5. Tratamiento de las solicitudes de reducción y/o adaptación de jornada c
omo medidas de c
onciliación de la vida personal familiar y laboral
5. Recomendación general del Ararteko 5/2010, de 28 de diciembre
Tratamiento de las solicitudes de reducción y/o adaptación de jornada c
omo medidas de c
onciliación de la vida personal familiar y laboral
I. Antecedentes
class="2-2Texto0">La jornada c
elebrada, este año 2010, en el marco de los c
ursos de verano que la institución del Ararteko viene organizando en c
olaboración c
on la UPV/EHU, que llevaba por título "Hacia una revisión de las políticas públicas de apoyo a la c
onciliación de la vida laboral, familiar y personal", nos ha brindado la oportunidad de reflexionar y c
onsiderar los problemas detectados por la institución en la aplicación de las medidas de c
onciliación.
Una gran parte de los problemas detectados y tramitados a modo de queja son promovidas por personas empleadas públicas que reclaman derechos relacionados c
on la c
onciliación en sus relaciones laborales por c
onsiderar que éstos no están siendo suficientemente respetados o porque la interpretación de c
uál ha de ser su alcance resulta aún c
ontrovertida.
Precisamente, el objeto de esta recomendación general es el de ahondar en estos supuestos de necesidad de c
onciliación para el c
uidado de familiares dependientes a c
argo, en los que existe una disconformidad por parte de la persona empleada pública en c
uanto a las posibilidades de reducción y/o modificación de su jornada.
En efecto, muchas mujeres, y en su c
aso hombres, (aunque las quejas que nos llegan son fundamentalmente de mujeres) vinculan a la solicitud de reducción de jornada para el c
uidado de familiares a c
argo (especialmente hijos o hijas menores) una solicitud de c
ambio de turno o una distribución de la jornada que les permita lograr mejor el objetivo de c
onciliar su vida laboral c
on el c
uidado de su familiar a c
argo. En otras ocasiones, plantean también la simple adaptación de su jornada o c
alendario laboral sin unirlo a una petición de reducción de jornada.
En los asuntos que nos llegan, las administraciones públicas c
oncernidas están denegando dichas solicitudes, por entender que el derecho a la c
onciliación c
omporta únicamente el derecho a la reducción de jornada en los términos expresados por la ley y que lo c
ontrario puede dar lugar a fuertes desajustes en la organización de los servicios afectados, que pueden perjudicar a otras personas trabajadoras de dichos servicios o incluso poner en c
uestión la propia viabilidad o c
alidad y eficiencia de los mismos respecto a las personas usuarias. Es el c
aso, especialmente, de trabajos relacionados c
on la atención y c
uidado de otras personas, c
omo pueden ser los servicios sanitarios, de salud y c
uidado, o de atención a personas mayores, trabajos fuertemente feminizados, en los que, por otro lado, las jornadas son, por necesidades del servicio, jornadas irregulares, c
on turnos diferentes, incluso de noche, en muchos c
asos organizados rotativamente.
II. Fundamentos
Marco normativo de aplicación
class="2-2Texto0">La Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, incide transversalmente en una serie de leyes y normas y c
omporta importantes modificaciones tanto del régimen jurídico-laboral c
omo del régimen de la función pública en España.
class="2-2Texto0">En efecto, esta ley dedica especial atención a la c
orrección de la desigualdad en el ámbito específico de las relaciones laborales, reconociendo el derecho a la c
onciliación mediante una serie de previsiones que se quieren hacer extensivas también, c
on un sentido análogo, al ámbito del empleo público. De ahí que sus c
onsecuencias modificativas hayan tenido efecto en regulaciones de c
ontenido básico c
omo el Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores y la Ley de Medidas para la Reforma de la Función Pública, hoy día superada por las previsiones del Estatuto Básico del Empleado Público.
class="2-2Texto0">Esta realidad legal que c
onfigura el ordenamiento estatal discurre paralela y da c
obertura a iniciativas propias de nuestro ámbito autonómico c
omo es el c
aso de la Ley 4/2005, de 18 de febrero, del Parlamento Vasco, para la Igualdad de Mujeres y Hombres, que se ocupa también de las medidas de c
onciliación de la vida personal, familiar y laboral.
class="2-2Texto0">En lo que al particular de las posibles medidas de c
onciliación propias del ámbito de la función pública respecta, sigue pendiente una eventual modificación de la actual Ley 6/1989, de 6 de julio, de Función Pública Vasca, c
on el fin de adecuarla a los nuevos dictados del Estatuto Básico del Empleado Público, ocasión ésta que puede suponer toda una oportunidad para avanzar en este tipo de medidas.
Jurisprudencia
Los órganos judiciales han c
omenzado a pronunciarse sobre estas c
uestiones, pero, dado lo incipiente de estos planteamientos, no existe aún una doctrina judicial en el orden c
ontencioso-administrativo que, partiendo de las nuevas disposiciones introducidas por la Ley Orgánica 3/2007, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres (y en nuestro particular ámbito autonómico por la Ley 4/2005, de 2 de marzo, del Parlamento Vasco, para la Igualdad de Mujeres y Hombres), c
larifique c
uál debe ser la solución adecuada en estos c
asos.
Por su parte, en el ámbito estrictamente laboral se han dictado también distintas sentencias de los juzgados de lo social que manifiestan c
riterios distintos entre sí.
class="2-2Texto0">En este escenario c
ambiante, se dictó la importante sentencia del Tribunal C
onstitucional 3/2007, de 15 de enero, en la que el Alto Tribunal estima el recurso de amparo interpuesto por una trabajadora c
ontra las resoluciones judiciales del orden social que le habían denegado su pretensión de alterar la jornada laboral, c
on motivo de su derecho a reducirla para c
onciliar su vida laboral c
on el c
uidado de su hija menor. En este supuesto, el Tribunal C
onstitucional fundamenta su fallo esencialmente en una c
onculcación del articulo 14 de la Constitución, aduciendo la existencia de una discriminación indirecta de las mujeres, en la medida en que éstas soportan en mayor medida las c
argas de c
uidado de los hijos e hijas, puesto que son las que mayoritariamente se acogen a los derechos de c
onciliación. Por esa razón, c
onsidera el Alto Tribunal que debería haberse valorado la dimensión c
onstitucional de lo preceptuado en el artículo 37 del Estatuto de los Trabajadores, no limitándose, c
omo había realizado la sentencia impugnada, a meras c
onsideraciones de legalidad, al atender únicamente a la literalidad de la norma, c
uando establece que la reducción se realizará "dentro de la jornada ordinaria", y prescindiendo de toda valoración de la dimensión y relevancia c
onstitucional que dicha previsión legal tiene, en c
uanto a la no discriminación por razón de sexo, c
onsagrada en el artículo 14 C
E, así c
omo en c
uanto al mandato de protección a la infancia y a la familia del artículo 39 C
E.
Sin embargo, mediando ya este pronunciamiento c
onstitucional, han tenido lugar otros pronunciamientos del Tribunal Supremo en unificación de doctrina que, al enjuiciar otros supuestos en los que los trabajadores, sin pedir reducción de jornada, solicitaban únicamente un c
ambio del horario o turno de trabajo, han sentado una línea jurisprudencial en la que también es necesario reparar. Según esta doctrina, que se resume en el fundamento jurídico quinto de la sentencia de 18 de junio de 2008 (RJ 2008, 4230), el Tribunal Supremo, aun c
uando reconoce ser c
onsciente de que una petición de c
ambio de turno, desligada de una solicitud de reducción de jornada, serviría para mejorar las posibilidades de c
onciliar el trabajo c
on los deberes familiares, sin embargo es c
ategórico al afirmar que acceder a ello supondría desconocer el principio de legalidad a que debe someter su resolución por imposición expresa del art. 117 de la C
onstitución.
Las reflexiones efectuadas en el marco del c
urso de verano que hemos dedicado a la revisión de las políticas públicas de apoyo a la c
onciliación de la vida laboral, familiar y personal nos permitieron avanzar que, en opinión de esta institución, la sentencia dictada por el Tribunal C
onstitucional (sentencia 3/2007, de 15 de enero) debe c
onstituir un referente para abordar las c
uestiones de c
onciliación que se suscitan en el ámbito de la función pública, al menos y especialmente, c
uando se trata de solicitudes de adaptación y distribución de jornada ligadas a reducciones de jornada por motivos de c
onciliación familiar.
Decíamos entonces que el Tribunal C
onstitucional, si bien había invocado en su pronunciamiento la dimensión c
onstitucional de lo preceptuado en el artículo 37 de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, sin embargo, se había referido también expresamente a, "en general, (a) la de todas aquellas medidas tendentes a facilitar la c
ompatibilidad de la vida laboral y familiar de los trabajadores", c
ircunstancia ésta que, a nuestro modo de ver, nos obliga necesariamente a evocar las disposiciones que paralelamente y c
on la misma finalidad de facilitar la c
onciliación se recogen en la legislación aplicable para estos supuestos a la función pública.
De ahí que en los c
asos tramitados siempre hayamos entendido que lo que c
abe exigir a las administraciones públicas afectadas es que antes de denegar esta c
lase de pretensiones de sus empleados o empleadas motiven debida y detalladamente –no c
on meras generalizaciones o abstracciones sobre la c
onfiguración del servicio– las razones que le impiden una reorganización del servicio que facilite la c
oncreta modificación del régimen de jornada solicitada por la persona interesada. En este sentido, hemos venido manteniendo que tal resolución denegatoria debe, en c
ualquier c
aso, expresar una justificación suficiente, objetiva y razonable de la imposibilidad de reorganizar el servicio adecuándolo a los términos precisos en que se haya planteado la solicitud de c
onciliación.
Hemos señalado líneas atrás, al analizar el marco normativo de aplicación, que, en el ámbito de nuestra C
omunidad, sigue pendiente una eventual modificación de la Ley de Función Pública Vasca que, a nuestro modo de ver, puede suponer toda una oportunidad para apurar los márgenes de c
onfiguración de los que disponemos en desarrollo del Estatuto Básico del Empleado Público que incorpora ya las exigencias de c
onciliación necesarias desde una perspectiva de igualdad efectiva entre mujeres y hombres.
Desde esta institución del Ararteko queremos animar a que se promueva una modificación o adaptación normativa en este sentido, toda vez que una iniciativa de este c
alado permitiría dotar de una c
obertura jurídica suficiente a este tipo de medidas tendentes a favorecer la c
onciliación de la vida familiar y laboral, al tiempo que evitaría dudas interpretativas innecesarias.
Esta iniciativa legislativa supondría, por otro lado, un evidente respaldo y c
omplemento al mandato de la Ley 4/2005, de 2 de marzo, del Parlamento Vasco, para la Igualdad de Mujeres y Hombres para que las normas reguladoras de las c
ondiciones de trabajo del personal de las administraciones públicas incluyan medidas para la flexibilización y reordenación del tiempo de trabajo dirigidas a facilitar la c
onciliación de la vida personal, familiar y laboral de mujeres y hombres.
De todos modos, debemos manifestar que las administraciones públicas vascas no deben limitar su c
ompromiso para promover esta dimensión c
onstitucional de las medidas de c
onciliación tan sólo a esta iniciativa o propuesta legislativa. En estos momentos, median ya importantes previsiones, que han quedado incorporadas a textos de Acuerdos reguladores de las c
ondiciones de trabajo, que obviamente no pueden quedar vacíos de c
ontenido.
Precisamente, a juicio de esta institución, este marco de acuerdo y regulación de las c
ondiciones de trabajo se muestra c
omo realmente idóneo para abordar los aspectos más c
ontrovertidos y difíciles de la puesta en práctica de medidas de c
onciliación tales c
omo la reducción y/o modificación de jornada que nos ocupan. En este sentido, este marco de negociación, dada su mayor c
oncreción, permitiría explorar alternativas organizativas novedosas, así c
omo c
larificar e integrar los derechos de los empleados c
on las necesidades derivadas del servicio afectado, asegurando el obligado respeto a las c
ondiciones laborales de todas las personas empleadas y rebajando el nivel de discrepancia que en estos momentos se registra en la práctica de nuestras administraciones.
Con todo, somos c
onscientes de que nos encontramos ante una c
uestión que va a ser fuente c
onstante de nuevas diferencias y quejas. C
omo hemos señalado, ello no puede hacer desistir a las administraciones públicas vascas de c
ontinuar c
on el empeño de procurar mayores niveles de c
onciliación de las necesidades familiares y laborales de las personas empleadas en el ámbito público. En c
ualquier c
aso y c
omo institución, c
ontinuaremos demandando de éstas una justificación suficiente, objetiva y razonable de la imposibilidad de atender las peticiones de c
onciliación en los términos precisos que les sean planteadas.
IV. Recomendaciones
IV.1. Que se promueva una iniciativa de modificación y/o adaptación de la actual normativa de función pública que ofrezca una c
obertura jurídica suficiente a las medidas de c
onciliación de la vida familiar y laboral relativas a la reducción y/o modificación de jornada.
IV.2. Que se promuevan todas aquellas iniciativas que puedan favorecer la puesta en práctica de estas mismas medidas en los ámbitos de negociación y de acuerdo de las c
ondiciones de trabajo de los empleados públicos.
IV.3. Que, entre tanto y en todo c
aso, las posibles dudas interpretativas que se susciten sean resueltas c
onforme a la doctrina del Tribunal C
onstitucional que ha venido a significar la dimensión c
onstitucional de las medidas de c
onciliación tendentes a favorecer la c
onciliación de la vida familiar y laboral.
IV.4. Que, asimismo, en todo c
aso, antes de denegar las solicitudes de adaptación de jornada por razón de c
onciliación, se ofrezca una motivación suficiente, objetiva y razonable de las dificultades organizativas que expliquen y justifiquen la imposibilidad de atender tales solicitudes en los términos que hayan sido planteadas.