7. Obras públicas, transportes e infraestructuras
Este año se ha recibido en esta área un total de 44 quejas, c
uya distribución por administraciones afectadas ha sido la siguiente:
− Administración local 22
− Administración foral 13
− Administración General de la C
omunidad Autónoma (Gobierno Vasco) 12
De acuerdo c
on su distribución por subáreas, su c
lasificación es la siguiente:
− Obras públicas e infraestructuras 15
− Transportes 10
− Ejecución de obras 6
− Funcionamiento de la Administración y procedimiento administrativo 6
− Otros aspectos 5
− Régimen de c
ontratación, patrimonio y responsabilidad administrativa 1
La información estadística de las quejas del área al c
ierre del ejercicio es la siguiente:
* C
on respecto a las c
ifras globales, al haberse materializado este año una reorganización de las áreas y, en c
oncreto, el desglose de la anterior área de Obras Públicas y Servicios, en dos áreas, c
reándose c
omo área distinta a la de este epígrafe la c
orrespondiente a Régimen Jurídico, Bienes y Servicios de las Administraciones Públicas, no es posible realizar una c
omparativa sobre la evolución de las quejas entre el anterior ejercicio y éste. En todo c
aso, c
abe indicar que, al desgajar de esta área las quejas c
orrespondientes a los servicios públicos, el número total se reduce c
onsiderablemente.
El estado de tramitación de la mayoría de las quejas que hemos recibido resulta razonable, habiendo c
oncluido nuestra actuación en aproximadamente un setenta y c
inco por c
iento de todas las recibidas, quedando principalmente pendientes, en diferentes fases de tramitación, las quejas que c
orresponden al c
uarto trimestre y algunas pocas de trimestres anteriores que por diferentes motivos no están resueltas.
II. Plan de actuación
Una parte esencial de nuestra actuación habitual tiene su origen en quejas individuales presentadas por la c
iudadanía. Así, la tramitación de las quejas recibidas ha sido el grueso de nuestra actividad en esta área, expedientes que han dado lugar a la tramitación de una recomendación y una sugerencia, según detallaremos en el siguiente apartado.
Por otra parte, partiendo de estas quejas el plan de actuación de la institución del Ararteko prevé iniciar expedientes de oficio c
uando tales quejas nos muestran problemas que pueden trascender del supuesto individual. Este año, únicamente hemos iniciado un expediente de oficio relativo a la publicidad e información a la c
iudadanía de un proyecto de infraestructura, expediente que se encuentra en tramitación, por lo que en estos momentos no podemos realizar una valoración final sobre esta actuación.
III. Quejas destacadas
En este apartado realizaremos un resumen de las quejas que hemos tramitado, agrupadas en las c
orrespondientes subáreas materiales, según los epígrafes que a c
ontinuación detallamos.
III.1. Funcionamiento de la Administración y procedimiento administrativo
La administración pública debe c
umplir sus obligaciones legales al tramitar un expediente según el procedimiento administrativo establecido, en aplicación de la normativa legal que c
orresponda, sin obviar ninguno de los trámites preceptivos. Sin embargo, en ocasiones, el c
umplimiento formal del procedimiento, sin atender a los principios de eficacia y eficiencia de los medios utilizados que prescribe la Ley, puede generar unas c
onsecuencias injustas y un evidente perjuicio antijurídico para las personas afectadas porque la administración no ha observado la debida diligencia en su actuación.
Como ejemplo de esta reflexión, hemos tramitado la Resolución del Ararteko, de 17 de febrero de 2010, por la que se sugiere al Departamento de Industria, Innovación, C
omercio y Turismo del Gobierno Vasco que establezca c
riterios para la inserción de anuncios perceptivos c
uando el obligado al pago es un tercero beneficiario. La queja que recibimos planteaba que el Departamento debía determinar, en las solicitudes de inserción de anuncios en materia de expropiación, c
riterios en c
uanto al tamaño del anuncio, para que las facturas resultaran más ajustadas y supusieran el mínimo c
oste para los particulares beneficiarios de la expropiación. En el c
aso del reclamante uno de los anuncios fue a página entera y otro a media página, tamaños que no quedaban justificados por el c
ontenido del texto (referido únicamente a tres fincas). La sugerencia de que el departamento afectado fijara, c
on c
arácter general y para todos los supuestos, los c
riterios para que los anuncios a insertar en los diarios c
orrespondientes resultaran lo más económicos posible fue aceptada.
La demanda de información sobre los planes y proyectos que se prevén ejecutar por las administraciones públicas sigue siendo una c
uestión recurrente que nos plantea la c
iudadanía. Los proyectos de obras públicas y las infraestructuras tienen siempre una incidencia indiscutible en la c
iudadanía. En general, estos proyectos representan un beneficio a futuro para la mayoría c
omo potenciales usuarios y usuarias de los servicios, pero hay una serie de personas que deben soportar un perjuicio directo en su patrimonio o en sus derechos, que resulta necesario tener especialmente en c
onsideración c
uando c
orresponda la tramitación pública y aprobación de un proyecto determinado.
La c
alidad, la facilidad y el detalle de la información que se les ofrece a este grupo de personas más directamente c
oncernidas debe ser primordial y, en la medida de lo posible, personalizada. Las administraciones públicas deben realizar un esfuerzo por acercarse a las personas preocupadas porque no saben si un proyecto afecta o no a su c
asa, en que medida le va a c
ondicionar la obra a ejecutar el acceso a su actividad industrial o si le pueden expropiar el terreno que c
on tanto esfuerzo ha mantenido su familia desde antiguo.
Así, en un c
aso, una propietaria nos planteaba que aunque tenía c
onocimiento y había recibido las notificaciones oficiales que c
orrespondían a la aprobación del expediente, no le facilitaban la información necesaria c
omo para c
onstatar de manera precisa que ocupación iban a realizar de su terreno y c
omo se resolvía el acceso, todo lo c
ual le generaba una gran incertidumbre.
III.3. Expropiación forzosa
No hemos recibido queja alguna este ejercicio en lo relativo a la materia de expropiación forzosa, fuera de la reclamación que hemos mencionado en el epígrafe de funcionamiento y procedimiento relativo a la publicación de los anuncios en la prensa.
En todo c
aso, nos referiremos aquí a varios expedientes que aunque c
orresponden al ejercicio pasado hemos c
errado este año nuestra intervención. En todos ellos, la c
aracterística fundamental es el enorme retraso en la resolución del expediente c
on demandas planteadas, incluso, desde hace más de diez años, retrasos que no tienen explicación ni justificación alguna.
Si en general la falta de resolución en un tiempo razonable de las solicitudes formuladas ante la administración resulta denunciable, la falta de diligencia y los retrasos que se producen en los procedimientos de expropiación resultan más graves si c
abe, debido a que la ocupación de los bienes expropiados se realiza, en la mayoría de los c
asos, por el sistema de urgente ocupación. Así, c
on este sistema la administración c
ompetente primero ocupa el terreno necesario del particular y posteriormente tramita el expediente de justiprecio, c
uando ambas partes no se ponen de acuerdo sobre la valoración.
Por tanto, resulta muy grave que años después de que la administración está haciendo uso del bien expropiado o, por lo menos, lo tiene a su disposición, no haya resuelto el expediente de justiprecio. Además, hasta fechas recientes, el acudir a los tribunales de justicia no resolvía definitivamente las pretensiones sobre la valoración, ya que el fallo lo que determinaba era el mandato a la administración expropiante para que tramitara el c
orrespondiente expediente de justiprecio. Está situación mejoró c
on la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo, al determinar el artículo 185.2 que si transcurridos dos meses sin notificación de resolución alguna desde la formulación de la hoja de aprecio, las personas afectadas podrán dirigirse al jurado territorial de expropiación, a los efectos de la fijación definitiva del justiprecio. De esta forma, se abre una vía para que, ante la inactividad de la administración expropiante, las personas afectadas puedan obtener la valoración del bien expropiado y, en c
aso de disconformidad, iniciar la vía judicial c
on un precio c
ierto determinado en la vía administrativa.
III.4. Obras públicas e infraestructuras
Las quejas recibidas en este apartado durante este año se c
orresponden, por una parte, c
on los perjuicios c
ausados en el transcurso de la ejecución de las infraestructuras (desprendimientos del TAV en Álava, ruidos y vibraciones nocturnas por las obras del "Topo" en Donostia-San Sebastián, c
ierre de accesos c
omo c
onsecuencia de nuevos trazados en las c
arreteras forales, etc.). Otro grupo de quejas c
orresponden a la demanda de mejora de las infraestructuras de c
arreteras y c
aminos rurales y/o el deficiente estado de c
onservación de esas vías.
Así, una asociación de padres se quejó del acceso inadecuado y peligroso a un c
entro educativo privado. Las vías afectadas pertenecían tanto a la administración foral c
omo a la local. La administración foral respondió que estaban realizando determinadas obras de mejora en lo que pudiera afectar a la c
arretera foral. Por su parte, el ayuntamiento indicaba su disposición a c
olaborar, pero entendiendo que el peso de la solución a adoptar debía ser por c
uenta de la c
omunidad educativa afectada. Frente a todo ello, indicamos a la asociación afectada que, en ocasiones, sobre todo en el pasado, se ha autorizado la c
onstrucción de edificaciones sin exigir las obras de urbanización o adecuación pertinentes para su engarce c
on la trama de los sistemas generales viarios que la intensidad o funcionalidad del uso previsto hubiera requerido, c
on las c
onsecuencias de que los accesos viarios al equipamiento escolar que en este c
aso se ubicaban en suelo no urbanizable devienen c
laramente insuficientes.
La solución a estos problemas de infraestructuras inadecuadas pasa por intentar llegar a un entendimiento y c
olaboración, en c
onformidad c
on el principio de c
oncertación social que señala el artículo 6 de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo. Tanto la normativa urbanística en materia de planeamiento y gestión urbanística, c
omo otros instrumentos legales (subvenciones o c
ontribuciones especiales, por ejemplo) prevén diversas técnicas que permiten adoptar soluciones para hacer frente a estos problemas, c
on un diferente alcance e implicación, tanto público c
omo privado para los titulares y/o beneficiarios de la actuación, dependiendo de la alternativa que se adopte.
En materia de c
arreteras, podemos destacar las quejas que hemos recibido relativas a la señalización de las direcciones para dirigirse a Vitoria-Gasteiz, desde Donostia-San Sebastián. Los interesados indicaban en sus quejas que para acceder a la c
iudad de Vitoria-Gasteiz, sin advertir la opción de la N1, se señaliza la reciente autopista AP-1 ó la AP-8, ambas de peaje, situación que c
onsideran abusiva y de manifiesto interés lucrativo. La Diputación Foral de Gipuzkoa, c
omo administración c
ompetente para la señalización de las c
arreteras que discurren por este Territorio Histórico, nos indicó los principios metodológicos que se utilizan para la elaboración de la señalización de orientación, basados en las ideas de c
laridad, sencillez y uniformidad, en c
onformidad c
on las normas técnicas al efecto, para determinar que destinos se deben mostrar en las intersecciones. En el c
aso c
oncreto que se denunciaba, el Departamento informaba que la aplicación de los c
riterios y reglas que se c
itaban, daban c
omo resultado que entre Donostia-San Sebastián y Vitoria-Gasteiz el trayecto es por la AP-8 y AP-1, que es por otra parte el más c
orto, si bien en la misma intersección también se indica la bifurcación de los destinos, entre otros, N1 Tolosa.
Con respecto a los c
aminos rurales, se siguen planteando quejas por el deficiente estado de c
onservación y la falta de actuación de los ayuntamientos. El asunto resulta c
omplejo, dado que los municipios, c
on mayor intensidad en los ámbitos rurales, tienen muchos kilómetros de c
aminos a atender c
on unos recursos limitados. Tal c
omo hemos indicado en otros informes, es importante que los ayuntamientos fijen en esta materia su política a largo plazo, definiendo los c
asos de intervención o de fomento a través de la política de subvenciones (por ejemplo: dependiendo de que sean públicos o privados); los c
aminos más prioritarios en los que van a invertir según los c
riterios de intensidad de uso, la actividad económica que se desarrolla (actividades agrarias profesionales) u otros c
riterios que se c
onsideren oportunos, dando la debida publicidad para c
onocimiento de todos los afectados.
Esta política de información y transparencia sería de utilidad para que los vecinos y vecinas que usan estas vías entiendan mejor las razones por las que se aprueban unos proyectos en lugar de otros, eliminado las suspicacias que la falta de c
omunicación suele generar. Nuestra intervención en estos temas ha ido dirigida a señalar que aunque las administraciones locales tienen plena autonomía para determinar su política de inversiones, esto no es óbice para que vengan obligados a motivar suficientemente el ejercicio de la potestad discrecional que ostentan. De hecho, en aquellos c
asos en los que la intervención municipal se realiza a través de ayudas, la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, obliga al c
umplimiento de los siguientes principios:
a) Publicidad, transparencia, c
oncurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación.
b) Eficacia en el c
umplimiento de los objetivos fijados por la Administración otorgante.
c) Eficiencia en la asignación y utilización de los recursos públicos.
III.5. Patrimonio de las administraciones públicas
Este año hemos c
errado la intervención relativa a una queja planteada por los gastos que querían imputarle a una persona por los daños ocasionados en una c
arretera foral. Nos referimos a la Resolución del Ararteko, de 26 de mayo de 2010, por la que se recomienda al Departamento de Obras Públicas de la Diputación Foral de Bizkaia para que deje sin efecto la resolución por resarcimiento de daños, por incumplimiento de una orden de ejecución.
Para que pueda aplicarse la ejecución subsidiaria de un acto administrativo, por incumplimiento del mandato o la orden dictada, tiene que existir necesariamente un previo apercibimiento para que el obligado por el acto administrativo c
umpla voluntariamente lo que se ordena, por tiempo prudencial y suficiente para poder ejecutarlo por sí, c
on advertencia de que en su defecto, se ejecutará c
on c
arácter forzoso. La ejecución forzosa tiene c
omo legal c
ondición "La efectiva resistencia" al c
umplimiento del requerimiento realizado, requisito c
uya c
oncurrencia implica el examen sobre si el requerimiento fue hecho y la resistencia se produjo.
La orden de ejecución no puede ser genérica, sino que requiere c
omo presupuesto para su validez y eficacia la c
oncreción de las obras que deba ejecutar el propietario, de tal forma que la ausencia de determinación trae c
omo c
onsecuencia que el requerimiento de la Administración sea disconforme a derecho. En suma, deben detallarse y c
oncretarse adecuadamente c
uales son las obras a ejecutar. En este c
aso, c
omo tal c
oncreción no existió c
omo para que la interesada supiera lo que se le exigía realizar, ni se le dio un plazo prudencial y suficiente para que ejecutara lo ordenado, estimamos que la liquidación girada no era c
orrecta. Así, esta institución recomendó que se dejara sin efecto la liquidación girada, recomendación que fue aceptada por el departamento foral afectado.
III.6. Transportes
Para disuadir a la c
iudadanía de la utilización del vehículo particular c
omo medio de transporte habitual, las administraciones públicas están obligadas a adoptar las medidas precisas de c
ara a ofrecer un servicio de transporte público que resulte adecuado y disponible a las necesidades que los usuarios y usuarias reclaman en c
uanto al trayecto, a la ampliación de horarios, a la seguridad y c
omodidad, etc.
Asimismo, se observa en las c
iudades una demanda para transformar los servicios de transporte que actualmente resultan c
oncurrentes en c
omplementarios, para lo que es determinante lograr una mayor c
oordinación entre los distintos operadores que permita enlazar los medios de transporte existentes para evitar duplicidades de servicios. De este modo, se procura una utilización eficiente y óptima de los recursos disponibles, c
on el c
onsiguiente ahorro energético y un menor impacto ambiental.
Siendo éste también uno de los objetivos, el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz aprobó el Plan de Movilidad Sostenible y Espacio Público que ha supuesto una profunda reordenación del modelo de las líneas de transporte urbano. Algunos de los nuevos trayectos implantados han sido objeto de reclamación por parte de los usuarios y usuarias. Al respecto, podemos señalar que se ha c
uestionado que el recorrido desde sus viviendas al medio de transporte al que debían acceder había aumentado c
onsiderablemente o que se había ampliado el tiempo de duración del trayecto en c
uanto que se veían obligados a realizar trasbordos entre distintos medios de transporte que no se c
oordinaban en frecuencias. Sobre esta c
uestión, hemos de señalar que transcurrido un año desde la implantación de los nuevos trayectos, se ha procedido a realizar una nueva reordenación teniendo en c
uenta las disfunciones que se había detectado.
Por otra parte, hemos de indicar que se han recibido reclamaciones sobre la falta de aplicación de las bonificaciones (tarjeta de estudiante y bono social) que c
ontemplaba el servicio municipal de transporte en los sistemas tarifarios de los nuevos medios de transporte implantados, c
omo el tranvía. Es preciso señalar que la empresa que presta el servicio público de transporte urbano en Vitoria-Gasteiz es TUVISA, sociedad anónima municipal y que el tranvía lo gestiona Eusko Tran, empresa adscrita al Departamento de Vivienda, Obras Públicas y Transportes del Gobierno Vasco.
Otra c
uestión que ha sido objeto de varias denuncias en esta institución hace referencia a la decisión adoptada por la c
ompañía de transporte público de Vitoria-Gasteiz a partir de la activación del c
itado Plan de Movilidad de impedir el acceso de c
ochecitos de bebé gemelares a los autobuses urbanos. A dichos efectos hemos de indicar que TUVISA nos facilitó un extenso informe en el que se realizaban una serie de c
onsideraciones tanto en lo referente a los problemas de seguridad que plantean las aceleraciones y frenadas en el interior de los autobuses y la falta de regulación de c
ómo deben viajar los niños en el transporte urbano ante dichos riesgos.
No obstante, el Pleno del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz modificó el artículo 81 del Reglamento para la prestación del servicio de transporte urbano c
olectivo de viajeros de Vitoria-Gasteiz, permitiendo el acceso de las sillas gemelares al transporte urbano pero bajo la premisa de la siguiente advertencia:
"Se advierte a las personas adultas acompañantes de c
arritos de porta bebé que: no existen elementos homologados para que los bebés en c
arritos desplegados viajen c
on seguridad en los autobuses. Los c
inturones existentes en los c
arritos para sujetar a los bebés pueden no c
umplir la normativa ECE 44/04 que regula los sistemas de retención infantil. Los c
inturones abdominales y los de tres puntos están desaconsejados c
omo medida de seguridad en vehículos para bebés. Las sillas gemelares presentan un riesgo añadido ya que su más desfavorable reparto de pesos las hacen más propensas a c
aídas y vuelcos en c
aso de frenada de emergencia, c
olisión ó por el efecto de la fuerza c
entrífuga".
Sobre este asunto TUVISA nos informaba que a partir del tercer trimestre del 2009 había en el mercado asientos para autobús específicos para niños pero que no podían ser montados sobre autobuses preexistentes por precisar de un soporte estructural no previsto en los mismos. No obstante, el C
onsejo de Administración de TUVISA había acordado que en todas las sucesivas adquisiciones de vehículos se incluyera la dotación de dos asientos de niño por vehículo.
Por otro lado, hemos de indicar que la aplicación de los beneficios a los miembros de familias numerosas c
ontinúa, a fecha de hoy, dando lugar a determinadas quejas. Así, podemos referirnos a los problemas que una familia de Galdakao tuvo en la aplicación de dicha bonificación, de acuerdo c
on lo dispuesto en la Ley 40/2003, de Protección a las Familias Numerosas, en la utilización del billete c
ombinado, de c
arácter anual, que les resultaba necesario para desplazarse desde dicha localidad a Bilbao. Según nos informó EuskoTren el problema residía en la necesidad de adaptar las máquinas expendedoras de los billetes c
on la reducción c
orrespondiente. Se procedió a la adaptación de dichas máquinas y se practicó la devolución de los bonos adquiridos anteriormente.
Por último, no podemos olvidar que todos estos problemas inciden de manera especial en las personas c
on discapacidad, quienes, todavía hoy, disponen de una oferta de transporte adaptado bastante más limitada que el resto de la c
iudadanía. Los temas c
oncretos que han sido trabajados en el presente ejercicio serán abordados en el área específica de las personas c
on discapacidad.
En todo c
aso, para finalizar queremos señalar que, la necesidad de trascender de los problemas individuales al análisis global de las infraestructuras de transporte, surge la decisión de realizar un informe extraordinario sobre la accesibilidad del transporte público. El objetivo de este documento es que permita disponer de una foto real de la situación para trasladar a la sociedad y a las instituciones c
ompetentes, c
on el fin de que se puedan adoptar las decisiones estratégicas que posibiliten la superación de los déficit que se han podido detectar (ver c
ap. V.2. de este informe).
IV. Conclusiones
La mayoría de las quejas recibidas se c
orresponden a los problemas derivados de la ejecución de las grandes infraestructuras tales c
omo el TAV o el desdoblamiento de la red de ferrocarril c
ompetencia de Eusko Tranbide Sarea (ETS), dependiente del Departamento de Viviendas, Obras Públicas y Transportes del Gobierno Vasco. En general, las quejas se plantean bien porque las obras les pueden afectar negativamente a futuro, bien porque la ejecución de los proyectos c
orrespondientes, transitoriamente, les está c
ausando perjuicios c
oncretos en el discurrir de su vida diaria.
Tal c
omo ya lo hemos indicado en otras muchas ocasiones, las personas afectadas por estos grandes proyectos tienen dificultades para encontrar los interlocutores que les faciliten una información razonable y les despejen las incógnitas que se les suscitan. Gran parte del malestar que tienen los afectados y afectadas directos quedaría resuelto si dispusieran de algún responsable de referencia c
on la suficiente c
ualificación técnica y c
onocimiento sobre el proyecto que pudiera despejar las incógnitas que se les suscitan. Además del c
olectivo directamente afectado, también deben ser tomados en c
onsideración los representantes de aquellos c
olectivos que defienden los intereses vecinales. Para unos y para otros, las administraciones c
ompetentes debieran prever en la tramitación e información de los proyectos de infraestructuras c
auces efectivos más allá de los puramente formales.
También resultan recurrentes las reclamaciones que tienen relación c
on la ejecución de las urbanizaciones en el ámbito local, las c
arreteras de c
ompetencia foral o las diferentes problemáticas derivadas del mantenimiento y mejora de los c
aminos rurales. Sobre este último particular, las c
uestiones que más nos plantean los vecinos y vecinas de las zonas rurales se refieren a la falta de respuesta o c
oncreción de c
uándo o por qué se realizan las inversiones en unos c
aminos rurales y no en otros. Las administraciones deben justificar suficientemente su política de inversiones, incluso en previsiones a medio plazo, para evitar los reproches de arbitrariedad y trato discriminatorio.
Finalmente, debemos destacar la c
reciente demanda c
iudadana de una mejor c
oordinación y operatividad de los transportes públicos c
omo alternativa efectiva al uso del vehículo privado, mejora de los servicios que requiere de grandes esfuerzos de c
olaboración por parte de todas las administraciones implicadas. Aunque se observan avances en esta materia, tales c
omo las medidas en pro del billete único en Bizkaia, las tarjetas de pago unificadas en c
ualquier medio de transporte a utilizar en Gipuzkoa, la interoperatividad de las tarjetas de Eusko Tran y TUVISA en Vitoria-Gasteiz, todavía queda un largo c
amino en la adecuación de los medios de transporte a lo que reclaman los usuarios y usuarias.