la ruptura de la pareja, su c
uidado siga siendo ejercido por ambos progenitores, c
on tal de que se articule mediante un sistema razonable. Entendemos que en tanto en c
uanto la estabilidad no sea entendida en este c
ontexto c
omo un c
oncepto geográfico, sino que se defina en términos psico-afectivos, descansará tanto en la solidez de las referencias espacio-temporales que pautan la vida c
otidiana del menor c
omo también en la c
onciencia que éste tenga de que, a pesar de la separación, sigue siendo querido y atendido tanto por su padre c
omo por su madre.
class="2-2Texto">Por ello c
onsideramos que es a la luz de su c
apacidad para satisfacer tales c
riterios c
omo habrán de valorarse, sin prejuicios y c
on objetividad, las c
ondiciones materiales y emocionales que puedan darse en c
ada c
aso para que ambos progenitores asuman dicha atención a pesar de vivir en lugares distintos, ya sea mediante una distribución de los tiempos en que se ejerce (y que no tiene por qué ser al 50%), ya mediante un reparto viable de las tareas que la integran. De ello dependerá la razonabilidad del sistema por el que se opte, así c
omo la de los c
ambios que el mismo deba experimentar a lo largo del tiempo en función de la evolución del menor".
class="2-2Texto">Sin embargo, en los actuales términos del art. 92 del Código C
ivil, la negativa de uno de los progenitores a c
ompartir la c
ustodia prevalecerá por encima de toda c
onsideración, incluso en el c
aso de que el juez c
onsiderara que es la mejor opción. Todo ello supone un obstáculo de primer orden para la igualdad, además de incidir negativamente sobre la efectividad de los derechos de los y las menores. Su superación no pasa, por supuesto, por obligar a hacerse c
argo de la prole a quien no quiere, sino por que c
uando uno de ellos solicite c
ompartirlo y el otro pretenda ejercerlo en exclusiva, éste no pueda imponer su voluntad en perjuicio de otras soluciones que el o la juez, respetando ante todo el interés de los y las menores, pueda c
onsiderar más adecuadas en la línea de la c
orresponsabilidad parental.
class="2-1Titular111espcorto">3.3.2. Recomendación general del Ararteko 4/2010, de 23 de diciembre. Abolición de barreras administrativas formales a familias homoparentales y a parejas o matrimonios del mismo sexo (texto c
ompleto en la web)
class="2-2Texto">La segunda de las recomendaciones generales relacionada c
on menores o en las que éstos y éstas pueden verse c
oncernidos y también derivada de quejas recogidas en los últimos años, atiende a dos problemáticas:
class="2-2Texto5-5">a. La persistencia de barreras de orden formal c
on las que se enfrentan las parejas del mismo sexo, especialmente las que tienen hijos o hijas, debido a la insuficiente o inadecuada adaptación formal de las administraciones vascas a los c
ambios jurídicos que han permitido la c
onstitución y el reconocimiento jurídico de las familias homoparentales. Por lo que afecta a esta c
uestión, el Ararteko insta a todas las administraciones públicas vascas a revisar su funcionamiento y depurar esas inercias formales que, además de injustificadas, pueden llegar a suponer vulneraciones de derechos.
class="2-2Texto5-5">b. la ambigua situación en que se encuentran los matrimonios de mujeres en lo que respecta a la determinación a favor de ambas mujeres de la filiación de los hijos o hijas nacidos mediante técnicas de reproducción asistida en el seno de estos matrimonios. En estos c
asos, y sin perjuicio de que el problema de fondo deba ser resuelto en instancias estatales (situación legal y práctica de los registros c
iviles), la Administración General de la C
omunidad Autónoma vasca puede c
ontribuir a mejorar la situación de estas familias c
omunicando a las c
línicas y c
entros en que se realizan técnicas de reproducción asistida la necesidad de informar a las parejas de lesbianas unidas en matrimonio, que c
on objeto de tener un hijo o hija c
omún estén llevando a c
abo un proceso de este tipo, de la necesidad de que, para determinar la maternidad en el momento del nacimiento sin tener que recurrir a un proceso de adopción, c
on anterioridad al parto, la mujer, c
ónyuge de la madre biológica, se persone en el Registro C
ivil c
orrespondiente para manifestar formalmente ante la juez o el juez encargado del Registro C
ivil su voluntad de reconocer la filiación del nasciturus.
class="2-1Titular111espcorto">3.3.3. Recomendación general del Ararteko 5/2010, de 28 de diciembre. Tratamiento de las solicitudes de reducción y adaptación o de modificación de jornada c
omo medidas de c
onciliación de la vida personal, familiar y laboral (texto c
ompleto en la web)
class="2-2Texto">Interesa esta recomendación general c
omo recapitulación de las distintas gestiones, intervenciones y reflexiones realizadas, tanto en relación c
on las quejas que c
itábamos en el ámbito de Familia, c
omo en el marco de otros espacios de debate y estudio (véase, por ejemplo, el c
urso de verano dedicado a la revisión de las políticas públicas de apoyo a la c
onciliación de la vida laboral, familiar y personal, en el c
apítulo VIII.2 de la parte general del informe. Nuestro interés fundamental radica, no obstante, en los previsibles efectos que una equilibrada c
onciliación de la vida laboral y familiar tiene en la c
onfiguración de marcos familiares en los que los niños, niñas y adolescentes pueden verse y sentirse adecuadamente acompañados en su proceso educativo y de desarrollo c
omo personas.
class="2-2Texto">La recomendación c
omienza matizando el papel que c
orresponde a la institución del Ararteko en este c
oncreto ámbito, explicando que queda fuera de su c
ontrol todo lo relativo al ámbito jurídico-laboral, en la medida en que la relación entre persona empleada y empleador es una relación jurídico-privada en la que no interviene ninguna administración pública vasca. Es c
onsciente, además, de lo incipiente de estos planteamientos y la escasa doctrina judicial en el orden c
ontencioso-administrativo, además del esfuerzo organizativo que en algunos c
asos supone para la Administración (piénsese en servicios especialmente sensibles para las personas usuarias –servicios sanitarios, servicios sociales residenciales, etc.– y que, en buena parte de las ocasiones, funcionan c
on c
arácter ininterrumpido y en régimen de turnos rotativos). No obstante, 1) anima a que se promuevan modificaciones y/o adaptaciones en iniciativas que puedan favorecer la puesta en práctica de medidas para la c
onciliación entre la vida laboral y familiar en los ámbitos de negociación y de acuerdo de las c
ondiciones de trabajo de los empleados públicos, 2) propone la doctrina del Tribunal C
onstitucional (sentencia 3/2007, de 15 de enero) c
omo referente ante la posible dudas interpretativas que se susciten y 3) que se ofrezca una motivación suficiente, objetiva y razonable de las dificultades organizativas que expliquen y justifiquen la imposibilidad de atender las solicitudes en los términos que hayan sido planteadas
class="2-2Texto">3.3.4. Otra queja que entendemos relevante, aunque no haya finalizado en una recomendación general, c
omo es el c
aso de las anteriores, es la presentada por APREVAS, Asociación de Prematuros Vascos. Lo que a nuestro entender la hace destacable es la visibilización de la situación de unos niños y niñas en una situación de alta vulnerabilidad, y no sólo por las múltiples facetas de su desarrollo que pueden verse c
omprometidas por su prematuro nacimiento, sino por requerir para la c
obertura de sus derechos de la intervención bien armonizada de los distintos sistemas de nuestro Estado del Bienestar. Estaríamos ante el paradigma de necesidades integrales abordadas desde departamentos demasiadas veces estancos. Un buen exponente de la necesidad imperiosa de mejoras en la articulación del espacio sociosanitario, ya apuntada en el informe extraordinario de 2008 Atención sociosanitaria: una aproximación al marco c
onceptual y a los avances internacionales y autonómicos, al que sumar intervenciones c
oordinadas y permeables c
on el sistema educativo.
class="2-2Texto">La actuación de la institución del Ararteko ha supuesto, en este c
aso, mejoras en la fluidez c
on la que estas personas afectadas transitan por distintos sistemas (sanitario y de servicios sociales, fundamentalmente) y revisión de las actuaciones de los organismos c
ompetentes en lo tocante a su valoración de la dependencia. No obstante, sigue resultando evidente que se debe y se puede c
ontinuar avanzando en la senda de la c
olaboración y c
oordinación interdepartamental.