4.1. Conclusiones
Se recogen en este epígrafe las principales conclusiones que se derivan del análisis realizado, con especial atención a las valoraciones realizadas por las personas consultadas durante la fase cualitativa del estudio. Siguiendo la estructura del capítulo que analiza la visión de los diferentes agentes desde el punto de vista cualitativo, las conclusiones se dividen en tres ap
artados: la valoración general de la situación y las principales dificultades que se detectan; el acceso a los servicios sociales; y las cuestiones relacionadas con la arquitectura institucional de los servicios sociales vascos y su incidencia sobre los servicios sociales municipales.
4.1.1.Valoración general de la situación y principales dificultades
1.Información insuficiente y carencia de indicadores homogéneos. La primera de las conclusiones que cabe extraer del análisis realizado es la persistencia de carencias importantes con relación a la información disponible sobre los servicios sociales municipales. Si bien es cierto que la Estadística de Servicios Sociales y Acción Social ofrece abundante información, de gran interés, sobre estos servicios, y aun teniendo en cuenta las mejora introducidas en los últimos años en la explotación de esa estadística, lo cierto es que el desfase temporal de la encuesta sigue siendo grande y que resulta todavía difícil diferenciar en ella entre los servicios de atención primaria y secundaria, así como identificar con claridad el conjunto de los servicios de responsabilidad municipal u obtener información sobre determinadas prestaciones.
Los principales problemas de información con relación a los servicios sociales municipales no se derivan, en cualquier caso, de las características de esta estadística, sino de la ausencia de un marco organizativo común, que incluya registros e indicadores homogéneos relativos a la actividad de los servicios sociales, del escaso desarrollo que ha tenido el Sistema de Información del Sistema Vasco de Servicios Sociales y de las dificultades existentes para la utilización por parte de todos los ayuntamientos de la Comunidad Autónoma de Euskadi de un mismo ap
licativo informático para el registro de su actividad.
2.División de opiniones respecto al grado de asunción por parte de los ayuntamientos vascos de las funciones asignadas por la Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de servicios sociales. Las personas expertas y los y las representantes institucionales que han participado en la elaboración de este informe realizan valoraciones relativamente divergentes respecto a los avances que se han producido durante estos años en la asunción por parte de los ayuntamientos de las funciones asignadas por la Ley de Servicios Sociales. Si bien se reconoce, por parte de todos los agentes, que se han producido importantes avances a lo largo de estos años, son numerosas las voces que consideran que no se ha ap
rovechado suficientemente el marco establecido por aquella Ley y que no se han cubierto las expectativas generadas.
Todos los agentes coinciden, en todo caso, en que la falta de desarrollo normativo ha generado incertidumbre en el seno de las instituciones y los equipos de trabajo, paralizando en ocasiones la toma de decisiones importantes y limitando el desarrollo de estrategias dirigidas a afrontar problemáticas pendientes de resolver en el nivel de atención primaria.
3.Persistencia de diferencias interterritoriales muy significativas, que se traducen en un acceso desigual a los derechos sociales. Se mantienen diferencias interterritoriales importantes en cuanto a elementos básicos de los servicios sociales que se traducen, de cara a la ciudadanía, en un acceso desigual a los derechos que la normativa vigente reconoce en el ámbito de los servicios sociales. Cada comarca o municipio se ha desarrollado de un modo diferente, sin que las instituciones comunes hayan podido hasta el momento establecer un modelo común básico. Si bien es cierto que en algunos aspectos se ha producido en los últimos años una cierta convergencia, las diferencias territoriales se producen en todos los ámbitos analizados: cobertura y estructura de la oferta de plazas residenciales y no residenciales, ratios de atención de los servicios sociales de base, cobertura del Servicio de Ayuda a Domicilio y de las Ayudas de Emergencia Social, gasto público municipal, patrones de financiación de los servicios sociales municipales…
Las diferencias que existen entre los tres territorios históricos de la Comunidad Autónoma de Euskadi no deben hacer olvidar en cualquier caso que las principales desigualdades en el acceso a los servicios sociales se refieren al municipio de residencia de las personas, en la medida en que los servicios sociales municipales están todavía, en gran medida, sujetos a un elevado nivel de discrecionalidad técnica y política. Ello genera desigualdades importantes en el derecho de la ciudadanía a los servicios sociales, que no serían tolerados en sistemas de protección social más asentados como el educativo o el sanitario.
4.Ausencia de un modelo común de intervención en el ámbito de la atención primaria. Muchas de las personas consultadas para la realización de este informe consideran que más allá de los problemas relacionados con la estructura competencial de los servicios sociales y con la falta de articulación del sistema –o, desde otra perspectiva, en la base de esos problemas−, se plantea un problema de mayor calado, relacionado con la ausencia de un modelo común de intervención en el ámbito de la atención primaria.
No es éste un problema nuevo: el informe realizado por el Ararteko en 2010 con relación a los servicios sociales de base ya ponía de manifiesto la ausencia de un modelo de intervención común y la carencia de una estructuración suficiente que dotara de herramientas, equipos, procedimientos, instrumentos y prácticas profesionales comunes a los servicios sociales de base. Se echa en falta en ese sentido, señalaba el informe, la existencia de corpus procedimental que oriente y delimite la práctica profesional, no sólo del trabajo social y de la intervención socioeducativa, sino del conjunto de los servicios sociales de base.
5.Dificultades para asumir el conjunto de los servicios de atención primaria, más allá de los servicios específicamente atribuidos al servicio social de base. Entre los obstáculos que han dificultado que los ayuntamientos cumplan con las funciones y competencias que la Ley de Servicios Sociales les atribuye también se hace referencia a la dificultad de los propios ayuntamientos para considerar de forma conjunta el continuo de servicios y prestaciones dispuestos por la Ley para la atención primaria. Se señala en ese sentido que en la práctica totalidad de los ayuntamientos se asume como propia la responsabilidad de prestar los servicios incluidos en la ficha 1.1 de la Cartera –información, diagnóstico, valoración y orientación− y algunos de los servicios que se atribuyen a los servicios sociales de base (asistencia domiciliaria e intervención socioeducativa). Pero no siempre se consideran como obligaciones propias el resto de los servicios de atención primaria –programas de ap
oyo a personas cuidadoras (1.4), programas de promoción de la participación y la inclusión social (1.5.), servicios de atención diurna (1.7), servicios de acogida nocturna (1.8) y servicios de alojamiento (1.9)−, lo que dificulta considerar el conjunto de la atención primaria como un continuo integrado de atención que puede, incluso, abordarse a lo largo de todas las fases vitales.
6.Dificultades para dar a los servicios sociales municipales la prioridad política y presupuestaria necesaria. Algunas de las personas consultadas para la redacción de este informe han insistido en que en buena parte de los ayuntamientos vascos los servicios sociales no han logrado el protagonismo político necesario, ni la consiguiente priorización presupuestaria. En el mismo sentido se ha señalado que una parte de las estructuras técnicas municipales consideran los servicios sociales como un ámbito competencial ajeno y que, en muchos casos, los propios responsables municipales desconocen las obligaciones que las instituciones locales tienen en este ámbito.
Los datos cuantitativos también ap
untan a que, en términos presupuestarios, los ayuntamientos no han sido en conjunto capaces de incrementar el esfuerzo que destinan a los servicios sociales, pese al crecimiento de las necesidades sociales y el reforzamiento de sus responsabilidades en este ámbito. Efectivamente, cuando se analiza la evolución del gasto público en servicios sociales se observa –junto al estancamiento del gasto municipal destinado a esta materia, en términos de euros constantes− que el esfuerzo económico que los ayuntamientos destinan al sostenimiento de los servicios sociales no ha variado prácticamente desde 2002. La misma impresión se obtiene cuando se analiza el incremento interanual del gasto municipal total y del gasto municipal en servicios sociales: ambos indicadores han evolucionado en paralelo a lo largo de toda la serie. No puede decirse, por tanto, que durante estos años los ayuntamientos hayan dado una mayor prioridad a los servicios sociales con relación al resto de sus competencias y áreas de actuación. En la práctica, su gasto en servicios sociales ha variado –al alza o a la baja− en la misma medida en que lo ha hecho el gasto orientado al resto de las áreas de actuación municipal, sin que el nuevo marco normativo o el incremento en las necesidades que atienden los servicios sociales haya tenido un impacto perceptible en la asignación de los recursos económicos municipales, a diferencia de lo ocurrido con el resto de las instituciones. Todo ello se refleja claramente en la progresiva pérdida de peso relativo que ha experimentado el gasto municipal en servicios sociales con relación al conjunto del gasto público en este ámbito.
7.Ausencia de un modelo de financiación suficiente y adecuado que garantice el desarrollo de los servicios sociales municipales. Los problemas que se acaban de señalar en relación con la priorización de los servicios sociales en los presupuestos municipales se relacionan directamente con el modelo de financiación de los servicios sociales de atención primaria. A ese respecto cabe señalar, en primer lugar, que una parte importante de las personas consultadas para la realización de este informe consideran que está cerrado ya el debate sobre la financiación de los servicios sociales municipales y que, en todo caso, el debate que debería ponerse sobre la mesa es el de la financiación de los servicios municipales en su conjunto y/o el de la priorización de los gastos sociales en el presupuesto de los ayuntamientos. Por otra parte, la recientemente ap
robada Ley de Instituciones Locales, que regula la acción municipal en la Comunidad Autónoma de Euskadi, ap
uesta por la financiación incondicionada de los ayuntamientos y no por la creación de sistemas de financiación finalista.
Siendo sin duda ese el marco de actuación, cabe señalar dos aspectos con relación a la financiación de los servicios sociales municipales:
-Para una parte de las personas consultadas el debate sobre la financiación de los servicios sociales municipales se ha cerrado en falso con la ap
robación del fondo previsto en el Decreto de Cartera, en la medida en que no se resuelven las necesidades de financiación que tienen los servicios sociales de los ayuntamientos. También se considera un cierre en falso, al menos por parte de algunas personas, la elaboración de una memoria económica que infraestima conscientemente el coste económico que supondría la universalización de los servicios sociales, especialmente en lo que se refiere a la atención primaria.
-El modelo de financiación de los servicios sociales municipales vascos difiere ampliamente del establecido en el resto de las comunidades autónomas analizadas en este informe, donde las instituciones comunes financian una parte sustancial del gasto de los ayuntamientos en servicios sociales. No obstante, también ha de tenerse en cuenta que los ayuntamientos vascos disfrutan de un nivel de transferencias incondicionadas mucho mayor y que, en el territorio de régimen común, las comunidades autónomas tienen acceso a un fondo estatal para el sostenimiento de los servicios sociales. En todo caso, no puede dejar de señalarse que, en comparación con las demás comunidades autónomas, los ayuntamientos vascos son los que asumen mayores responsabilidades en el ámbito de los servicios sociales y, sin embargo, los únicos que carecen de financiación finalista para su sostenimiento.
8.Balance ambivalente del traspaso de la gestión de las prestaciones de garantía de ingresos (RGI y PCV) a Lanbide y preocupación por el previsible incremento en la demanda de Ayudas de Emergencia Social (AES). Aunque en la mayoría de los casos se valora de forma positiva la liberación de trabajo administrativo que la transferencia de la gestión de las prestaciones de garantía de ingresos (Renta de Garantía de Ingresos –RGI- y Prestación Complementaria de Vivienda –PCV-) ha supuesto para los servicios sociales de base y las posibilidades abiertas para reforzar la intervención social individualizada, muchas personas consideran que no se ha ap
rovechado suficientemente esa oportunidad mediante una redefinición común de las funciones y los procedimientos relacionados con la gestión de caso y la intervención individualizada, ni para profundizar en el conocimiento de las necesidades sociales del territorio, fundamentales para avanzar en un modelo de intervención comunitaria como el planteado por la Ley de Servicios Sociales.
En lo que se refiere a los programas de garantía de ingresos, cabe también poner de manifiesto la preocupación existente por el papel que las Ayudas de Emergencia Social (AES) están llamadas a jugar una vez se desarrollen las prestaciones que la Ley 3/2015, de 18 de junio, de Vivienda establece para garantizar el derecho subjetivo a la vivienda.
En efecto, la progresiva desaparición de la prestación complementaria de vivienda y los requisitos que se establecen para acceder a la nueva prestación económica de vivienda (PEV) pueden hacer que determinados perfiles no queden cubiertos por ninguna de las dos prestaciones. Si bien no se ha calculado su volumen exacto, existe el riesgo de que una bolsa importante de personas que no pueda acceder a la PEV −por no cumplir sus requisitos-, pero que tampoco pueda ya acceder a la PCV, en la medida en que una vez entre la PEV en vigor la PCV dejará de existir. De acuerdo a la interpretación realizada, las personas que no puedan acogerse, ni a la PCV, ni a la nueva PEV porque incumplen los requisitos de acceso, acudirán a las AES en busca de cobertura de sus necesidades de vivienda, lo que supondrá un incremento de las personas que acuden a los servicios sociales de atención primaria y requerirá un aumento de profesionales de atención, además de un sustancial incremento de su presupuesto que, en la medida en que no sea asumido por el Gobierno Vasco, recaerá en el presupuesto municipal.
9.Mantenimiento de la demanda –pese al traspaso de la gestión de las prestaciones de garantía de ingresos (RGI y PCV) a Lanbide− y cambio en el perfil de las personas atendidas. De acuerdo a los datos de la Estadística de Demanda de Servicios Sociales / Estadística de Necesidades Sociales (EDSS-ENS), entre 2011 y 2014 el 16,1% de los hogares de la Comunidad Autónoma de Euskadi hizo uso de los servicios sociales en alguna ocasión, frente al 15,1% del periodo que va de 2003 a 2006. Esto significa que la presión sobre el sistema de servicios sociales se ha mantenido estable durante estos años, pese a la transferencia de la gestión de las prestaciones de garantía de ingresos (RGI y PCV) a Lanbide.
Desde el punto de vista del perfil de las personas atendidas, se observa que los hogares en situación de privación básica, las personas inactivas, las muy mayores y las de origen extranjero han incrementado su peso en la composición de la demanda atendida a lo largo del periodo analizado. Cabe por tanto pensar que −pese al impacto que ha podido tener el despliegue de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia en este aspecto− se ha producido en los últimos años, debido a la crisis, un cierto repliegue en el carácter universal de los servicios sociales públicos, en la medida en que crece el peso relativo de su ‘clientela’ tradicional −las personas y familias en situación de pobreza o en riesgo de exclusión social−, frente al proceso de universalización o normalización que parecía haberse iniciado en los años precedentes. Este proceso se debe tanto al incremento en la prevalencia de las situaciones de pobreza y exclusión social como al empeoramiento de las condiciones de vida de las personas que están en tales situaciones y que se traduce en una demanda de atención más alta.
4.1.2.El acceso a los servicios sociales municipales: valoración del desarrollo normativo y de la situación de los diferentes servicios de atención primaria
10.Dificultad para hacer una valoración del alcance del Decreto de Cartera y de las posibilidades y obstáculos para su desarrollo, dada su reciente ap
robación. Es obvio, como han puesto de manifiesto las personas entrevistadas para la realización del informe, que ni el Mapa de Servicios Sociales ni el Decreto de Cartera han podido de momento surtir efecto alguno sobre el derecho de la ciudadanía a los servicios sociales, ya que, a la fecha de la realización de la mayor parte de las entrevistas, ni uno ni otro habían sido todavía ap
robados.
11.Coincidencia respecto a que la ap
robación del Decreto de Cartera y del Mapa de Servicios Sociales pone fin al periodo de impasse y clarifica las competencias y responsabilidades de cada nivel institucional. Respecto al previsible impacto de estas dos herramientas en la capacidad de acción de los servicios sociales municipales se observan dos posturas relativamente divergentes, aunque no necesariamente contrapuestas: algunas de las personas entrevistadas consideran que el pacto interinstitucional alcanzado para el desarrollo de la Ley de Servicios Sociales es un pacto de mínimos que se limita a recoger los servicios ya existentes y cuyo único compromiso real es no retroceder respecto a los niveles de cobertura y gasto previos a la crisis. Para estas personas, si este compromiso por mantener el suelo alcanzado antes de la crisis podría ser válido para los recursos forales o de atención secundaria, que habían alcanzado un desarrollo que se podría considerar razonable, resulta a todas luces insuficiente –especialmente en determinadas áreas y comarcas− para los servicios de atención primaria, cuyo desarrollo era mucho más limitado.
Sin embargo, son también muchas –en ocasiones, incluso, las mismas− las que ponen de manifiesto los avances que implica contar con un Decreto de Cartera o un Mapa de Servicios Sociales, en lo que se refiere a la clarificación de las competencias de cada cual, la delimitación del contenido de los servicios y de los requisitos de acceso a los mismos y, en definitiva, la reducción de la actual heterogeneidad en la dotación de recursos en los diferentes municipios. En ese sentido, para algunas de las personas consultadas, el compromiso de no retroceder respecto a los niveles de cobertura y gasto previos a la crisis es, en la actual situación, un avance de indudable valor (especialmente si se compara con lo que sucede en otras comunidades autónomas o en otros ámbitos de la protección social).
En todo caso, pese a las insuficiencias señaladas, la mayor parte de las personas consultadas valoran positivamente la clarificación que trae consigo la ap
robación del Mapa y el Decreto de Cartera y consideran que ambos documentos permitirán pasar a una nueva fase en el desarrollo de los servicios sociales. Se insiste en ese sentido en que, en esta nueva fase, aclaradas de forma consensuada las funciones y competencias de cada nivel institucional, cada parte deberá esforzarse en cumplir con sus responsabilidades y deberá priorizar presupuestariamente las responsabilidades que ha asumido en el ámbito de los servicios sociales.
12.Riesgo de que determinadas necesidades no sean adecuadamente cubiertas por los servicios y prestaciones contempladas en el Decreto de Cartera. Durante los debates realizados, algunas personas han cuestionado la vigencia y la adecuación a las necesidades sociales actuales de los servicios y prestaciones incluidas en el Decreto de Cartera, dado que éstos se basan en un diagnóstico de necesidades de hace casi diez años y no incluyen algunas de las innovaciones relativas al enfoque metodológico y al diseño de servicios en el ámbito de los servicios sociales. Por otro lado, con relación al proceso de negociación interinstitucional del Decreto de Cartera y del Mapa de Servicios Sociales, se señala que ha estado muy determinada por los intereses y posicionamientos de las respectivas instituciones, temerosas de verse obligadas a asumir responsabilidades que exceden su capacidad, lo que puede restar validez y flexibilidad a los propios recursos.
Todo ello ha podido contribuir a que determinadas necesidades no sean adecuadamente cubiertas por los servicios y prestaciones contempladas en el Decreto de Cartera. En ese sentido, existe un consenso claro respecto a que son los servicios de carácter preventivo, los destinados a la población en riesgo de dependencia, exclusión o desprotección, y los orientados a mantener a las personas mayores en su domicilio los que han experimentado un menor desarrollo y a los que debiera darse un impulso importante en el futuro cercano.
13.Problemas de concentración territorial y dificultades para el desarrollo de recursos de competencia municipal y ámbito territorial supramunicipal. Tanto los datos cuantitativos como las opiniones expresadas por las personas consultadas ap
untan la existencia, en el momento actual, de problemas importantes en lo que se refiere al despliegue territorial de los servicios sociales de atención primaria. En ese sentido, cabe hacer referencia a la concentración de ciertos recursos en determinadas municipios –lo que se deriva en ocasiones de la pasividad de los municipios limítrofes− y la carencia, o escasa cobertura, de ciertos servicios en otras zonas. También hay problemas con la descentralización de ciertos recursos en las zonas más pobladas, lo que resulta particularmente importante en lo que se refiere a las unidades sociales de base.
En ese sentido, una parte importante de las personas consultadas consideran un avance muy significativo la ap
robación del Mapa de Servicios Sociales, la atribución de un grado determinado de proximidad a los diversos servicios y la creación de ámbitos poblacionales vinculados a demarcaciones territoriales concretas. Se cuestiona sin embargo, al menos por parte de algunas personas, el carácter no vinculante del Mapa y, más concretamente, su carácter orientativo, así como el hecho de que las coberturas mínimas que se establecen puedan materializarse a nivel de todo el Territorio, lo cual, se argumenta, no favorece el criterio de proximidad que recoge la Ley. Algunas de las personas consultadas han puesto también de manifiesto su preocupación por los problemas que pueden surgir a la hora de la creación de centros y equipamientos –de atención diurna, de acogida nocturna y de alojamiento− de competencia municipal pero de ámbito territorial supramunicipal, especialmente en Gipuzkoa, donde el recurso a la mancomunización de los servicios sociales municipales es menor.
Finalmente, debe hacerse también referencia a la necesidad de que los Mapas de servicios sociales de cada territorio recojan el despliegue tanto de los centros de atención primaria como de atención secundaria, a partir de una interpretación común de los límites establecidos en el Decreto de Cartera con relación al contenido de los servicios que corresponden a cada una de estas redes.
14.Dificultades para alcanzar un equilibrio adecuado entre las prestaciones económicas, la atención en centros y los programas de atención individualizada o a domicilio. Si bien esta cuestión no es privativa de los servicios sociales municipales, los debates realizados para la realización del informe han puesto de manifiesto en qué medida resulta complicado alcanzar un equilibrio adecuado entre tres tipos de servicios y prestaciones: las prestaciones económicas, la atención en centros (de atención diurna o residencial, independientemente de su carácter más o menos comunitario) y los programas individualizados de acompañamiento, intervención socioeducativa o atención domiciliaria. De los tres bloques, es en el último –la intervención socioeducativa y domiciliaria, en clave individual− la que sin duda requiere un mayor desarrollo, especialmente, pero no sólo, desde el ámbito de la atención primaria.
En todo caso, respecto a esta cuestión parece claro que, conforme al espíritu y la letra de la Ley de Servicios Sociales, que prioriza sin ningún lugar a dudas la prestación de servicios frente a las prestaciones económicas, éstas no pueden ser la respuesta definitiva del sistema a las necesidades de las personas. Parece por tanto razonable establecer algún límite temporal a la Prestación Económica Vinculada al Servicio, concibiéndola como una respuesta coyuntural durante el tiempo necesario para la implementación del servicio al que está vinculada.
15.El reto de la intervención individual y la responsabilidad de caso. Los datos cuantitativos disponibles relativos a la capacidad de intervención de los servicios sociales de base ponen de manifiesto, más allá de las diferencias territoriales en la dotación de esos servicios, que en el conjunto de la Comunidad Autónoma de Euskadi el personal de estas unidades se ha reducido –o, al menos, ha dejado de crecer− en los últimos años, deteniéndose la tendencia a la reducción de las ratios de atención que se venía produciendo.
Desde un punto de vista más cualitativo, la mayor parte de los y las profesionales de los servicios sociales de base refieren problemas para poder cumplir con sus funciones como responsable o referente de caso y muchos profesionales del sector consideran que estos servicios no han conseguido constituirse como la puerta de entrada del Sistema Vasco de Servicios Sociales. Para muchas de las personas consultadas, en efecto, uno de los principales déficits de los servicios sociales municipales vascos se refiere al conjunto de las funciones y actividades relacionadas con el procedimiento de intervención, la gestión de casos y el acompañamiento social individual y familiar. Más allá de esas valoraciones, es obvio que existen dificultades importantes para el desarrollo de esa labor, que se relacionan con muy diferentes aspectos: los recursos personales, por una parte, pero también la ausencia de un modelo claro y las dificultades para la coordinación con otras instancias, por no hablar de los cambios culturales que requiere –por parte de los profesionales− un trabajo de acompañamiento profesional individualizado que vaya más allá de la lógica del expediente y el despacho, especialmente tras el traslado de la gestión de la prestación de Renta de Garantía de Ingresos (RGI) a Lanbide.
Con todo, cabe destacar que se perciben en los últimos tiempos avances en la superación del modelo “tramitador” que la gestión de las prestaciones económicas del sistema de garantía de ingresos incorporó con presencia desmedida a los servicios sociales de atención primaria. Aunque no quede en todos los casos reflejado en la práctica cotidiana, sí parece ya asumida por parte de los y las profesionales la recuperación de las funciones propias y vinculadas a una prestación de naturaleza eminentemente relacional.
16.Necesidad de una herramienta común para optimizar los procesos de intervención con las personas en el servicio de información, valoración, diagnóstico y orientación. En lo que se refiere a los procedimientos de intervención en el ámbito de los servicios sociales de atención primaria, se ha puesto claramente de manifiesto la necesidad de avanzar en el desarrollo de herramientas comunes de intervención y en la mejora de su uso. Con relación a estas cuestiones se destacan los siguientes elementos:
-Por una parte, la necesidad de repensar el uso que se está dando a las herramientas comunes de diagnóstico y valoración (especialmente en lo que se refiere al ámbito de la exclusión). Se ap
unta en ese sentido a una utilización excesivamente ap
resurada y simplificada de esas herramientas, incompatible con una valoración profesional real, y a la tendencia a utilizar esas herramientas como mecanismo de filtrado y regulación del acceso a los servicios sociales de atención secundaria. También se hace referencia a las condiciones, en ocasiones excesivamente exigentes, que se plantean desde las diputaciones forales a los servicios sociales de base con relación a la cumplimentación de las solicitudes de acceso a los recursos. Un reflejo de todo ello son las diferentes valoraciones realizadas por los servicios de las tres diputaciones, dato ap
untado por las organizaciones sociales que trabajan en el ámbito de la inclusión social en Euskadi.
-En otro orden de cosas, se ap
uesta por parte de algunas personas por establecer sistemas que permitan flexibilizar el criterio de ‘doble llave’, recogido tanto en la Ley de Servicios Sociales como en el Decreto de Cartera, mediante el cual las instituciones competentes respecto a la gestión de un recurso tienen la última palabra en lo que se refiere al acceso a tales recursos, independientemente de la valoración que haya podido realizar el profesional de la atención primaria que ha realizado la derivación.
-Algunas de las personas consultadas también han puesto de manifiesto las dificultades del Gobierno Vasco para establecer como obligatorio para todos los ayuntamientos la utilización de los ap
licativos informáticos comunes existentes para el registro, el diagnóstico y la valoración de los casos atendidos.
-También se señala la necesidad de consensuar un procedimiento, modelo o regulación común para la elaboración y el seguimiento de los planes de atención personalizada (PAP).
17.Preocupación generalizada por el declive del Servicio de Ayuda a Domicilio (1.2.). Los datos estadísticos disponibles, así como el posicionamiento de la mayor parte de los agentes consultados, ponen de manifiesto el deterioro del Servicio de Ayuda a Domicilio (SAD), que se vincula, en términos más generales, a la dificultad del conjunto de los servicios sociales vascos para dar una respuesta adecuada a las personas con dependencia que residen en sus domicilios. Algunos de los elementos a los que se puede atribuir el deterioro del SAD son la falta de flexibilidad en su diseño o ap
licación, los criterios de participación económica establecidos para las personas usuarias y la existencia de las prestaciones económicas de atención a la dependencia que –junto a la oferta de personas cuidadoras del sector privado, en muchos casos financiadas mediante estas ayudas− compiten con la oferta pública de asistencia domiciliaria.
18.Necesidad de extender y reforzar el servicio de intervención socioeducativa y psicosocial (1.3.). En lo que se refiere a la intervención socioeducativa y psicosocial se pone de manifiesto, de manera coincidente, la necesidad de extender los programas que actualmente se centran en la infancia en riesgo de desprotección a:
1) Otras problemáticas que constituyen factores de vulnerabilidad para niños, niñas y adolescentes distintas a las relativas al imprescindible cuidado parental (acoso escolar, adicciones, etc.).
2) El conjunto de personas adultas que necesitan ap
oyos socioeducativos de baja intensidad, así como a los jóvenes que abandonan el sistema de protección de menores y que, al ser mayores de edad, tampoco suelen acceder a este tipo de servicio, pese a la necesidad de ap
oyo socioeducativo en los procesos de transición a la vida adulta. También se ha puesto de manifiesto la necesidad de que determinadas formas de intervención socioeducativa –como la intervención de calle− se abra a colectivos no contemplados en el Decreto de Cartera, como las personas en situación de exclusión severa.
Se ap
unta también la existencia de importantes diferencias de criterio en la asunción y forma de implementación (incluso respecto a enfoques y metodologías) de este servicio entre los distintos municipios, lo que introduce un fuerte componente de desigualdad en la forma e intensidad que adopta la oferta del servicio en el territorio.
19.Necesaria asunción municipal del servicio de ap
oyo a personas cuidadoras (1.4.) y desarrollo del aún escasamente definido servicio de promoción de la participación y la inclusión social (1.5.). Algunas de las personas consultadas han puesto de manifiesto el escaso desarrollo de los servicios destinados a ap
oyar a las personas cuidadoras de personas en situación de dependencia –actualmente desarrollados de forma casi exclusiva desde las diputaciones forales− o los servicios de respiro de baja intensidad. Algunas personas van más allá y ap
untan a la necesidad de ampliar la mirada sobre estos servicios, para extenderlos a otros ámbitos distintos del de la dependencia, sobre la base de que en cualquier problemática social se produce un impacto sobre el sistema familiar o la red de ap
oyo de la persona afectada.
20.Preocupación por la escasa dotación de plazas de los servicios de atención diurna (1.7.), acogida nocturna (1.8.) y alojamiento (1.9.), así como por las dificultades para su despliegue territorial. En lo que se refiere a los servicios de atención diurna, acogida nocturna y alojamiento, la preocupación se refiere básicamente a la escasa dotación de plazas que existe en la mayor parte de las comarcas, a su concentración en muy pocos municipios y a las dificultades para el despliegue territorial de estos recursos. Además, algunas de las personas consultadas hacen referencia a otras cuestiones importantes relacionadas con el funcionamiento de estos centros (especialmente, de los recursos de alojamiento). Entre ellas, cabe destacar las siguientes:
-utilización de los recursos que actualmente están dirigidos al riesgo de dependencia y/o a la dependencia leve por parte de personas autónomas, que presentan ciertos riesgos de exclusión o desprotección, pero no de dependencia, y que utilizan estos recursos durante periodos muy largos, lo que impiden la necesaria rotación de los mismos;
-dificultades para identificar la demanda de vivienda y ap
artamentos tutelados y para adecuar la oferta de esas plazas a las características de las personas destinatarias que se señalan en el Decreto de Cartera;
-necesidad de que, desde las administraciones municipales, se alcancen acuerdos con las instituciones autonómicas y locales competentes en materia de vivienda para la cesión de locales o viviendas en los que se puedan prestar esos servicios.
Con relación a los servicios de atención diurna para personas mayores, se pone de manifiesto el escasísimo desarrollo de este tipo de soluciones en la actualidad y, sobre todo, la ausencia de una reflexión común sobre las funciones y características funcionales de este tipo de recursos.
21.Otros déficits o carencias detectados en los servicios sociales municipales. Junto a las carencias señaladas, se han puesto de manifiesto por parte de las personas consultadas otros déficits o carencias que dificultan el cumplimiento de las funciones que la normativa atribute a los ayuntamientos en el ámbito de los servicios sociales. En ese sentido, junto a la ya señalada dificultad para desarrollar una labor de carácter preventivo y para dar una respuesta de suficiente intensidad a las personas dependientes que residen en sus domicilios, se señalan las siguientes dificultades:
-detección de necesidades individuales que no se demandan (o que se manifiestan únicamente cuando alcanzan un punto determinado de gravedad);
-dificultad para incorporar mecanismos de participación de las personas usuarias en los distintos servicios;
-desconocimiento de la función de los servicios sociales por parte de la ciudadanía;
-pervivencia de cierta mirada asistencialista sobre la función de los servicios sociales (muy especialmente, aunque no sólo, por parte de las estructuras de decisión política);
-debilidad de los marcos referenciales para la intervención;
-inadecuación de las condiciones materiales de algunos centros donde se prestan los servicios de atención primaria, con dificultades en algunos casos notables en lo que se refiere a la accesibilidad física de los servicios;
-dificultad, especialmente en los municipios medianos y pequeños, para dotarse de estructuras técnicas de gestión, planificación y evaluación.
22. Esfuerzo relativamente importante con relación a servicios y prestaciones no incluidos en el Decreto de Cartera y/o que no son de competencia municipal. El análisis cuantitativo realizado permite comprobar también en qué medida se mantienen patrones de financiación de los diversos servicios que no se han adaptado todavía a lo establecido por la Ley de Servicios Sociales y en qué medida los ayuntamientos destinan todavía un esfuerzo importante a actividades que no forman parte, estrictamente hablando, de la Cartera de Servicios Sociales.
Cabe citar en ese sentido el hecho de que los ayuntamientos financien el 5,5% del gasto en centros residenciales para personas mayores –ámbito al que destinan, en conjunto, el 17% de su gasto en servicios sociales− o que ap
enas cubran, también por término medio, el 40% del gasto en SAD. No cabe duda, en cualquier caso, que esta situación se irá corrigiendo en el futuro como consecuencia de los pactos establecidos para la ap
robación del Decreto de Cartera y el Mapa de Servicios Sociales. También debe recordarse en todo caso que un 20% del gasto municipal en servicios sociales –en torno a 40 millones de euros− corresponde a centros, programas o prestaciones que no se recogen en el Decreto de Cartera. De acuerdo a los datos de la Estadística de Servicios Sociales y Acción Social, las prestaciones económicas –sumando AES, ayudas de urgencia social y otras prestaciones económicas− representan casi un tercio de todo ese gasto y en torno a seis euros por habitante y año.
23.Necesidad de seguir avanzando en una dotación de personal suficiente, con la cualificación técnica adecuada, para los servicios sociales municipales. Los servicios sociales son servicios intensivos en mano de obra y dependen extraordinariamente de la cualificación técnica, la profesionalidad y la implicación del personal que presta sus servicios en ellos. En lo tocante al personal de los servicios sociales municipales, el informe realizado permite plantear las siguientes reflexiones:
-Desde el punto de vista cuantitativo, debe hacerse referencia a la reducción operada en el número de profesionales empleados en dos de los principales servicios de atención primaria en el conjunto de la Comunidad Autónoma de Euskadi. Así, el empleo registrado en 2013 en los servicios sociales de base y el SAD –que suponen en torno a la mitad de todo el personal de los servicios sociales municipales− equivale al 82% del registrado en el año 2009. En el caso de los servicios sociales de base, esta reducción se ha traducido en el estancamiento de la tendencia a la reducción de las ratios de atención que se venía operando desde hace años.
-Desde el punto de vista normativo, como se ha señalado anteriormente, cabe subrayar el hecho de que no se hayan establecido en el Decreto de Cartera –en especial en relación a los servicios 1.1. y 1.3− ratios específicos de personal y/o disposiciones relativas a los perfiles profesionales que deben participar en ellos, tal y como se hace en la mayor parte de las comunidades autónomas analizadas.
-Desde el punto de vista de las condiciones laborales se ha destacado la necesidad de tomar medidas relacionadas con la salud de las personas profesionales, tanto en lo que se refiere a la supervisión y cuidado profesional, como a la prevención y el abordaje de las situaciones de riesgo de agresión y a la prevención de los riesgos psicosociales que se derivan de la intervención en situaciones de crisis o de la carga de trabajo que asumen algunas de estas personas.
-Buena parte de las personas entrevistadas han puesto de manifiesto la existencia de desigualdades con relación a las condiciones laborales entre el personal directamente contratado por las administraciones públicas y el subcontratado a las entidades privadas, que se agrava por la tendencia de muchas administraciones locales a primar en los pliegos de contratación la reducción del precio frente a la calidad técnica del servicio, y al escaso desarrollo de las herramientas que en el marco de la Ley de Servicios Sociales pretendían clarificar el régimen de concertación de servicios con el Tercer Sector.
-También se ha señalado la necesidad de continuar avanzando en la recuperación y mejora de la función de acompañamiento e intervención individual de los y las profesionales de los servicios sociales de base, ap
rovechando la oportunidad abierta por el traslado de la gestión de los servicios sociales de base a Lanbide y desarrollando el procedimiento de intervención establecido por la propia Ley de Servicios Sociales.
-Finalmente, es necesario destacar que la adecuada atención de las necesidades de las personas requiere de un conocimiento especializado, también en atención primaria, que se puede incorporar, bien por una especialización de los y las profesionales, bajo parámetros de formación continua, bien por la configuración de equipos multidisciplinares mediante la incorporación de figuras profesionales distintas. En estos equipos se habrá de contemplar personal, tiempos y recursos para labores de planificación, evaluación y ap
oyo técnico, además de espacios de trabajo en equipo.
4.1.3.La arquitectura institucional y la articulación de los servicios sociales como sistema
24.Problemas para la articulación interna del sector, derivados de una arquitectura competencial compleja. Como ocurre en las demás comunidades autónomas del Estado español, los servicios sociales de la Comunidad Autónoma de Euskadi se dividen en dos niveles –atención primaria y atención secundaria−, correspondiendo la prestación de los primeros por regla general a los ayuntamientos. Se trata como se sabe de una opción singular en el ámbito de los sistemas de protección social, que tienden en general a atribuir a un solo nivel de la administración –la Seguridad Social, en el caso de las pensiones, o los Gobiernos autonómicos, en el caso de la sanidad y la educación− tanto la planificación, como la regulación y la prestación directa de esos servicios.
Además de por esta implicación municipal en la provisión de los servicios, el marco competencial de los servicios sociales en la Comunidad Autónoma de Euskadi se caracteriza –frente a lo que ocurre en general en las demás comunidades autónomas españolas− por la atribución a las diputaciones forales de competencias muy importantes, relacionadas fundamentalmente con la provisión de los servicios de atención secundaria, con lo que son tres las administraciones directamente implicadas en la gestión de los servicios sociales en la Comunidad Autónoma de Euskadi. También resulta inusual, en el contexto comparado, la capacidad de veto que la Ley de Servicios Sociales atribuye a los diferentes niveles institucionales –incluyendo a los ayuntamientos− en la determinación del contenido del Decreto de Cartera.
Como se ha señalado en numerosas ocasiones, esta arquitectura competencial presenta tanto ventajas como desventajas y es, en cualquier caso, la que las instituciones competentes han determinado para la organización de los servicios sociales vascos. Ello no impide reconocer que un sector relativamente importante de las personas técnicas, profesionales y estudiosas de los servicios sociales aboga en la Comunidad Autónoma de Euskadi por una reordenación más o menos radical de su arquitectura institucional, bien mediante la creación de estructuras más centralizadas (que podrían ser autonómicas, pero también territoriales), bien mediante la agrupación de las estructuras municipales de menor tamaño en estructuras más grandes, de forma que alcancen una masa crítica suficiente. Independientemente de la solución que se le pueda dar a los problemas que genera la compleja arquitectura institucional de los servicios sociales vascos, es importante poner de manifiesto al menos dos de sus consecuencias:
-Como se ha señalado previamente, se mantienen diferencias interterritoriales muy importantes en cuanto a elementos básicos de los servicios sociales (niveles de gasto, patrones de financiación, dotaciones de personal, densidad comarcal de centros, cobertura de los diversos servicios y prestaciones, estructuras de titularidad, etc.), que se derivan o traducen, de cara a la ciudadanía, en un acceso desigual a los derechos que la normativa vigente reconoce en el ámbito de los servicios sociales.
-La dispersión de los centros competentes para la toma de decisiones en el ámbito de los servicios sociales genera además problemas en lo que se refiere a la articulación del sistema como tal. La ausencia de un liderazgo claro dificulta sobremanera el desarrollo y funcionamiento, como sistema articulado, del Sistema Vasco de Servicios Sociales. A consecuencia de ello y en un contexto de serias restricciones presupuestarias, los avances son cada vez más complicados y costosos, debido entre otras razones a los intereses contrapuestos de sus principales agentes y a la desigual capacidad de acción e influencia de cada nivel institucional.
25.Tensión irresuelta entre los principios de autonomía local y garantía de igualdad en el acceso a los servicios sociales. El análisis del desarrollo de la Ley de Servicios Sociales realizado en el primer capítulo de este informe, junto a las opiniones de las personas entrevistadas para la realización del mismo, ponen claramente de manifiesto en qué medida ha sido posible dar una respuesta equilibrada a la tensión entre dos principios ap
arentemente contrapuestos: la autonomía local, por una parte, y la garantía de igualdad en el acceso a los servicios sociales, por otra.
En ese sentido, el propio Plan Estratégico señala que su objetivo es el de avanzar progresivamente hacia un desarrollo más homogéneo de la red de servicios y prestaciones, coherente con los objetivos de universalizar el Sistema Vasco de Servicios Sociales, garantizando el derecho a sus prestaciones y servicios a todas las personas titulares del mismo y favoreciendo el equilibrio y la homogeneidad territorial, y preservar, al mismo tiempo, la capacidad de cada institución de adaptar sus objetivos a la realidad de cada territorio. En ese debate cabe pensar que el segundo de los principios ha sido particularmente reforzado y que se ha priorizado la autonomía y la capacidad de auto-organización de las entidades locales y forales, frente a la capacidad reguladora de las instituciones autonómicas comunes.
La preeminencia que se ha dado al criterio de autonomía local (y foral) y el legítimo respeto a la capacidad de auto-organización de cada institución, junto a la atribución a la administración local y foral de competencias que se limitan prácticamente a la provisión de los servicios que les competen, plantea problemas graves en lo que se refiere al liderazgo del sistema, especialmente a nivel territorial. Si bien es cierto, como han ap
untado algunas de las personas consultadas, que ninguna institución ha de ser tutelada por otra en el ejercicio de sus funciones, también lo es que no se han creado estructuras estables para prestar a los ayuntamientos de pequeño y mediano tamaño el ap
oyo y el acompañamiento que precisan para el desarrollo de sus competencias y que ningún nivel institucional puede o quiere liderar el desarrollo del sistema. Las instituciones comunes –Gobierno Vasco y Órgano Interinstitucional de Servicios Sociales− no tienen ni la capacidad política ni la dotación de personal suficiente para ello, mientras que las diputaciones –salvo en lo que se refiere a la promoción de las mancomunizaciones y agrupaciones municipales− no están competencialmente obligadas a desarrollar esas funciones de ap
oyo técnico a los municipios y de liderazgo en la articulación del sistema. Finalmente, tampoco los propios ayuntamientos han sido capaces, en general, de desarrollar mecanismos o redes propias de ap
oyo técnico.
Como consecuencia de todo ello, el riesgo de que la autonomía local se traduzca en desprotección de la ciudadanía –especialmente de la que reside en los municipios más pequeños− es notable.
26.Lento y débil desarrollo de las herramientas que podrían dotar de una mayor articulación al sector. En ese contexto es patente el lento y débil desarrollo que han tenido las herramientas que podrían dotar de una mayor articulación al sector. Independientemente de la valoración que merezca el proceso de desarrollo normativo de la Ley, parece haber prevalecido –quizá por ser la única opción viable, dado el marco económico y la correlación de fuerzas existente− un modelo ‘blando’ de articulación del sistema, que se caracteriza por:
-anteponer la autonomía y la capacidad de auto-organización de las entidades locales y forales, frente a la capacidad reguladora de las instituciones autonómicas comunes;
-conceder a los niveles institucionales encargados de la prestación de los diversos servicios capacidad de veto con relación a la determinación de los servicios respecto a los que tienen competencias;
-apostar, por ejemplo en lo que se refiere a la fijación de las dotaciones y las coberturas mínimas, por las recomendaciones y las orientaciones genéricas, frente al establecimiento de marcos normativos de carácter vinculante.
27.La importancia de dotarse de modelos teóricos y herramientas técnicas comunes para la articulación del sistema. En ese contexto, la construcción de modelos teóricos, marcos conceptuales y herramientas técnicas comunes resulta esencial para la articulación del sistema y para avanzar en su cohesión. Ya se ha señalado, sin embargo, que uno de los principales déficits de los servicios sociales municipales vascos radica en la ausencia de un modelo común de intervención.
En esa misma línea, se echa en falta por parte de muchas de las personas entrevistadas una mayor inversión en todas aquellas actividades relacionadas con la investigación, la evaluación, la gestión del conocimiento y la capacitación científico-técnica de los y las profesionales de los servicios sociales municipales, que permitan avanzar a todos los ayuntamientos en una misma línea. Este elemento es especialmente importante en un modelo en el que, como se acaba de señalar, se ha ap
ostado por una regulación blanda del sistema: en la medida en que se considera necesario recurrir en la menor medida posible a elementos normativos vinculantes, la generación de marcos y modelos técnicos permitiría a las instituciones comunes desarrollar su trabajo de armonización desde una perspectiva diferente, cohesionar la práctica profesional y facilitar el empoderamiento que se reclama desde el ámbito técnico y científico.
El análisis de las herramientas de coordinación y gestión del conocimiento puestas en práctica en otras comunidades autónomas –los círculos de comparación intermunicipal de la Diputación de Barcelona, el esfuerzo por determinar un modelo de servicios sociales básicos por parte de la Generalitat de Catalunya, la Comisión de Coordinación de Atención Primaria de los servicios sociales de base de la Comunidad Foral de Navarra…−ha permitido identificar algunas herramientas que podrían sin duda ser ap
licables en nuestra Comunidad. En esa misma línea, resulta esencial dotar de un mayor desarrollo a algunas de las herramientas contempladas en la Ley de Servicios Sociales –el Observatorio de Servicios Sociales o el Sistema de Información de Servicios Sociales−, así como a la utilización de las herramientas comunes de valoración y el desarrollo de manuales, protocolos y herramientas técnicas comunes.
28.Problemas de coordinación entre la atención primaria y la atención secundaria. Es patente la existencia de problemas de coordinación de cierta importancia entre los servicios sociales de atención secundaria y los de atención primaria. Las dificultades pueden agruparse en tres grandes bloques:
-Existe –especialmente entre las personas que trabajan en los servicios sociales municipales− un sentimiento ap
arentemente generalizado de insatisfacción, incluso cierta sensación de agravio, que en ocasiones se achaca al mayor poder económico, político e institucional que algunas de las personas consultadas atribuyen a las diputaciones forales. En esa línea, se señala que desde los servicios de atención especializada tiene lugar una cierta desvalorización del conocimiento del que se dispone en la atención primaria y se tiende a cuestionar las valoraciones y diagnósticos realizados por los y las profesionales de los servicios sociales de base.
-Otra fuente de conflicto se deriva de la dificultad de determinar claramente los límites entre la atención primaria y la atención secundaria y, más concretamente, las diferencias entre los centros de cada nivel de atención que prestan un mismo tipo de servicio (atención diurna, acogida nocturna y alojamiento, fundamentalmente). Las posturas al respecto no son en todo caso unánimes: mientras algunas personas consideran efectivamente que la delimitación de funciones entre ambos niveles –y la asignación a los recursos realmente existentes de una categoría concreta− es a veces difícil, otras sostienen que la Ley de Servicios Sociales y el Decreto de Cartera delimitan con suficiente claridad las funciones de la atención primaria y la secundaria y que, en todo caso, las cuestiones concretas que pueden no estar suficientemente claras se deberían concretar a nivel territorial.
-Además, cabe señalar las ya señaladas divergencias en lo que se refiere a los procesos de valoración y derivación desde la atención primaria a los recursos de atención secundaria, de competencia foral.
29.Debate sobre el papel de las diputaciones forales. En ese contexto, se ha planteado también el debate sobre el papel que las diputaciones forales pueden jugar –más allá de la promoción de las agrupaciones municipales que la Ley de Servicios Sociales y el Mapa de Servicios Sociales les atribuyen− en cuanto al ap
oyo técnico a los municipios, especialmente a aquellos de menor tamaño, como en la actualidad ocurre en el Territorio Histórico de Álava. Frente a la ap
uesta por un modelo centralizado de ámbito autonómico, una parte de las personas entrevistadas no descartan de forma radical la opción por opciones intermedias, que implicarían un reforzamiento de las competencias forales, al objeto de construir sistemas de ámbito territorial más coherentes y homogéneos. Se trataría en ese sentido de extender el modelo alavés –o el existente en otras comunidades autónomas− a los demás territorios, reforzando el protagonismo foral en los municipios pequeños y el municipal en los de mayor tamaño. Respecto a esta cuestión, algunas personas consideran que podría ser una solución pragmática, aunque otras consideran que perpetuaría las actuales diferencias y dificultaría la rendición de cuentas por parte de los responsables políticos del área.
30.La oportunidad de avanzar hacia fórmulas de gestión compartida de determinados servicios. Algunos de los problemas relativos a la definición de los límites entre la atención primaria y la atención secundaria y a la dificultad de generar equipamientos de responsabilidad municipal y ámbito territorial supramunicipal podrían solucionarse parcialmente mediante el recurso a fórmulas de gestión compartida de determinados servicios. Si bien la Ley de Instituciones Locales no da prioridad a este tipo de fórmulas asociativas intermunicipales, tampoco las descarta, de la misma manera que no se descarta la creación de entidades, como los consorcios interadministrativos, que agrupen a administraciones de diferente nivel para la prestación de determinados servicios. A ese respecto, la experiencia del Consorcio Galego de Servicios Sociales o del Consorcio de Servicios Sociales de la ciudad de Barcelona pueden resultar particularmente interesantes.
También resulta esencial –como el propio Plan Estratégico de Servicios Sociales contempla− articular los mecanismos intermunicipales de coordinación y compensación de costes que permitan que todas las personas empadronadas en el territorio que cubra una comarca o área de servicios sociales puedan acceder a los recursos de acogida nocturna, alojamiento y atención diurna existentes en esa área, independientemente del municipio en el que se ubique ese recurso e incluso del municipio que lo haya financiado en primera instancia.
31.Dificultades respecto a la coordinación con el resto de los sistemas de protección. Se constatan, por otra parte, disfunciones de relativa importancia en la coordinación interinstitucional, algunas de ellas derivadas de la diferente configuración de los distintos sistemas de protección social. Cabe señalar al respecto que mientras los servicios sociales de atención primaria adolecen de una excesiva fragmentación que dificulta su interlocución con otros sistemas y su capacidad de implementar rápidamente y de forma homogénea en todo el territorio los acuerdos alcanzados, los sistemas con una estructura centralizada pecan de excesiva rigidez para responder con celeridad y dinamismo a las problemáticas sociales presentes en los municipios y que afectan a éstos de una forma específica o con especial intensidad.
-En lo que se refiere a la coordinación con el sistema sanitario, cabe constatar los avances producidos en la coordinación sociosanitaria, si bien es necesario reconocer que tales avances se han dado más en la atención secundaria que en la primaria y que persisten las dificultades para un trabajo de coordinación sociosanitario en clave comunitaria.
-En lo que se refiere a la coordinación con el sistema educativo, es importante destacar que el ámbito escolar es un lugar privilegiado de observación y detección de situaciones objeto de intervención de los servicios sociales. Alberga, además, muchas problemáticas actualmente desatendidas desde los servicios sociales (integración de minorías étnicas, acoso escolar y maltrato entre iguales…) que constituirían un foco potencial de demanda de actuaciones vinculadas a la intervención social y el trabajo comunitario. Si bien las relaciones de colaboración con el sistema escolar son frecuentes y fluidas, se echa en falta el desarrollo de un verdadero espacio socioeducativo que, entre otros objetivos, aborde de forma integral la desventaja educativa del alumnado en situación socioeconómica más desfavorecida.
-En lo que se refiere a la coordinación con el sistema de empleo y de garantía de ingresos, aunque se ha puesto de manifiesto la mejora en la organización y en la capacidad de atención de Lanbide, parece extendida la idea de que persisten las dificultades de este organismo para trabajar con las personas más vulnerables y más alejadas del mercado de trabajo. En ese sentido −más allá de la implantación del protocolo de colaboración entre Lanbide y los servicios sociales municipales y de la creación de estructuras estables de coordinación− es necesaria una revisión del actual modelo vasco de garantía de ingresos, que permita agilizar su gestión y, fundamentalmente, garantizar a las personas en situación o riesgo de exclusión el acompañamiento social que precisan.
32.Margen de mejora en las relaciones con el Tercer Sector. Las entrevistas y discusiones mantenidas para la realización de este informe han puesto de manifiesto que existe un margen de mejora importante en lo que se refiere a las relaciones entre los servicios sociales municipales y las entidades que configuran el Tercer Sector. Esta mejora pasa por tres aspectos:
-Mayor desarrollo de las herramientas de participación ciudadana.
-Colaboración con las entidades del Tercer Sector para la prestación de todos aquellos servicios que no están contemplados en el Decreto de Cartera –y no están sujetos por tanto al derecho subjetivo−, pero que resultan esenciales para garantizar la cohesión social y la calidad de vida de una parte importante de la ciudadanía. Ello requiere un impulso específico de las iniciativas de auto-organización comunitaria, complementaria de la acción social pública, que sólo tiene verdadero sentido a nivel local.
-La cuestión más acuciante parece, en cualquier caso, la persistencia de modelos de financiación de carácter subvencional, que impiden determinar claramente el contenido de los servicios prestados por el tercer sector, así como el nulo desarrollo que han tenido los modelos de concertación previstos en la Ley de Servicios Sociales. En ese sentido, como se ha indicado al analizar las cuestiones relacionadas con el personal, se critica por parte de algunas de las personas entrevistadas la tendencia de muchos ayuntamientos a primar los criterios económicos en los pliegos administrativos para la contratación de servicios, que repercute en la calidad del servicio y favorece la irrupción en el mercado de entidades mercantiles de gran tamaño, lo que resulta contradictorio por la ap
uesta que, al menos teóricamente, se ha hecho para el desarrollo de un modelo comunitario arraigado en el territorio.
4.2. Recomendaciones
Relativas al avance en la universalización del sistema y a hacer efectivo el derecho subjetivo
1.Dotar de contenido al derecho subjetivo a los servicios sociales, al modelo individualizado y comunitario de la intervención y al principio de continuidad de la atención.
En ocasiones, el establecimiento de requisitos de acceso a un determinado servicio o la participación económica de la persona en el pago del precio de un servicio impide el disfrute del derecho subjetivo a los servicios sociales o bien dificulta el principio de continuidad de la atención. La vida de las personas y de las familias está sometida a diversos procesos que no son lineales, lo que hace que la asignación de un servicio u otro, o una prestación, o bien su localización varíe por circunstancias personales o familiares justificadas. La regulación del acceso a los servicios y prestaciones debería tener en cuenta este dinamismo, de manera que permita una modificación del plan de intervención y de la asignación de servicios y prestaciones o bien de su localización debido a un cambio en el lugar de residencia dentro de la Comunidad Autónoma de Euskadi, que cumpla el principio de continuidad de la intervención. Así mismo, la participación económica de la persona usuaria en el precio del servicio no debería condicionar la elección entre servicios y prestaciones, sino que dicha elección debería responder a las necesidades de las personas.
Dirigida a: Gobierno Vasco, diputaciones forales y ayuntamientos (incluidas las agrupaciones de ayuntamientos).
2.Comprometerse a avanzar hacia un sistema de servicios sociales universal más allá del 2020.
El Plan Estratégico de Servicios Sociales recién ap
robado dibuja una senda de crecimiento importante hasta el 2020 que, en todo caso, no sitúa a los servicios en un nivel de cobertura cercano al 100%. Así, tras los compromisos adquiridos en el Plan y más allá del horizonte temporal que señala, resulta necesario continuar avanzando hacia un Sistema Vasco de Servicios Sociales más universal, en el que el derecho subjetivo de las personas a los servicios sociales pueda verse garantizado en cualquier municipio, queden superados definitivamente los desequilibrios entre municipios y comarcas y se consiga el acceso de todos los ciudadanos y ciudadanas vascos a los servicios sociales en igualdad.
Dirigida a: Gobierno Vasco, diputaciones forales y ayuntamientos.
Relativas al trabajo de intervención social en las áreas y departamentos municipales de servicios sociales
3.Reconocer desde los niveles de responsabilidad política y técnica la importancia trabajo social y su incidencia, no sólo en el bienestar individual, sino en la cohesión social y en el caudal cultural y económico presente y futuro.
La labor social que desarrollan los y las profesionales de los servicios sociales tiene un impacto evidente en el bienestar de las personas, en la cohesión social y en el caudal cultural y económico, presente y futuro, que debe ser reconocido por las y los responsables políticos y técnicos. En la misma línea, resultaría conveniente la existencia de indicadores adecuados y la difusión de los resultados en la población, de manera que haya un conocimiento ajustado de su incidencia y una mayor conciencia de sus beneficios para la sociedad.
Dirigida a: ayuntamientos (incluidas las agrupaciones de ayuntamientos).
4.Configurar equipos multidisciplinares integrados por profesionales competentes y en número suficiente y crear las condiciones adecuadas para el desarrollo de sus funciones.
El desarrollo de una atención primaria de calidad, orientada por el modelo comunitario de atención personalizada en el que la prestación característica es de naturaleza relacional, se sustenta en el trabajo de profesionales motivados, competentes y en número suficiente. Para este fin, resulta imprescindible que los ayuntamientos atiendan a las siguientes cuestiones:
•La configuración de equipos multidisciplinares que garanticen el necesario conocimiento especializado para cada uno de los servicios sociales municipales. Equipos de profesionales en cantidad suficiente y con la cualificación adecuada. Esta configuración deber ía ser reflejada en los decretos reguladores de los requisitos materiales, funcionales y de personal pendientes de desarrollo o revisión, a los que se refiere la recomendación 18.
•El dimensionamiento de los equipos habrá de tener en cuenta: 1) tanto la demanda existente, como las tareas dirigidas a la detección de las necesidades no expresadas y no cubiertas; 2) los tiempos de atención directa a las personas usuarias, trabajo en equipo y coordinación, tanto dentro del sistema de servicios sociales, como con otros sistemas de protección social; 3) las tareas de planificación, gestión y evaluación inherentes al funcionamiento de sistemas avanzados de gestión; 4) el tiempo destinado a la imprescindible actualización de los conocimientos y la formación permanente.
•Por otro lado, dada la especial exposición de las personas que desarrollan esta prestación relacional (el acompañamiento social) a los riesgos de salud psicosociales, se requiere de una mejora sustancial de las medidas para el cuidado de la salud laboral, tanto en su vertiente preventiva –supervisión, entrenamiento para el afrontamiento de situaciones de crisis, tensión o estrés, etc.-, como de abordaje y ap
oyo profesional en el desarrollo de sus funciones
•Por último, estos requerimientos cuantitativos, de cualificación, condiciones laborales y, dentro de ellas, específicamente de salud laboral, deberán ser comunes a todo el personal que preste sus servicios en los servicios sociales municipales, independientemente de la fórmula de gestión bajo la que se preste –gestión directa o indirecta mediante contrato, convenio o concertación-. Esto supone que la gestión indirecta no se utilice para un abaratamiento de los costes a expensas de las condiciones laborales de los y las profesionales y que la presupuestación del o de los servicios se realice garantizando su prestación en condiciones laborales dignas y de calidad.
Dirigida a: ayuntamientos (incluidas las agrupaciones de ayuntamientos).
5.Desarrollar modelos comunes de intervención, impulsando la formación de los y las profesionales y estableciendo una estructura de coordinación que facilite la colaboración, la reflexión, la información y el ap
oyo técnico a los servicios sociales de atención primaria.
La intervención social tiene su reflejo y su constancia escrita en el diagnóstico, en el plan de atención personalizado y en los diferentes instrumentos de valoración.
La disposición por parte de los servicios sociales de unas herramientas de trabajo homogéneas (Ficha, Diagnóstico, Baremos…) ha sido un avance, aun cuando siguen pendientes instrumentos importantes y otros desarrollos normativos (como hacemos hincapié en otra recomendación).
La intervención social se lleva a cabo por parte de los ayuntamientos con distintos perfiles profesionales, ratios de atención, contenido de los programas, sistemas de registros de la actividad y procedimientos o modelos de intervención y derivación que deberían ser lo más homogéneos y similares posibles.
La perspectiva de la intervención social, a la hora de orientar un caso, la forma de entenderlo, de analizar las causas (diagnóstico del problema) o de orientar el proceso de intervención dependen, en buena medida, del enfoque teórico desde el que se realiza. En la medida en que hay varios modelos posibles que plantean diferencias importantes, esta institución considera que el modelo de intervención debería ser común (o preponderante) y consensuado entre los profesionales de los servicios sociales. Para ello es necesaria la existencia de espacios de reflexión y trabajo compartido, que permitan su construcción y evolución desde la práctica diaria, incorporando tanto factores referentes al dinamismo social como los avances más académicos o de innovación social. Estos espacios permitirían, además, la evaluación de los instrumentos y herramientas que se están utilizando en el trabajo diario y hacer propuestas para su mejora.
Para avanzar en el modelo común de intervención es necesario poner en valor la importancia de la formación continua de las y los profesionales de los servicios sociales. La realidad social es dinámica y se encuentra en continuo cambio, por lo que el tiempo que se dedique a la reflexión compartida, a la evaluación y a la formación van a ser básicos para la creación de un modelo común de intervención que permita una respuesta más adecuada a las necesidades, cambiantes, de las personas y los grupos.
La existencia de un modelo común de intervención por parte de los servicios sociales de atención primaria permite dar rigor profesional a la intervención social, que se perciba por las personas usuarias de una manera homogénea con independencia del municipio en que se preste, lo que conllevará, con mucha probabilidad, mayor comprensión y receptividad en la elaboración y ejecución del plan de intervención individual.
Para esta finalidad se debería impulsar una estructura de coordinación que, con una metodología participativa, articulara lo necesario para disponer de un mismo modelo común de intervención, así como formación destinada al personal de los servicios sociales. Los agentes institucionales con responsabilidades en el Sistema Vasco de Servicios Sociales deberán ponerse de acuerdo para decidir el órgano responsable de liderar esta función.
Dirigida a: Gobierno Vasco, diputaciones forales y ayuntamientos (incluidas las agrupaciones de ayuntamientos).
6.Garantizar la atención a la persona en su proceso vital sin que haya interrupciones o dilaciones en dicha atención.
La asignación de competencias en materia de servicios sociales ha llevado a una distribución de la responsabilidad de los distintos servicios y prestaciones que “reparte” la intervención social y la atención a las personas, pero esa distinción técnica o competencial, en ocasiones, no responde adecuadamente a las necesidades o a los procesos vitales de las éstas, que no son lineales.
Teniendo en cuenta el principio rector en materia de servicios sociales relativo a la atención centrada en la persona es necesario reflexionar sobre la práctica actual y la distribución de la intervención social entre la atención primaria y la secundaria, porque puede que no se atienda a personas que tienen derecho a los servicios sociales por motivos diferentes a sus necesidades. Ello puede implicar la revisión del peso de algunos indicadores, como son la motivación para el cambio o conciencia del problema o la revisión de los requisitos de acceso a los servicios y prestaciones. El objetivo último, reiteramos, es evitar que haya personas en situación de exclusión, desprotección o dependencia que no están siendo atendidas (por diversos motivos: plazos de espera desde que tuvo lugar una intervención médica, no constatación de la motivación para el cambio, etc.).
En este sentido, además de las medidas de coordinación que se desarrollan más adelante, se propone una reflexión y evaluación sobre la validez de los parámetros actuales que contienen los instrumentos técnicos de valoración, así como con relación a otros requisitos para el acceso a los servicios como es la necesidad de esperar plazos para poder llevar a cabo la valoración de la dependencia o la constatación de la motivación para el cambio o conciencia del problema, con el fin de evitar que haya personas que no sean objeto de ninguna atención o bien que, aunque requieran una intensidad en la atención, sean atendidas por los servicios sociales de atención primaria.
Dirigida a: Gobierno Vasco, diputaciones forales y ayuntamientos (incluidas las agrupaciones de ayuntamientos).
7.Impulsar la participación de las personas y de las organizaciones que las representan.
Un sistema de servicios sociales de responsabilidad pública y con vocación universal exige impulsar la participación de las personas como sujetos de derechos en los servicios sociales municipales:
•En los procesos de intervención individual o familiar, a través de la participación activa en la definición, desarrollo y evaluación del plan de intervención personal, así como en la vida y organización de los distintos servicios y centros.
•En los procesos de diseño y desarrollo de la política municipal de servicios sociales, favoreciendo la participación de la ciudadanía organizada mediante foros u órganos consultivos, de asesoramiento y participación (Consejos locales/municipales de servicios sociales, ap
untados en la Ley de Servicios Sociales) y articulando nuevos canales de participación ciudadana abiertos a las ap
ortaciones de las vecinas y vecinos del municipio.
Las nuevas tecnologías de la información y la comunicación proveen de herramientas que pueden ser utilizadas al servicio de la participación, por lo que se debería explorar las oportunidades que éstas brindan para este fin.
Dirigida a: ayuntamientos (incluidas las agrupaciones de ayuntamientos).
Relativas a los programas y servicios a desarrollar por los servicios sociales municipales
8.Poner en marcha programas de desarrollo y mediación comunitaria.
El trabajo comunitario (complementario al trabajo individual) sirve, a veces, para referirse a actuaciones en las que se abre la participación a un grupo importante o a todas las personas de la comunidad. En otras ocasiones, se dice hacer trabajo comunitario, o trabajar desde el enfoque comunitario para referirse al propósito buscado de fortalecer las relaciones y la dinámica participativas de esa comunidad. El enfoque comunitario lleva también a gestionar la diversidad (étnica, de origen, funcional, sexo-género, por edad o ciclo vital, etc.) intrínseca a cualquier grupo de personas que conviven. Incorpora al imaginario colectivo y a la práctica, además, otros conceptos como la proximidad, el trabajo en red, las redes de voluntariado.
La diversidad, complejidad y dinamismo son características comunes y frecuentes en la sociedad actual para lo que se requiere personal capacitado y programas de intervención solventes en los espacios públicos que tengan elementos innovadores y experimentales.
Los programas de desarrollo comunitario contribuyen al desarrollo social y económico de los vecinos y vecinas a través de la recuperación, fortalecimiento y creación de redes de autoayuda, o de otras iniciativas sociales, económicas, proyectos cooperativos, empresariales…
Una realidad relacionada con el trabajo comunitario, pero diferente de él, es la mediación comunitaria, que se define como un tipo de resolución alternativa de conflictos con el objetivo de la buena convivencia entre las personas que conforman una comunidad.
La puesta en marcha de programas de mediación comunitaria que usen como herramientas principales al diálogo y la compresión mutua y estén dirigidos a toda la población son muy necesarios para afrontar la dificultad de comunicación entre personas inmigradas o pertenecientes a minorías étnicas y autóctonas, la complejidad de la convivencia y la resolución de conflictos, el desconocimiento de los códigos de referencias culturales, el conocimiento del funcionamiento y valores de la sociedad receptora y de los servicios públicos, los prejuicios, estereotipos y conflictos en las relaciones entre los vecinos y vecinas o la vulnerabilidad psicosocial de las personas, entre otros. Ello reportará beneficios tanto en la resolución de los conflictos comunitarios activos, como en la prevención de éstos y en el fomento de las ideas de convivencia y participación ciudadana
La necesidad de una intervención social en medio abierto se torna prioritaria con equipos de trabajo interdisciplinarios que trabajen de manera conjunta o coordinada para hacer frente a estas necesidades sociales.
La intervención comunitaria exige una toma de conciencia de su importancia como función pública a desarrollar en el medio comunitario para favorecer la interrelación social constructiva en espacios públicos en los que se detecta una ausencia de redes de solidaridad y una quiebra de la convivencia por las diferentes concepciones sobre la diversidad cultural, las minorías étnicas, hábitos de consumo perjudiciales para la salud o por conductas disruptivas.
Dirigida a: ayuntamientos (incluidas las agrupaciones de ayuntamientos).
9.Intensificar las actuaciones preventivas.
El trabajo comunitario tiene mucha relación con la prevención, entendiendo ésta como aquella intervención que se realiza antes de que se produzca la contingencia social (dependencia, desprotección, exclusión) y con el propósito, precisamente, de impedir o al menos retrasar su ap
arición. También se suele referir con este término cuando se interviene en fases muy tempranas o iniciales (normalmente leves) de la situación, para lo que cobra especial relevancia la detección precoz. La prevención tiene un valor añadido porque disminuye costes sociales y económicos.
Los Servicios Sociales municipales y de atención primaria por su proximidad están en una posición privilegiada para la detección de situaciones y necesidades no atendidas, para lo que sería necesario:
• La puesta en marcha de programas específicos y protocolos de actuación para la detección e intervención social temprana.
•La coordinación con otros sistemas como el educativo, el sanitario u otros que estén en posición de tener conocimiento de situaciones que requieran un trabajo social.
• El trabajo en colaboración con el tejido social, grupos de ap
oyo, asociaciones de personas afectadas u organizaciones sociales y solidarias.
Para poder planificar adecuadamente estos programas preventivos es importante reflexionar sobre las necesidades sociales reales, evaluarlas adecuadamente y distinguir las demandas de las necesidades que van a requerir de una actuación social.
Dirigida a: ayuntamientos (incluidas las agrupaciones de ayuntamientos).
10.Abordar una reflexión profunda sobre el Servicio de Ayuda a Domicilio y, en su caso, proceder a su revisión.
Resulta urgente abordar una reflexión profunda e integral sobre la definición del Servicio de Ayuda a Domicilio –desde el principio de proximidad, el modelo comunitario y la necesaria flexibilidad en la prestación- al objeto de que dé respuesta a los perfiles y necesidades diversas que se observan en las personas que necesitan cierto grado de ap
oyo para permanecer en su domicilio con calidad de vida aceptable.
Esta revisión debería integrar elementos importantes como: 1) necesidades de las personas usuarias, en un gradiente que va desde la fragilidad, pasando por el riesgo de dependencia, hasta algún grado de la situación de dependencia; 2) la intensidad y composición –más social, más socio-sanitaria- de la prestación, relacionada con las necesidades de la persona usuaria; 3) la participación económica de la persona usuaria; 4) su relación con las prestaciones económicas del Sistema para la Autonomía y la Atención a la dependencia, en los casos de personas dependientes, pues como ya se señalaba en las conclusiones, en ocasiones y junto a la oferta de personas cuidadoras del sector privado, éstas compiten con la oferta pública de asistencia domiciliaria.
El producto de esta revisión y reflexión debería convertirse en la base de la norma reguladora que se desarrolle para el servicio, cuya finalidad debiera ser en todos los casos un servicio adaptado a las necesidades de la población.
Dirigida a: Gobierno Vasco, diputaciones forales y ayuntamientos (incluidas las agrupaciones de ayuntamientos).
11.Dar un nuevo impulso al servicio de intervención socioeducativa y psicosocial.
Resulta necesario dar un nuevo impulso al servicio de intervención socioeducativa y psicosocial para que extienda su actuación a:
1) en línea con lo dispuesto en el Decreto de Cartera, personas adultas con necesidad de ap
oyos socioeducativos o psicosociales de baja intensidad, esto es, personas en riesgo de dependencia o familias y personas en riesgo de exclusión (falta de ap
oyos sociales, soledad, aislamiento…);
2) problemáticas causantes de desprotección en niños, niñas y adolescentes distintas a las relacionadas con el ejercicio adecuado de las competencias y responsabilidades parentales y contempladas en toda la normativa de protección a la infancia: acoso o conflictos de convivencia (en el contexto escolar y trascendido éste), violencia entre iguales y en las relaciones afectivo-sexuales, consumos de riesgo, etc.
Dirigida a: ayuntamientos (incluidas las agrupaciones de ayuntamientos).
12.Impulsar el servicio de ap
oyo a personas cuidadoras.
De igual manera, el servicio de ap
oyo a las personas cuidadores requiere ser impulsado a nivel municipal de manera que quede garantizado el acceso de todas las personas cuidadoras a los ap
oyos articulados desde este servicio. Esto supone: 1) la asunción plena como servicio de atención primaria de responsabilidad municipal; 2) la extensión del servicio a todos los municipios de la Comunidad Autónoma de Euskadi; y 3) la mejora en la detección de las necesidades de ap
oyo a estas personas.
Dirigida a: ayuntamientos (incluidas las agrupaciones de ayuntamientos).
13.Desarrollar los servicios de acogida diurna y residencial de atención primaria contemplados en el Catálogo de prestaciones y servicios.
Se hace imprescindible el desarrollo en todos los municipios de la CAE de los servicios municipales de acogida diurna, acogida nocturna, piso de acogida, vivienda tutelada para personas en situación de exclusión y servicios de alojamiento para personas mayores, aún escasamente o no desarrollados, conforme a lo definido para cada servicio en el Decreto de Cartera y a las orientaciones respecto a coberturas y despliegue territorial contenidas en el Mapa de Servicios Sociales.
Para este fin resultarían convenientes procesos de análisis de la realidad particular que cada municipio presenta, en los que se tuvieran en cuenta los servicios y/o programas existentes y la configuración que en la Cartera se hace de éstos, de forma que se pudieran dibujar procesos “de tránsito” particulares desde la realidad actual a la definida como objetivo.
En el caso de los servicios de nueva creación, en virtud del principio de proximidad y para un adecuado y pacífico despliegue territorial (que garantice el principio de proximidad y evite la concentración de determinados recursos –por ejemplo, los de exclusión- en pocos y concretos municipios) se estima conveniente facilitar acuerdos previos para la determinación de la localización del servicio, el número de plazas, la participación en la financiación o los procedimientos de acceso en los casos de servicios compartidos por varios municipios. Este proceso podría darse en el marco del desarrollo previsto de los Mapas territoriales en el que, con la participación de las entidades locales concernidas, se pactaran los criterios y detalles concretos/operativos del despliegue territorial.
Dirigida a: ayuntamientos (incluidas las agrupaciones de ayuntamientos).
14.Alcanzar acuerdos con las administraciones públicas propietarias de parques de vivienda de protección pública para la dotación de las infraestructuras necesarias para la radicación de los servicios residenciales de atención primaria.
Los ayuntamientos no suelen ser habitualmente promotores de vivienda pública por lo que se encuentran con dificultades para ubicar determinados servicios de los que les corresponden según el Catálogo de prestaciones y servicios de la Ley de Servicios Sociales, en concreto, los pisos de acogida, las viviendas tuteladas para personas en situación de exclusión y los servicios de alojamientos para personas mayores. La prestación de estos servicios requiere la disposición de locales y, sobre todo, viviendas en las que poder desarrollar los mismos con estabilidad y permanencia.
Las administraciones públicas propietarias de viviendas, principalmente el Gobierno vasco, deberían facilitar mediante acuerdos interadministrativo la cesión de esos locales y viviendas.
Dirigida a: ayuntamientos (incluidas las agrupaciones de ayuntamientos) y Gobierno Vasco.
15.Llevar a cabo una reflexión en profundidad sobre el uso de las prestaciones económicas concedidas en sustitución de la provisión directa de servicios.
Resulta necesario abordar una reflexión en profundidad sobre el uso de las prestaciones económicas frente a la provisión de servicios (como es el caso de la prestación para cuidados en el entorno familiar y el servicio de atención domiciliaria, por ejemplo) y, especialmente, del uso y efectos de la prestación económica vinculada al servicio. Precisa regulación, en particular, su duración, pues estando concebida por la Ley de Servicios Sociales como una solución temporal para las situaciones en que, teniendo prescrito un servicio integrado en el Sistema Vasco de Servicios Sociales, no se puede garantizar el acceso por falta de cobertura suficiente del mismo, la respuesta a las necesidades a través de esta prestación conlleva el riesgo de hacer permanente lo que en principio es una ausencia coyuntural de servicios, en contra del espíritu de la Ley.
Dirigida a: Gobierno Vasco, diputaciones forales y ayuntamientos (incluidas las agrupaciones de ayuntamientos).
Relativas a la gestión y financiación municipal
16.Promover la colaboración intermunicipal para hacer frente a la complejidad inherente al desarrollo de servicios de responsabilidad municipal y ámbito territorial supramunicipal.
La complejidad inherente al desarrollo de servicios de responsabilidad municipal y ámbito territorial supramunicipal pudiera hacer conveniente la promoción y el establecimiento de fórmulas de colaboración intermunicipal:
•En algunos casos, se referirán en exclusiva a la colaboración financiera, regulando la compensación de costes y los procedimientos para que todas las personas empadronadas en el territorio que cubra una comarca o área de servicios sociales puedan tener acceso al servicio, independientemente del municipio donde se ubique.
•En otros, resultará más adecuada la gestión compartida de los servicios –además de su financiación- a través de fórmulas asociativas intermunicipales, como las mancomunidades o, incluso, de consorcios interadministrativos, con la participación de administraciones de diferente nivel.
Las diputaciones forales tienen un papel importante en garantizar la prestación de estos servicios “supramunicipales”, bien a través de la promoción de estas fórmulas de colaboración entre ayuntamientos, bien mediante la prestación de los servicios desde fórmulas de colaboración interadministrativa.
Dirigida a: diputaciones forales y ayuntamientos (incluidas las agrupaciones de ayuntamientos).
17.Garantizar la habilitación en los presupuestos municipales de los recursos económicos necesarios para la prestación a la ciudadanía –en adecuados niveles de calidad- de todos los servicios sociales de competencia municipal.
El modelo de gobierno local recientemente ap
robado por el Parlamento Vasco reconoce a los ayuntamientos su mayor nivel de proximidad a la ciudadanía y un conjunto de competencias propias, entre las que se encuentran las de los servicios sociales. Este modelo, además, integra los dos aspectos sustantivos de la autonomía municipal, como son las competencias y la financiación, entendiendo que sin una financiación municipal suficiente no se puede garantizar el correcto ejercicio de sus responsabilidades y una prestación adecuada de los servicios públicos locales. Corresponde a las instituciones vascas, en el marco del Concierto Económico, reza la exposición de motivos de la Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales, garantizar “que la financiación local se corresponda con las competencias que los municipios tienen encomendadas, para hacer efectiva su autonomía local”.
En este marco, bajo los principios rectores de autonomía local y suficiencia financiera, establecida como regla general la financiación no condicionada y desde la asunción en plenitud (en toda su extensión / con todas sus consecuencias) de las competencias propias en el ámbito de los servicios sociales, conforme a lo dispuesto en la Ley de Servicios Sociales, resulta consecuente reclamar la habilitación en los presupuestos municipales de los recursos económicos necesarios para la prestación a la ciudadanía –en adecuados niveles de calidad- de todos los servicios sociales de competencia municipal, garantizando así el correcto ejercicio de sus responsabilidades.
Dirigida a: ayuntamientos (incluidas las agrupaciones de ayuntamientos).
Relativas al desarrollo normativo y articulación del sistema
18.Avanzar en el desarrollo normativo previsto en la Ley de Servicios Sociales y en el despliegue del Sistema Vasco de Servicios Sociales: refuerzo de los recursos del departamento competente.
Las disposiciones adicionales de la Ley de Servicios Sociales establecían determinadas previsiones relativas a la mejora del sistema de servicios sociales, además de la elaboración y ap
robación de la Cartera de Prestaciones y Servicios del Sistema Vasco de Servicios Sociales y del Plan estratégico de Servicios Sociales, que con retraso se han cumplido.
Entre estas previsiones estaría la creación del Sistema Vasco de Información sobre Servicios Sociales o la regulación del Observatorio Vasco de Servicios Sociales, que siguen pendientes.
Tampoco se han desarrollado las normas que regularán cada uno de los servicios y prestaciones de la Cartera, ni se han revisado aquellos otros decretos existentes (centros residenciales y recursos de día para personas mayores, recursos residenciales para infancia en desprotección, etc.), pero necesitados de actualización.
Sigue pendiente la normativa relativa a la concertación de los servicios, que tras la ap
robación de la Ley del Tercer Sector Social de Euskadi es más urgente si cabe. Por último, mencionamos la normativa relativa a la participación económica de la persona usuaria prevista en la Disposición Transitoria Séptima de la Ley de Servicios Sociales y que tiene enorme incidencia en el desarrollo y evolución del Sistema vasco de Servicios Sociales y en la gestión de los servicios por parte de los servicios sociales municipales.
Toda esta acción normativa, junto a las funciones relativas a la planificación y gestión del sistema hacen necesario el refuerzo del Departamento de Gobierno Vasco competente para el despliegue efectivo del Sistema Vasco de Servicios Sociales.
Dirigida a: Gobierno Vasco.
19.Reforzar la capacidad de acción de las asociaciones que agrupan y representan a los municipios vascos, de forma que puedan mejorar sus funciones de representación para mejorar la comunicación y colaboración con otros sistemas de protección (sistema sanitario, educativo, garantía de ingresos, vivienda) y su capacitación técnica para hacer frente a las necesidades de asesoramiento y la elaboración de instrumentos y herramientas para la intervención social y la derivación.
La descentralización y fragmentación que caracteriza el sistema de servicios sociales dificulta la relación y colaboración con otros sistemas, así como la posibilidad de poner en marcha iniciativas conjuntas. Se trata de una carencia que limita, entre otras actuaciones, el establecimiento de protocolos conjuntos y homogéneos para los servicios sociales de atención primaria en su relación con los otros sistemas de protección.
También dificulta una respuesta homogénea a las propuestas que desde otros servicios de protección se dirigen a los servicios sociales, y específicamente a los de atención primaria, lo que resta eficacia y dinamismo a la colaboración tan necesaria desde la perspectiva de la atención centrada en la persona.
El liderazgo político que ejerce EUDEL no está siendo suficiente para lograr este objetivo, por lo que habría que establecer otras fórmulas que acompañen a dicho liderazgo para ofrecer respuestas adecuadas y una interlocución política y técnica en la comunicación, tanto dentro del sistema de servicios sociales, como con otros sistemas de protección.
Sería importante, en esta línea, dotar de mayor capacidad de acción a las asociaciones que agrupan y representan a los municipios vascos, de forma que puedan mejorar sus funciones de representación y capacitación técnica para ofrecer ap
oyo técnico y liderar (dinamizando, activando, promoviendo…) procesos de trabajo para la elaboración consensuada de protocolos, metodologías y otros instrumentos necesarios en el trabajo social.
Dirigida a: EUDEL.
20.Mantener debidamente actualizada la Cartera de Prestaciones y Servicios.
El conjunto de prestaciones y servicios de responsabilidad pública que integran el Sistema Vasco de Servicios Sociales debe dar respuesta adecuada en cada momento a las necesidades de las personas y grupos que atiende. Para ello, se hace necesario mantener debidamente actualizada la Cartera de Prestaciones y Servicios a través de los mecanismos contemplados en la Ley de Servicios Sociales o de aquellos otros que se pudieran estimar convenientes.
En el proceso de revisión y evaluación se tendrá en cuenta la evolución de la demanda –nuevas contingencias y necesidades derivadas del envejecimiento, el saldo migratorio, el impacto social de la crisis o el equilibrio ap
oyo formal/informal, entre otras–, así como los nuevos enfoques y metodologías para la intervención que hayan demostrado su eficacia. Este proceso puede suponer, tanto la incorporación o eliminación de servicios, como la redefinición o modificación de las características y modalidades del servicio.
Dirigida a: Gobierno Vasco, diputaciones forales y ayuntamientos (incluidas las agrupaciones de ayuntamientos).
21.Impulsar las actividades de gestión del conocimiento e I+D+i.
La evaluación y mejora de la intervención y la práctica profesional, la respuesta a nuevas demandas y necesidades, la generación de un cuerpo científico-técnico común y la cohesión de la práctica profesional requieren de un impulso decidido a las actividades de gestión del conocimiento e I+D+i. Esto supone promover el desarrollo del Observatorio Vasco de Servicios Sociales, como órgano cuya naturaleza contempla estas funciones, y una actitud de ap
ertura a la innovación por parte de todos los agentes del sistema, facilitando el pilotaje de nuevas experiencias.
Refiriéndonos al ámbito de atención primaria, incluso, sería de gran interés la articulación de otros espacios técnicos que posibiliten la cooperación, la experimentación, la innovación y el ap
rendizaje mutuo entre los municipios, en línea con lo expuesto en la recomendación número 5.
Dirigida a: Gobierno Vasco, diputaciones forales y ayuntamientos (incluidas las agrupaciones de ayuntamientos).
22.Desarrollar el Sistema de Información del Sistema Vasco de Servicios Sociales.
Urge el desarrollo del Sistema de Información del SVSS al objeto de que todos los agentes con responsabilidad en el sistema (entre ellos, los ayuntamientos y demás entes locales) dispongan de la información necesaria, tanto para sus tareas de planificación, como para operaciones estadísticas. Esto supone, entre otras cosas:
•Diseñar e implementar en breve plazo y de manera consensuada alguna herramienta que ap
orte a los agentes del sistema la información que requieran para su planificación (en línea con lo propuesto en el Plan Estratégico), con el compromiso de contribuir a su “alimentación” en los términos que se acuerde.
•Acordar los registros e indicadores que se consideren más ap
ropiados para su uso generalizado por parte de todas las instituciones locales en el desarrollo de su acción municipal.
•Alinear los conceptos e indicadores de los instrumentos y operaciones estadísticas existentes con el Catálogo de prestaciones y servicios recogidos en la Ley de Servicios Sociales.
Dirigida a: Gobierno Vasco.
Relativas a la cooperación y a la coordinación ad intra y ad extra, dentro y entre sistemas.
23.Coordinación entre la atención primaria y la atención secundaria: elaborar protocolos o acuerdos de colaboración y establecer un mecanismo eficaz para dirimir los desacuerdos.
La atención centrada en la persona exige nuevas maneras de trabajar en la que los distintos servicios se coordinen para ofrecer a la personas una respuesta integral a sus necesidades. Ello implica la elaboración de protocolos o acuerdos de colaboración entre la atención primaria y la atención secundaria para la atención conjunta y la derivación. Son necesarios, de igual manera, espacios estables de coordinación y de contraste para llevar a cabo valoraciones conjuntas sobre la derivación al recurso más adecuado, el itinerario de inserción más aconsejable o bien la flexibilización del acceso a los recursos.
Por último, parece aconsejable establecer algún mecanismo para dirimir los desacuerdos en las valoraciones de dependencia, desprotección y exclusión (mediante órganos de composición mixta de carácter técnico, por ejemplo).
Dirigida a: Gobierno Vasco, diputaciones forales y ayuntamientos (incluidas las agrupaciones de ayuntamientos).
24.Coordinación con el sistema de garantía de ingresos: revisar la relación entre los servicios sociales de base y Lanbide y el papel de aquellos en el sistema de garantía de ingresos.
El sistema de garantía de ingresos deja fuera a personas que no tienen recursos económicos suficientes para hacer frente a sus necesidades básicas, por no cumplir los requisitos o porque se valora que se han incumplido obligaciones, lo que empuja a personas y a familias a solicitar ayuda y atención a los servicios sociales de base para hacer frente a las necesidades más básicas y para solicitar acompañamiento en el itinerario institucional para recuperar la percepción de las prestaciones.
El marco de colaboración previsto entre los servicios sociales de base y Lanbide está vinculado únicamente a la valoración de la empleabilidad de las personas y a la suscripción de los convenios de inclusión activa en los casos en los que la persona destinataria principal o algunos de los miembros de la unidad de convivencia requiera de una intervención de carácter social.
Las personas pensionistas o en situación de alta exclusión no entrarían dentro de este colectivo en la medida en que no son empleables, aunque, en muchos casos, están siendo atendidas por ambos sistemas, por lo que se duplican los recursos destinados a su atención. Además, durante estos años se ha detectado una dificultad por parte de Lanbide para atender a las personas en situación de alta exclusión social.
Un elevado número de personas sigue acudiendo a solicitar información y orientación a los servicios sociales de base con relación a los requisitos que tienen que reunir para ser beneficiarias de las prestaciones económicas o para su reanudación cuando se les suspende el abono de dichas prestaciones, por lo que los servicios sociales siguen atendiendo y orientando con relación a los requisitos que se deben reunir.
Esta situación descrita implica revisar la colaboración y coordinación entre ambos sistemas.
La medida prevista hasta ahora para la coordinación es la activación de un protocolo tanto por parte de Lanbide como por iniciativa de un servicio social de base. El protocolo de colaboración propuesto, sin embargo, no ha sido suscrito por todos los ayuntamientos, ni se está ap
licando de manera generalizada, por lo que debería revisarse con carácter amplio tanto el marco en el que se delimita la colaboración como el procedimiento previsto.
La colaboración entre ambos sistemas requiere prever los siguientes elementos:
•Ambos sistemas tienen que compartir la información por lo que se hace necesario disponer de una herramienta en la que quede constancia de las actuaciones llevadas a cabo por ambos sistemas. Ello puede llevar a que, en situaciones de alta exclusión (o, en general, cuando las personas no son empleables) que son atendidas por los servicios sociales y a la vista de la información compartida, Lanbide delegue en aquellos la presentación de la solicitud de la prestación económica.
•Se debe prever la derivación a los servicios sociales de atención primaria a las personas que se atiende en una oficina de Lanbide y en las que se detecta una necesidad de intervención social por encontrarse en situación de exclusión o riesgo de exclusión social, dependencia o desprotección, es decir, por las contingencias propias de la atención de los servicios sociales.
•Se tiene que acordar el peso que van a tener los informes de los servicios sociales en los expedientes de prestaciones económicas que gestiona Lanbide, bien en la interpretación del cumplimiento de requisitos, bien en las resoluciones que acuerdan la suspensión o extinción de las prestaciones.
•De igual manera, sería conveniente consensuar el contenido que deberían incorporar los informes sociales para ser útiles para el sistema de garantía de ingresos.
•Si se van a incorporar y cómo los compromisos relativos al Convenio de Inclusión Activo en el Plan de Atención Personalizado y viceversa, así como el procedimiento para incorporar las modificaciones en ambos.
•El seguimiento de los compromisos por parte del trabajador o trabajadora social referente del servicio social de base y del orientador u orientadora laboral de Lanbide, esto es, la manera en la que se va a valorar el cumplimiento de los compromisos incorporados en el Plan de Intervención Individualizado y en el Convenio de Inclusión Activo.
La gestión de las prestaciones económicas vinculadas al sistema de garantía de ingresos, incluidas las dirigidas a la compensación de los gastos de vivienda y la dotación y regulación de las Ayudas de Emergencia Social, tienen incidencia directa en los servicios sociales municipales, por lo que las decisiones que se tomen en ese ámbito, (como la futura supresión de la prestación complementaria de vivienda), tanto a nivel legislativo como organizativo y de gestión, deberían tener en cuenta su impacto en los servicios sociales municipales y para ello, y como aspecto fundamental, tomar en consideración su opinión.
Dirigida a: Gobierno Vasco, diputaciones forales y ayuntamientos (incluidas las agrupaciones de ayuntamientos).
25.Coordinación sociosanitaria: desarrollar la cooperación respecto a personas que sufren alguna patología.
Hasta la fecha, la atención sociosanitaria ha dirigido sus principales esfuerzos a las personas dependientes que necesitan recibir de manera simultánea las prestaciones sanitarias y de servicios sociales. Se ha empezado a recorrer un camino por el que se hace necesario seguir avanzando, pero otras contingencias no están teniendo una consideración similar.
Las personas que acuden a los servicios sociales y demandan una atención social (porque se encuentran en situación de exclusión social grave, o sufren o han sufrido violencia de género, etc.) en ocasiones, tienen problemas de salud, bien por adicciones a sustancias tóxicas o bien porque han desarrollado alguna patología relacionada con la salud mental o con limitaciones funcionales. También hay situaciones más transitorias en las que se encuentran estas personas que requieren de una atención con un componente sanitario como son las convalecencias tras una intervención médica o después de haber sufrido un proceso patológico grave y se recibe el alta hospitalaria.
Los centros destinados a personas en situación de exclusión social no suelen contar con dispositivos sanitarios propios. Se han desarrollado algunos programas para hacer frente a dicha carencia, pero no se han desarrollado en todos los territorios y las plazas son inferiores a las necesidades existentes. La atención al colectivo de personas en situación de exclusión social grave exige el desarrollo de servicios sociosanitarios para dar cumplimiento al artículo 46 de la Ley de Servicios Sociales.
Dirigida a: Gobierno Vasco, diputaciones forales y ayuntamientos (incluidas las agrupaciones de ayuntamientos).
26.Coordinación con el sistema educativo: profundizar en la colaboración en el ámbito escolar.
El ámbito escolar es un espacio adecuado para detectar problemáticas sociales que podrían requerir de una intervención social o de un programa de mediación o desarrollo comunitario, como son las que afectan a la integración de las minorías étnicas o culturales o conflictos de convivencia, entre otras. Por otro lado, hay familias que están siendo atendidas desde un programa de intervención socio-educativa en el que se prevé la coordinación con el centro educativo.
La coordinación y la colaboración entre ambos sistemas ha aumentado estos últimos años, pero sigue dependiendo en gran medida de la voluntad de las y los profesionales sin que haya protocolos extendidos en todos los centros educativos o reuniones periódicas entre los servicios sociales municipales y los centros educativos del municipio, salvo en los casos en los que la familia es parte de un programa de intervención socioeducativa y hay menores en edad en situación de escolarización obligatoria.
Sería necesario aumentar y mejorar la información y formación sobre los recursos y procedimientos existentes en ambos sistemas para desarrollar una cultura de colaboración que tenga por objetivo la detección de problemáticas sociales, la derivación a los servicios Sociales en los casos pertinentes y la colaboración entre ambos sistemas.
Dirigida a: Gobierno Vasco, diputaciones forales y ayuntamientos (incluidas las agrupaciones de ayuntamientos).
27.Cumplir los compromisos asumidos en la Ley del Tercer Sector de Euskadi y mejorar la coordinación entre las entidades sociales y los servicios sociales municipales.
La nueva Ley 6/2016, de 12 de mayo, del Tercer Sector Social de Euskadi ha regulado y dotado de un marco normativo a las organizaciones que trabajan en ámbitos como el de la inclusión, la atención a la dependencia o a la desprotección. Esta Ley es un avance, porque regula además del funcionamiento y los principios de las organizaciones sin ánimo de lucro, su relación con las administraciones públicas y su papel a la hora de diseñar las políticas sociales. La Ley les reconoce su trabajo en defensa del interés general y el papel complementario a los sistemas de responsabilidad pública en la provisión de servicios sociales de interés general, así como en el entramado relacional como agentes de socialización y ap
oyo informal. Su origen como iniciativa social, así como la base social con la que cuentan y la participación de personas voluntarias (a veces, las propias personas o familias usuarias de los servicios sociales), les dotan de legitimación para esta colaboración.
Las actuaciones que desarrollan se manifiestan en una triple dimensión. Por un lado, en la información, sociabilidad y gestión de recursos, servicios y prestaciones que demandan personas en situación de vulnerabilidad y desigualdad social. Por otra parte, en la interlocución política y en la acción administrativa y judicial. Por último, en la denuncia, sensibilización y concienciación social. Esta triple dimensión exige determinadas actuaciones, como son las relativas a la colaboración y coordinación con los servicios sociales, la participación prevista en la mesa de Diálogo Civil y en el Consejo Económico y Social, así como en otros órganos de consulta y asesoramiento (el Consejo Vasco de Servicios Sociales y los Consejos locales de participación social o servicios sociales serían otros ejemplos en el ámbito que nos ocupa) y la prestación de servicios de responsabilidad pública. En lo tocante a las medidas que afectan a su relación económica con las administraciones públicas para este fin se ha de hacer referencia al desarrollo normativo del régimen de concertación y del modelo de financiación previstos en la Ley de Servicios Sociales: los regímenes especiales de concierto social, los convenios y los acuerdos marco de colaboración. El cumplimiento de dichas previsiones legales es esencial para la mejora de los servicios sociales.
Por otro lado, la coordinación con el Tercer Sector en la prestación de servicios también exige espacios estables de coordinación y de contraste por parte de los ayuntamientos para llevar a cabo valoraciones conjuntas y poder hacer un seguimiento de la intervención.
Dirigida a: Gobierno Vasco, diputaciones forales y ayuntamientos (incluidas las agrupaciones de ayuntamientos).