7. Obras públicas, transportes e infraestructuras
I. El área en cifras
Este a
ño se ha recibido en esta área un total de 44 quejas, cuya distribución por a
dministraciones a
fectadas ha sido la siguiente:
− A
dministración General de la Comunidad A
utónoma (Gobierno Vasco) 12
De a
cuerdo con su distribución por subáreas, su clasificación es la siguiente:
− Obras públicas e infraestructuras 15
− Transportes 10
− Ejecución de obras 6
− Funcionamiento de la A
dministración y procedimiento a
dministrativo 6
− Derechos ciudadanos 1
− Régimen de contratación, patrimonio y responsabilidad a
dministrativa 1
La información estadística de las quejas del área a
l cierre del ejercicio es la siguiente:
* Con respecto a
las cifras globales, a
l haberse materializado este a
ño una reorganización de las áreas y, en concreto, el desglose de la a
nterior área de Obras Públicas y Servicios, en dos áreas, creándose como área distinta a
la de este epígrafe la correspondiente a
Régimen Jurídico, Bienes y Servicios de las A
dministraciones Públicas, no es posible realizar una comparativa sobre la evolución de las quejas entre el a
nterior ejercicio y éste. En todo caso, cabe indicar que, a
l desgajar de esta área las quejas correspondientes a
los servicios públicos, el número total se reduce considerablemente.
El estado de tramitación de la mayoría de las quejas que hemos recibido resulta razonable, habiendo concluido nuestra a
ctuación en a
proximadamente un setenta y cinco por ciento de todas las recibidas, quedando principalmente pendientes, en diferentes fases de tramitación, las quejas que corresponden a
l cuarto trimestre y a
lgunas pocas de trimestres a
nteriores que por diferentes motivos no están resueltas.
Una parte esencial de nuestra a
ctuación habitual tiene su origen en quejas individuales presentadas por la ciudadanía. As
í, la tramitación de las quejas recibidas ha sido el grueso de nuestra a
ctividad en esta área, expedientes que han dado lugar a
la tramitación de una recomendación y una sugerencia, según detallaremos en el siguiente a
partado.
Por otra parte, partiendo de estas quejas el plan de a
ctuación de la institución del A
rarteko prevé iniciar expedientes de oficio cuando tales quejas nos muestran problemas que pueden trascender del supuesto individual. Este a
ño, únicamente hemos iniciado un expediente de oficio relativo a
la publicidad e información a
la ciudadanía de un proyecto de infraestructura, expediente que se encuentra en tramitación, por lo que en estos momentos no podemos realizar una valoración final sobre esta a
ctuación.
III. Quejas destacadas
En este a
partado realizaremos un resumen de las quejas que hemos tramitado, a
grupadas en las correspondientes subáreas materiales, según los epígrafes que a
continuación detallamos.
III.1. Funcionamiento de la A
dministración y procedimiento a
dministrativo
La a
dministración pública debe cumplir sus obligaciones legales a
l tramitar un expediente según el procedimiento a
dministrativo establecido, en a
plicación de la normativa legal que corresponda, sin obviar ninguno de los trámites preceptivos. Sin embargo, en ocasiones, el cumplimiento formal del procedimiento, sin a
tender a
los principios de eficacia y eficiencia de los medios utilizados que prescribe la Ley, puede generar unas consecuencias injustas y un evidente perjuicio a
ntijurídico para las personas a
fectadas porque la a
dministración no ha observado la debida diligencia en su a
ctuación.
Como ejemplo de esta reflexión, hemos tramitado la Resolución del A
rarteko, de 17 de febrero de 2010, por la que se sugiere a
l Departamento de Industria, Innovación, Comercio y Turismo del Gobierno Vasco que establezca criterios para la inserción de a
nuncios perceptivos cuando el obligado a
l pago es un tercero beneficiario. La queja que recibimos planteaba que el Departamento debía determinar, en las solicitudes de inserción de a
nuncios en materia de expropiación, criterios en cuanto a
l tamaño del a
nuncio, para que las facturas resultaran más a
justadas y supusieran el mínimo coste para los particulares beneficiarios de la expropiación. En el caso del reclamante uno de los a
nuncios fue a
página entera y otro a
media página, tamaños que no quedaban justificados por el contenido del texto (referido únicamente a
tres fincas). La sugerencia de que el departamento a
fectado fijara, con carácter general y para todos los supuestos, los criterios para que los a
nuncios a
insertar en los diarios correspondientes resultaran lo más económicos posible fue a
ceptada.
III.2. Derechos ciudadanos
La demanda de información sobre los planes y proyectos que se prevén ejecutar por las a
dministraciones públicas sigue siendo una cuestión recurrente que nos plantea la ciudadanía. Los proyectos de obras públicas y las infraestructuras tienen siempre una incidencia indiscutible en la ciudadanía. En general, estos proyectos representan un beneficio a
futuro para la mayoría como potenciales usuarios y usuarias de los servicios, pero hay una serie de personas que deben soportar un perjuicio directo en su patrimonio o en sus derechos, que resulta necesario tener especialmente en consideración cuando corresponda la tramitación pública y a
probación de un proyecto determinado.
La calidad, la facilidad y el detalle de la información que se les ofrece a
este grupo de personas más directamente concernidas debe ser primordial y, en la medida de lo posible, personalizada. Las a
dministraciones públicas deben realizar un esfuerzo por a
cercarse a
las personas preocupadas porque no saben si un proyecto a
fecta o no a
su casa, en que medida le va a
condicionar la obra a
ejecutar el a
cceso a
su a
ctividad industrial o si le pueden expropiar el terreno que con tanto esfuerzo ha mantenido su familia desde a
ntiguo.
Así, en un caso, una propietaria nos planteaba que a
unque tenía conocimiento y había recibido las notificaciones oficiales que correspondían a
la a
probación del expediente, no le facilitaban la información necesaria como para constatar de manera precisa que ocupación iban a
realizar de su terreno y como se resolvía el a
cceso, todo lo cual le generaba una gran incertidumbre.
III.3. Expropiación forzosa
No hemos recibido queja a
lguna este ejercicio en lo relativo a
la materia de expropiación forzosa, fuera de la reclamación que hemos mencionado en el epígrafe de funcionamiento y procedimiento relativo a
la publicación de los a
nuncios en la prensa.
En todo caso, nos referiremos a
quí a
varios expedientes que a
unque corresponden a
l ejercicio pasado hemos cerrado este a
ño nuestra intervención. En todos ellos, la característica fundamental es el enorme retraso en la resolución del expediente con demandas planteadas, incluso, desde hace más de diez a
ños, retrasos que no tienen explicación ni justificación a
lguna.
Si en general la falta de resolución en un tiempo razonable de las solicitudes formuladas a
nte la a
dministración resulta denunciable, la falta de diligencia y los retrasos que se producen en los procedimientos de expropiación resultan más graves si cabe, debido a
que la ocupación de los bienes expropiados se realiza, en la mayoría de los casos, por el sistema de urgente ocupación. As
í, con este sistema la a
dministración competente primero ocupa el terreno necesario del particular y posteriormente tramita el expediente de justiprecio, cuando a
mbas partes no se ponen de a
cuerdo sobre la valoración.
Por tanto, resulta muy grave que a
ños después de que la a
dministración está haciendo uso del bien expropiado o, por lo menos, lo tiene a
su disposición, no haya resuelto el expediente de justiprecio. A
demás, hasta fechas recientes, el a
cudir a
los tribunales de justicia no resolvía definitivamente las pretensiones sobre la valoración, ya que el fallo lo que determinaba era el mandato a
la a
dministración expropiante para que tramitara el correspondiente expediente de justiprecio. Está situación mejoró con la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo, a
l determinar el a
rtículo 185.2 que si transcurridos dos meses sin notificación de resolución a
lguna desde la formulación de la hoja de a
precio, las personas a
fectadas podrán dirigirse a
l jurado territorial de expropiación, a
los efectos de la fijación definitiva del justiprecio. De esta forma, se a
bre una vía para que, a
nte la inactividad de la a
dministración expropiante, las personas a
fectadas puedan obtener la valoración del bien expropiado y, en caso de disconformidad, iniciar la vía judicial con un precio cierto determinado en la vía a
dministrativa.
III.4. Obras públicas e infraestructuras
Las quejas recibidas en este a
partado durante este a
ño se corresponden, por una parte, con los perjuicios causados en el transcurso de la ejecución de las infraestructuras (desprendimientos del TAV en Álava, ruidos y vibraciones nocturnas por las obras del "Topo" en Donostia-San Sebastián, cierre de a
ccesos como consecuencia de nuevos trazados en las carreteras forales, etc.). Otro grupo de quejas corresponden a
la demanda de mejora de las infraestructuras de carreteras y caminos rurales y/o el deficiente estado de conservación de esas vías.
Así, una as
ociación de padres se quejó del a
cceso inadecuado y peligroso a
un centro educativo privado. Las vías a
fectadas pertenecían tanto a
la a
dministración foral como a
la local. La a
dministración foral respondió que estaban realizando determinadas obras de mejora en lo que pudiera a
fectar a
la carretera foral. Por su parte, el a
yuntamiento indicaba su disposición a
colaborar, pero entendiendo que el peso de la solución a
a
doptar debía ser por cuenta de la comunidad educativa a
fectada. Frente a
todo ello, indicamos a
la as
ociación a
fectada que, en ocasiones, sobre todo en el pasado, se ha a
utorizado la construcción de edificaciones sin exigir las obras de urbanización o a
decuación pertinentes para su engarce con la trama de los sistemas generales viarios que la intensidad o funcionalidad del uso previsto hubiera requerido, con las consecuencias de que los a
ccesos viarios a
l equipamiento escolar que en este caso se ubicaban en suelo no urbanizable devienen claramente insuficientes.
La solución a
estos problemas de infraestructuras inadecuadas pasa por intentar llegar a
un entendimiento y colaboración, en conformidad con el principio de concertación social que señala el a
rtículo 6 de la Ley 2/2006, de 30 de junio, de Suelo y Urbanismo. Tanto la normativa urbanística en materia de planeamiento y gestión urbanística, como otros instrumentos legales (subvenciones o contribuciones especiales, por ejemplo) prevén diversas técnicas que permiten a
doptar soluciones para hacer frente a
estos problemas, con un diferente a
lcance e implicación, tanto público como privado para los titulares y/o beneficiarios de la a
ctuación, dependiendo de la a
lternativa que se a
dopte.
En materia de carreteras, podemos destacar las quejas que hemos recibido relativas a
la señalización de las direcciones para dirigirse a
Vitoria-Gasteiz, desde Donostia-San Sebastián. Los interesados indicaban en sus quejas que para a
cceder a
la ciudad de Vitoria-Gasteiz, sin a
dvertir la opción de la N1, se señaliza la reciente a
utopista A
P-1 ó la A
P-8, a
mbas de peaje, situación que consideran a
busiva y de manifiesto interés lucrativo. La Diputación Foral de Gipuzkoa, como a
dministración competente para la señalización de las carreteras que discurren por este Territorio Histórico, nos indicó los principios metodológicos que se utilizan para la elaboración de la señalización de orientación, basados en las ideas de claridad, sencillez y uniformidad, en conformidad con las normas técnicas a
l efecto, para determinar que destinos se deben mostrar en las intersecciones. En el caso concreto que se denunciaba, el Departamento informaba que la a
plicación de los criterios y reglas que se citaban, daban como resultado que entre Donostia-San Sebastián y Vitoria-Gasteiz el trayecto es por la A
P-8 y A
P-1, que es por otra parte el más corto, si bien en la misma intersección también se indica la bifurcación de los destinos, entre otros, N1 Tolosa.
Con respecto a
los caminos rurales, se siguen planteando quejas por el deficiente estado de conservación y la falta de a
ctuación de los a
yuntamientos. El as
unto resulta complejo, dado que los municipios, con mayor intensidad en los ámbitos rurales, tienen muchos kilómetros de caminos a
a
tender con unos recursos limitados. Tal como hemos indicado en otros informes, es importante que los a
yuntamientos fijen en esta materia su política a
largo plazo, definiendo los casos de intervención o de fomento a
través de la política de subvenciones (por ejemplo: dependiendo de que sean públicos o privados); los caminos más prioritarios en los que van a
invertir según los criterios de intensidad de uso, la a
ctividad económica que se desarrolla (actividades a
grarias profesionales) u otros criterios que se consideren oportunos, dando la debida publicidad para conocimiento de todos los a
fectados.
Esta política de información y transparencia sería de utilidad para que los vecinos y vecinas que usan estas vías entiendan mejor las razones por las que se a
prueban unos proyectos en lugar de otros, eliminado las suspicacias que la falta de comunicación suele generar. Nuestra intervención en estos temas ha ido dirigida a
señalar que a
unque las a
dministraciones locales tienen plena a
utonomía para determinar su política de inversiones, esto no es óbice para que vengan obligados a
motivar suficientemente el ejercicio de la potestad discrecional que ostentan. De hecho, en a
quellos casos en los que la intervención municipal se realiza a
través de a
yudas, la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, obliga a
l cumplimiento de los siguientes principios:
a) Publicidad, transparencia, concurrencia, objetividad, igualdad y no discriminación.
b) Eficacia en el cumplimiento de los objetivos fijados por la A
dministración otorgante.
c) Eficiencia en la as
ignación y utilización de los recursos públicos.
III.5. Patrimonio de las a
dministraciones públicas
Este a
ño hemos cerrado la intervención relativa a
una queja planteada por los gastos que querían imputarle a
una persona por los daños ocasionados en una carretera foral. Nos referimos a
la Resolución del A
rarteko, de 26 de mayo de 2010, por la que se recomienda a
l Departamento de Obras Públicas de la Diputación Foral de Bizkaia para que deje sin efecto la resolución por resarcimiento de daños, por incumplimiento de una orden de ejecución.
Para que pueda a
plicarse la ejecución subsidiaria de un a
cto a
dministrativo, por incumplimiento del mandato o la orden dictada, tiene que existir necesariamente un previo a
percibimiento para que el obligado por el a
cto a
dministrativo cumpla voluntariamente lo que se ordena, por tiempo prudencial y suficiente para poder ejecutarlo por sí, con a
dvertencia de que en su defecto, se ejecutará con carácter forzoso. La ejecución forzosa tiene como legal condición "La efectiva resistencia" a
l cumplimiento del requerimiento realizado, requisito cuya concurrencia implica el examen sobre si el requerimiento fue hecho y la resistencia se produjo.
La orden de ejecución no puede ser genérica, sino que requiere como presupuesto para su validez y eficacia la concreción de las obras que deba ejecutar el propietario, de tal forma que la a
usencia de determinación trae como consecuencia que el requerimiento de la A
dministración sea disconforme a
derecho. En suma, deben detallarse y concretarse a
decuadamente cuales son las obras a
ejecutar. En este caso, como tal concreción no existió como para que la interesada supiera lo que se le exigía realizar, ni se le dio un plazo prudencial y suficiente para que ejecutara lo ordenado, estimamos que la liquidación girada no era correcta. As
í, esta institución recomendó que se dejara sin efecto la liquidación girada, recomendación que fue a
ceptada por el departamento foral a
fectado.
III.6. Transportes
Para disuadir a
la ciudadanía de la utilización del vehículo particular como medio de transporte habitual, las a
dministraciones públicas están obligadas a
a
doptar las medidas precisas de cara a
ofrecer un servicio de transporte público que resulte a
decuado y disponible a
las necesidades que los usuarios y usuarias reclaman en cuanto a
l trayecto, a
la a
mpliación de horarios, a
la seguridad y comodidad, etc.
Asimismo, se observa en las ciudades una demanda para transformar los servicios de transporte que a
ctualmente resultan concurrentes en complementarios, para lo que es determinante lograr una mayor coordinación entre los distintos operadores que permita enlazar los medios de transporte existentes para evitar duplicidades de servicios. De este modo, se procura una utilización eficiente y óptima de los recursos disponibles, con el consiguiente a
horro energético y un menor impacto a
mbiental.
Siendo éste también uno de los objetivos, el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz a
probó el Plan de Movilidad Sostenible y Espacio Público que ha supuesto una profunda reordenación del modelo de las líneas de transporte urbano. A
lgunos de los nuevos trayectos implantados han sido objeto de reclamación por parte de los usuarios y usuarias. A
l respecto, podemos señalar que se ha cuestionado que el recorrido desde sus viviendas a
l medio de transporte a
l que debían a
cceder había a
umentado considerablemente o que se había a
mpliado el tiempo de duración del trayecto en cuanto que se veían obligados a
realizar trasbordos entre distintos medios de transporte que no se coordinaban en frecuencias. Sobre esta cuestión, hemos de señalar que transcurrido un a
ño desde la implantación de los nuevos trayectos, se ha procedido a
realizar una nueva reordenación teniendo en cuenta las disfunciones que se había detectado.
Por otra parte, hemos de indicar que se han recibido reclamaciones sobre la falta de a
plicación de las bonificaciones (tarjeta de estudiante y bono social) que contemplaba el servicio municipal de transporte en los sistemas tarifarios de los nuevos medios de transporte implantados, como el tranvía. Es preciso señalar que la empresa que presta el servicio público de transporte urbano en Vitoria-Gasteiz es TUVISA, sociedad a
nónima municipal y que el tranvía lo gestiona Eusko Tran, empresa a
dscrita a
l Departamento de Vivienda, Obras Públicas y Transportes del Gobierno Vasco.
Otra cuestión que ha sido objeto de varias denuncias en esta institución hace referencia a
la decisión a
doptada por la compañía de transporte público de Vitoria-Gasteiz a
partir de la a
ctivación del citado Plan de Movilidad de impedir el a
cceso de cochecitos de bebé gemelares a
los a
utobuses urbanos. A
dichos efectos hemos de indicar que TUVISA nos facilitó un extenso informe en el que se realizaban una serie de consideraciones tanto en lo referente a
los problemas de seguridad que plantean las a
celeraciones y frenadas en el interior de los a
utobuses y la falta de regulación de cómo deben viajar los niños en el transporte urbano a
nte dichos riesgos.
No obstante, el Pleno del A
yuntamiento de Vitoria-Gasteiz modificó el a
rtículo 81 del Reglamento para la prestación del servicio de transporte urbano colectivo de viajeros de Vitoria-Gasteiz, permitiendo el a
cceso de las sillas gemelares a
l transporte urbano pero bajo la premisa de la siguiente a
dvertencia:
"Se a
dvierte a
las personas a
dultas a
compañantes de carritos de porta bebé que: no existen elementos homologados para que los bebés en carritos desplegados viajen con seguridad en los a
utobuses. Los cinturones existentes en los carritos para sujetar a
los bebés pueden no cumplir la normativa ECE 44/04 que regula los sistemas de retención infantil. Los cinturones a
bdominales y los de tres puntos están desaconsejados como medida de seguridad en vehículos para bebés. Las sillas gemelares presentan un riesgo a
ñadido ya que su más desfavorable reparto de pesos las hacen más propensas a
caídas y vuelcos en caso de frenada de emergencia, colisión ó por el efecto de la fuerza centrífuga".
Sobre este as
unto TUVISA nos informaba que a
partir del tercer trimestre del 2009 había en el mercado as
ientos para a
utobús específicos para niños pero que no podían ser montados sobre a
utobuses preexistentes por precisar de un soporte estructural no previsto en los mismos. No obstante, el Consejo de A
dministración de TUVISA había a
cordado que en todas las sucesivas a
dquisiciones de vehículos se incluyera la dotación de dos as
ientos de niño por vehículo.
Por otro lado, hemos de indicar que la a
plicación de los beneficios a
los miembros de familias numerosas continúa, a
fecha de hoy, dando lugar a
determinadas quejas. As
í, podemos referirnos a
los problemas que una familia de Galdakao tuvo en la a
plicación de dicha bonificación, de a
cuerdo con lo dispuesto en la Ley 40/2003, de Protección a
las Familias Numerosas, en la utilización del billete combinado, de carácter a
nual, que les resultaba necesario para desplazarse desde dicha localidad a
Bilbao. Según nos informó EuskoTren el problema residía en la necesidad de a
daptar las máquinas expendedoras de los billetes con la reducción correspondiente. Se procedió a
la a
daptación de dichas máquinas y se practicó la devolución de los bonos a
dquiridos a
nteriormente.
Por último, no podemos olvidar que todos estos problemas inciden de manera especial en las personas con discapacidad, quienes, todavía hoy, disponen de una oferta de transporte a
daptado bastante más limitada que el resto de la ciudadanía. Los temas concretos que han sido trabajados en el presente ejercicio serán a
bordados en el área específica de las personas con discapacidad.
En todo caso, para finalizar queremos señalar que, la necesidad de trascender de los problemas individuales a
l a
nálisis global de las infraestructuras de transporte, surge la decisión de realizar un informe extraordinario sobre la a
ccesibilidad del transporte público. El objetivo de este documento es que permita disponer de una foto real de la situación para trasladar a
la sociedad y a
las instituciones competentes, con el fin de que se puedan a
doptar las decisiones estratégicas que posibiliten la superación de los déficit que se han podido detectar (ver cap. V.2. de este informe).
IV. Conclusiones
La mayoría de las quejas recibidas se corresponden a
los problemas derivados de la ejecución de las grandes infraestructuras tales como el TAV o el desdoblamiento de la red de ferrocarril competencia de Eusko Tranbide Sarea (ETS), dependiente del Departamento de Viviendas, Obras Públicas y Transportes del Gobierno Vasco. En general, las quejas se plantean bien porque las obras les pueden a
fectar negativamente a
futuro, bien porque la ejecución de los proyectos correspondientes, transitoriamente, les está causando perjuicios concretos en el discurrir de su vida diaria.
Tal como ya lo hemos indicado en otras muchas ocasiones, las personas a
fectadas por estos grandes proyectos tienen dificultades para encontrar los interlocutores que les faciliten una información razonable y les despejen las incógnitas que se les suscitan. Gran parte del malestar que tienen los a
fectados y a
fectadas directos quedaría resuelto si dispusieran de a
lgún responsable de referencia con la suficiente cualificación técnica y conocimiento sobre el proyecto que pudiera despejar las incógnitas que se les suscitan. A
demás del colectivo directamente a
fectado, también deben ser tomados en consideración los representantes de a
quellos colectivos que defienden los intereses vecinales. Para unos y para otros, las a
dministraciones competentes debieran prever en la tramitación e información de los proyectos de infraestructuras cauces efectivos más a
llá de los puramente formales.
También resultan recurrentes las reclamaciones que tienen relación con la ejecución de las urbanizaciones en el ámbito local, las carreteras de competencia foral o las diferentes problemáticas derivadas del mantenimiento y mejora de los caminos rurales. Sobre este último particular, las cuestiones que más nos plantean los vecinos y vecinas de las zonas rurales se refieren a
la falta de respuesta o concreción de cuándo o por qué se realizan las inversiones en unos caminos rurales y no en otros. Las a
dministraciones deben justificar suficientemente su política de inversiones, incluso en previsiones a
medio plazo, para evitar los reproches de a
rbitrariedad y trato discriminatorio.
Finalmente, debemos destacar la creciente demanda ciudadana de una mejor coordinación y operatividad de los transportes públicos como a
lternativa efectiva a
l uso del vehículo privado, mejora de los servicios que requiere de grandes esfuerzos de colaboración por parte de todas las a
dministraciones implicadas. A
unque se observan a
vances en esta materia, tales como las medidas en pro del billete único en Bizkaia, las tarjetas de pago unificadas en cualquier medio de transporte a
utilizar en Gipuzkoa, la interoperatividad de las tarjetas de Eusko Tran y TUVISA en Vitoria-Gasteiz, todavía queda un largo camino en la a
decuación de los medios de transporte a
lo que reclaman los usuarios y usuarias.