2.1.Derecho a un nivel de vida adecuado para su desarrollo
Artículo 27 de la Convención sobre los Derechos del Niño
1.Los Estados Partes reconocen el derecho de todo niño a un nivel de vida adecuado para su desarrollo físico, mental, espiritual, moral y social.
2.A los padres u otras personas encargadas del niño les incumbe la responsabilidad primordial de proporcionar, dentro de sus posibilidades y medios económicos, las condiciones de vida que sean necesarias para el desarrollo del niño.
3.Los Estados Partes, de acuerdo con las condiciones nacionales y con ar
reglo a sus medios, adoptarán medidas apropiadas para ayudar a los padres y a otras personas responsables por el niño a dar efectividad a este derecho y, en caso necesario, proporcionarán asistencia material y programas de apoyo, particularmente con respecto a la nutrición, el vestuario y la vivienda..
La determinación de cuántos niños, niñas y adolescentes se encuentran viviendo en situaciones de pobreza o precariedad económica es difícil, de igual manera que resulta difícil de precisar cuántos niños, niñas y adolescentes se pueden contabilizar en los expedientes de familias que relatan situaciones de dificultades para la cobertura de sus necesidades básicas. Un año más, aplicando la estimación del porcentaje de unidades de convivencia con hijos e hijas menores del total de perceptores de la Renta de Garantía de Ingresos a las expedientes relativos a esa prestación económica tramitados por esta institución, concluimos que 196 familias, en las que habitualmente hay más de un menor, están viviendo una situación de dificultad económica importante.
2.1.1. Contexto social y normativo
El año 2016 no ha presentado novedades normativas en este ámbito y, en cuanto al contexto social, algunos de los datos que se han conocido son:
• Las personas titulares de la Renta de Garantía de Ingresos han disminuido. Si en el año 2015 superaron los 66.000, en 2016 ha ido disminuyendo su número de forma paulatina, retrocediendo hasta los 63.797 perceptores en el mes de diciembre. Estos datos, unidos a los del descenso de las tasas de personas desempleadas, parecen indicar que los momentos más críticos de la crisis económica han quedado atrás, pero, en todo caso, el avance en la recuperación es lento e inestable.
• El estudio de la Fundación FOESSA La transmisión intergeneracional de la pobreza: factores, procesos y propuestas para la intervención llama la atención sobre el riesgo de analizar de manera aislada la información sobre la pobreza infantil, muy acorde a una época, la actual, tendente a la simplificación, a la imagen, al impacto instantáneo, en la que se hace realmente difícil prestarle atención a los hechos en su contexto y en su complejidad. Propone así traspasar el umbral del inmediatismo y ver la realidad en contexto y en perspectiva temporal, lo que ineludiblemente nos lleva a hablar y considerar la transmisión de la pobreza de padres a hijos, de generación en generación, como si fuera algo que se puede heredar y que, de hecho, se hereda. La trasmisión intergeneracional de la pobreza, sostienen los autores, nos pone delante del mito de la igualdad de oportunidades, así como de la supuesta desaparición de la estructura de clases como modelo de estratificación social.
• UNICEF presentaba en el mes de abril su informe Equidad para los niños: el caso de España. Una fotografía actualizada de una realidad de desigualdad. De entre todos los colectivos afectados por la crisis económica y financiera de los últimos 8 años, el de los niños y jóvenes destaca como uno de los más alarmantes. Dicho de forma simple, los niños y las niñas han sido golpeados más duro por la crisis y pagarán las consecuencias durante más tiempo, en ocasiones de por vida. Sobre la base de la información contenida en la edición número 13 del Report Card de UNICEF el estudio intenta formular los retos que enfrentan España y otros países del entorno en un vínculo tan delicado como el que se establece entre la pobreza infantil y la desigualdad.
2.1.2. Actuación del Ar
arteko ante las demandas de la ciudadanía
2.1.2.a) Dábamos cuenta con bastante detalle en el informe del año pasado de la Recomendación general del Ar
arteko 2/2015, de 8 de abril.La obligada consideración al interés superior del menor en las políticas públicas y, en especial, en el sistema de garantía de ingresos.La constatación de la presencia abrumadora de niños y niñas en las unidades de convivencia que presentan reclamaciones en esta institución relativas a las prestaciones económicas para la garantía de ingresos estaba en la base de la reflexión suscitada en torno a cómo se ven afectados sus derechos y su interés superior cuando estos ingresos mínimos son negados o retirados.
Tras la emisión de la Recomendación general. Lanbide ha contestado a esta institución que la aplicación de este principio es sectorial, esto es, que únicamente es de aplicación en el ámbito de la infancia (relaciones paterno-filiales, situaciones de divorcio, separación, procedimiento de adopción, régimen de tutela y acogimiento y situaciones similares). El Ar
arteko, en línea tanto con la Observación General nº 14 del Comité de los Derechos del Niño, como con la Ley Orgánica 8/2015, de 22 de julio.de modificación del sistema de protección a la infancia, continúa sosteniendo que se trata de una norma de obligado cumplimiento para todas las administraciones públicas.
En algunas respuestas a posteriores peticiones de información, que ya incorporaban el ar
gumento sostenido por esta institución en la recomendación general, Lanbide llega a decir que, si como consecuencia de esta actuación – el incumplimiento de una obligación (que no requisito) y la consiguiente suspensión/extinción de la prestación- “esos menores quedasen desamparados, los servicios sociales competentes (en este caso, el Servicio de Infancia de la Diputación Foral de Bizkaia) pudiesen hacerse cargo de ellos”. Este criterio, a juicio de esta institución, va en contra de todas las directrices internacionales, europeas, nacionales y autonómicas pronunciadas sobre los derechos de los y las menores y sobre los criterios de actuación en las políticas y medidas de protección de niños, niñas y adolescentes. Sin ir más lejos, la legislación de infancia señala que “la situación de pobreza de los progenitores, tutores o guardadores no podrá ser tenida en cuenta para la valoración de la situación de desamparo” (artículo 18.2 de la Ley 1/1996, de 15 de enero, en su redacción vigente).
A fin de contrastar este criterio con los servicios sociales competentes en casos de menores en desprotección y para conocer cuál sería su actuación en la situación que Lanbide solventa derivando a estos menores a la tutela de la Administración Pública, se solicitó información al Departamento de Acción Social de la Diputación Foral de Bizkaia, mencionada en aquel expediente. El servicio foral se pronuncia con cautela, recordando que cada situación debe ser abordada y estudiada de manera particular. No obstante, como criterio general suscribe que, como consecuencia del precepto de la ley señalado ar
riba, “esta administración no podría hacerse cargo de los menores a no ser que la familia solicitase la guarda de los mismos por considerar que existen circunstancias graves y transitorias que les impiden cuidar de sus hijos e hijas; o bien porque esa ausencia de medios económicos cursase con otros indicadores objetivos de desprotección que hiciesen encontrarse a los menores en una situación de desamparo, lo que llevaría a la asunción de su tutela. Pero en ningún caso sólo por ese motivo, como queda claro en la normativa vigente”.
2.1.2.b) Otra queja en la que se han visto afectados niños y niñas, con especial significación por lo que supone de trabajo en colaboración y coordinado entre sistemas públicos, es la siguiente. Lanbide acordó la extinción de las prestaciones de RGI y PCV en razón del rechazo a participar en un proceso de selección de una oferta de trabajo. La unidad de convivencia la conformaba una mujer junto a su pareja y la hija de ambos. La reclamante participaba en un programa de intervención familiar promovido por la Diputación Foral de Gipuzkoa, programa Trebatu. Durante la tramitación de la queja continuaba la intervención familiar. En opinión del Ar
arteko, el hecho de que la familia participara en un programa de intervención socio-educativa familiar debería haberse tomado en consideración. Se constataba la descoordinación entre los objetivos que se estaban trabajando desde el programa de intervención familiar y desde Lanbide. El Ar
arteko estimaba que se debía valorar si existía causa justificada para rechazar la participación en un proceso de selección de una oferta de trabajo teniendo en cuenta que el Convenio de Inclusión Activa que se había suscrito no hacía mención a las acciones y compromisos que se habían acordado como consecuencia del programa de intervención socio-familiar en el que se estaba participando, competencia de la Diputación Foral de Gipuzkoa. Era razonable esperar que Lanbide tomara en consideración las intervenciones sociales realizadas y el diagnóstico de otros agentes que han intervenido para favorecer su proceso de inclusión social y laboral, Resolución del Ar
arteko de 24 de mayo de 2016.
2.1.2.c) Una tercera queja trae a colación la valoración de Lanbide de las necesidades de las familias –en la mayoría de las ocasiones, monoparentales- para el cuidado de hijos e hijas. En este caso la reclamante, divorciada, exponía que tiene atribuida con carácter exclusivo la custodia de sus dos hijos menores, uno de ellos afectado por un grado de discapacidad. Le ofrecieron un empleo como vigilante de seguridad, en diferentes turnos cada semana. Teniendo en cuenta las necesidades de sus hijos menores, especialmente las de su hijo con discapacidad, planteó las dificultades que implicaban las condiciones de trabajo. Ante la imposibilidad de conciliar su vida familiar se vio obligada a rechazar la oferta de empleo, por lo que Lanbide acordó la extinción de la prestación. El Ar
arteko valoró que el horario de trabajo y las circunstancias personales, teniendo en consideración el interés superior del menor, justificaban el rechazo al empleo, por lo que se podría cumplir la previsión relativa a que había causa justificada para rechazar el empleo, en aplicación del ar
t. 28.1.i) de la Ley 18/2008 en la redacción dada por su modificación Ley 4/2011,Resolución del Ar
arteko, de 2 de diciembre de 2016.
2.1.2.d) Del informe sobre el “Impacto comarcal de la pobreza infantil en la Comunidad Autónoma de Euskadi. EPDS 2012” que el Gobierno Vasco nos aportaba en 2014 se concluía que la asociación entre pobreza real y formas graves de privación tiene su incidencia más relevante en lo relativo a la presencia asociada de problemas graves de alimentación (5,9% de la población infantil de la CAE). Este dato preocupante, que por otra parte resultaba absolutamente contrario a las percepciones que teníamos hasta el momento, nos llevó en 2015 a iniciar una serie de encuentros con agentes que pudieran estar cercanos a esa realidad al objeto de corroborar el dato y, en consecuencia, exigir medidas en esa ámbito.
Dado que en el informe citado se apuntaba que “Las formas más graves de privación, como la experiencia de problemas graves de alimentación, también tienden a vincularse a la pobreza de acumulación. De esta forma, Bilbao se sitúa muy por encima de las otras comarcas en este indicador, con un 12,6% de población infantil pobre y con problemas graves de alimentación en el hogar, por 9,7% en Gasteiz y cifras cercanas al 7% en Margen Izquierda y Margen Derecha”, el Ar
arteko se puso en contacto con el Ayuntamiento de Bilbao a fin de obtener información al respecto. En reunión con responsables del Área de Acción Social se nos informó de que desde el Área de Salud municipal se hace un seguimiento de la salud de todos los niños y niñas escolarizados en el municipio (tanto en centros públicos, como concertados) a través del equipo de médicos que acuden a los centros. Salvo casos puntuales, no se detectan problemas graves de alimentación. Lo que sí detectan, en línea con lo apuntado por las profesionales de la Asociación Vasca de Pediatría de Atención Primaria con quienes se mantuvo reunión en 2015, es una inadecuada alimentación (abuso de los precocinados y comida rápida, mucha bollería, refrescos y dulces, etc.) que está incrementando los índices de obesidad de nuestros niños y niñas. Los esfuerzos, en consecuencia y en su opinión, hay que dirigirlos a programas educativos.
En todo caso, para aquellas situaciones en las que sí hay dificultad para la cobertura de necesidades básicas, necesidades relacionadas con la vivienda (mantenimiento y energía), necesidades sanitarias, etc. tienen ar
ticuladas ayudas económicas. Las Ayudas de Emergencia Social (AES) y las Ayudas Especiales Municipales para las personas que, por diversas circunstancias, no pueden acceder ni siquiera a las AES. El importe del conjunto de estas ayudas había sido en 2015 de casi 7 millones de euros.
Las Prestaciones Económicas Especiales Municipales se ar
ticulan en diferentes líneas, que en 2016 se corresponden también con capítulos presupuestarios distintos:
1. Línea de Vivienda: apoyo a alquileres, evitar desahucios, derramas, etc.
2. Línea de Pobreza energética: los demandantes en un alto porcentaje son personas mayores (muchas viudas) con ingresos muy justos –máximo RGI- que en los meses de invierno no consiguen mantener caliente sus casas (habitualmente antiguas y no bien aisladas)
3. Línea de necesidades básicas, donde entra alimentación, ropa, etc.: establecen prioridad con la pobreza infantil, pero canalizan los apoyos a las familias que lo necesitan a través de organizaciones sociales con las que mantienen convenios:
• Cruz Roja Bizkaia: kits de alimentación e higiene.
• Cáritas: programa “cheque de compra” en el pasado; programa para mujeres con hijos y programa para familias con necesidades básicas.
• Banco de Alimentos: reciben subvención municipal y los servicios sociales de base derivan a los centros de distribución a las personas. La ayuda municipal se concede, inicialmente, para mejorar los paquetes que reciben las personas, completándolos con producto perecedero y/o más proteínico.
A otro tipo de necesidades que tienen las familias con hijos e hijas se atiende con las AES, ya que no son nada estrictos con el tiempo de empadronamiento: gafas, audífonos, etc. Se están planteando incluir tratamientos de odontología, pues buena parte de la población africana viene con la boca muy mal.
Siguiendo “la cadena” de las instancias en contacto con las familias en situación de precariedad económica, la institución se pone en contacto con Cáritas Bizkaia y Cruz Roja.
Las responsables de los programas con familias y menores de Cáritas Bizkaia indican que, tanto el volumen de personas y familias atendido, como el gasto en este ámbito de su intervención, supera lo dispuesto en el convenio con el ayuntamiento, ya que la iniciativa pública no cubre el 100% de las necesidades. Otra idea común a los dos programas es que trabajan en mucha y buena relación con los servicios sociales municipales, quienes prescriben el programa a quienes consideran idóneo (para algo es una respuesta municipal) y, cuando entienden que puede ser atendido en otros programas que no cuentan con financiación municipal, los derivan y orientan a que acudan a Cáritas.
Según la responsable del programa de apoyo a familias en cobertura de necesidades básicas, a partir del verano de 2007 comenzaron a aumentar las demandas de alimentos. Hasta ese momento las habituales eran para alquileres, gastos de calefacción, etc… porque la entrega de alimentos hacía tiempo había sido eliminada de sus servicios. Deciden atender esa demanda con vales para pago en supermercados, llegando a alcanzar la cifra de 1 millón de euros en vales de comida. Cuando otras entidades entran al tema de los alimentos (Banco de Alimentos, Cruz Roja…) vuelven a priorizar la atención a “otras” necesidades básicas. Siguen utilizando, no obstante y en un volumen pequeño, los vales de supermercado, que tienen previsto evolucionar en breve a tarjetas-monedero, minimizando la estigmatización de las personas usuarias. Los utilizan especialmente en personas que tienen algún ingreso pequeño y que es preciso complementar, pero se estima necesario asegurar que lo dedica a alimentación.
El perfil de las personas beneficiarias del programa general que, como hemos dicho, ha vuelto a atender necesidades que no necesariamente están relacionadas con la alimentación, es de personas con ingresos por debajo o muy por debajo de la RGI. Sí personas que no cumplen los requisitos (habitualmente de empadronamiento) para ser perceptor de RGI, pero también otras a las que se les ha extinguido o suspendido ésta. En los casos de extinción y suspensión, especialmente, valoran uno a uno los casos: si existen menores en la unidad de convivencia, si es la primera vez, la causa de la suspensión, etc.
En el marco de este programa realizan también adelantos de AES: con la información del servicio social de base proceden a adelantar el dinero para el concepto señalado (gafas, audífonos…), que es luego reembolsado directamente por el ayuntamiento.
El programa para familias monoparentales en situación de vulnerabilidad tiene cuatro líneas de trabajo: 1) apoyo económico, 2) formación –articulada desde espacios relacionales e instrumental-, 3) apoyo en la crianza y 4) apoyo a la vivienda. En el programa convenido con el ayuntamiento se estima una duración de la intervención de 6 meses, pero suelen estar más. En 2015 participaron 25 familias con 35 menores.
La reunión con Cruz Roja tiene por objeto conocer el programa de apoyo a familias afectadas por la crisis con menores a su cargo. En línea con la opinión del ayuntamiento y desde lo que pueden observar en sus programas, consideran que los problemas de alimentación derivan más de hábitos no saludables, que de ausencia de alimento, por la que entienden que la intervención se debe ar
ticular en clave educativa (de educación para la salud). A pesar de eso, en 2012, desde las oficinas centrales les marcan la directriz de dar “ayudas directas”, actuación que habían dejado de realizar hace tiempo. Tras el análisis de en qué puede haber demanda para no duplicar y con el objetivo de rebajar el importe de la bolsa de la compra, deciden destinar esas ayudas directas a alimentos y productos de higiene de bebés y niños pequeños, que son muy caros. Hay que tener en cuenta que Banco de Alimentos ya ofrece alimentos para la familia y Cáritas sigue proveyendo de ropa.
El programa consiste en la entrega de kit con productos de higiene y comida para bebés. Son derivados de servicios sociales y organizaciones sociales, pero en todo caso, se analiza la situación y se valora la pertinencia de la ayuda. Lo desarrollan en varios puntos de Bizkaia, no sólo en Bilbao, y reciben aportaciones complementarias a la del Ayuntamiento de Bilbao (EDP, Fundación Víctor Tapia, BBVA, Diputación Foral...
En 2015 atendieron en Bizkaia a 1.733 familias, de las que casi la mitad estaban en Bilbao. El perfil es de familias que no alcanzan el período de empadronamiento para solicitar la RGI, o que se la han suspendido/extinguido, familias que, a pesar de todo, no llegan…
2.1.3. Seguimiento de medidas para hacer frente a la pobreza infantil
En el informe de la Oficina referido a 2015 se recogía el anuncio de Gobierno Vasco de impulsar una estrategia de inversión en las familias y en la infancia, una estrategia de carácter interinstitucional, estable y de largo alcance, a través de un Pacto de País por la Infancia y las Familias, que diera respuesta, entre otras cuestiones, a la prevención de la pobreza infantil y la reproducción de la desigualdad. Valorada la iniciativa de manera muy positiva, esta institución, no obstante, urgía a la acción y señalaba que se mantendría interesada acerca de sus avances.
La respuesta de la Dirección de Política Familiar y Desarrollo Comunitario al requerimiento de información del Ar
arteko de finales de 2016 no recoge avances significativos con efectos en las situaciones de precariedad económica y desigualdad de niños, niñas y adolescentes. Se reitera que la iniciativa muestra el interés del Gobierno Vasco por liderar un acuerdo de gran calado que siente las bases a través de un gran pacto social por la inversión en la familia y la infancia. Unas bases para un cambio “que no se visibilizará en el corto y medio plazo”. Si esto es así, esto es, si en el corto plazo un número no desdeñable de niños y niñas seguirá creciendo en situaciones de desigualdad y vulneración de sus derechos más fundamentales, esta estrategia, este pacto, necesitará de acciones complementarias o precursoras que no demoren por más tiempo la respuesta.