2.4. La arquitectura institucional de los servicios sociales y
su articulación como sistema:autonomía municipal, ordenación territorial, financiación y
coordinación interinstitucional
Como se viene señalando, el eje que pretende vertebrar este informe es el relativo al derecho de la ciudadanía a recibir unos servicios sociales de calidad, especialmente –dada la temática específica que el informe aborda− en lo que se refiere a los servicios sociales de atención primaria. La arquitectura institucional del sistema de servicios sociales no debería ser en ese sentido una cuestión de objeto de análisis preferente en este informe, en la medida en que no forma parte de las preocupaciones de la ciudadanía y
en la medida en que, cabe pensar, los derechos de las personas usuarias no dependen de una u otra opción sobre la estructura competencial de los servicios sociales.
Sin embargo, en la actual fase de construcción del sistema, el ejercicio efectivo del derecho que la Ley de Servicios Sociales reconoce a la percepción de unos servicios sociales de suficiente calidad está claramente condicionado por algunas cuestiones de esa índole: la distribución competencial; la ordenación territorial; el desarrollo de modelos de organización ágiles y
flexibles; el establecimiento de límites claros entre la atención primaria y
la atención secundaria, en el marco de una atención continuada y
de calidad; la coordinación entre los servicios de atención primaria y
los servicios de atención secundaria, con las entidades del Tercer Sector y
con los demás sistemas de bienestar; la financiación de los servicios y
de los equipamiento, etc. cuestiones éstas también señaladas en las entrevistas y
grupos de discusión.
2.4.1.Arquitectura institucional y
autonomía municipal: la adecuación del actual marco institucional y
el papel de los municipios en la prestación de los servicios sociales
Como se pone de manifiesto en el siguiente capítulo de este informe, los municipios juegan un papel esencial en todas las Comunidades Autónomas españolas en lo que se refiere a la prestación de servicios sociales. En la Comunidad Autónoma de Euskadi ese modelo está reconocido tanto en la Ley de Servicios Sociales como en la Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi (en adelante, Ley de Instituciones Locales) y
existe un amplio consenso político e institucional en cuanto a la validez de ese planteamiento. En ese sentido, algunas de las personas consultadas para la realización de este informe insisten en la adecuación del reparto competencial recogido en la actual normativa:
“En Euskadi hemos optado por una vía intermedia entre un modelo centralizado y
un modelo descentralizado, consistente en establecer a nivel central normas que delimiten un derecho y
que regulen las condiciones mínimas exigibles para garantizar su ejercicio efectivo en todo el ámbito territorial y
en dejar en manos de las administraciones locales la posibilidad de modular la forma de cumplir esas condiciones y
de mejorar esos mínimos. Es una fórmula que busca el equilibrio entre el principio de justicia territorial y
el principio de autonomía local”.
Ello no es óbice, sin embargo, para que, considerando que la principal disfunción del sistema radica en su débil gobernanza, algunas de las personas que han participado en las entrevistas aboguen por una reforma relativamente amplia del modelo. El nuevo modelo que defienden esas personas implicaría la asunción por parte de la administración autonómica del grueso de las competencias en lo que se refiere a la gestión de los servicios sociales, tanto de atención primaria como de atención secundaria. Desde ese punto de vista, se pone de manifiesto por parte de algunas de las personas entrevistadas la necesidad de avanzar hacia un modelo más centralizado. Sin embargo, también se apunta a la dificultad de impulsar este tipo de modelo a partir de las posiciones institucionales que mantienen actualmente los tres niveles administrativos implicados en la gestión del Sistema Vasco de Servicios Sociales y
que se sitúan en una posición contraria a este tipo de propuestas:
“La arquitectura del sistema no funciona; es una locura. Y
eso tiene un impacto directo en los derechos de la ciudadanía: dependiendo de dónde vivan, las personas tienen acceso a unos servicios o a otros. Y
estamos hablando de la población más desprotegida, que no protesta y
que no vota y
a la que sólo se puede proteger desde lo institucional y
desde lo técnico”.
“La arquitectura institucional actual no responde a lo que debería ser un sistema de servicios sociales y
creo firmemente en que habría que desforalizar y
desmunicipalizar los servicios sociales. El nombre de Gizakidetza está quizá y
a muy manido, pero el nombre es lo de menos; creo que estamos todos básicamente de acuerdo en que un modelo más centralizado y
al mismo tiempo próximo, sería factible y
no veo tan difícil dar ese paso. Parece que se va a abrir el melón de la LTH y
creo que ahí es donde hay que insistir”.
“Es imposible; y
o no veo posibilidad organizativa, técnica, funcional de que un servicio prestado por diferentes administraciones con diferentes niveles de responsabilidad, de competencia, se pueda llamar sistema; un servicio público de derecho, como son los Servicios Sociales, requiere de la misma respuesta que se le ha dado a otros servicios públicos de derecho como la sanidad o la educación, mediante un organismo común: la única posibilidad que y
o veo de que la administración responda a ese derecho es su prestación mediante un único organismo, llámese como se llame”.
“La propia Ley nace muerta en ese sentido: sin una estructura única para toda la Comunidad Autónoma, o al menos para cada Territorio, la gestión es imposible”.
“Con la actual arquitectura institucional, la heterogeneidad de situaciones va a seguir existiendo. Se quieren arreglar algunos temas sin cambiar la raíz de los problemas, y
eso es tropezar dos veces con la misma piedra. Maila bat sobran dago: ez dakit zein, baina maila bat sobran dago”.
“No vamos a poder avanzar si mantenemos un sistema en el que desde cada ayuntamiento se decide qué se quiere hacer, cómo y
con qué recursos. No puede ser que los derechos de la ciudadanía estén sujetos a interpretaciones individuales e incluso a niveles de capacitación profesional de las personas que toman esas decisiones”.
“Un servicio centralizado, gestionado a nivel autonómico, no tiene por qué estar más alejado de la ciudadanía que los actuales servicios de base municipal. Podríamos ganar en coherencia, en facilidad de gestión, en equiparación de derechos de cara a la ciudadanía… ¿Riesgos? Claro que tiene, pero no creo que el actual modelo garantice ni la cercanía, ni la calidez, ni la calidad del servicio”.
“Yo no me creo que, por ser municipal, un servicio sea más cercano o más comunitario. El sistema de salud y
el de educación y
a nos han enseñado que se puede estar perfectamente implantado en la comunidad siendo un servicio centralizado o autonómico”.
“Si queremos que tenga un liderazgo único, esto tiene que ser un sistema único, lo que no quiere decir que no se tenga que adaptar a las necesidades específicas de los territorios, establecer recursos en todos los territorios, que se respeten con flexibilidad las características de todos los entornos, etc.; en la medida en que estemos tantas instituciones metidas, no hay manera de darle forma a esto”.
“¿Pueden la atención primaria y
la secundaria estar en dos esferas tan diferentes? A mi juicio, no pueden”.
En un sentido parecido, algunas de las personas entrevistadas hacen también referencia a las economías de escala que se generarían si numerosas actividades, servicios y
funciones que cada municipio tiene que desarrollar en la actualidad por su cuenta –desde la planificación de los servicios y
el desarrollo técnico de los mismos a su difusión y
visibilización− se realizaran desde instituciones comunes y
no a partir de la capacidad individual de acción de cada ayuntamiento. También se subraya que el disponer de un modelo más centralizado facilitaría la coordinación de los servicios sociales municipales con los sistemas de Educación, Justicia, Empleo o Salud, que disponen de estructuras organizativas más verticales y
con las que resulta imposible para los ayuntamientos relacionarse en pie de igualdad.
Con todo, el hecho de que algunas personas aboguen por esta modelo no implica, en todo caso, que se trate de una reclamación unánime o generalizada. Por el contrario, algunas personas consideran que el modelo actual resulta el mejor de todos los posibles, en la medida en que permite la necesaria descentralización de la gestión y
garantiza la proximidad respecto a la ciudadanía.
“La cercanía respecto a los ciudadanos es una gran ventaja; quizá su gestión es más compleja, pero también lo hace más enriquecedor. Y
más cercano a la ciudadanía; las necesidades se conocen mejor”.
“A mi juicio, los servicios sanitarios y
educativos no se prestan con suficiente adecuación a las necesidades específicas de cada municipio y
los servicios sociales sí. La centralización tiene inconvenientes, como vemos en el caso de la educación o la sanidad, que no deberíamos olvidar”.
“Parece que en los últimos años hay una cierta tendencia a reclamar un sistema más centralizado, pero luego ves que la coordinación en la Sanidad o en la Educación también tiene dificultades importantes”.
También se plantea por parte de otras personas que el momento de optar por una estructura centralizada y
a ha pasado y
que, habiendo sido tan trabajoso el desarrollo del Decreto de Cartera y
del Mapa de Servicios Sociales, lo que ahora corresponde es aplicar esos instrumentos, sin modificar los acuerdos alcanzados y
el marco competencial vigente.
“La realidad no se puede obviar y
lo cierto es que la existencia de más de 250 municipios, y
muchos de ellos de un tamaño tan reducido, no favorece el desarrollo de las competencias que la Ley asigna a los ayuntamientos. Con todo, consideramos que la oportunidad de un Gizakidetza de ámbito autonómico está superada. No se trata de eso ahora, sino de hacer lo posible en el marco actual”.
Al mismo tiempo, algunas de las personas entrevistadas plantean valoraciones relativamente matizadas, que, reconociendo las ventajas de la implicación municipal en la prestación de servicios sociales, apuntan también a la necesidad de realizar algunos cambios en la actual arquitectura institucional.
“Una ventaja muy importante [de los ayuntamientos] es la cercanía a la evolución de las necesidades y
el conocimiento más amplio de las situaciones de necesidad, así como la cercanía a otros actores (públicos o no). La mayor desventaja es que en su papel de proveedores de servicios configuran una realidad desigual, ineficiente y
descoordinada (e incoordinable entre ellos). Los ayuntamientos, con la excepción de las capitales, deberían tener un papel marginal en la provisión particular de los servicios de la Cartera. Su fortaleza y
su gasto debería dirigirse a los servicios sociales de base en su papel de información, acceso, detección, prevención, referencia, acompañamiento, seguimiento”.
“Opino que los servicios sociales públicos deberían organizarse bajo un modelo similar al sanitario, que a medio plazo sería Territorial y
a largo plazo común para toda la Comunidad Autónoma. Debe existir un sistema descentralizado, local, pero no dependiente de cada ayuntamiento, de sus presupuestos, de sus concejales o de un convenio laboral municipal”.
En sentido parecido, una parte de las personas entrevistadas no descartan de forma radical la opción por opciones intermedias, que implicarían un reforzamiento de las competencias forales, al objeto de construir sistemas de ámbito territorial más coherentes y
homogéneos. Se trataría en ese sentido de extender el modelo alavés a los demás territorios históricos, reforzando el protagonismo foral en los municipios pequeños y
el municipal en los de mayor tamaño. Con relación a esta cuestión, algunas personas consideran que podría ser una solución pragmática, aunque otras consideran que perpetuaría las actuales diferencias y
dificultaría la rendición de cuentas por parte de los responsables políticos del área.
“Esa reforalización de la que hablas, siguiendo el modelo alavés, no me parece un modelo descartable; los territorios forales desde el punto de vista de su población son relativamente pequeños”.
“Sin entrar en consideraciones políticas, desde un punto de vista meramente técnico, no descartaría esa opción territorial. Desde luego, lo que no es realista es pensar que va a funcionar un sistema en el que unos tienen, supuestamente, la competencia de regulación y
planificación y
otros tienen el dinero. Cuando estás en un cargo de responsabilidad en el Gobierno Vasco te das cuenta que esa capacidad de regulación y
planificación no es real; la primacía que te da la Ley no es real. No me parece mal un sistema de esas características, si se reconoce que determinados municipios no pueden jugar el papel que se les ha atribuido y
se le dice claramente a la sociedad a quién le corresponde prestar esos servicios, para que la sociedad pueda pedirle cuentas a quien corresponda. O sea que, desde el punto de vista técnico, sin entrar en otras cuestiones, no me parece irracional”.
“Como mal menor, desde un punto de vista pragmático y
dado que parece que este país nunca va a ser capaz de prescindir de la Ley de Territorios Históricos, me parecería una solución aceptable. Y
o estoy a favor de una estructura autonómica, pero si eso no es posible, conseguir al menos una gestión de ámbito territorial puede ser un paso adelante: seríamos más eficientes, se podría desarrollar más el conocimiento… Y
eso sin olvidar que la gente, aunque pida los servicios en el ayuntamiento, cree que los presta la diputación. Y
o lo digo por pragmatismo: si no se puedo lo otro [gestión autonómica], que al menos tengamos esto [gestión territorial], pero, por favor, que todos tengamos lo mismo”.
Como se ha señalado, otras personas no son, sin embargo, partidarias de esa solución en la medida en que implica un refuerzo de la discrecionalidad, en este caso territorial, sin que luego sea posible pedir a los responsables políticos territoriales responsabilidades políticas por su gestión. Se argumenta en ese sentido que las elecciones a las Juntas Generales están, en general, condicionadas por las elecciones municipales y
que los ciudadanos no tendrían la oportunidad real de validar o rechazar en las urnas las opciones que en cada Territorio se adoptaran en relación con la definición de los servicios sociales.
En todo caso, más allá de estos debates –en cierto modo especulativos, en la medida en que se sitúan al margen del marco que establece la normativa vigente−, sí parece necesario reflexionar sobre el concepto de autonomía municipal en el marco de un sistema teóricamente determinado por el derecho subjetivo a los servicios sociales y
que, por definición, reduce el margen de actuación discrecional de las administraciones encargadas de la provisión de tales servicios. Planteada la cuestión de cómo se contempla el concepto de autonomía municipal en este contexto, las respuestas son relativamente diversas:
“Autonomía municipal y
derecho subjetivo no son incompatibles, al contrario, son complementarios, pero la autonomía municipal requiere garantizar la suficiencia financiera de las instituciones competentes para la prestación de esos servicios”.
“La autonomía no se limita a los ayuntamientos, también las diputaciones son autónomas para la prestación de sus servicios. Lo que pasa es que esa autonomía tiene unos límites, no es absoluta ni infinita”.
“Autonomía municipal y
derecho subjetivo no son incompatibles. Tiene que haber unos mínimos comunes y
luego que haya margen para la autonomía municipal. La autonomía se tiene que referir a cómo y
no tanto a qué. Y
no hay que olvidar que se está tendiendo en los últimos años a una mayor homogeneidad en toda la Comunidad Autónoma”.
“El principio de autonomía municipal es muy importante, pero la estamos utilizando mal. No puede convertirse en un derecho a veto. Orexa, con unos 100 habitantes, no puede vetar el desarrollo de Bilbao, con más de 300.000. El derecho subjetivo debe ser el que ‘pondere’ o relativice la autonomía municipal, estableciendo un mínimo común denominador”.
“La autonomía de los municipios permite el acercamiento de los servicios a las personas en criterios de proximidad y
de cercanía, al tiempo que se promueve el conocimiento del territorio y
de las necesidades de sus habitantes. Desde esta visión se favorece la ‘cultura’ y
la perspectiva comunitaria”.
La existencia de ciertos
límites a la autonomía municipal en la prestación de los servicios sociales se configura en ese sentido como una cuestión clave para hacer compatible ese criterio con las obligaciones que se derivan de la participación de los ayuntamientos en un sistema interinstitucional. Algunas de las personas entrevistadas insisten en que esos límites tienen que centrarse en el contenido de los derechos reconocidos a la ciudadanía y
no tanto en las fórmulas utilizadas para su provisión:
“Los resultados se tienen que medir por el qué y
no por el cómo. No debemos utilizar indicadores de proceso, sino de resultado. Cada institución se tiene que hacer cargo de la demanda de la forma que considere más conveniente, que lo haga como quiera siempre que consiga los resultados que se han establecido previamente. Eso permite la experimentación y
da pie a nuevas formas de abordar los problemas, adaptándonos mejor a las necesidades de cada territorio”.
Por último, debe también citarse la postura de quienes consideran que, más allá de la autonomía municipal, la cuestión relevante se refiere al
empoderamiento de los técnicos de los servicios sociales municipales para imponer, dentro de las estructuras municipales, sus criterios profesionales y
la necesidad de dar respuesta a las necesidades de la ciudadanía y
los compromisos interinstitucionales existentes en el marco del Sistema Vasco de Servicios Sociales:
“No es una cuestión de autonomía municipal; es una cuestión de que el servicio social no ha conseguido un estatus científico y
profesional que le haga ser respetado por parte de los políticos. Esto es una cuestión de voluntad política y
de empoderamiento profesional, no de autonomía municipal”.
2.4.2. La coordinación entre los servicios sociales forales y
municipales y
los límites entre la atención primaria y
la secundaria
Sea cual sea el significado que quiera dársele al concepto de autonomía municipal, en el marco normativo vigente la coordinación entre los servicios sociales municipales y
forales resulta esencial desde dos puntos de vista: de una parte, en la medida en que son los servicios sociales de base los que tienen encomendada la misión de actuar como puerta de entrada al sistema, realizar el primer diagnóstico y
actuar, durante los primeros pasos de la intervención al menos, como responsables de la gestión del caso; de otra, en la medida en que la existencia de recursos de atención primaria y
secundaria –que cubren además, en ocasiones, necesidades similares− obliga a una estrecha colaboración para hacer realidad el principio de continuidad de la atención.
Al analizar la cuestión de las relaciones entre los servicios de atención primaria y
secundaria, cabe diferenciar tres elementos relativamente independientes: las relaciones de coordinación entre ambos niveles; los límites que la Cartera establece entre la atención primaria y
la secundaria; y
las cuestiones relacionadas con los procedimientos de valoración, diagnóstico y
acceso a los recursos.
A.La coordinación entre ayuntamientos y
diputaciones forales
Al abordarse la cuestión de la coordinación entre los servicios sociales de atención primaria y
los de atención secundaria surge –especialmente de entre las personas que trabajan en los servicios sociales municipales− un sentimiento aparentemente generalizado de insatisfacción e, incluso, parece detectarse una cierta sensación de agravio, que en ocasiones se achaca al mayor poder económico, político e institucional que estas personas atribuyen a las diputaciones forales (“Aquí mandan las Diputaciones, han mandado desde siempre y
siguen mandando”; “El Gobierno nunca manda más que las Diputaciones”).
Por otro lado, también se señala que desde los servicios de atención especializada tiene lugar una cierta desvalorización del conocimiento del que se dispone en la atención primaria y
se tiende a cuestionar las valoraciones y
diagnósticos realizados por los y
las profesionales de los servicios sociales de base. Se observa en ese sentido, en el discurso de algunas de las personas entrevistadas, un sentimiento de desconfianza y
de lejanía, incluso de frustración, por los problemas de coordinación que existen entre ambos niveles.
“Es que ni te escuchan. No se toma en consideración el diagnóstico profesional que se hace desde las bases”.
“Las relaciones de coordinación que existen entre la atención primaria y
la secundaria son francamente mejorables. El ayuntamiento es el cajón de sastre que recibe toda la demanda de la ciudadanía y
las diputaciones parecen creer que los ayuntamientos son su ventanilla para la prestación de sus servicios. Tienen una visión muy instrumental de los ayuntamientos y
se nos considera como entidades subalternas. La Diputación nos convierte en sus delegados y
la ciudadanía no entiende quién es quién”.
“A veces parece que existe una relación de vasallaje entre diputaciones y
ayuntamientos. Las diputaciones han asumido un papel de aristócrata de los servicios sociales; ellos tienen menos contacto con el mundo real y
en los procesos de derivación se juega con algunos casos como si fueran pelotas”.
“La sensación de frustración que queda en la primaria es grande”.
“Nuestra relación con la Diputación es como con los seguros. Es excelente, siempre que no los necesites”.
“El grado de coordinación varía mucho según los ayuntamientos, sus recursos, sus profesionales y
también según el ámbito de intervención (o tipología de necesidad). La mejora pasa por una progresiva integración”.
Por otro lado, como antes y
a se ha apuntado, para algunas de las personas consultadas los problemas de coordinación entre la atención primaria y
la secundaria no se debe tanto a la existencia de dos niveles institucionales diferentes, sino a la inexistencia de criterios técnicos claros, que permitan la consolidación de un modelo común de intervención e impidan que prevalezcan –como ocurre en la actualidad− los intereses de cada institución. Para estas personas, la falta de empoderamiento profesional, científico y
técnico pesa más que el hecho de que primaria y
secundaria respondan a niveles institucionales diferentes. En el mismo sentido, algunas de las personas consultadas señalan que muchos de los problemas de coordinación entre la atención primaria y
la atención secundaria, incluso los que se dan entre el sistema de servicios sociales y
el resto de los sistemas de protección social, se debe a la falta de empoderamiento profesional de quienes trabajan en el ámbito de los servicios sociales y
, particularmente, de los y
las profesionales del Trabajo Social.
Para otras personas, sin embargo, las relaciones de coordinación entre los ayuntamientos y
las diputaciones, aunque todavía mejorables, han progresado en los últimos años, especialmente debido a la progresiva utilización de las herramientas comunes de diagnóstico y
valoración, que permiten que los y
las profesionales de los dos niveles institucionales puedan trabajar en relación con un caso concreto a partir de la misma información. Se plante también por parte de estas personas, en todo caso, la persistencia de problemas de coordinación y
la necesidad de desarrollar protocolos de atención que permitan clarificar los itinerarios entre la atención primaria y
la secundaria.
“Va mejorando la coordinación entre los niveles y
debe seguir mejorando con la articulación de protocolos y
demás instrumentos de coordinación”.
B. Los límites entre la atención primaria y
la secundaria
Al analizar el previsible impacto del Decreto de Cartera y
del Mapa de Servicios Sociales en la configuración de los servicios sociales municipales, y
a se ha hecho alguna referencia (véase apartado 1.2.c) a las dificultades que existen para determinar claramente los límites entre la atención primaria y
la atención secundaria y
, más concretamente, las diferencias entre los centros de cada nivel de atención que prestan un mismo tipo de servicio (atención diurna, acogida nocturna y
alojamiento, fundamentalmente). Algunas personas consideran efectivamente que la delimitación de funciones entre ambos niveles –y la asignación a los recursos realmente existentes de una categoría concreta− es a veces difícil:
“A pesar de que la Ley supone un avance en la clarificación del régimen competencial, hoy por hoy sigue resultando difícil saber si algunos servicios que existen −en los ámbitos de la dependencia/autonomía, la desprotección y
la exclusión/inclusión− son servicios de competencia foral o municipal de acuerdo con lo previsto en la Ley”.
Otras personas consideran, sin embargo, que la Ley de Servicios Sociales y
el Decreto de Cartera definen con suficiente claridad las funciones de la atención primaria y
la secundaria y
que, en todo caso, las cuestiones concretas que pueden no estar suficientemente claras se deberían concretar a nivel territorial.
“En la mayoría de los servicios la diferenciación es clara, aunque siempre podrán existir ciertas áreas de confluencia”.
En todo caso, para algunas de las personas consultadas este reparto de funciones, si bien resulta lógico y
coherente desde el punto de vista técnico, ha contribuido a ralentizar y
complicar las negociaciones interinstitucionales para el desarrollo del Decreto de Cartera. Más concretamente, el hecho de que los diferentes servicios funcionen como vasos comunicantes –por poner un ejemplo, una mayor cobertura del SAD por parte de los municipios tiene como resultado un menor gasto en prestaciones económicas de atención a la dependencia por parte de las diputaciones− ha contribuido a ralentizar y
a hacer más complejas las discusiones en relación con el Decreto de Cartera (“Todas las administraciones, incluidos los ayuntamientos, han estado muy centrados en delimitar las competencias, establecer los límites de lo que deben atender”).
Para algunas de las personas consultadas, una de las mayores dificultades en lo que se refiere a los límites entre la atención primaria y
la secundaria se deriva de la definición de algunos de los servicios orientados a las personas en situación y
riesgo de exclusión. En ese sentido, una de las personas consultadas señala que “la Cartera deja sin determinar conceptos importantes, como la intensidad o la exigencia. Es un avance, pero no es claro: en el ámbito de la exclusión mezcla intensidad con exigencia, no se define qué es la exigencia, etc.”. Esta opinión ha sido también trasladada en el marco de otros trabajos recientes (SIIS, 2015).
En esta línea y
todavía en el ámbito de la exclusión, para algunas de las personas que han participado en el debate la actual definición de la Cartera permite la existencia de ciertas lagunas, necesidades que no son adecuadamente atendidas, ni desde los servicios forales, ni desde los municipales. Todo ello contribuye a que, ante la inacción de otras instancias, algunos ayuntamientos estén en la práctica asumiendo modalidades de atención que de acuerdo a la definición de la Cartera no les corresponderían:
“La realidad es que el ‘debe ser’ con el ‘es’ dista mucho en este punto, porque las situaciones de desprotección social, de exclusión social y
de discapacidad (enfermedad mental) y
dependencia, se las están comiendo con patatas los ayuntamientos, el de Bilbao desde luego, prestando alta intensidad y
baja y
media exigencia, desde los servicios específicos para la inclusión, pero sobre todo desde los Servicios sociales de base”.
Pese a esa escasa determinación hay personas que consideran que, en el ámbito de la inclusión, la delimitación entre la atención primaria y
la secundaria es clara:
“Lo que diferencia a los servicios de primaria y
de secundaria regulados en el Decreto de cartera para la atención a las personas en procesos de exclusión social, es la intensidad de la intervención o apoyo. La atención secundaria atiende a quienes requieran de una alta o media intensidad de apoyo, de baja, media o alta exigencia (según el tipo y
modalidad de servicio) y
de larga o media duración. La atención primaria atiende a quienes precisen de una baja intensidad de apoyo de baja, media o alta exigencia (según el tipo y
modalidad de servicio) y
de corta duración o estancia”.
C.Los problemas relativos a la valoración, el diagnóstico y
el acceso a los recursos de atención secundaria
Durante los debates han surgido también algunas cuestiones relacionadas con el uso y
la extensión de las herramientas comunes de diagnóstico establecidas a nivel autonómico para la valoración de las situaciones de dependencia, exclusión social y
desprotección. En relación con esa cuestión, se critica que algunas de esas herramientas –especialmente la relacionada con la exclusión, pero también las relacionadas con la ficha social y
el diagnóstico social− no se utilicen de forma generalizada en la Comunidad Autónoma de Euskadi y
se pone de manifiesto la pasividad que, a juicio de algunas personas, ha mostrado a lo largo de los años el Gobierno Vasco a la hora de imponer el uso de estas herramientas en todos los ayuntamientos del territorio autonómico.
Los comentarios más habituales se refieren, en todo caso, a la utilización de esas herramientas con criterios fundamentalmente restrictivos, al objeto de limitar el acceso de determinados perfiles a los recursos de atención secundaria, y
a los intentos de ‘automatizar’ procesos de valoración que, a juicio de algunas personas, deberían basarse en mayor medida en la valoración profesional individualizada:
“Hay una perversión de los instrumentos de diagnóstico que va en contra de los profesionales que hacemos el trabajo de valoración y
diagnóstico y
de la propia ciudadanía. Con el tema de la herramienta de diagnóstico de la exclusión se está maltratando a los ciudadanos. Han pervertido completamente el modelo”.
“Tanto en la dependencia, como en la desprotección y
la exclusión se están utilizando las herramientas de diagnóstico para rebajar la gravedad de las situaciones diagnosticadas y
poder cerrar el acceso de la gente a los recursos de atención secundaria, derivándolos de nuevo a la atención primaria: toma, éste es tuyo, a ver qué haces con él”.
“Los instrumentos de valoración, tal y
como se están utilizando, contribuyen a encasillar a las personas, oculta la complejidad de sus itinerarios, genera tensiones entre la atención primaria y
la secundaria en relación con a quién le corresponde la atención de una persona en concreto y
, además, nos infantilizan como profesionales”.
“Se ha pasado de un modelo que permitía facilitar la sistematización en la recogida, en el análisis y
en la transmisión de la información, a un modelo que permite cuadricular a la gente, objetivar lo que no se puede objetivar, cuando hasta en la Medicina se reconoce que las pruebas de diagnóstico son interpretables”.
“Un instrumento de estas características se utiliza correctamente cuando se va cumplimentando poco a poco, en la medida en que la profesional conoce a la persona atendida, genera una relación de confianza y
, en su caso, se coordina con otros profesionales para realizar un diagnóstico más detallado. El uso incorrecto fundamental es intentar cumplimentar el cuestionario como si fuera una encuesta, sin tiempo para conocer a la persona objeto del diagnóstico y
mucho menos de generar una situación de confianza. Caso de hacerlo de esa manera, el modelo pierde de vista sus objetivos y
hace cuestionable el resultado de la valoración de la exclusión”.
Al margen de las cuestiones relacionadas con el uso de las herramientas de valoración, se suscitan también en los grupos de discusión debates en torno a otras cuestiones relacionadas con el acceso a los recursos, especialmente de atención secundaria. En ese sentido, se hace referencia al concepto de ‘doble llave’, es decir, al hecho de que –tal y
como señalan la Ley de Servicios Sociales y
el Decreto de Cartera − el acceso a los recursos de atención secundaria dependa exclusivamente de los criterios de los responsables de tales recursos en la administración foral, independientemente del criterio de las personas que en el ámbito de la atención primaria han gestionado el caso. Si bien para algunas personas esta decisión debilita el papel de la atención primaria, otras señalan que se trata de un acuerdo adoptado por todas las instituciones y
que tampoco en otros ámbitos, como el de la Sanidad, los profesionales de la atención primaria tienen capacidad de decisión en lo que se refiere a la asignación de recursos especializados.
“La Ley de Servicios Sociales establece que la valoración de secundaria es vinculante para primaria; y
que estás obligado a aceptar esa decisión. Eso debilita el papel de la primaria. Casi todos los recursos de secundaria son de alojamiento, y
si en secundaria no te conceden el acceso de una persona a ese recurso, te quedas con esa persona en la puerta”.
“Una dificultad en este ámbito es el de la valoración y
diagnóstico vinculantes. El hecho de que éstos se sitúen en el nivel secundario no permite una relación de tú a tú entre ambos niveles. Una idea podría ser crear un órgano estable de coordinación entre el nivel de atención primaria y
secundaria. En estos momentos la coordinación se da a nivel de caso o de servicio, o, alternativamente, en altas instancias. Falta la coordinación a nivel de sistema. Por otra parte, en la Cartera se ha hablado casi exclusivamente de los límites entre atención primaria y
secundaria, de lo que conforma exactamente cada ámbito de atención. Se requiere un mayor desarrollo de los puentes entre los dos niveles de atención: en los colectivos de exclusión y
desprotección hay muchas idas y
venidas entre el ámbito primario y
el secundario. Estas idas y
venidas no están bien previstas”.
“La Cartera introduce pequeños matices pero es patente el miedo a que cada quien valore en función de sus intereses. Dan ganas de encomendárselo a terceros, que actúen en función del interés superior de la persona beneficiaria”.
“Prevalece la prevención sobre el gasto y
quién lo asume, los cruces entre niveles de atención que deberían ir en beneficio de la persona usuaria, siempre están mediados por el coste de la atención y
por quién asume ese coste”.
Para algunas de las personas consultadas la regulación consensuada de un modelo de plan de atención personalizado podría resultar útil, tanto a la hora de facilitar la elaboración de estos planes como a la hora de dirimir las diferencias que pueden surgir, respecto a los recursos que precisan las personas atendidas, entre la atención primaria y
la secundaria:
“La sospecha habitual es que las valoraciones contrarias de ambos servicios se deben a que el nivel secundario no dispone de plazas o recursos para atender a las personas y
, en base a tal situación, hacen valoraciones de menor gravedad. Dado el carácter vinculante de la decisión del servicio especializado, las profesionales de primaria piensan que su participación en el proceso pierde parte de su sentido, a pesar de que, finalmente, ellas deberán atender a las personas rechazadas en el servicio foral. Aunque regular este asunto puede ser un ‘jardín’, considero que las discrepancias deberían constar en alguna parte, como objeto de reflexión interna, al menos. Entre otras cuestiones, tal reflexión permitiría cuestionar los requisitos de acceso a determinadas prestaciones o servicios y
las consecuencias de los mismos”.
“Actualmente muchos profesionales de la atención primaria se limitan a ser meros informantes para los servicios de valoración de atención especializada, quienes tienen finalmente la última palabra con relación al acceso a los servicios. A veces, incluso, realizan valoraciones que son invalidadas por los y
las profesionales pertenecientes a la atención secundaria. Esto sucede debido a la ausencia de criterios homogéneos y
validados por ambos niveles de atención a la hora de aplicar las herramientas comunes de valoración que existen”.
2.4.3.El papel de las instituciones supramunicipales de cara al desarrollo de los servicios sociales municipales y
la articulación del sistema
Más allá de las ventajas y
desventajas que implica el actual marco competencial o de la coordinación entre las diputaciones y
los ayuntamientos, los problemas de gobernanza y
articulación del sistema también tienen que ver con las funciones que asumen, o tienen encomendadas, los diferentes niveles institucionales que forman parte del sistema de servicios sociales. Por ello, en las entrevistas y
grupos de discusión se solicitó a las personas participantes su opinión acerca del papel que deben jugar las instituciones supramunicipales (fundamentalmente, las diputaciones y
el Gobierno Vasco) para apoyar el desarrollo de los servicios sociales municipales.
En relación con esta cuestión se observan dos posturas claramente diferenciadas (que remiten, además, al debate anterior sobre la autonomía municipal y
la arquitectura institucional de los servicios sociales). Por una parte, algunas de las personas entrevistadas subrayan la importancia del criterio de autonomía municipal al que antes se ha hecho referencia y
rechazan que se pretenda ‘tutelar’ a los ayuntamientos en el ejercicio de sus responsabilidades.
“Yo no creo que el Sistema Vasco de Servicios Sociales se tenga que gestionar de manera centralizada. Creo que los ayuntamientos tienen que madurar y
ser autónomos. Nadie tiene que dictarles nada; eso no implica que puedan hacer lo que quieran: hay una Cartera, un Mapa, etc. Pero la manera de construir eso ha de ser desde el respeto a la autonomía de cada institución”.
“Los ayuntamientos no tienen que ser tratados como menores de edad. Las diputaciones no tienen que tutelar a los ayuntamientos en el despliegue y
el desarrollo del Mapa. El desarrollo del Mapa y
de la Cartera se tiene que hacer desde la tolerancia y
la mutua confianza”.
“Es necesario que las diputaciones jueguen un papel más activo en el apoyo a los municipios pequeños, pero lo que no puede haber es una tutela de un nivel institucional sobre el otro”.
Otras personas, por el contrario, son más proclives a subrayar las funciones que podrían o deberían jugar las instituciones comunes para garantizar una articulación más sólida del sistema. En todo caso, se pueden diferenciar en este aspecto dos posturas diferentes: en el primer caso, se apuesta por que las instituciones comunes –particularmente, el Gobierno Vasco− asuman un papel más activo de liderazgo, tanto en lo que se refiere a la regulación normativa de los diferentes servicios de la Cartera como, muy particularmente, en todo lo que se refiere a la consolidación de un modelo de intervención común para el conjunto de los servicios sociales municipales. En ese sentido, algunas de las personas consultadas insisten en la necesidad de que el Gobierno autonómico juegue un papel mucho más activo en la gestión del conocimiento, a partir de la idea de que la homogeneización del sistema no ha de alcanzarse únicamente mediante la regulación normativa, sino, preferentemente, mediante el desarrollo de espacios técnicos de reflexión y
formación, que permitan compartir y
crear conocimiento común.
“El Gobierno Vasco debe tener un papel de liderazgo en la definición del modelo de intervención y
a la hora de impulsar la innovación organizativa. En relación con esto, se organizan muchas jornadas etc. para compartir el conocimiento, pero en la mayoría de los casos en relación con colectivos o con problemáticas concretas, no a nivel de organización (innovación organizativa). El Gobierno Vasco tiene un papel aquí. Un papel demostrativo, de fomentar que se compartan experiencias en este ámbito de la organización. También el de impulsar experiencias piloto”.
“A mi juicio, las instituciones comunes se deberían volcar en la generación de marcos metodológicos claros; marcos que están relacionados con lo técnico y
no tanto con lo jurídico o lo político. Eso requiere que las administraciones comunes pongan énfasis en la supervisión y
la capacitación de los profesionales, para evitar que sigamos trabajando como islas. Se necesitan procedimientos de asesoramiento técnico que permitan que los programas que se pongan en marcha se hagan de una forma cohesionada y
coherente en el conjunto del País Vasco. Y
, además, también es necesario supervisar, inspeccionar y
tirar de las orejas a quien no esté haciendo bien las cosas”.
“Hay ayuntamientos que quieren hacer algo, pero no saben a quién se lo tienen que pedir. En ese sentido, tanto el Gobierno como las Diputaciones deberían coger el timón a la definición del enfoque y
las metodologías de intervención. Ese trabajo es necesario para orientar y
dar cohesión a la respuesta que se da desde todos los ayuntamientos y
para evitar que las personas fluctúen en función de lo que le ofrece cada ayuntamiento. Para garantizar un sistema que da una respuesta común a toda la ciudadanía, independientemente del municipio de residencia de las personas, es fundamental cohesionar las respuestas desde un enfoque metodológico común y
la pregunta es quién va a orientar y
a liderar ese proceso de cohesión metodológica”.
“Sería conveniente desarrollar modelos orientativos para cada uno de los servicios de la Cartera con mayor profundización que lo que se apunta en la Ficha [del Decreto 185/2015, de 6 de octubre], estableciendo unos mínimos básicos en relación con el enfoque y
la finalidad de los servicios que guarden coherencia con los principios de la Ley y
los garanticen. Es decir, los servicios de la Cartera deben acompañarse de herramientas para su aplicación”.
“Convendría establecer dispositivos de asesoramiento técnico a los y
las profesionales de la atención primaria desde las instituciones supramunicipales. Dispositivos de carácter presencial, como los que se desarrollan en otros departamentos. Y
las diputaciones deberían asumir un papel de apoyo a los ayuntamientos, porque, en muchos municipios, los servicios sociales sienten que, en cierto modo, trabajan para la diputación”.
A partir de la idea de que el papel de las instituciones comunes (particularmente del Gobierno Vasco) debería centrarse tanto en la regulación y
la planificación, como en la gestión del conocimiento, algunas personas hacen referencia al escaso desarrollo que han tenido el Observatorio de Servicios Sociales y
el Sistema de Información de Servicios Sociales. También se aboga por la creación de un instituto vasco de evaluación e investigación en servicios sociales, que pueda evaluar el impacto de las políticas públicas y
generar evidencia sobre su efectividad.
“Hace falta un instituto de evaluación de las políticas públicas de servicios sociales, externo a la administración y
al Gobierno, que pueda evaluar lo que se hace, fijar indicadores, detectar demandas, etc. Eso permitiría avanzar, distinguir los problemas políticos de los temas técnicos. Nos daría información y
nos permitiría avanzar en la generación de conocimiento”.
“Necesitamos como el comer generar evidencias sobre el trabajo que realizamos, sobre la relación coste-efectiva del trabajo que realizamos”.
Al margen de las cuestiones relacionadas con la gestión del conocimiento, también se reclama por parte de algunas de las personas participantes en las entrevistas y
grupos de discusión un papel más activo por parte del Órgano Interinstitucional de Servicios Sociales, que vaya más allá de la adopción de los acuerdos básicos para el funcionamiento del sistema.
“El Gobierno vasco puede generar criterios y
formas de actuar en el marco del Órgano Interinstitucional de Servicios Sociales, mediante acuerdos y
consensos”.
“El Órgano Interinstitucional de Servicios Sociales es el órgano de gestión del sistema, pero le falta práctica y
cultura de colaboración”.
“El Órgano Interinstitucional podría tener un papel [en lo que se refiere al establecimiento de límites entre la atención primaria y
la secundaria], pero no tiene asignadas esas competencias. Habría que asignárselas con carácter ejecutivo”.
En un sentido parecido, también se reclama por parte de algunas personas la necesidad de recuperar figuras previstas en la Ley de Servicios Sociales –como la Alta Inspección de Servicios Sociales− no tanto en su faceta inspectora o fiscalizadora, sino como herramienta para el conocimiento de la realidad, la identificación de las principales carencias y
la garantía del cumplimiento de los acuerdos interinstitucionales adoptados. En ese sentido, algunas de las personas entrevistadas recuerdan la decisión de no profundizar en el papel que hubiera podido desarrollar la Alta Inspección a la hora de garantizar el derecho de las personas usuarias a acceder a los recursos, tanto de atención secundaria como de atención primaria, y
a la hora de garantizar que todos los municipios cumplen con las obligaciones impuestas en el Decreto de Cartera y
en el Mapa de Servicios Sociales. En un sentido más amplio, algunas personas lamentan que el Gobierno Vasco no haya ejercido con suficiente decisión su autoridad a la hora de regular numerosos aspectos relacionados con los servicios sociales municipales, como pueden ser las ratios de atención en los servicios sociales de base (otras personas, sin embargo, recuerdan que la no definición de esas ratios mínimas se debió a la presión de los propios ayuntamientos).
“La Alta Inspección hubiera sido una herramienta interesante para armonizar el sistema y
dotarle de mayor coherencia, pero no desde un punto de vista fiscalizador, sino que en el ánimo de dar formación, promover instrumentos comunes, definir indicadores, etc. Pero el planteamiento que luego se hizo se quedó en el limbo de los justos, se vació de contenidos”.
En otros casos, sin embargo, más allá del desarrollo de las competencias de planificación, regulación y
gestión del conocimiento que la normativa atribuye al Gobierno Vasco o de las competencias de planificación y
coordinación que se atribuyen a las diputaciones, algunas de las personas consultadas se muestran partidarias de que las diputaciones asuman un papel más activo, especialmente en lo que se refiere a la planificación y
la prestación de apoyo técnico (incluso la provisión directa de servicios) en los municipios de menor tamaño. Si en algunos casos lo que se reclama es la asunción de un cierto papel de liderazgo territorial por parte de las diputaciones y
el desarrollo de las competencias de promoción de la mancomunización de servicios que tanto la Ley de Servicios Sociales, como la Ley de Instituciones Locales y
el propio Mapa de Servicios Sociales reconocen, en otros casos se reclama que las diputaciones den un paso más allá y
–siguiendo en cierta forma el modelo alavés de reparto competencial al que antes se ha hecho referencia− asuman en relación con los municipios de menor tamaño unas competencias que no se contemplan de forma explícita en el actual marco normativo.
“Solo por la aprobación del Decreto de Cartera las cosas no van a cambiar. Tiene que haber por parte de las Diputaciones un acompañamiento técnico y
financiero a los ayuntamientos y
, sobre todo, pactos para el desarrollo de los mapas territoriales. Las diputaciones tienen que hacer esa labor de acompañamiento sí o sí”.
“A las diputaciones se les debe exigir un plan para asegurar la prestación de servicios de derecho en aquellos ámbitos en los que los ayuntamientos no tienen capacidad. La Ley y
la Cartera hablan de las mancomunidades, pero la incapacidad de gestionar de un municipio de 100 habitantes, es la misma en el caso de una mancomunidad de diez municipios de 100 habitantes: no se suman capacidades, es la misma incapacidad. Y
ahí sí que habría que exigir a las diputaciones que se hagan cargo de eso, más o menos como se ha hecho en Álava. ¿Cómo se determina esa incapacidad de gestión municipal? No lo sé, pero desde luego sé que hay unos umbrales de población por debajo de los cuales es imposible prestar un servicio mínimamente viable”.
“No hay que olvidar que las diputaciones son también administración local y
que históricamente su función ha sido la de contribuir a la prestación de servicios en los municipios pequeños. Por eso creo que, sin tener que modificar ni el marco normativo ni el entramado institucional, se podría abogar por que la Diputación se haga cargo de la prestación de servicios en los municipios pequeños que no tienen capacidad de asumir esos servicios por sí mismos”.
“Las Diputaciones deben esforzarse en promover la mancomunización de los municipios y
en facilitar acuerdos financieros entre los municipios para desarrollar los servicios de competencia municipal y
ámbito territorial supramunicipal. También deberían ser capaces de prestar apoyo técnico a los ayuntamientos pequeños”.
“Creo que las Diputaciones, en algunos casos más que en otros, deben dar soporte al ámbito municipal en ámbitos de gestión, planificación, apoyo técnico, etc. Deben animar, facilitar y
favorecer que los municipios lleguen a acuerdos para la prestación de servicios de manera compartida. Su papel no se debería a limitar a prestar servicios de atención secundaria, sino a actuar como garantes, impulsores, promotores, etc.”.
Cabe señalar por último, como se indica más adelante, que para algunas de las personas consultadas la aportación más importante que deben hacer las entidades supramunicipales para apoyar el desarrollo de la atención primaria se centra en garantizar la suficiente financiación de esos servicios.
“Las instituciones comunes deben centrarse en la coordinación interinstitucional y
, en todo caso, en el apoyo financiero previsto para el desarrollo de los servicios considerados no estabilizados”.
2.4.4. La adecuación de la ordenación territorial y
la elaboración de los mapas territoriales
La cuestión de la ordenación territorial establecida en la Ley de Servicios Sociales y
posteriormente desarrollada en el Mapa de Servicios Sociales resulta esencial de cara a la articulación de los servicios sociales de atención primaria. Algunos ayuntamientos de gran tamaño estarían impelidos a descentralizar algunos de sus servicios, favoreciendo un despliegue territorial más equilibrado en el conjunto del municipio, dividido en áreas y
en zonas básicas. Al mismo tiempo –y es donde parecen plantearse los principales problemas− una buena parte de los municipios pequeños y
medianos estarían impelidos a agruparse en áreas y
comarcas y
, en todo caso, a prestar servicios de competencia municipal pero cuya cobertura y
ámbito territorial es de carácter supramunicipal.
En ese sentido, la ordenación territorial y
la atribución a los diferentes recursos de niveles determinados de proximidad, tal y
como se establece en el Mapa, se considera por parte de algunas de las personas consultadas un avance importante:
“Creo que es un avance importante, pero es más fácil hacerlo con el nivel de atención secundaria que con el de primaria. En cualquier caso creo que es un modelo que puede y
debe evolucionar hacia una ordenación distinta en el futuro. Pero la ordenación como tal es un paso muy importante”.
En la misma línea, algunas de las personas consultadas defienden el carácter orientativo de las disposiciones del Mapa e insisten en la necesidad de que los criterios de proximidad en la atención sean compatibles con los criterios de eficiencia en el aprovechamiento de los recursos. Se señala en ese sentido que algunos recursos residenciales de atención primaria registran tasas de ocupación muy bajas, lo que aconsejaría una cierta prudencia en el despliegue territorial de los diversos centros y
se recuerda que el Mapa contempla dos mecanismos diferentes para garantizar la mayor proximidad posible a los recursos. Por el contrario, otras personas critican el carácter básicamente orientativo del Mapa y
, sobre todo, la renuncia a que las coberturas mínimas establecidas para cada servicio o prestación se apliquen al ámbito territorial que le corresponde en función de su nivel de proximidad.
“Lo que el mapa nos dice es que con que Getxo, por ejemplo, tenga 17 apartamentos tutelados y
a cubre las necesidades de todo Bizkaia. Y
eso es lo que va a ocurrir: nadie va a construir apartamentos tutelados que tienen unos gastos de construcción y
de gestión muy grandes si no se establecen obligaciones concretas”.
“Para ese viaje no hacían falta estas alforjas; este tipo de disposiciones, que no van más allá de las recomendaciones, no tendrían sentido en los demás sistemas de protección social. Esas cesiones han sido la única forma de aprobar el Mapa y
la Cartera y
responden a los intereses de algunas instituciones para controlar el gasto, y
no al interés de la ciudadanía, Y
si además tienes en cuenta que partimos de una situación de mínimos, pues apaga y
vámonos”.
También se suscita el debate sobre las dificultades que puede suponer –en un marco articulado mediante orientaciones y
recomendaciones− garantizar el acceso a recursos de competencia municipal, pero de ámbito supramunicipal. Como antes se ha señalado, se trata de un elemento importante para la articulación del sistema y
para su ordenación territorial, en la medida en que se entiende que todas las personas empadronadas en el territorio que cubra una comarca o área de servicios sociales podrían acceder a los recursos de acogida nocturna, alojamiento y
atención diurna existentes en esa área, independientemente del municipio en el que se ubique ese recurso e incluso del municipio que lo haya financiado, lo que, obviamente, debería obligar a las administraciones locales que forman parte de esas áreas o comarcas a adoptar los acuerdos de colaboración y
cofinanciación pertinentes.
“A nuestro juicio, el gran problema va a ser la ordenación territorial. Si no se arregla eso no se va a poder avanzar. Se obliga a los municipio a tener relaciones con los de al lado y
eso sí que contraviene la autonomía municipal”.
“Cuesta visualizar la utilización de recursos de un municipio por parte de personas empadronadas en otro municipio vecino, si no hay acuerdos financieros previos dentro de esa comarca. ¿Cómo se resuelve esa situación?”
“¿Quién obliga a mancomunarse a un municipio que no se quiere mancomunar para que sus ciudadanos tengan acceso a un servicio? Prestar el servicio al que el ciudadano tiene derecho no es autonomía municipal, porque el servicio se tiene que prestar sí o sí. Pero hacerlo mediante una mancomunización sí que está dentro de la autonomía municipal. ¿Y dónde queda el ciudadano que está en un municipio que no quiere mancomunarse y
no tiene capacidad para prestar ese servicio? El derecho queda al pairo”.
Por otra parte, también en relación con la ordenación territorial, algunas de las personas entrevistadas insisten en la necesidad de que se tenga en cuenta la opinión de los ayuntamientos a la hora de elaborar los respectivos Mapas Territoriales de Servicios Sociales. A este respecto, algunas personas critican la desinformación que, a su juicio, ha habido en sus respectivos territorios para la elaboración de los mapas territoriales y
se critica la poca participación que en su definición han tenido las administraciones municipales.
“No sabemos en qué se traducen los acuerdos que se han alcanzado, la planificación se está haciendo de momento sin contar con nosotros”.
“Nos preocupa que las diputaciones hagan los Mapas sin contar con los municipios”.
Con relación a la cuestión de la ordenación territorial, se ponen de manifiesto finalmente otras dos cuestiones de interés. Por una parte, algunas de las personas entrevistadas apuntan la cuestión de la ubicación de las unidades sociales de base y
su necesaria descentralización en los ayuntamientos grandes. Se señala en ese sentido que, si bien ni la Ley de Servicios Sociales, ni el Mapa establecen la obligación de crear unidades sociales de base, con una ubicación física específica y
diferenciada, por cada tres mil o cinco mil habitantes, sí es conveniente en los municipios de mayor tamaño acometer un esfuerzo de descentralización, tanto en lo que se refiere a la propia ubicación de los centros como a su organización funcional.
También se hace referencia a la concentración de determinados recursos –sobre todo los relacionados con la exclusión social− en ciertos municipios y
al hecho de que determinados municipios, limítrofes o cercanos a las capitales, han descargado sobre ellas sus propias responsabilidades. En relación con ello, algunas de las personas consultadas ponen de manifiesto la perversión que la presente arquitectura institucional del sistema y
, sobre todo, la falta de un organismo regulador del mismo, genera en la asunción por los ayuntamientos de las nuevas competencias asignadas en el marco de la Ley de Servicios Sociales. Más concretamente, se menciona el riesgo de que algunos de los ayuntamientos que han apostado por el desarrollo de una red amplia de recursos terminen por cerrarlos, debido a que su falta de desarrollo en otros municipios resulta en que éstos deben asumir la demanda desatendida por los servicios sociales de atención primaria de aquellos otros. Esta situación está dando lugar a un retraso en la creación de estos nuevos recursos, incluso en aquellos casos donde existe la capacidad económica y
la voluntad política de desarrollarlos por parte de ciertos municipios. Con el funcionamiento actual del sistema se estaría penalizando, por tanto, a aquellos municipios que asumen sus nuevas competencias, sin sancionar, además, a aquellos que no lo hacen.
“Hay que prestar los servicios al margen del municipio que sea, para toda la ciudadanía. Porque aquellos ayuntamientos que tienen el arrojo o la voluntad técnica de poner en marcha determinados servicios, se dan cuenta de que están montando servicios y
el resto de ayuntamientos de la zona, no saben si están haciendo así o cómo, pero su población (la de otros ayuntamientos de la zona) les está llegando a ellos. Y
cuanto más grave es la situación de exclusión social de las personas, más pasan este tipo de cosas”.
“En el ámbito de la exclusión social, la gente fluctúa en función de lo que le ofrece un ayuntamiento. Lo cual genera que ayuntamientos que ponen en marcha servicios los quiten porque dicen, tú (otros ayuntamientos) no lo estás haciendo. Entonces, si hablamos de una ley que dé respuesta a todos los ciudadanos en cualquier parte del territorio, tenemos que cohesionar las respuestas, no sólo desde el punto de vista de la dotación de recursos, sino también desde un mismo enfoque metodológico. Y
la pregunta es ¿quién va a orientar, guiar y
liderar este proceso?”.
2.4.5.La oportunidad de avanzar hacia fórmulas de gestión compartida de determinados servicios
Algunos de los problemas relativos a la definición de los límites entre la atención primaria y
la atención secundaria y
a la dificultad de generar equipamientos de responsabilidad municipal y
ámbito territorial supramunicipal podrían solucionarse parcialmente mediante el recurso a fórmulas de gestión compartida de determinados servicios. En ese sentido, en el capítulo anterior y
a hemos visto que, si bien la Ley de Instituciones Locales no da prioridad a este tipo de fórmulas asociativas intermunicipales, tampoco las descarta, de la misma manera que no se descarta la creación de entidades, como los consorcios interadministrativos, que agrupen a administraciones de diferente nivel para la prestación de determinados servicios.
A ese respecto, algunas de las personas que participan en los grupos de discusión recuerdan la experiencia de las cuadrillas alavesas –que disponen de un presupuesto común para la gestión de los servicios sociales en el conjunto del territorio que atienden− y
la de los Centros Rurales de Atención Diurna (CRAD) de ese Territorio, cofinanciados tanto por la Diputación como por los propios ayuntamientos. En parecido sentido, se hace alusión a los mecanismos de compensación de costes a los que y
a antes se ha hecho referencia, que se consideran una pieza indispensable para poder generar equipamientos de ámbito supramunicipal, de forma que se garantice la existencia de recursos con el grado de proximidad suficiente y
no se obligue a los ayuntamientos más pequeños a generar por sí solos recursos que se podrían mantener a nivel de área o comarca:
“Es necesario impulsar los mecanismos necesarios para facilitar que un ayuntamiento que no disponga de un recurso pueda acordar su provisión con otro, sin necesidad de agruparse. Esta constituye una cuestión importante para resolver el déficit de infraestructuras, y
la imposibilidad de habilitarlas, que pueden tener muchos municipios para prestar los servicios de día, de noche y
de alojamiento”.
“Todo esto se debería impulsar mediante acuerdos y
protocolos impulsados por el OISS; si eso no funciona, el sistema no va a fluir”.
En todo caso, aunque algunas personas consideran que este tipo de fórmulas permitirán ofrecer los servicios del Catálogo en las diferentes delimitaciones geográficas y
de población previstas para el desarrollo de los servicios, la mayor parte de las personas consultadas consideran que este tipo de fórmulas de colaboración deberían jugar un papel secundario y
se insiste en los riesgos que en ocasiones implica la mancomunización de los servicios sociales:
“[El recurso a este tipo de fórmulas] me parece necesario en la fase actual de desarrollo de sistema, en algunos servicios o con algunos ayuntamientos. Pero no me parece un modelo definitivo”.
“Lo ideal sería el desarrollo de mancomunidades, pero no necesariamente para todos los servicios, podrían generarse mancomunidades o consorcios para la gestión de un solo servicio”.
“En el ámbito de la exclusión puede ser deseable una encomienda de gestión (aunque no sé si es la fórmula más adecuada desde el punto de vista jurídico) o un acuerdo de colaboración. En este ámbito hay muchas idas y
venidas entre servicios de distinto nivel y
existe la dificultad añadida de que los servicios de primaria y
secundaria (por ejemplo los servicios diurnos) están asignados a dos niveles de organización territorial diferentes, lo cual complica más las cosas. En este sentido, la fórmula de una gestión compartida o cedida puede ser una buena idea en servicios de atención diurna y
nocturna”.
“Hay una cuestión que me preocupa de las encomiendas de gestión que es, precisamente, la gestión. Por ejemplo, en el caso del punto de encuentro, que era una encomienda de gestión del Gobierno Vasco, no hemos tenido ningún problema. Pero porque el gobierno delegaba totalmente la gestión y
la toma de decisiones. Pero en el caso que estamos planteando, de una encomienda de gestión de la atención secundaria hacia el nivel de atención primaria o, a la inversa, si se encomienda, que haya también autonomía para la gestión del recurso y
la toma de decisiones. O sea, que no sea sólo una encomienda financiera reservándose luego el derecho de decisión sobre la gestión del recurso”.
“Las mancomunidades no deben suplantar a los ayuntamientos, pero sí me parece conveniente la posibilidad de soluciones de este tipo, siempre con carácter subsidiario”.
“Aunque no está exenta de inconvenientes, las ventajas de la agrupación territorial son la posibilidad de una actuación conjunta que, en cierta medida, resuelve los problemas derivados del desequilibrio entre los tamaños muy reducidos y
unos niveles competenciales muy considerables y
el mantenimiento de los municipios que sirven de base a esa agrupación como administraciones más próximas y
representativas de una ciudadanía apegada a ellas. El principal inconveniente estriba en que, en su marco, es muy difícil establecer un adecuado equilibrio de poder entre municipios pequeños y
municipios medianos o grandes, lo que explica que, con frecuencia, las agrupaciones se acuerden entre municipios de tamaño similar, muchas veces muy pequeño, resultando así en agrupaciones también reducidas”.
Por otra parte, dados los problemas de volumen y
dimensión de algunas de las posibles mancomunidades, se destaca la necesidad de alcanzar tamaños que permitan combinar: a) un ejercicio eficiente de las competencias y
, por lo tanto, una inversión y
una utilización eficiente de los recursos públicos, sin poner en peligro la necesaria proximidad e identidad entre la administración local y
la población; b) el respeto del principio de justicia territorial, que exige disminuir las variabilidades intermunicipales, y
c) el principio de autonomía municipal, que supone la posibilidad de adaptar la política local a los deseos, preferencias y
demandas de la población local.
2.4.6.La coordinación intermunicipal y
la representación de los municipios
La Ley de Servicios Sociales, en sus disposiciones adicionales, atribuye a EUDEL la representación de los municipios vascos en el Órgano Interinstitucional de Servicios Sociales y
en el Consejo Vasco de Servicios Sociales. En las entrevistas y
grupos de discusión se han puesto de manifiesto sin embargo insuficiencias –especialmente en algunos territorios− en lo que se refiere a la coordinación entre los propios municipios, a la representación municipal ante las demás instituciones y
a la generación por parte de los municipios de plataformas conjuntas de carácter técnico, que permitan desarrollar en común y
de forma coordinada algunas funciones relacionadas con la generación de un modelo común de intervención.
Así, la falta de representación de EUDEL se plantea por parte de algunas de las personas participantes en las entrevistas como una de las dificultades con las que se están encontrando los ayuntamientos y
parece existir, al menos en el grupo de discusión en el que se ha abordado esta cuestión, un cierto consenso respecto a que los ayuntamientos no han estado adecuadamente representados en el proceso de negociación de la Cartera.
“Otra cuestión clave es la debilidad de las estructuras de representación municipal. Especialmente en Gipuzkoa, durante la última legislatura se ha visto que EUDEL ha tenido una crisis de legitimidad importante y
con esa crisis de legitimidad la representación municipal se ha visto debilitada en los debates en torno a cómo se debía configurar el sistema. Y
esa es una cuestión muy importante en torno a cómo estamos organizando este no-sistema”.
“Como ONG que es, creo que EUDEL tiene excesiva capacidad de decisión en cuestiones relativas a los servicios públicos”.
“Los ayuntamientos deberían madurar y
EUDEL también debería madurar. EUDEL debería destinar más recursos a promover una posición común y
a fomentar el trabajo de los ayuntamientos en lo que se refiere a compartir el conocimiento que se genera y
a desarrollar un modelo común de intervención. Efectivamente, el gobierno del sistema es débil, pero la parte más débil son los ayuntamientos, no el Gobierno, que y
a cumple sus funciones de regulación y
de planificación. Es obvio que hay que reforzar la capacidad técnica del Gobierno en ese sentido y
el Plan de Servicios Sociales lo prevé, pero el Gobierno y
a está haciendo sus deberes en ese campo”.
“En nuestro territorio ha existido un problema grave de interlocución con los ayuntamientos. No puedes negociar con todos. EUDEL tiene problemas de representación y
es necesario crear foros de dialogo que permitan llegar a acuerdos concretos para el desarrollo del sistema a nivel territorial”.
Otras voces recuerdan, sin embargo, que el Decreto de Cartera fue aprobado en la asamblea de EUDEL, lo que implica que todos los municipios asociados han estado representados a la hora de dar el visto bueno a la normativa básica que regula el sistema.
En todo caso, más allá de la capacidad de representación de EUDEL, se hace patente la demanda por parte de las personas consultadas para la creación de foros u organismos de carácter técnico que permitan que haya un corpus y
un modelo de servicios sociales común y
, al mismo tiempo, permita la cooperación, la experimentación, la innovación y
el aprendizaje mutuo entre los municipios.
“Desde un punto de vista pragmático, vista la dificultad de desarrollar modelos más centralizados –ya sean de base autonómica o territorial−, me contentaría con la creación de estructuras de toma de decisiones común a nivel municipal; no y
a coordinación, sino toma de decisiones común, que no permita la actual atomización a la hora de, por ejemplo, diseñar fórmulas de copago o negociar ante las demás instituciones. Intentar diseñar un espacio municipal de toma de decisiones común me parece la solución más pragmática”.
“Construir un sistema con la participación de 250 ayuntamientos no es posible. Se necesitan nuevas formas de representación y
organización municipal. El Gobierno Vasco debería impulsar fórmulas innovadoras para la organización entre diferentes ayuntamientos; al menos visibilizar las experiencias que existan en este sentido”.
“Los ayuntamientos no se miran entre ellos para ver cómo se organizan otros, para buscar soluciones innovadoras en términos organizativos que permitan cumplir con las competencias fijadas y
responder a las necesidades o también para ver qué posibilidades existen de complementarse mutuamente a la hora de prestar servicios. Es necesario innovar en este tema, buscar soluciones innovadoras”.
2.4.7.La coordinación con otros sistemas de protección social y
con el Tercer Sector de acción social
Junto a la cuestión de la coordinación entre los servicios sociales de atención secundaria y
los de atención primaria, en las entrevistas y
en los grupos de discusión también se abordó la coordinación con el resto de los sistemas de protección social (salud, empleo, justicia, garantía de ingresos, etc.), por una parte, y
con las entidades del Tercer Sector, por otra.
Con relación a la coordinación con los demás sistemas de protección social buena parte de las personas entrevistadas señalan que estas relaciones no se encuentran adecuadamente pautadas o protocolizadas y
que, de hecho, en la mayoría de los casos dependen de la disposición personal o la buena voluntad de las personas directamente implicadas. Es por eso que se considera imprescindible impulsar la creación de espacios de coordinación, canales de comunicación y
protocolos de actuación entre las distintas administraciones, y
a que su ausencia da lugar a una deficiente coordinación entre los sistemas a nivel técnico. La situación actual obliga a que cada profesional deba encontrar soluciones diseñadas ad-hoc para cada caso de coordinación con el que se encuentra. Las personas entrevistadas señalan, sobre todo, la importancia de articular espacios de coordinación entre los distintos niveles de decisión política de cada administración.
“A veces, se dan coordinaciones a nivel técnico y
se coordinan casos, pero, a nivel político no se trabaja. Por ejemplo, con Lanbide, hay un convenio de colaboración desde 2008 y
nuestro municipio no lo ha firmado hasta este año”.
Una de las limitaciones fundamentales para el desarrollo de espacios de coordinación bilateral entre el sistema de servicios sociales y
el resto de sistemas de protección social viene dada, precisamente, por la diferente estructura organizativa del primero en comparación con los demás. Como y
a se ha dicho, el Sistema Vasco de Servicios Sociales se caracteriza por un grado de descentralización y
fragmentación mucho mayor que el de todos los demás sistemas de protección social, dificultando, muchas veces, que se identifiquen los interlocutores pertinentes en ambas estructuras para poner en marcha actuaciones conjuntas. Este factor debe ser tenido en cuenta por los planificadores y
coordinadores de todas las iniciativas de esta índole, y
a que el Sistema Vasco de Servicios Sociales adolece de los canales de comunicación, coordinación y
decisión de estructura vertical con los que sí cuentan el resto de sistemas de protección social, lo que hace que los flujos de información y
la toma de decisiones adopte una dinámica distinta dentro del sistema de servicios sociales. En relación con ello algunas personas apuntan, nuevamente, a las ventajas que tendría la apuesta por un Sistema Vasco de Servicios Sociales de estructura más centralizada.
“Yo le veo una gran ventaja a lo de Gizakidetza y
es igualar las superestructuras. Porque cuando hablamos de coordinación sociosanitaria o coordinación socioeducativa, la realidad es que el interlocutor es Osakidetza o el Departamento de Educación”.
En sentido contrario, algunas personas destacan la fortaleza del sistema de servicios sociales en comparación con el resto de sistemas de protección social en lo que se refiere a la autonomía para la gestión y
la planificación de los servicios a nivel municipal, un margen del cual carecen el resto de sistemas de protección social y
que, sin embargo, resulta muy útil para adaptar las actuaciones al contexto local. De hecho, uno de los sentidos en los que debe avanzar la coordinación entre los diversos sistemas es en la articulación de formas más flexibles de coordinación a nivel local, y
a que la actual rigidez en los procedimientos y
la toma de decisiones de los sistemas centralizados obstaculiza la coordinación con los servicios sociales de atención primaria para dar respuesta a problemáticas que afectan a la población local.
“Es necesario que todos los sistemas tengan una óptica local. Porque los servicios educativos y
sanitarios permiten muy poco margen de adaptación a la realidad local. Sin embargo, los servicios sociales se diseñan en base a las necesidades locales y
responden mejor a la especificidad del territorio”.
“Pero en la atención primaria de salud y
educación, el nivel de autonomía, el margen de gestión, es mucho más limitado. En la atención primaria de servicios sociales tenemos mucho más margen de acción”.
En todo caso, la inexistencia de herramientas y
espacios de coordinación en lo local fuerza a los servicios sociales de atención primaria a depender de la voluntad de coordinación de los demás sistemas de protección social para poder plantear sus demandas con relación a problemáticas comunes. Algunas personas mencionan que dicha situación genera, en ocasiones, una sensación de instrumentalización de la participación de los servicios sociales de atención primaria en los espacios de coordinación.
“Los servicios sociales somos la cenicienta del resto de los sistemas de protección social. Los servicios sociales siempre hemos estado supeditados a otros sistemas y
cuando hemos tocado a las puertas de otros sistemas, no nos han podido atender, porque estaban a lo suyo. Y
nosotros siempre hemos estado dispuestos a atender a otros sistemas cuando nos lo han pedido. Los ritmos, las pautas y
las necesidades siempre se dan cuando el resto de sistemas lo requieren. Por ejemplo, el sistema de salud y
a estaba muy montado y
se dieron cuenta de que faltaba desarrollar el ámbito sociosanitario. Entonces tocaron a nuestra puerta y
ahí estamos, participando en el sociosanitario, tratando de ordenar un sistema de trabajo cuando todavía nuestra casa la tenemos desordenada. Con el sistema de empleo, lo mismo. Y
, al final, estamos en dos sitios a la vez y
en ninguno al cien por cien”.
“Lo social pasa por todo. Por el ámbito de la salud, el de la educación, etc. Y
hasta ahora, cada sistema ha sido un sistema estanco y
la realidad es que los otros sistemas han recurrido al sistema de servicios sociales cuando y
a no tienen más alternativas o cuando identifican disfunciones en sus propios sistemas que no saben cómo resolver”.
“Que cada uno de los sistemas resuelva primero sus problemas y
cuando cada uno tengamos los problemas resueltos es cuando la coordinación y
el protocolo entre sistemas va a funcionar. Porque si lo que pretende el sistema de salud es resolver sus problemas con el sistema de servicios sociales y
lo mismo digo para educación, empleo o vivienda, lo que sucede es que no estamos dejando desarrollarse a un sistema propio como es el de servicios sociales y
las coordinaciones no se dan a nivel de igualdad. Y
entonces, siempre un sistema va a estar supeditado a otro”.
Pero también la estructura descentralizada de los servicios sociales de atención primaria conlleva dificultades de coordinación, pues, al carecer de una dirección única es muy difícil que todos los actores del sistema respondan de forma unánime y
homogénea a la hora de implementar el uso de herramientas de coordinación o participar en espacios de trabajo conjuntos con otros sistemas de protección social.
“Con Lanbide ha habido dificultades en la coordinación que se han detectado, pero tampoco había un cauce abierto para poder tratar esas dificultades. Y
, sin embargo, nos consta que, desde Lanbide, había esa voluntad para tratar con nosotros”.
En definitiva, se constata que las diferencias en la arquitectura institucional de los distintos sistemas de protección social da lugar a diversas disfunciones en el ámbito de la coordinación interinstitucional. Mientras los servicios sociales de atención primaria adolecen de una excesiva fragmentación y
falta de liderazgo que dificultan su interlocución con otros sistemas y
su capacidad de implementar rápidamente y
de forma homogénea en todo el territorio los acuerdos alcanzados, los sistemas con una estructura centralizada pecan de excesiva rigidez para responder con celeridad y
dinamismo a las problemáticas sociales presentes en los municipios y
que afectan a éstos de una forma específica o con especial intensidad.
Pero no todas las dificultades que se mencionan son de carácter estructural. Algunas de las personas consultadas cuestionan también la capacidad técnica y
la dotación de recursos humanos del sistema de servicios sociales de atención primaria para asumir la participación en espacios de coordinación con otros sistemas, así como de ejecutar después las funciones asignadas en los acuerdos alcanzados. Además, se apunta al hecho de que, en muchos municipios, todavía existen insuficiencias y
disfunciones en la prestación de los servicios más esenciales de los servicios sociales de base (información, valoración, diagnóstico y
orientación) y
no se considera adecuado, por tanto, iniciar procesos de reorganización interna o asumir nuevas funciones mientras no se hayan resuelto ese tipo de problemas.
“Hay un montón de instrumentos que se nos están proporcionando para intervenir en distintos ámbitos del espacio sociosanitario como son los malos tratos a mayores, la atención temprana o el Proceso de Atención Integrada a Niños y
Niñas con Necesidades Especiales etc. Todo eso es trabajo que, en cierto modo, nos está pidiendo otro sistema y
no sé si el sistema de servicios sociales de atención primaria está en las mejores condiciones técnicas para responder a esa demanda. Además, la desigualdad entre las estructuras organizativas de ambos sistemas no asegura que se den las condiciones para una verdadera coordinación y
evitar que se acabe produciendo una supeditación de los recursos del sistema de servicios sociales a las necesidades de otro sistema”.
Por último, también se hace referencia a la total ausencia de figuras vinculadas a la intervención social en el resto de sistemas de protección social. Algunas personas consideran que la presencia de este tipo de figuras profesionales podría hacer de puente entre los distintos sistemas para abordar las problemáticas sociales que se presentan en centros de salud, centros educativos o servicios de inserción sociolaboral. También sería pertinente que este tipo de figuras realizaran acciones de sensibilización y
formación de los trabajadores y
trabajadoras del resto de sistemas de protección social para capacitarlos en la detección y
gestión de las problemáticas sociales presentes en su ámbito. Desde ese punto de vista, muchas de las personas consultadas aluden también al importante desconocimiento de las competencias y
el trabajo realizado desde los servicios sociales municipales por parte del personal del resto de sistemas de protección social.
“Debería haber profesionales del trabajo y
la intervención social en los demás sistemas de protección social. Igual en los centros educativos debería existir la figura del trabajador social, igual en los centros de salud tiene que haber un trabajador o trabajadora social para coordinar el sistema sociosanitario. Eso facilitaría mucho la coordinación, porque y
a estarías en un plano de más igualdad y
porque de coordinarte con un médico a coordinarte con una trabajadora social, va un trecho”.
“Otro problema es la falta de reconocimiento desde los centros educativos de la tarea que hacen los profesionales de los servicios sociales. Hay un desconocimiento del trabajo que se hace y
una falta de reconocimiento de ese trabajo”.
En lo que se refiere, específicamente, a la coordinación con el sistema de salud, algunas de las personas consultadas valoran de forma positiva los avances en la creación del espacio sociosanitario y
el impulso que actualmente se le está dando, con el desarrollo de numerosos instrumentos de trabajo (protocolos de colaboración, instrumentos específicos de detección y
diagnóstico de situaciones de vulnerabilidad y
fragilidad social etc.). Sin embargo, también se detecta una cierta indefinición y
desconocimiento por parte de las personas consultadas de cuál va a ser la evolución y
el encaje que finalmente tendrá la atención sociosanitaria en el conjunto del sistema de protección social de la Comunidad Autónoma de Euskadi.
“En el ámbito sociosanitario nos piden participación para distintos grupos de trabajo, comisiones, etc., pero hemos tenido una sensación muy dispersa. Estamos participando, pero no vemos un poco hacia donde se está y
endo, no vemos el conjunto, lo macro. Entonces, creo que habría que relanzar un poco ese espacio, porque se está trabajando en muchos foros, pero eso no es suficiente, hay que darle una cohesión global al conjunto del sistema sociosanitario”.
En cuanto a las problemáticas que se identifican como prioritarias en este ámbito serían la atención comunitaria a la salud mental y
la atención a personas mayores dependientes en el domicilio. Algunas personas apuntan a que la posible reforma o rediseño del SAD (ver apartado 2.3.3.b) constituye una buena oportunidad para impulsar la creación de un servicio mixto de carácter sociosanitario que permita un reparto más equitativo de las cargas de trabajo y
los costes de la atención domiciliaria entre el sistema de salud y
los servicios sociales de atención primaria. Ciertamente, existe cierto consenso en que la insuficiencia del servicio provisto desde Osakidetza para atender de forma domiciliaria a las personas en situación de dependencia y
/o con enfermedades crónicas hace que se recurra en exceso al SAD para la provisión de algunos cuidados. Sin embargo, el diseño actual del SAD no se adecúa suficientemente, ni en los medios, ni en los fines, al tipo de cuidados que requieren las personas con altos niveles de dependencia que permanecen en el domicilio.
“El servicio de ayuda a domicilio podría ser la pieza fundamental sobre la que construir un verdadero servicio sociosanitario que podría dar muchas respuestas, que podría hacer muchas de las funciones necesarias para cubrir ese hueco, pero no las está dando con las limitaciones con las que se está ofreciendo hoy en día”.
“En la asistencia a los graves dependientes tiene que funcionar un servicio sanitario potente, no un servicio social, porque en esos casos el contenido de la atención personal es muy sanitario. Y
ahora mismo se está utilizando el servicio a domicilio para cubrir los déficits de la red sanitaria. Y
eso hace perder el carácter de seguimiento, de apoyo a las familias, etc. del servicio. Ahí tendría que haber un reparto mucho más equitativo de la carga de trabajo entre el sistema de servicios sociales y
el sistema sanitario”.
“En el SAD estamos trabajando bastante, está ahí la ficha sociosanitaria y
eso es un avance importante para coordinar actuaciones. Pero, claro, al haber dos sistemas muy desproporcionados parece que el pez grande se come al chico y
, sobre todo, que Osakidetza tiene muchos más medios que nosotros. Es una oportunidad, porque hay que trabajar con el sistema sanitario, pero no sé si estamos en las mejores condiciones y
hay planteamientos que son muy buenos, pero que con la forma en la que se está prestando el servicio actualmente nos están haciendo perder identidad y
la oportunidad de hacer trabajo social realmente”.
También la respuesta que desde los servicios de salud mental se da a las personas con enfermedades mentales y
problemas de exclusión social es motivo de preocupación y
requiere de una mayor coordinación entre los sistemas social y
sanitario. Si bien en ese ámbito se han puesto en marcha experiencias de interés –se cita el servicio de atención psiquiátrica a personas sin hogar con problemas de salud mental desarrollado por Osakidetza y
el Ayuntamiento de Bilbao− se insiste en el carácter discrecional y
puntual de estas experiencias.
Con relación al sistema educativo existe bastante consenso a la hora de afirmar que este es uno de los sistemas con el que la coordinación es más escasa. Además, la mayoría de las personas están de acuerdo en que el ámbito escolar alberga muchas problemáticas actualmente desatendidas desde los servicios sociales (integración de minorías étnicas, acoso escolar y
violencia entre iguales, por citar algunos ejemplos) que constituirían un foco potencial de demanda de actuaciones vinculadas a la intervención social y
el trabajo comunitario.
“Con educación hay que dar muchos pasos. Nosotros, en nuestro municipio, vemos que tenemos un problema en algunos centros educativos, que concentran muchas problemáticas sociales y
que están a punto de reventar. Entonces, hay que reunirse para ver que hacemos, a lo mejor hay que tomar medidas de discriminación positiva hacia esos centros”.
Se hace referencia, por un lado, a la necesidad de reorientar la intervención con personas menores de edad en riesgo de desprotección para lograr una mayor implicación del entorno escolar en la atención y
seguimiento a este tipo de casos. Por otro lado, también se identifican problemas sociales emergentes, tales como el bullying o acoso escolar, donde resulta necesaria la implicación de figuras profesionales procedentes del sistema de servicios sociales, pues ese tipo de problemáticas continúan una vez terminado el horario escolar e impactan en el espacio comunitario. Algunas personas mencionan el hecho de que los servicios sociales se han quedado al margen de la problemática del acoso escolar, en favor de los cuerpos policiales que son los que, actualmente, llevan a cabo la mayor parte de actuaciones de prevención e intervención en esa materia.
“En el caso del bullying está y
endo la Ertzantza a los centros educativos a tratar el tema del bullying. Y
ése es otro carro que nos estamos perdiendo. Que sea la Ertzaintza la que esté y
endo a los centros escolares a hablar de acoso escolar y
que los servicios sociales y
los profesionales de la intervención social no estemos en ese contexto, da mucho que pensar”.
Otra cuestión importante es la necesidad de no excluir de la coordinación y
la planificación de servicios la educación para adultos, un instrumento que juega un papel fundamental en los procesos de inclusión social de las personas, especialmente de las personas de origen extranjero.
“Con educación no hay que trabajar sólo con menores, sino también con educación permanente para adultos. Porque el tema de las EPAs, cuando desde el sistema educativo no se atiende la demanda, nos toca a nosotros (a los servicios sociales de atención primaria) asumirla. Y
no pasa nada, pero tenemos que saberlo para poder planificar y
responder adecuadamente a la problemática”.
Los problemas de coordinación con Lanbide en lo que se refiere a las políticas de empleo y
garantía de ingresos y
a han sido ampliamente abordado en el apartado 2.2.3. de este documento. En todo caso, cabe recordar que las principales problemáticas identificadas son tres: la falta de continuidad en la atención entre los servicios sociales de atención primaria y
Lanbide; las suspensiones de la RGI que no toman en consideración las dificultades sociales de las personas perceptoras, debidamente acreditadas por los servicios sociales y
que dificulta que puedan cumplir con todos los requisitos administrativos exigidos para percibir la prestación; y
la falta de instrumentos y
planes de inserción sociolaboral para las personas y
colectivos en situación de exclusión social y
que presentan mayores dificultades de inserción laboral.
Con relación al primer punto se detecta una insuficiente implantación del protocolo de colaboración entre Lanbide y
los servicios sociales municipales, con una implantación y
efectividad desigual de este instrumento en el conjunto del territorio. Además, también se hace alusión a la necesidad de acompañamiento que requieren algunas de las personas perceptoras de RGI que, en la actualidad, pueden quedarse a caballo entre ambas administraciones y
perder así su derecho a la prestación al incumplir alguno de los puntos relativos al Acuerdo Personal de Empleo, suscrito con Lanbide, o al Plan de Atención Personalizada firmado con los servicios sociales municipales. Por lo que respecta a las suspensiones, algunas personas señalan la necesidad de establecer unos criterios de gestión de la RGI algo más flexibles y
, sobre todo, que se limiten o cesen las suspensiones de la prestación, y
a que la falta de ingresos de las unidades familiares mientras las personas dejan de percibir la prestación debe ser suplida por los servicios sociales de base mediante las ayudas de emergencia social (AES) en la mayoría de los casos.
También se observa un insuficiente desarrollo de los programas de empleo social protegido para los colectivos con mayores dificultades de inserción. Este vacío en la atención apunta al y
a mencionado insuficiente desarrollo del modelo de intervención en el ámbito de la exclusión social –uno de los colectivos más afectados por esta problemática–, en el que, aunque se hace énfasis en la necesidad de vincular los procesos de inclusión social e inclusión laboral, posteriormente, no se desarrollan suficientes instrumentos y
programas para hacer realidad la posibilidad de la inserción social mediante el empleo.
Para terminar, respecto a la coordinación con las entidades del Tercer Sector una parte importante de las consideraciones se refieren a las formas de financiación de los programas que estas entidades desarrollan en el ámbito de los servicios sociales, en ocasiones, incluso, de actividades que se corresponden con los servicios de la Cartera y
, por tanto, de responsabilidad pública. Se señala la persistencia de modelos de financiación de carácter subvencional, que impiden determinar claramente el contenido de los servicios y
los indicadores de evaluación, así como el nulo desarrollo que han tenido los modelos de concertación previstos en la Ley de Servicios Sociales. Como se ha indicado al analizar las cuestiones relacionadas con el personal, algunas de las personas entrevistadas critican la tendencia de muchos ayuntamientos a primar los criterios económicos en los pliegos administrativos para la contratación de servicios, que repercute en la calidad del servicio y
favorece la irrupción en el mercado de entidades mercantiles de gran tamaño, lo que resulta contradictorio con la apuesta que, al menos teóricamente, se ha hecho para el desarrollo de un modelo comunitario, arraigado en el territorio.
Otras personas destacan la necesidad de garantizar que los servicios diseñados y
ofertados desde las entidades del tercer sector se ajusten a lo establecido en los términos y
requisitos del Decreto de Cartera y
contribuyan, en este sentido, al desarrollo del modelo de intervención establecido y
aprobado por la administración, garantizando, con ello, que se cumple el principio del derecho subjetivo a los servicios sociales que establece la Ley. Este punto resulta problemático porque existen muchos servicios convenidos o subcontratados con entidades del tercer sector que, a día de hoy, no tienen competencia por parte de otras entidades por lo que respecta, tanto al tipo de servicio ofrecido, como a la capacidad para responder a la totalidad de la demanda existente para determinados servicios. Este hecho da un importante margen de negociación a las propias entidades y
sitúa a las administraciones en una situación de dependencia que, en ocasiones, las obliga a aceptar la prestación de servicios en unos términos distintos o inferiores a los establecidos normativamente. Obviamente, la falta de desarrollo normativo de la Ley de Servicios Sociales no ha contribuido a mejorar esta situación, perpetuando un escenario marcado por la falta de regulación y
de definición de un modelo común de intervención social para todo el sistema.
“Desde la institución recurrimos al tercer sector porque eso nos sale más barato y
más flexible, eso es verdad. Pero, no obstante, hay que poder evaluar cómo se está trabajando, cuáles son los resultados alcanzados y
ese trabajo de supervisión y
rendición de cuentas no siempre se realiza. Y
, a veces, hay convenios firmados con determinadas asociaciones que no tienes muy claro por qué se les está subvencionando la prestación de esos servicios”.
También se hace referencia, por parte de otras personas, a la necesidad de clarificar el papel que las entidades del Tercer Sector han de jugar en lo que se refiere al acompañamiento individualizado que se realiza desde los servicios sociales, en el marco del procedimiento de intervención que establece la Ley de Servicios Sociales.
“Existen visiones diferentes en lo que se refiere al papel que el Tercer Sector puede hacer en lo que se refiere al acompañamiento individualizado y
la gestión de casos. En eso y
en más cosas hay necesidad de profundizar y
aclarar qué quiere decir responsabilidad pública; las entidades deben hacer una reflexión, pero las instituciones locales tienen que hacer también una reflexión sobre qué implica el modelo mixto que reconoce la Ley, cómo se puede optimizar esa colaboración, cómo aprovechar las capacidades del Tercer Sector, cómo hacerlo coherente con el modelo de atención, etc.”.
Algunas de las personas participantes también hacen alusión, en todo caso, a los avances que se han producido en los últimos años en la articulación de la relación entre el Tercer Sector y
las administraciones públicas. Se citan las medidas que al respecto se han incluido en el Plan Estratégico de Servicios Sociales y
la aprobación de la Ley 6/2016, de 12 de mayo, del Tercer Sector Social de Euskadi, con la que se pretende contribuir, entre otros aspectos, a impulsar la colaboración entre el sector público y
el tercer sector social en los distintos ámbitos de la intervención social y
al desarrollo de estas y
otras fórmulas de colaboración para la provisión de servicios sociales de responsabilidad pública y
la realización de otras actividades de interés general.
2.4.8.La financiación de los servicios sociales municipales
Aunque para algunas personas la financiación de los servicios sociales municipales constituye el principal obstáculo para el desarrollo de esos servicios, y
si bien la cuestión de la financiación se planteaba de forma expresa en los cuestionarios, no ha sido un tema que haya surgido con particular frecuencia en las entrevistas y
grupos de discusión que se han realizado. En todo caso, las cuestiones que se han señalado de forma más o menos directa han sido los siguientes:
-Algunas personas recuerdan que la propia Ley de Servicios Sociales no fue capaz de cerrar de forma adecuada esta cuestión y
achacan a la indefinición de la Ley en lo que respecta a la financiación de los servicios muchos de los problemas que posteriormente se han generado (“La financiación es un problema permanente y
la Ley no lo ha resuelto; al contrario, ha consolidado al menos en Bizkaia decisiones impuestas por la diputación que perjudican claramente a los ayuntamientos”).
-Como antes se ha señalado, para algunas personas el apoyo de las instituciones supramunicipales a las administraciones locales para el desarrollo de los servicios sociales de atención primaria (cuestión analizada en el punto 2.4.3.) se debe centrar en garantizar la suficiencia financiera de los ayuntamientos. De hecho, se considera que las instituciones supramunicipales, mediante el fondo económico al que se hace referencia en el punto siguiente, están colaborando activamente en la necesaria consolidación de la atención primaria:
“Las administraciones supramunicipales están ayudando al desarrollo de los servicios sociales municipales a través del acuerdo logrado el 19 de diciembre de 2014, junto con EUDEL, en el seno del Órgano Interinstitucional de Servicios Sociales y
en el marco del Decreto de Cartera. Concretamente, en la disposición adicional tercera del Decreto de Cartera se prevé la creación de un ‘fondo’ o fórmula de colaboración financiera para impulsar los servicios y
prestaciones económicas consideradas no estabilizadas que son fundamentales para el despliegue del Sistema Vasco de Servicios Sociales. Esa dotación, por parte del Consejo Vasco de Finanzas Públicas, va a permitir impulsar, con el protagonismo de EUDEL, herramientas que faciliten realizar las inversiones necesarias en servicios de alojamiento y
atención diurna de competencia municipal y
reducir, en lo posible, los costes asociados a la construcción de las infraestructuras así como a su financiación (intereses)”.
-En algunas de las entrevistas y
grupos de discusión se suscita también el debate sobre si la financiación de los servicios sociales municipales ha de tener o no un carácter finalista, es decir, concederse de forma condicional para la financiación de unos servicios determinados. En ese sentido, algunas personas se muestran partidarias de esas fórmulas de financiación condicionada:
“Mi experiencia me dice que, si no es finalista, al final se va para otras necesidades de gasto municipal”.
“Es preciso avanzar en la dirección de un modelo de cofinanciación de los Servicios Sociales de Base, que estaría condicionado al cumplimiento, por parte de los Ayuntamientos, de una serie de requisitos basados en estándares de provisión de servicios y
en indicadores de calidad relacionados con los niveles de provisión (cobertura e intensidad), niveles de gasto municipal, dotaciones de personal o elementos relacionados con la calidad de los procesos y
las infraestructuras”.
En esta cuestión cabe señalar que el informe extraordinario del Ararteko sobre los servicios sociales de base publicado en 2009 se posicionaba claramente por la puesta en marcha de mecanismos condicionados de financiación. Sin embargo, entre las personas consultadas parece más extendida la opción por una financiación incondicionada, no finalista, que respete la autonomía de los ayuntamientos en la asignación de sus recursos a sus diferentes ámbitos de actuación. En sentido parecido, algunas personas rechazan discutir sobre la financiación de los servicios sociales y
recuerdan que el problema se refiere a la financiación del conjunto de las competencias municipales –más en general, al reparto interinstitucional de los recursos económicos públicos− y
no a la financiación específica de los servicios sociales municipales. Algunas personas mantienen con relación a esta cuestión, en todo caso, opiniones más matizadas, que apuntan a la posibilidad de introducir mecanismos de financiación finalistas o condicionados, de carácter temporal y
/o para el sostenimiento de programas específicos (“La acción social municipal debe centrarse en las competencias de la Ley y
su financiación debe venir de la los mecanismos generales de financiación, que en mi opinión pueden aumentarse en esta fase, pero condicionando algunas aportaciones a ese objetivo. La financiación mediante un ‘fondo especial’ sólo es adecuada para un programa de inversiones a tiempo limitado”).
-También surgen opiniones discordantes sobre el alcance del fondo extraordinario que se recoge en el Decreto de Cartera y
, sobre todo, sobre en qué medida la existencia de ese fondo cierra el debate sobre la financiación de los servicios sociales. Si bien es cierto que el fondo se considera en general un importante paso adelante (“El hecho de que el Consejo Vasco de Finanzas haya tomado una decisión explícitamente relacionada con los servicios sociales y
haya contemplado un fondo específico, aunque sea mínimo, y
a es un primer elemento positivo”), hay opiniones divergentes sobre su alcance (así como ciertas dudas sobre los criterios de reparto del mismo): mientras que para algunas personas el tema está y
a zanjado y
cerrado, para otras ese fondo, dado su limitado alcance económico, se considera una solución provisional y
, en cualquier caso, parcial:
“El fondo no soluciona el problema, es una pequeña parte; la función del fondo es facilitar parte del desarrollo de los servicios menos desarrollados. Pero a lo que realmente deberíamos tender es a que cada agente tenga capacidad de financiar las competencias que le corresponden”.
“Hay un pacto cerrado y
hay que dejarlo ahí. Es el pacto al que se llegó y
no tiene sentido replantearlo. Se puede replantear a medio o largo plazo, pero el acuerdo al que se llegó es ése y
a corto plazo hay que pensar que las reglas del juego están fijadas”.
-Finalmente, algunas personas señalan que el problema de la financiación de los servicios sociales afecta a todas las administraciones competentes en la materia –tanto la municipal como la foral o la autonómica− y
que el problema se refiere básicamente a la priorización presupuestaria que estén dispuestas a hacer las diferentes administraciones, apuntando por tanto a la voluntad política de los representantes políticos municipales:
“Es cierto que la cuestión de la financiación no está cerrada, los fondos que se han aprobado son pequeños y
representan más un gesto que otra cosa. Pero, realmente, el debate no se debe centrar en la financiación de los servicios sociales municipales. La financiación es la que es. De lo que hay que hablar es de la priorización de los gastos municipales”.