visión de los agentes técnicos e institucionales
2.1. Introducción
Como se ha señalado en la presentación, junto al análisis cuantitativo realizado en el capítulo anterior, el grueso de la información en la que se basa este informe se ha recogido mediante entrevistas y grupos de discusión realizados con técnicos, profesionales y representantes de las instituciones que tienen responsabilidad en la provisión y la gestión de los servicios sociales en la Comunidad Autónoma de Euskadi. La opción por este tipo de metodologías cualitativas se debe a la necesidad de conocer con el mayor detalle posible, más allá de los datos concretos derivados de las fuentes estadísticas disponibles, la v
isión que los diversos agentes tienen sobre la situación de los servicios sociales municipales, sobre sus dificultades y sobre sus retos. Pese a las limitaciones de este tipo de enfoques cualitativos, que más adelante se señalan, el recurso a las entrevistas y los grupos de discusión con una treintena de informantes clave ha permitido, por una parte, que todos los agentes consultados pudieran poner sobre la mesa las cuestiones que consideran importantes a la hora de analizar la situación de los servicios sociales municipales y de plantear soluciones de mejora; por otra, recoger sus opiniones y v
aloraciones respecto a esas cuestiones y, finalmente, debatir en común las posibles soluciones a las dificultades planteadas.
En total, para la redacción de este capítulo se ha contado con la participación de 36 personas diferentes, mediante entrevistas individuales, grupos de discusión y, en algunos casos, cuestionarios escritos. La recogida de información se realizó entre septiembre y noviembre de 2015 y se realizaron, por una parte, 11 entrevistas con representantes de diversas instituciones y, por otra, entrevistas y grupos de discusión con 25 personas que trabajan en el Gobierno V
asco, las diputaciones forales y los ayuntamientos de la Comunidad Autónoma de Euskadi, así como en universidades y entidades del Tercer Sector. La lista completa de las personas que participaron en las entrevistas y grupos de discusión es la siguiente:
Representantes institucionales
-Aitziber Sanroman. Concejala de Bienestar Social.Ayuntamiento de Donostia
-Carlos Alfonso. Director de Planificación e Inversión. Diputación Foral de Gipuzkoa
-Dorleta Goiburu. EUDEL
-Elena Coria. Concejala de Servicios Sociales. Ayuntamiento de Getxo
-Emilio Sola. Director de Servicios Sociales. Gobierno V
asco
-Iñigo Pombo.Concejal de Acción Social. Ayuntamiento de Bilbao
-Lide Amilibia. V
iceconsejera de Políticas Sociales. Gobierno V
asco
-Mikel Antizar. Concejal de Servicios Sociales. Ayuntamiento de Barakaldo
-Nerea Melgosa. Concejala de Servicios Sociales. Ayuntamiento de V
itoria
-Oscar Seco. Director de Inclusión Social.Diputación Foral de Bizkaia
-Sergio Corchon. Concejal de Servicios Sociales. Ayuntamiento de Irun
-Sergio Murillo. Director de Promoción de la Autonomía Personal. Diputación Foral de Bizkaia
-Xabier Domínguez López de Lacalle. Concejal de Servicios Sociales. Ayuntamiento de Elorrio
Profesionales y personas expertas
-Alfonso López (EAPN)
-Arantxa Orbegozo(Gobierno V
asco)
-Arantza Laka(Colegio Trabajo Social Bizkaia)
-Elena Ayarza (Ararteko)
-Félix Arrieta (Universidad de Deusto)
-Fernando Fantova (Consultor social)
-Francisco Dehesa (Ayuntamiento de Bilbao)
-Itziar Barrenkua (Ararteko)
-Itziar Etcheverry (Agintzari)
-Jaime García (Fundación EDE)
-Javier Ruiz (Ayuntamiento de Portugalete)
-Jesús Otaño (Consorcio de Educación Compensatoria de Gipuzkoa)
-Jon Iribar (Diputación Foral de Gipuzkoa)
-Juan de Dios Sanz (Ayuntamiento de Irun)
-Karmele Acedo (Servicios Sociales Integrados)
-Karmele Guinea (Ayuntamiento de Bilbao)
-Maika Díez Bermejo (Diputación Foral de Álava)
-Marijo Larrea (Ayuntamiento de Donostia)
-Merche González de Celis (Ayuntamiento de Ermua)
-Mikel Leturia (Fundacion Matia)
-Nerea Llantada (Mancomunidad de Busturialdea)
-Rafa López de Arostegui (Fundación EDE)
-Rosa Briñas (Ayuntamiento de Laguardia)
-Sara Buesa (Ayuntamiento de V
itoria-Gasteiz)
-Tere Barrenetxea (Ayuntamiento de Donostia)
Antes de presentar las principales conclusiones que se derivan de las entrevistas y los grupos de discusión que se han realizado es conveniente apuntar algunos aspectos relacionados con la propia metodología cualitativa seguida, necesarios para interpretar adecuadamente la información recogida.
-Como se acaba de señalar, las personas entrevistadas y que participaron en los grupos de discusión son, en general, técnicos, profesionales o responsables políticos de entidades e instituciones que intervienen en Euskadi en la gestión y provisión de servicios sociales. Sin embargo, su opinión sobre los temas planteados se solicitó a título individual –no como representantes de las entidades en las que prestan sus servicios− y se recoge en el texto de forma anónima. Si bien, como se v
erá, algunas de las afirmaciones y expresiones recogidas se reflejan de forma literal en el texto, desde un principio se optó –y así se les indicó a las personas entrevistadas− por no identificar expresamente a las personas que hacen esas afirmaciones, al objeto de permitir la mayor libertad posible a la hora de expresar sus opiniones.
-Las entrevistas y los grupos de discusión se articularon mediante un cuestionario previamente remitido a los participantes. Por tanto, las discusiones se centraron en los temas que se recogían en ese cuestionario, aunque en todos los casos se trasladó la posibilidad de plantear cuantos aspectos adicionales se consideraran.
-Las personas entrevistadas no representan al conjunto de las personas que trabajan en el ámbito de los servicios sociales en Euskadi y para la elaboración del informe se ha realizado una selección necesariamente subjetiva y parcial de sus argumentos. En ese sentido, lo que en este capítulo se recoge es la interpretación –la reconstrucción y ordenación más objetiva posible− de las opiniones de todas estas personas. Es por tanto importante destacar que, si bien se observa cierto consenso o acuerdo en determinados aspectos, ese consenso no siempre alcanza a todas las personas entrevistadas y, desde luego, no puede necesariamente considerarse como la opinión mayoritaria o generalizada en el sector. Se trata, por el contrario, de opiniones individuales seleccionadas que buscan ayudar a entender las percepciones y opiniones que en la actualidad existen en el sector sobre los temas planteados. En ese sentido, cabe pensar que el resumen realizado recoge con fidelidad el estado de opinión de las personas consultadas, con sus coincidencias y divergencias, con relación a la situación de los servicios sociales municipales.
-Los grupos de discusión y las entrevistas se centraron en v
alorar el impacto de la situación actual sobre los derechos de las personas potencialmente usuarias de los servicios sociales y del conjunto de la ciudadanía. Se planteó en ese sentido la necesidad de buscar opiniones en relación con la mejora del actual marco organizativo de los servicios sociales, dentro de sus actuales límites, y no tanto propuestas que implicaran una reformulación general del marco que en la actualidad regula los servicios sociales en la Comunidad Autónoma de Euskadi.
-En el propio texto se observa cómo muchos temas se solapan y se superponen. Si bien se ha intentado ordenar los temas de la manera más lógica posible, lo cierto es que todas las cuestiones abordadas están estrechamente interrelacionadas y pueden ser analizadas desde más de una perspectiva. Del mismo modo, en ocasiones las reflexiones sobre los servicios sociales municipales se mezclan con las relativas al conjunto del sistema de servicios sociales, ya que no siempre es posible desligar los problemas de una parte de los del sistema en su globalidad.
El capítulo se divide en tres grandes secciones: en primer lugar (2.2.), se presentan las opiniones en relación con la v
aloración general de la situación, con particular atención al impacto que ha tenido el traslado de la gestión de la Renta de Garantía de Ingresos (en adelante, RGI) a Lanbide y las principales dificultades con las que se han encontrado los ayuntamientos para un mayor desarrollo de los servicios sociales de atención primaria. En segundo lugar (2.3.), se aborda el impacto que han tenido –o que se prevé que tendrán− el Decreto 185/2015, de 6 de octubre, de cartera de prestaciones y servicios del Sistema V
asco de Servicios Sociales (en adelante, Decreto de Cartera) y el Plan Estratégicode Servicios Sociales de la Comunidad Autónoma del País V
asco (en adelante, Plan Estratégico), que incluye el Mapa de Servicios Sociales (en adelante, Mapa), especialmente en relación con la garantía del derecho subjetivo a los servicios sociales; se analiza la situación en lo que se refiere a las diferentes fichas del Decreto de Cartera –que definen los servicios- y la respuesta que se está dando a las diferentes necesidades y colectivos y se analizan también las cuestiones referidas al personal de los servicios sociales municipales. Finalmente, el tercer apartado (2.4.) analiza todas las cuestiones relacionadas con la arquitectura institucional y la estructura competencial de los servicios sociales en la Comunidad Autónoma de Euskadi que tienen una incidencia directa en la situación de los servicios sociales municipales.
2.2.1.Valoración general de la situación: preocupación por la persistencia de desigualdades territoriales en el acceso a los servicios sociales
La mayor parte de las entrevistas y de los grupos de discusión se iniciaron planteando a las personas entrevistadas cuál es su v
aloración general sobre la situación de los servicios sociales municipales y, más concretamente, en qué medida consideran que se ha avanzado en la asunción por parte de los ayuntamientos v
ascos de las funciones que la Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales (en adelante, Ley de Servicios Sociales) les atribuye con relación a la prestación de los servicios de atención primaria y en su configuración como puerta de acceso al sistema.
Más allá de la identificación de las razones que están detrás de su insuficiente desarrollo, las opiniones se dividen básicamente entre quienes plantean una v
aloración ambivalente o matizada de la situación –a juicio de estas personas, pese a las dificultades, se han dado significativos pasos adelante, aunque sean parciales o incompletos− y quienes plantean una v
aloración más claramente negativa y consideran los años transcurridos desde la aprobación de la Ley de Servicios Sociales como una oportunidad perdida. En ese sentido, una parte de las personas consultadas consideran que el largo periodo de negociación interinstitucional del Mapa de Servicios Sociales y el Decreto de Cartera ha supuesto una rebaja de las expectativas con las que se recibió la Ley de Servicios Sociales. Además, esta falta de desarrollo normativo ha generado incertidumbre en el seno de las instituciones y los equipos de trabajo, paralizando, en ocasiones, la toma de decisiones importantes y limitando el desarrollo de estrategias dirigidas a afrontar problemáticas pendientes de resolver en el nivel de atención primaria.
Entre las valoraciones ambivalentes, incluso positivas, se plantean este tipo de argumentos:
“Los ayuntamientos han conseguido desarrollar el papel que la Ley les atribuye solamente de forma parcial”.
“Respuestas sí estamos dando, aunque depende mucho del colectivo de personas al que hagamos referencia”.
“Al menos en los municipios pequeños y medianos, la Ley ha permitido poner en v
alor un nuevo enfoque profesional, que v
enía expresamente recogido en la Ley”.
“Como puerta de acceso al sistema de Servicios Sociales, no cabe duda de que los servicios sociales municipales están funcionando”.
“Se ha hecho lo que se ha podido y se han cumplido todas las obligaciones que nos marcaba la Ley, aunque quizá no todas con la intensidad o con la celeridad que hubiera sido necesaria”.
“En mi Territorio la situación ha mejorado parcialmente, sobre todo por la transferencia de la RGI a Lanbide, que ha permitido en algunos ayuntamientos, especialmente los grandes, avanzar en lo que podemos llamar ‘modelo de atención’, al liberarse tiempo para tareas de v
isita domiciliaria, coordinación con otros sistemas a nivel local, trabajo con el movimiento asociativo, etc. Pero no se ha avanzado en la provisión de servicios que son de ‘nueva’ competencia municipal ni en la asunción plena del SAD”.
Son quizás más habituales en todo caso las v
aloraciones que consideran insuficiente el desarrollo de la Ley de Servicios Sociales, al menos en lo que se refiere a los ayuntamientos:
“Hemos desperdiciado todos estos años discutiendo en relación a la Cartera, pero no lo hemos aprovechado para debatir y construir un modelo de intervención individualizado y de base comunitaria, que es la mejor aportación que hacía la Ley. Hemos perdido un tiempo precioso; el debate se ha centrado en el nivel político, los profesionales no hemos participado en esos debates y no hemos sido capaces de debatir sobre el modelo de intervención”.
“Durante estos últimos años ha habido un parón muy importante, todos hemos estado a la expectativa de la aprobación del Decreto de Cartera, sin saber muy bien en qué se iban a concretar nuestras obligaciones. Y no sé si al final todas las expectativas que teníamos se v
an a cumplir”.
“Para nosotros, la aprobación de la Ley de Servicios Sociales no ha supuesto ninguna modificación en cuanto a tener más recursos, ni en cuanto a dotarnos de una estructura diferente. Nos hemos limitado a crear pequeños programitas que, probablemente, con Ley o sin Ley se hubieran creado igual”.
“Los servicios sociales de base han podido tener un cierto desarrollo, pero el resto de los servicios de atención primaria que v
ienen recogidos en la Ley no se han desarrollado suficientemente. Los ayuntamientos no tienen capacidad económica para ello”.
“No percibo que hasta ahora la aprobación de la Ley haya tenido mucho efecto en los ayuntamientos”.
“No se han generado las herramientas necesarias para materializar el cambio de enfoque que planteaba la Ley, de un modelo asistencialista a un modelo de desarrollo comunitario. El cambio de planteamiento está muy bien, pero ¿hay recursos para hacer realidad ese cambio?”.
“Como ha costado tanto poner la Cartera en marcha, el Mapa y demás, no se ha notado que la Ley se aprobara en el 2008. Seguimos con la misma situación, tristemente, que en el año 2007-2008, con la suma, además, de la crisis y de todas las necesidades sociales que hemos tenido desde entonces. Entonces, en v
ez de tener un mapa ya, bien definido, de qué es lo que tenemos que hacer cada uno, con qué intensidad y con cuánto dinero, pues lo que desde el ayuntamiento nos ha pasado es que estamos haciendo más de lo que teníamos que hacer y, encima, con más carga económica que la que teníamos que asumir y con los mismos recursos humanos. Entonces, la Ley 12/2008 está muy bien, era muy buena y el derecho subjetivo es el que tiene que ser, pero no se han implementado todas las herramientas para poder trabajar y poner en marcha todo lo que nos exigía la ley”.
“El retraso en la aprobación de la Cartera y el Mapa han llevado a una pérdida de fuste y de tensión, así como de ilusión por parte de los profesionales que se habían comprometido más con la Ley. Además, ha dado lugar a la percepción de que ya se tienen suficientemente desarrollados los servicios y no hace falta hacer nada más”.
Uno de los aspectos en los que se pone mayor énfasis, por parte de quienes v
aloran de forma negativa la situación de los servicios sociales municipales y el desarrollo experimentado tras la aprobación de la Ley de Servicios Sociales, es la persistencia de desigualdades territoriales importantes en lo que se refiere al derecho de la ciudadanía a acceder a los servicios sociales municipales. Si bien en algunos casos se considera que estas desigualdades se derivan de la v
igente arquitectura institucional de los servicios sociales en Euskadi –cuestión que se aborda más adelante y que en cualquier caso la Ley no cuestionaba−, en otros se considera que un desarrollo más rápido y consecuente de lo establecido por la Ley de Servicios Sociales hubiera sido suficiente para garantizar unos derechos mínimos comunes, homogéneos, para toda la ciudadanía, independientemente de su municipio de residencia. En todo caso, la preocupación por la persistencia de estas desigualdades territoriales es patente:
“Ni la Memoria, ni la Cartera v
an a resolver la realidad de un llamado sistema que genera teóricamente un derecho individual, pero que mantiene diferencias muy notables entre los servicios que se prestan a esas personas en los diferentes municipios. Muchas personas no v
an a poder acceder a los recursos que garantiza la Ley y la Cartera por el hecho de v
ivir en un municipio determinado, porque los servicios sociales municipales requieren una capacidad física, técnica, económica y organizativa que muchos ayuntamientos no tienen debido a su pequeño tamaño. El elemento más dramático de todo esto es que la v
ecina de Lezo, por poner un ejemplo, no accede al 60% de los recursos de la Cartera de Servicios, que son un derecho de toda la ciudadanía”.
“Los ciudadanos no son conscientes de los derechos que les garantizan los servicios sociales municipales, entre otras razones porque los municipios siguen ofreciendo los servicios de forma discrecional. Eso hace que en este país haya ciudadanos de primera, de segunda y de tercera y no es justificable ni razonable en un país de dos millones de habitantes. Eso en otros sistemas no tendría cabida, sería impensable: imagínate que no tuvieras derecho a un tratamiento médico determinado por v
ivir en un municipio u otro”.
“Lo que no tiene sentido es que sigamos con un modelo en el que el desarrollo de los servicios sociales municipales depende del criterio particular de un concejal o de una concejala”.
2.2.2.Principales dificultades para la consolidación de los servicios sociales municipales
La principal dificultad, señalada muy especialmente por los responsables institucionales y ya previamente señalada, se refiere a la falta de desarrollo normativo de la Ley de Servicios Sociales y a la incertidumbre sobre el contenido concreto de los servicios y prestaciones de competencia municipal. También se señala que, durante el tiempo transcurrido desde la aprobación de la ley, no se ha avanzado en crear un modelo consensuado de intervención para cada uno de los servicios de la Cartera, dejando demasiado margen al criterio de los técnicos y políticos responsables de la implementación de los servicios para decidir la orientación, el enfoque y el contenido concreto que se da a cada uno de los servicios ofertados.
“[Una de las principales dificultades ha sido] la falta de concreción del contenido de algunos servicios y prestaciones, ahora de competencia municipal, y la escasez de medios económicos para la creación y mantenimiento de los mismos”.
“La falta de desarrollo normativo ha lastrado sin duda el desarrollo de los servicios”.
“La dilación en la aprobación de la Cartera no ha favorecido una implicación activa de los municipios a la hora de desarrollar las competencias que la Ley les asigna. Muchos municipios están a la espera de v
er qué es lo que se publica finalmente para v
alorar qué les toca hacer”.
Junto a ese elemento –que cabe considerar objetivo− una parte de las personas consultadas identifican una serie de obstáculos y dificultades en el propio funcionamiento de las administraciones locales. Se subraya en ese sentido que no todos los ayuntamientos han dado a los servicios sociales municipales la prioridad política necesaria y que ha sido patente en algunos casos la falta de liderazgo local –e incluso el desconocimiento de las responsabilidades municipales en el ámbito de los servicios sociales por parte de sus responsables políticos− de cara al desarrollo de los servicios sociales municipales. También se hace referencia a la oposición que en ocasiones se ejerce desde determinados puestos de responsabilidad municipal –secretaría, intervención, dirección financiera…− al desarrollo de unos servicios sociales municipales que no siempre se consideran por parte de estas instancias como de responsabilidad municipal.
“No todos los ayuntamientos reconocen la importancia de las áreas de Servicios Sociales, lo que puede determinar que asuman un papel estrictamente secundario, que les condiciona no solamente en sus disponibilidades presupuestarias”.
“En mi municipio, al menos en las legislaturas anteriores, los servicios sociales no se han desarrollado suficientemente porque no se le ha dado a este tema la prioridad política necesaria. Las prioridades del equipo de Gobierno han sido otras muy diferentes de los servicios sociales”.
“No ha habido una apuesta política decidida, ni en los ayuntamientos ni fuera de ellos, por la atención primaria en el ámbito de los servicios sociales”.
“Los partidos políticos no tienen interiorizado un modelo de servicios sociales y los políticos que se encargan de este área en los ayuntamientos no tienen en general gran peso en su partido; se v
en muy limitados a la hora de querer hacer políticas y hacer v
aler sus prioridades”.
“Tenemos un enemigo muy grande dentro de los ayuntamientos que es el hecho de que a los grandes responsables técnicos de la administración municipal –secretarios, interventores, directores financieros…− la cuestión de los servicios sociales les es completamente ajena, les suena a chino. No lo v
iven como una competencia propia. Estos técnicos, a diferencia de los políticos, permanecen y mandan mucho y los servicios sociales no los v
iven como propios”.
“En muchos ayuntamientos no hay una preocupación por lo social. La inercia histórica de los ayuntamientos es a invertir en otros ámbitos distintos de los servicios sociales. Se asignan los presupuestos a otros ámbitos. No se prioriza la provisión de servicios sociales porque a nivel electoral no resulta rentable. Se dedica antes el dinero a la construcción de infraestructuras y equipamientos, por ejemplo”.
“Desde el nivel político se v
alora muy poco lo que es la gran atención, la atención primaria, de atender a 13.000 personas o familias. Eso se v
alora muy poco. Los políticos v
aloran mucho más y ponen el foco en programas muy pequeños, específicos, que afectan a muy pocos ciudadanos. En las legislaturas prefieren salir en la foto con este tipo de programas. Pero no se defiende la prestación que hacemos de primaria. No se hace una defensa de los servicios públicos en ese sentido”.
La cuestión de los recursos humanos y del personal disponible en los servicios sociales municipales también explica, a juicio de algunas de las personas consultadas, las dificultades a las que han tenido que hacer frente los ayuntamientos. Aunque este tema se aborda con más detalle en un apartado posterior, cabe subrayar de momento en qué medida para algunas de las personas consultadas la cuestión de los recursos humanos de los servicios sociales de atención primaria resulta esencial, tanto desde el punto de v
ista de la cantidad como, en ocasiones, de su cualificación técnica en relación con las funciones encomendadas.
“[Una de las principales dificultades han sido] la problemática v
inculada a los recursos humanos: durante años las y los profesionales del trabajo social de los servicios sociales de base se han v
isto en la necesidad de acometer labores burocráticas, sobre todo de gestión de las prestaciones de garantía de ingresos. En la actualidad, aunque se ha aligerado la carga en tal sentido, solamente una parte de profesionales ha asumido el cambio y ha v
alorado positivamente poder desempeñar en mayor medida su v
erdadera misión como agentes de intervención y transformación social, de desarrollar su labor en relación con las personas y no una labor administrativa circunscrita al papeleo, a la tramitación de expedientes, en tanto que otros se sienten cómodos en el desempeño de estas labores”.
“En lo que respecta a las ratios de personal en los servicios sociales de base, siendo cierto que en algunos municipios pueden ser insuficientes y requerir de personal de apoyo (como el que aporta el Gobierno V
asco mediante ayudas económicas para contratar personal de refuerzo), en muchas ocasiones el problema es de inadecuada organización interna: inestabilidad laboral (excesiva rotación e interinidad), ausencia de mandos intermedios y de personal con conocimientos en materia de gestión, recursos materiales insuficientes para procurar unas condiciones de trabajo adecuadas, etc.”.
“En algunos casos no creo que haya competencia técnica por parte de los ayuntamientos, especialmente en el ámbito de la inclusión social, para cumplir con las funciones que se les han asignado en el marco de la Ley 12/2008. No sería una cuestión sólo de dotación presupuestaria, sino también de formación y de capacidad técnica para asumir las tareas asignadas”.
Hay otros elementos que se citan también por parte de las personas consultadas a la hora de señalar las dificultades que han encontrado los ayuntamientos para desarrollar sus funciones en el ámbito de los servicios sociales y que hacen referencia a cuestiones muy diferentes: entre ellas cabe citar los problemas y desacuerdos relativos a la financiación de los servicios sociales municipales (en un contexto de crisis económica y restricciones presupuestarias) y las dificultades para garantizar la suficiencia financiera de los ayuntamientos; el escaso desarrollo de un modelo común de intervención y conceptualización de los servicios sociales de atención primaria; o el incremento de las demandas de atención por parte de la ciudadanía, pese al traspaso de la gestión de la RGI a Lanbide (que se aborda en detalle más adelante).
“El momento de crisis económica y recortes presupuestarios no ha sido desde luego el más idóneo para el desarrollo de los servicios sociales municipales”.
“Hay que decir que la Ley nace coja, porque carece de dotación presupuestaria. El desarrollo de la Ley se v
e además desfavorecido por la situación económica actual. Ha sido un desarrollo descafeinado de los principios que avanzaba la Ley”.
“No hemos aprovechado el tiempo para la definición de un modelo común de intervención, no hemos aclarado los elementos comunes básicos y cada ayuntamiento ha seguido definiendo su propio modelo”.
“Se ha perdido la oportunidad para la elaboración consensuada de un modelo de intervención que esté relacionado con los aspectos que la Ley desarrolla en sus principios. Al menos, como estilo de intervención por parte de los centros de servicios sociales en concreto”.
“La Ley de Servicios Sociales propone una atención primaria resolutiva y es evidente que durante estos años no ha eclosionado esa atención primaria resolutiva. Y uno de los factores que ha incidido en eso ha sido el que no se haya podido desarrollar un trabajo de gestión del conocimiento, de cualificación profesional, de I+D+I, que ofreciera a la atención primaria los métodos, instrumentos, tecnologías o programas que hubieran contribuido a posicionar a los servicios sociales de atención primaria como capaces de abordar las necesidades que nos corresponde abordar”.
Entre los obstáculos que han dificultado que los ayuntamientos cumplan con las funciones y competencias que la Ley les atribuye también se hace referencia a la dificultad que dentro de los propios ayuntamientos existe para considerar de forma conjunta el continuo de servicios y prestaciones que la Ley de Servicios Sociales les atribuye, en el marco de la atención primaria. Se señala en ese sentido que en la práctica totalidad de los ayuntamientos se asume como propia la responsabilidad de prestar los servicios incluidos en la ficha 1.1 de la Cartera –información, diagnóstico, v
aloración y orientación− y, en todo caso, el resto de los servicios que se atribuyen a los servicios sociales de base: atención domiciliaria (1.2), intervención socioeducativa y psicosocial (1.3) y servicio de apoyo a personas cuidadoras (1.4). Pero no siempre se consideran como obligaciones propias el resto de los servicios de atención primaria – servicio de promoción de la participación y la inclusión social en el ámbito de los servicios sociales (1.5), servicios de atención diurna (1.7), servicios de acogida nocturna (1.8) y servicios de alojamiento (1.9), lo que dificulta considerar el conjunto de la atención primaria como un continuo integrado de atención que puede, incluso, abordarse a lo largo de todas las fases v
itales. La cuestión es relevante si se tiene en cuenta, como más adelante se explica, la inversión en infraestructuras que es necesario desarrollar a nivel local para poner en marcha muchos de esos servicios y la necesidad de que siendo servicios de competencia municipal, pero de ámbito territorial en muchos casos supramunicipal− de alcanzar acuerdos intermunicipales para su desarrollo.
“Hay poca v
isión de conjunto en relación a los servicios sociales de atención primaria. Los servicios sociales municipales son los cuatro de base, pero también los de atención diurna, los de acogida nocturna y los de alojamiento. Y no siempre ha habido esa v
isión de conjunto, de cómo se articula en la atención primaria un continuo de atención incluso a lo largo de toda la v
ida. Ningún Ayuntamiento ha hecho la reflexión suficiente sobre esa cuestión”.
2.2.3.Balance ambivalente del traspaso de la gestión de la RGI a Lanbide y preocupación por la inadecuada respuesta que se puede estar dando a las personas usuarias
Uno de los principales cambios que los servicios sociales y, en particular, los servicios sociales de base han experimentado desde la redacción del último informe extraordinario del Ararteko sobre su situación se refiere al traspaso de la gestión de la Renta de Garantía de Ingresos al Servicio V
asco de Empleo – Lanbide. Por ello, en el cuestionario remitido a los técnicos y profesionales se preguntaba directamente sobre el impacto en los servicios sociales municipales de ese cambio. Al igual que sucede a la hora de v
alorar la situación general de los servicios sociales municipales, la respuesta a esta cuestión es ambivalente: aunque en la mayoría de los casos se v
alora de forma positiva la liberación de trabajo administrativo que el cambio ha supuesto y las posibilidades abiertas para reforzar la intervención social individualizada, muchas personas consideran que no se ha aprovechado suficientemente esa oportunidad mediante una redefinición común de las funciones y los procedimientos relacionados con la gestión de caso y la intervención individualizada. Tampoco parece haberse utilizado para profundizar en el conocimiento de las necesidades sociales del territorio y aprovechar así la ocasión para empezar a aplicar un modelo de intervención comunitaria como el que se plantea en la Ley:
“Para nosotros [el traslado de la gestión de la RGI a Lanbide] ha supuesto una liberación de trabajo administrativo, una mayor disponibilidad para el trabajo de acompañamiento y para la intervención social, para la gestión de casos, etc.”.
“[El traslado de la gestión de la RGI a Lanbide] ha supuesto una liberación de recursos que algunos Ayuntamientos han reorientado en el sentido planteado por la Ley y otros no”.
“[El traslado de la gestión de la RGI a Lanbide] ha permitido una descongestión de nuestros servicios y una liberación de trabajo administrativo; pero no hemos avanzado en generar un modelo de intervención común y no hemos creado espacios de reflexión para aprovechar ese cambio”.
“Tras la asunción de la RGI por parte de Lanbide, no ha habido un reposicionamiento común de los ayuntamientos. Cada uno ha hecho lo que ha considerado que tenía que hacer, no ha habido un replanteamiento común de lo que debería ser, una v
ez liberados de la carga de la gestión de la RGI, los servicios sociales de base. Y eso ha hecho que se amplíen las diferencias entre los servicios de los diferentes municipios y que existan, aún con más fuerza, diferencias interterritoriales e intermunicipales muy importantes. Cada municipio sigue siendo un mundo, y ahora más que antes, y eso confunde mucho a la ciudadanía”.
Algunas personas señalan que el traslado de la gestión de la RGI a Lanbide coincidió con un notable incremento en la demanda de servicios –debido, tanto a la crisis como a la progresiva aplicación de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia (en adelante, Ley de Dependencia)−, con lo que el primer impacto positivo fue rápidamente absorbido por el incremento de la demanda.
“Para nosotros ha sido un desahogo tremendo. No hubiéramos sido capaces de dar respuesta al incremento de la demanda si se hubiera mantenido la gestión de la RGI en las unidades de base. Pero ese efecto se neutralizó enseguida: el primer año fue una maravilla, pero el incremento de la demanda en los años siguientes (en el 13, en el 14) hizo que v
olviéramos a la situación anterior, y v
olvemos a tener que rebajar nuestra calidad técnica a la hora de la intervención. La gloria ha durado bastante poco, al menos en nuestro caso”.
“Parecía que el cambio nos iba a descongestionar, pero al final no ha sido así, porque la demanda de atención ha seguido creciendo como consecuencia de la crisis. De hecho, en algunos ayuntamientos se aprovechó la situación para recortar plantillas, cuando lo que estábamos esperando era poder consolidar el modelo y avanzar en dar respuesta a algunas cuestiones que, precisamente, no habíamos podido atender debido a la carga que representaba la gestión de la RGI”.
“Para nosotros [el traslado de la gestión de la RGI a Lanbide] supuso un alivio espectacular; nos permitió la liberación de tareas administrativas y redujo de forma importante la carga de trabajo. Pero esa liberación de tiempo desapareció rápidamente a medida que aumentaba la demanda y ahora estamos en el punto de partida”.
Al margen del impacto más o menos positivo que el cambio haya podido tener en la carga de trabajo de los servicios sociales municipales, en lo que respecta a la calidad del servicio prestado a la ciudadanía algunas personas consideran que el impacto sobre las personas perceptoras de esta prestación ha sido negativo, dadas las dificultades que, a su juicio, Lanbide está demostrando para trabajar con los sectores de población más v
ulnerables y más alejados del mercado de trabajo.
“[El traslado de la gestión de la RGI a Lanbide] ha tenido un impacto muy positivo, porque nos ha permitido revisar lo que estábamos haciendo y actualizar nuestra organización y nuestra cartera de servicios. Pero tengo muchas dudas de si ese cambio ha tenido el mismo efecto beneficioso para la ciudadanía. Como en Lanbide sucede lo que sucede, la demanda de atención acaba v
olviendo, de otra manera, a los servicios sociales municipales, pero ahora sin el reconocimiento de que somos agentes esenciales en los itinerarios de inclusión y con el agravante de que, en los municipios pequeños, los usuarios se tienen que desplazar continuamente a otro municipio para poder ser atendidos. En resumen, para los servicios sociales el impacto ha podido ser positivo, pero las personas usuarias no están teniendo la accesibilidad necesaria a un derecho fundamental”.
“Los ciudadanos han ganado desde el punto de v
ista de tener un organismo común que atienda esas necesidades con criterios y mecanismos comunes. Otra cosa es reconocer que Lanbide tiene dificultades para tratar con personas que no tienen determinadas habilidades sociales y que en muchas ocasiones tenemos que ser nosotros quienes acaban atendiendo a esas personas”.
“En la etapa en la que se hizo el trasvase de la RGI a Lanbide se tuvieron reuniones con el Gobierno V
asco para que, en Lanbide, incorporaran la figura de trabajador social y que esta figura pudiera servir de puente entre las dos administraciones a la hora de utilizar términos, a la hora de entender la casuística, etc.. Es decir, tender un puente de comunicación entre los dos sistemas, que existan unos canales que permitan que las personas con menos habilidades sociales que se caen del sistema puedan ser recuperadas. Porque, si no, se da una paradoja en el sistema y es, que se diseña un sistema para atender a las familias y personas con una situación más v
ulnerable y, al final, las personas con menos habilidades sociales son las que se caen del sistema”.
También se destaca que el traspaso de la RGI a Lanbide ha supuesto, hasta cierto punto, la pérdida de un instrumento importante de trabajo con las personas y familias perceptoras, pues los itinerarios de inclusión social −que se establecen como condición necesaria para percibir la prestación− constituían un instrumento útil para trabajar desde los servicios sociales de base con algunas de estas personas, que no sólo requieren apoyo económico, sino que también presentan problemáticas de tipo social. Si bien la participación de los servicios sociales de base se contempla en el sistema de RGI para dar seguimiento a los objetivos de los convenios de inclusión v
inculados a problemáticas sociales, en la práctica el nuevo sistema ha facilitado que algunas personas no tengan por qué pasar por los servicios sociales de base para cobrar la RGI, perdiéndose así una oportunidad para la detección de necesidades sociales de personas y familias, pues el personal de Lanbide no cuenta, por lo general, con la formación específica para la detección y abordaje de este tipo de necesidades. No parece, por otra parte, que el protocolo de colaboración entre Lanbide y los servicios sociales de base surtiera el efecto deseado.
Se considera por parte de algunas personas, en definitiva, que el sistema actual de gestión de la RGI es demasiado rígido para responder adecuadamente a la casuística de aquellas personas perceptoras que, además de la falta de recursos económicos, también presentan una fuerte problemática social añadida. Esta situación da lugar, a menudo, a suspensiones en la percepción de la prestación o, directamente, excluye a estas personas del acceso a la misma. Esto hace que la demanda que queda desatendida sea finalmente traspasada a los servicios sociales de base que deben, por un lado, acompañar a la persona en el itinerario institucional para tratar de obtener o recuperar su prestación y, por el otro, dar respuesta a la situación de emergencia social que se deriva de la situación de la persona o familia.
“La gente en situación de exclusión social no ha desaparecido de los servicios sociales de base, siguen ahí. Ahora nos tenemos que ocupar de todas las suspensiones que dictamina Lanbide, con el agravante de que no tenemos herramientas de coordinación directa con los trabajadores y trabajadoras de Lanbide. Si a eso le sumas que los convenios de inclusión ahora se centran en la faceta estrictamente formativo−laboral, nos encontramos con que a las profesionales de los SSBB les han quitado una herramienta útil para trabajar otras asuntos y a los ciudadanos les hemos quitado la atención que antes recibían en los servicios sociales de base”.
“Se habla de protocolos de colaboración, pero, desde el principio, cuando Lanbide diseña este sistema de gestión, dejando fuera a los servicios sociales municipales en todo lo que tiene que v
er con la gestión de la RGI. Se nos incorpora en la coordinación, en la parte de orientación (de las problemáticas sociales). Pero nosotros, en la parte de orientación, que nos parece muy importante, poco podemos hacer para trabajar dificultades de una persona o una familia, si lo más básico no está garantizado. Y es el sustento económico, en lo que tiene que v
er con la alimentación, el v
estido, etc.”.
Algunas personas insisten también, como se ha señalado previamente, en que el cambio de gestión de Lanbide ha supuesto un cambio cualitativo importante en las funciones de los y las profesionales de los servicios sociales de base y que, en algunas ocasiones, ese cambio ha descolocado a los propios profesionales, sin que se hayan creado estructuras o procesos de trabajo que permitieran aprovechar el nuevo escenario para optimizar los procesos de intervención con las personas usuarias. En ese sentido, algunas personas señalan que se ha producido un cierto acomodo a esta situación de impasse por parte del personal de servicios sociales, tendencia que se ha v
isto acentuada, además, como resultado del retraso en la aprobación del Decreto de Cartera y el Mapa de Servicios Sociales.
“La RGI ha supuesto para muchas personas profesionales el tener que salir de su zona de confort y eso no ha sido fácil para muchos profesionales. Eso requiere que nos sentemos a pensar y a replantear nuestro papel y ese replanteamiento ha quedado al albur de lo que cada concejal o cada equipo de Gobierno ha querido impulsar. Nosotros no hemos hecho nada durante los últimos cuatro años y ahora en los últimos tres meses parece que queremos arreglar el mundo”.
“Hay profesionales a los que esto [el traslado de la gestión de la RGI a Lanbide] les ha descolocado completamente. Gente que llevaba 20 años haciendo papeleo y a los que se les ha dicho: ‘Ahora no tienes que hacer más papeleo, ahora tienes que pensar, tienes que salir a la calle’. Y claro, esa gente se ha quedado muy desorientada y ni les hemos ayudado ni se han dejado ayudar”.
En cualquier caso, para algunas de las personas consultadas –más allá del impacto concreto que el traslado de la RGI a Lanbide haya podido tener−, el cambio realizado ha tenido la v
irtud de aclarar el panorama y de redefinir el papel de los ayuntamientos en lo que se refiere a la gestión y provisión de los servicios sociales de atención primaria. Desde esta perspectiva, desaparecida la –en cierto modo− carga impropia que representaba la gestión administrativa de las prestaciones de garantía de ingresos, los ayuntamientos deberían ser capaces de centrarse en sus responsabilidades en el ámbito específico de los servicios sociales.
“A mi juicio, el traslado de la RGI marca un antes y un después en la situación de los servicios sociales municipales. Hasta entonces los ayuntamientos no podían hacer su labor y ahora se supone que sí pueden. Hasta entonces se podía pensar en que había una razón de peso para explicar el escaso desarrollo de ciertas funciones, pero esa situación ha cambiado. Lo que ocurre es que el proceso de asunción de su rol de trabajo social está siendo más lento de lo previsto y se están dando disfunciones importantes. No se ha dado el cambio cultural que se tenía que haber producido”.
2.3. El acceso a los servicios sociales municipales: derecho subjetivo, oferta de prestaciones y servicios y cuestiones relativas al personal de los servicios sociales municipales
2.3.1.El impacto del Decreto de Cartera y del Mapa de Servicios Sociales en el derecho de la ciudadanía a los servicios sociales
Como se ha señalado previamente, el objetivo básico de este informe es el de v
alorar la situación de los servicios sociales municipales desde la óptica de los derechos de las personas usuarias y, en general, del conjunto de la ciudadanía. Para tal fin, se ha considerado conveniente recoger la v
isión de las personas consultadas respecto al impacto que en esos derechos v
a a tener la aprobación del Decreto de Cartera y del Mapa de Servicios Sociales, dentro del Plan Estratégico de Servicios Sociales.
Por una parte, las personas entrevistadas destacan que ni el Mapa ni el Decreto de Cartera han podido de momento surtir efecto alguno ya que, a la fecha de la realización de la mayor parte de las entrevistas, no habían sido todavía aprobados (“El desarrollo de la Cartera es demasiado reciente; si bien hemos tenido acceso a diferentes borradores, la v
ersión aprobada todavía no se ha publicado. Se necesita más tiempo para poder hacer una v
aloración de su alcance y de las dificultades que puede plantear”). Sin embargo, algunas de las personas sí plantean determinadas consideraciones respecto al impacto que, previsiblemente, tendrán en conjunto las normas aprobadas en el derecho de la ciudadanía a los servicios sociales y, más concretamente, en la materialización del derecho subjetivo que reconoce la Ley de Servicios Sociales.
En ese sentido, como antes se ha señalado, algunas personas consideran que el pacto interinstitucional alcanzado para el desarrollo del Decreto de Cartera y el Mapa de Servicios Sociales es un pacto de mínimos (“un acuerdo descafeinado”), que se limita a recoger los servicios ya existentes y cuyo único compromiso real se limita a no retroceder respecto a los niveles de cobertura y gasto previos a la crisis. Para estas personas, si este compromiso por mantener el suelo alcanzado antes de la crisis podría ser v
álido para los recursos forales o de atención secundaria, que habían alcanzado un desarrollo que se podría considerar razonable, resulta a todas luces insuficiente –especialmente en determinadas áreas y comarcas− para los servicios de atención primaria, cuyo desarrollo era mucho más limitado.
“No creo que la Ley 12/2008 haya conseguido un mayor desarrollo de los servicios sociales municipales debido a la falta de desarrollo normativo y a que la Ley se limitaba a regular la realidad que ya existía. En general, las leyes de servicios sociales han dado poco impulso a lo que antes no existía: es cierto que con ésta se ha avanzado en convertir algunos servicios en derecho, pero no en desarrollar lo que antes no estaba desarrollado o estaba poco desarrollado”.
“La Ley es un avance enorme y tener una Cartera de servicios sociales me parece un éxito extraordinario. Pero también me parece importante decir que el Mapa y la memoria económica lo que dicen es v
irgencita, v
irgencita, que me quede como estoy. Es decir: esto es lo que ya hay y esto es lo que v
amos a ofrecer”.
“Muchos de los servicios que no están suficientemente desarrollados no v
an a tener un mayor desarrollo, porque el Mapa y la Memoria dicen que estamos muy bien y que queremos quedarnos así, o sea que esos servicios se v
an a quedar como están. Eso v
a a pasar con los servicios de atención diurna, los de acogida nocturna, los de alojamiento y otros muchos, que apenas se han desarrollado y cuando lo han hecho ha sido mediante subvenciones al Tercer Sector. Lo que [el Plan, el Mapa y] la Memoria económica nos dice es que lo que ahora no existe, seguramente no v
a a existir”.
“La Cartera y el Mapa son un acuerdo de mínimos y tienen un v
alor relativo”.
“En realidad en el Mapa el listón se ha bajado al nivel que pasamos todos. Es un objetivo flojo”.
Si bien es cierto que son muchas las personas que subrayan las limitaciones de los acuerdos adoptados, debe señalarse que también son muchas –en ocasiones, incluso, las mismas− las que ponen de manifiesto los avances que implica contar con un Decreto de Cartera o un Mapa de Servicios Sociales, en lo que se refiere a la clarificación de las competencias de cada cual, la delimitación del contenido de los servicios y de los requisitos de acceso a los mismos y, en definitiva, la reducción de la actual heterogeneidad en la dotación de recursos en los diferentes municipios. Consideran que ambos documentos permitirán pasar a una nueva fase en el desarrollo de los servicios sociales en la que, aclaradas de forma consensuada las funciones y competencias de cada nivel institucional, cada parte deberá esforzarse en cumplir con sus responsabilidades y deberá priorizar presupuestariamente las responsabilidades que ha asumido en el ámbito de los servicios sociales.
“El Catálogo y la Cartera contribuirán a dotar al sistema de una mayor articulación interna, tanto en lo que se refiere al tipo de servicios y prestaciones económicas ofrecidas, como a su contenido y características. Además, en los últimos años, se ha avanzado en el desarrollo normativo en relación a los servicios del Catálogo y a los instrumentos técnicos comunes que establece el artículo 20 de la ley”.
“Hasta ahora la actuación de los ayuntamientos ha sido básicamente discrecional, pero a partir de la aprobación de la Cartera esto v
a a cambiar”.
“Ahora empieza la hora de la v
erdad. Es cierto que ha habido un problema cultural en la asunción de determinados roles y funciones. Pero a partir de ahora el reto v
a a ser el de la priorización presupuestaria para cumplir con las obligaciones de la Cartera. Algunos ayuntamientos v
an a tener que dejar de gastar en competencias impropias y empezar a gastar en esto”.
Por otro lado, algunas personas cuestionaron la v
igencia y la adecuación a las necesidades sociales actuales de los servicios y prestaciones incluidas en la Cartera, dado que éstos se basan en un diagnóstico de necesidades de hace casi diez años y no incluyen, tampoco, algunas de las innovaciones relativas al enfoque metodológico y al diseño de servicios en el ámbito de los servicios sociales.
“El problema es que cuando se diseñó la Ley de Servicios Sociales se hizo en base a un diagnóstico de necesidades del año 2005-2006. Que no tiene nada que v
er con el de ahora, en 2015. Pero como nos ha costado tanto poner en marcha algo que es de hace casi diez años, pues hay servicios o recursos que harían falta y no están incluidos en la cartera”.
“La Cartera es como una cosa creada por unos técnicos hace diez años, pasada por el filtro de una negociación política errática y que ha quedado como una especie de fósil. Y eso que todavía no está v
igente”.
En todo caso, junto a la señalada sensación de decepción –no necesariamente unánime, pero sí relativamente extendida− por los acuerdos finalmente adoptados en relación con el Decreto de Cartera y el Mapa, algunas de las personas que participaron en los grupos de discusión mantienen que el modelo establecido difícilmente v
a a garantizar, por sí solo, el derecho subjetivo a los servicios sociales que la Ley de Servicios Sociales y el propio Decreto de Cartera reconocen. No existe, en cualquier caso, una postura unánime respecto a esta cuestión, ya que, si para algunas personas el reconocimiento del derecho subjetivo es –junto a la apuesta por un modelo comunitario e individualizado de atención− la única aportación real que hace la Ley de Servicios Sociales, para otras ese reconocimiento queda neutralizado por aspectos tales como el copago o la propia dificultad de hacer v
aler el derecho individual a un servicio en un marco en el que las obligaciones concretas de las administraciones quedan muy diluidas. Se hace también referencia a la escasa flexibilidad de la Cartera.
“La v
irtualidad del derecho subjetivo v
a a ser nula, especialmente si está mediada por la regulación del copago. El derecho subjetivo se puede respetar a rajatabla, pero luego se desactiva si se le impone a la persona solicitante un nivel de copago muy superior al que tiene el mismo servicio en el mercado privado o, simplemente, un nivel de copago inasumible para las familias”.
“Los usuarios típicos de los servicios sociales no v
an a ejercer su derecho a reclamar por v
ía judicial el acceso a los servicios que les corresponden. ¿Quién de nuestros usuarios v
a a ir a un juez a pedir una plaza en un albergue o un servicio de SAD?”.
“Hubiera sido necesaria una mayor flexibilidad en la definición de los recursos en la cartera, que permitiera dar una respuesta más flexible a las mismas necesidades”.
“La consideración de los servicios como derecho subjetivo es un claro paso adelante, así como la aplicación del enfoque comunitario y la mayor individualización de la intervención, entendidas como principios. Sin embargo, en muchas ocasiones, esto no se tiene en cuenta a la hora de planificar los servicios y orientar las intervenciones”.
Con relación al proceso de negociación interinstitucional del Decreto de Cartera se señala, por otra parte, que ha estado muy determinada por los intereses de las respectivas instituciones, lo que puede restar v
alidez y flexibilidad a los propios recursos (“En la Cartera es patente a v
eces el desajuste entre el contenido del servicio y el público al que v
a dirigido. A la hora de definir las fichas, además de criterios técnicos, han tenido mucho peso los criterios ideológicos e incluso los temores de los diferentes niveles institucionales, cuyo principal objetivo ha sido el de no asumir los servicios o poblaciones que creían que no iban a poder atender por motivos económicos”).
Además de las cuestiones señaladas, en las entrevistas y grupos de discusión se han recogido una serie de carencias, más o menos puntuales, que se atribuyen al Decreto de Cartera. Hacen referencia a los siguientes aspectos:
-Definición de la ficha del servicio de coordinación a urgencias sociales, de atención secundaria, que según algunas de las personas entrevistadas presupone la existencia de servicios de urgencias de titularidad municipal.
-Limitación de los servicios de intervención socioeducativa y psicosocial a las personas adultas en riesgo de exclusión social, lo que no garantiza, por ejemplo, la existencia de servicios de intervención en medio abierto, de atención primaria, orientados a personas en situaciones de exclusión grave.
-Insuficiente regulación del acceso directo a determinados servicios de atención primaria.
-Continuidad de la atención(“No se aborda adecuadamente la continuidad de los recursos de primaria a secundaria: los procesos evolucionan, cambian a peor y eso no se tiene en cuenta; es necesario que haya una flexibilidad y una movilidad entre los recursos que ahora no existe”).
-En lo que se refiere a los servicios para la inclusión social, algunas personas consideran que la Cartera combina de forma poco sistemática diferentes conceptos –como intensidad y exigencia− e introduce una serie de requisitos de carácter subjetivo −‘motivación para el cambio’, ‘conciencia del problema’, etc.− que impiden atender con la intensidad necesaria a personas que no quieren o no pueden participar en procesos exigentes de inclusión social. Desde ese punto de v
ista, algunas de las personas consultadas consideran que el Decreto de Cartera no es claro en lo que se refiere a los servicios para la inclusión social y que no incorpora enfoques y buenas prácticas existentes en la atención a estas problemáticas.
-Insuficiente regulación en relación con la duración de la percepción de la Prestación Económica V
inculada al Servicio (en adelante, PEVS) en el ámbito de la dependencia. Para algunas de las personas entrevistadas, la PEVS tiene en el Decreto de Cartera una función de auto-regulación y control del sistema de forma que, en ausencia de servicios de responsabilidad pública, sea posible ofrecer a las personas usuarias una prestación sustitutiva sin incumplir, al menos formalmente, el derecho subjetivo a recibir un servicio o prestación. A juicio de estas personas, sin embargo, la PEVS debería contemplar algún límite temporal, de forma que la solución que se da a una ausencia coyuntural de equipamientos no se convierta en una solución estructural para las entidades que carecen de plazas de atención suficientes. Esta reflexión se v
incula a la de quienes consideran que determinados elementos de la Cartera relativizan en la práctica el reconocimiento pleno del derecho subjetivo a los servicios sociales.
-Por otro lado, algunas personas indican que los servicios de la Cartera no están suficientemente desarrollados en la ficha correspondiente, siendo conveniente la elaboración de herramientas complementarias (manuales, modelos, metodologías de intervención) para orientar la implementación de cada servicio por parte de los ayuntamientos. Concretamente, se hace referencia a la falta de un modelo consensuado para la provisión de cada uno de los servicios, en el que se detallen, tanto el enfoque de la intervención como las principales herramientas técnicas y metodológicas que deben emplearse en su diseño. En este sentido, se considera que las fichas del Decreto de Cartera aportan información demasiado superficial sobre cada tipo de servicio y que su contenido es insuficiente para establecer indicadores de calidad o umbrales mínimos de dotación de personal, por ejemplo.
“Tiene que haber una orientación para el diseño de los servicios, sobre todo de enfoque. Porque si queremos dar respuesta a las necesidades de cada una de las personas tiene que haber un modelo que oriente la creación de cada uno de los servicios de la cartera. Porque ha habido ayuntamientos que han tratado de hacer modelos de adaptación al Decreto de Cartera que han terminado por crear modelos mucho más clínicos de atención, individualizados y que respondían a lo meramente organizativo. O sea, que no respondían a los problemas de las personas, sino a resolver expedientes. Lo cual creo que v
a en contra del enfoque comunitario y del espíritu de la Ley”.
2.3.2.Funciones, colectivos y necesidades que requieren una mayor atención por parte de los servicios sociales municipales
En el cuestionario utilizado se preguntaba cuáles son, de las funciones y servicios que se asignan a los servicios sociales municipales, los menos desarrollados y los que en mayor medida se deberían reforzar en los próximos años. Más allá del necesario refuerzo a determinadas servicios y prestaciones concretas –Servicio de Ayuda a Domicilio (en adelante, SAD), intervención socioeducativa y psicosocial, alojamiento, etc.− muchas de las respuestas se refieren a funciones, demandas y necesidades ciudadanas a las que los servicios sociales municipales no dan todavía una respuesta adecuada. Si bien la v
ariedad de opiniones y prioridades es muy grande en este aspecto, se puede decir que hay un amplio consenso a la hora de subrayar al menos cuatro grades carencias o ámbitos de mejora:
-Todas las funciones y actividades relacionadas con el procedimiento de intervención, la gestión de casos y el acompañamiento social individual y familiar.
-El conjunto de los servicios y apoyos necesarios para que las personas dependientes puedan mantenerse en su domicilio.
-Las labores relacionadas con la prevención y la detección de las situaciones de riesgo y de las demanda no expresadas de atención.
-Los servicios y recursos específicamente relacionados con la exclusión social.
En relación con la primera de las cuestiones, muchas personas insisten en que las funciones que se recogen en la ficha 1.1. del Decreto de Cartera no están suficientemente desarrolladas; algunas, además, critican el hecho de que no se hayan establecido finalmente, ni en la Ley de Servicios Sociales, ni en el Decreto de Cartera, ratios mínimos de personal para el desarrollo de esos servicios y critican que la única preocupación de los responsables políticos municipales y de sus representantes, ha sido el desarrollo de las fichas de la Cartera que requieren la construcción de equipamientos e infraestructuras.
“No hay una preocupación específica por estos servicios, más allá de las ratios, que además se quitaron. La única preocupación de los políticos está en los servicios nuevos, que requieren infraestructuras y equipamientos nuevos”.
“Respecto a los servicios que hace falta desarrollar más, la respuesta más fácil sería decir que los del ámbito de la exclusión, porque en parte es cierto. Pero todavía queda por hacer en los servicios sociales de base y ésta debe ser la prioridad, en la medida en que constituyen la base del sistema. Se debe desarrollar un mínimo común denominador. En este sentido falta, en primer lugar, desarrollar un modelo de intervención consensuado, concretar en qué consiste eso que la Ley [de Servicios Sociales] llama intervención comunitaria”.
En algunos casos, sin embargo, el desarrollo de estos servicios se plantea como suficiente y se subrayan las carencias en lo que se refiere, precisamente, a los servicios que requieren una cierta inversión en infraestructuras y equipamientos (“A mi juicio, se ha avanzado mucho en el desarrollo de las fichas de Cartera que v
an de la 1.1. a la 1.5., pero habría que avanzar más en todos aquellos servicios de atención primaria que se prestan en centros o en v
iviendas y que en la actualidad son prácticamente inexistentes en muchos municipios”).
Con relación a la capacidad de intervención preventiva, algunas de las personas consultadas insisten en que en la mayor parte de los casos, incluso en la atención primaria, la intervención se realiza cuando las necesidades de las personas están ya en una fase aguda, en ocasiones límite, que requiere apoyos muy intensos, y se critica en ese sentido las restricciones establecidas en la Cartera para intervenir con personas en situación de riesgo. Se pone de manifiesto también que la escasa capacidad preventiva que, en general, tienen los servicios de atención primaria impactan en la demanda de atención en el nivel secundario, en la medida en que llegan a estos servicios personas y situaciones que, de haberse tratado antes, no requerirían un apoyo tan intenso.
Además de los cuatro aspectos señalados, algunas de las personas ponen también de manifiesto carencias en funciones o aspectos más específicos:
-La dotación de personal y de recursos que, más allá de la atención directa, permitan a los ayuntamientos realizar las imprescindibles labores de planificación, evaluación y apoyo técnico en general. En ese sentido se pone de manifiesto que, salvo los municipios de muy gran tamaño, el resto carecen de las estructuras técnicas necesarias para realizar ese tipo de funciones, lo que redunda en la calidad de las intervenciones de atención directa.
-El trabajo en equipo en el marco de los servicios sociales de base (“Salvo en los ayuntamientos más grandes, en los servicios sociales de base, en los servicios municipales en general, el trabajo en equipo apenas existe. El trabajo de coordinación en torno a los casos concretos, en el seno de los servicios sociales de base, está muy poco desarrollado y las figuras de coordinación son en general insuficientes. Si preguntas cuál es el equipo de trabajo en un servicio social de base, no hay en general la conciencia de que ese equipo está formado por profesionales de trabajo social, educación social, personas que coordinan el SAD, etc. De ahí se deriva un problema, que es la soledad en la función del trabajo de gestión de casos. Esa soledad es extrema en los casos en que una sola persona se ocupa del municipio en su conjunto”).
-La atención a las familias y personas adultas que, no estando en situación de exclusión, presentan un riesgo de fragilidad o desprotección, derivada de la falta de apoyos sociales, la soledad o el aislamiento. Esta carencia se v
incula con el escaso desarrollo que –salvo en el caso de las situaciones de riesgo de desprotección en la infancia− tienen en la actualidad los programas de intervención socioeducativa y apoyo psicosocial.
-La atención a las personas adultas con discapacidad, ausentes en el Decreto de Cartera de la mayor parte de los servicios de atención primaria (“En los ayuntamientos, a la discapacidad, ni se le ha v
isto”).
-El desconocimiento por parte de la ciudadanía de la función de los servicios sociales de base y de los servicios sociales que se pueden demandar a los ayuntamientos (“La gente sigue sin saber dónde están los servicios sociales que le corresponden, para qué sirven y qué puede pedir en ellos”). En un sentido parecido, algunas de las personas entrevistadas plantean la pervivencia de pautas culturales que alejan a las personas de clase media de los servicios sociales de base, que se consideran todavía por parte de un sector de la población un servicio específicamente orientado a la población pobre.
-La dificultad para superar –especialmente por parte de algunos representantes institucionales− una mirada asistencialista, todavía basada en la beneficencia y en la caridad, y para desarrollar una v
isión más acorde a la Ley de Servicios Sociales, que plantea el acceso a los servicios sociales en términos de derecho subjetivo de todas las personas que cumplen los requisitos establecidos. Esta reflexión se v
incula a la señalada previamente respecto a la v
irtualidad real del derecho subjetivo a los servicios sociales.
-Ciertas deficiencias en la intervención individualizada, derivadas en ocasiones de falta de rigor en los planes de intervención, ausencia de los mismos o falta de responsabilidad operativa sobre su cumplimiento. Además, se observa una ausencia de marcos referenciales claros para llevar a cabo los diagnósticos sociales y de necesidades de las personas, dando lugar al uso de distintos criterios por parte de los profesionales a la hora de definir los itinerarios de las intervenciones, así como su enfoque, que no siempre responde al modelo de intervención socioeducativo, sistémico y comunitario que plantea la ley.
-La dificultad para incorporar a los servicios municipales mecanismos de participación de las personas, tanto desde el punto de v
ista de los casos atendidos como desde el punto de v
ista de la participación de la ciudadanía en el diseño de las políticas sociales municipales. Se pone de manifiesto en ese sentido la escasa importancia que en general se da en los ayuntamientos a los mecanismos de participación ciudadana.
-Se plantea igualmente la cuestión de la accesibilidad física a una parte de los servicios sociales municipales y a los equipamientos que existen en ese ámbito, así como la inadecuación de las condiciones materiales de algunos de los centros en los que se prestan los servicios sociales de atención primaria (“Aunque se ha mejorado en ese aspecto, los servicios sociales municipales no siempre tienen los niveles necesarios de accesibilidad y la Ley de Accesibilidad no siempre se cumple”).
-La dificultad para hacer posible un mejor aprovechamiento de las nuevas tecnologías, no sólo en lo que se refiere a la comunicación con las personas usuarias y sus familias (la comunicación v
ía email, por ejemplo, es cada v
ez más habitual, aunque otras personas señalan que en ese aspecto se ha avanzado poco) sino, sobre todo, para reforzar, hacer más eficiente y dotar de un mayor v
alor añadido a la intervención que se realiza con las personas que residen en sus domicilios.
-Las dificultades para la detección de la demanda por parte de personas y familias que no acceden por propia iniciativa a los servicios sociales de base, pero requieren sin embargo algún tipo de intervención o servicio.
2.3.3.La situación actual de los servicios y prestaciones de la Cartera
Cuando, más allá de esas funciones y necesidades, se plantea a las personas entrevistadas cuáles son los servicios y prestaciones de atención primaria recogidos en la Cartera que precisan un mayor desarrollo, las respuestas son muy v
ariadas. Emerge en todo caso un diagnóstico en buena medida compartido: junto a la necesidad de reforzar todos los aspectos relativos a la gestión de casos (en general, a las funciones recogidas en la ficha 1.1.) es imprescindible avanzar en la generación de los servicios y prestaciones de atención diurna, acogida nocturna y alojamiento, cuya cobertura y dotación es, por lo general, muy insuficiente. Con todo, las mayores carencias –o las que son señaladas con mayor frecuencia− son las relativas a los servicios de intervención socioeducativa y psicosocial y, muy especialmente, al Servicio de Ayuda a Domicilio (SAD), cuyo declive y deterioro se plantea como uno de los grandes déficits de los servicios municipales de atención primaria en Euskadi. También se hace referencia al escaso desarrollo del otro servicio de la Cartera que debe ser prestado desde los servicios sociales de base –el servicio de apoyo a personas cuidadoras (1.4.)- y al servicio de promoción de la participación y la inclusión social en el ámbito de los servicios sociales (1.5.), pero parece claro que la preocupación respecto a estos dos servicios es mucho menor.
A.La labor de información, v
aloración, diagnóstico y orientación de los servicios sociales de base
Si bien es v
erdad que algunas de las personas consultadas consideran que en lo tocante a la gestión de casos y el acompañamiento individualizado se está haciendo un trabajo muy importante y que los servicios sociales de base están siendo capaces de hacer un seguimiento cercano de la situación de muchas personas y familias, en general se considera que el trabajo a ese nivel es todavía insuficiente(“A mi juicio existe gran margen de mejora en lo que se refiere al acceso al sistema, a la orientación y la información a la ciudadanía y en definitiva en todo lo que se refiere a la gestión de los servicios sociales de base; ese es un papel clave, pero desatendido y ahí se debería hacer desde los municipios un esfuerzo mucho más intenso”).
Aun cuando algunas de las personas consultadas señalan que la actual dotación de profesionales de la intervención social no es tan baja como habitualmente se piensa, las dificultades para la realización de esas funciones se achaca preferentemente a la insuficiencia de los recursos humanos en la mayor parte de las unidades sociales de base, pero también a otras cuestiones entre las que destacan:
-La ya señalada escasa concreción del procedimiento de intervención y la ausencia de un modelo común de intervención.
-El también citado efecto provocado por el cambio en la gestión de las prestaciones del Sistema V
asco de Garantía de Ingresos.
-Las dificultades de coordinación con los servicios sociales de atención secundaria, en lo que se refiere a la v
aloración de los casos, a su seguimiento y a la derivación a los recursos de atención secundaria, cuestión que se abordará con más detalle en el punto 2.4.2.
B. El Servicio de Ayuda a Domicilio
No cabe duda, a tenor de las entrevistas y debates mantenidos, que existe una preocupación generalizada por el declive y el deterioro del Servicio de Ayuda a Domicilio. Los elementos que con más frecuencia se citan para explicar la evolución de este servicio están estrechamente relacionados, pero pueden analizarse de forma separada:
-Falta de adaptación a los nuevos perfiles y necesidades: inflexibilidad e intensidad insuficiente. La necesidad de generar un modelo más flexible, de mayor intensidad, con mayor v
alor añadido, que se adapte a las necesidades de las personas dependientes y en riesgo de dependencia que residen en sus domicilios es una de las cuestiones en las que parece haber un consenso más claro y más amplio.
“La definición del SAD en la Cartera y la propia atención a las personas dependientes en el domicilio no está bien recogida en la Cartera. La Cartera no da respuesta a las necesidades de las personas mayores en su domicilio. Un convenio laboral desorbitado, un servicio que no da respuesta a las necesidades de las personas que están pidiendo una mayor intensidad, un modelo que se ha agotado y no hay alternativa. No tenemos servicios dentro de la Cartera que den una respuesta real a las necesidades de las personas mayores que v
iven en su domicilio”.
“El SAD se implantó en el año 84 y no lo hemos cambiado gran cosa desde entonces. Sigue siendo un servicio encorsetado. Y cuando llevamos el SAD a la agenda política municipal, lo que centra toda la atención es el precio. No puedes hablar de otra cosa que no sea el precio y no puedes revisar todos los aspectos de ese servicio que necesitan ser revisados. El SAD, que podría ser la base de una v
erdadera atención sociosanitaria, está anclado en un modelo de hace 30 años y la Ley no ha resuelto esa cuestión”.
“Es obvio que el SAD necesita una reformulación, pero no debemos renunciar a ese servicio y creo que se está renunciando a él. No tanto en la atención a los dependientes –que necesitan un servicio sociosanitario de más intensidad−, sino en la atención a la fragilidad y al riesgo de dependencia”.
“Tenemos que reinventar el SAD; ahora sólo da respuesta a las necesidades de las personas autónomas que precisan un apoyo muy ligero”.
“Hay ayuntamientos en Gipuzkoa y en Bizkaia en el que el SAD acaba a las tres de la tarde. Y eso lo defienden algunos ayuntamientos y algunos profesionales”.
-Regulación del copago y costes laborales. Algunos de los comentarios recogidos ya hacen referencia a lo que algunas de las personas consultadas consideran una de las mayores debilidades del SAD: el elevado coste del servicio en comparación con el precio del servicio en el sector privado (especialmente en Bizkaia, como consecuencia del convenio laboral existente) y la regulación del copago en muchos ayuntamientos, que establece un precio público muy elevado para las personas usuarias que cuentan con un cierto nivel de renta o de patrimonio. Como ocurre con otros servicios más pesados, la regulación del copago retrae la demanda de ciertos grupos de renta que ni siquiera pasan a engrosar las listas de espera (“No seré yo quien diga que el SAD es caro, aunque las comparaciones con otros convenios del ámbito de la intervención social son evidentes. En todo caso, lo que está claro es que hemos incrementado salarios, tenemos el convenio más caro de todo el Estado, pero no hemos incorporado al SAD nuevas funciones o tareas y yo creo que es ahí donde hay que dar un impulso, para convertir esto en algo por lo que merezca la pena pagar 24.000 euros por seis horas de trabajo al día”; “Todos estamos de acuerdo en que el SAD es la piedra angular del apoyo en el domicilio, pero la realidad que existe a nivel de costes, diferentes en cada territorio, está bloqueando claramente su desarrollo. El problema de fondo es ése y nadie le hinca el diente. También hay que trabajar en la diversificación del servicio, diferenciar entre atención personal y doméstica, etc. pero nadie le pone el cascabel al gato”).
-Competencia de las prestaciones económicas de atención a la dependencia y de la oferta de personas cuidadoras privadas. Este elemento parece haber tenido un impacto importante en lo que se refiere a la progresiva reducción de la demanda del SAD, debido a la facilidad con la que las personas potencialmente usuarias del servicio pueden acceder a la oferta privada –a menudo prestada por mujeres inmigrantes en el marco de la economía sumergida− que se financian en parte con las prestaciones económicas de la Ley de Dependencia. Aunque no parece que haya una relación directa entre la percepción de esas prestaciones y el recurso al cuidado particular, algunas de las personas entrevistadas recuerdan que desde los propios servicios sociales municipales se prescribe a las personas dependientes el acceso a los cuidados privados, en lugar de a los servicios municipales de ayuda a domicilio. (“Las propias trabajadoras sociales de base están prescribiendo servicios privados, porque la Cartera de la que disponen no les da más opción. ¿Qué está pasando ahí para que cuando una persona pide un SAD se le diga: mira, esto es poquísimo ¿Por qué no recurres a la oferta privada? Las trabajadoras sociales de base no encuentran en la cartera solución a las necesidades que tienen las personas mayores”). Ante esa constatación, algunas de las personas que trabajan en los servicios sociales de base responden que están obligadas a ofrecer a las persona usuarias los servicios que mejor responden a sus necesidades y que, dada la actual configuración del SAD, el recurso a las cuidadoras privadas resulta mucho más útil y eficiente (“Dada la inflexibilidad y la insuficiencia del SAD, lo lógico es que les derivemos a la Prestación Económica de Asistente Personal (en adelante, PEAP”).
A todos estos problemas, anteriores sin duda a la aprobación del Decreto de Cartera, se unen a juicio de las personas consultadas el tratamiento que en ese decreto se ha dado al SAD, restringiendo claramente su capacidad para atender a personas autónomas, pero frágiles, y a una buena parte de las personas en riesgo de dependencia. Si bien para algunas de las personas consultadas todo ello v
a en menoscabo de las funciones preventivas del SAD –y no tiene en cuenta además que sólo las personas autónomas que requieren un apoyo muy ligero se benefician realmente del actual modelo de asistencia domiciliaria−, otras recuerdan que ese modelo responde a los acuerdos que por unanimidad se adoptaron por parte de las instituciones al aprobar el Decreto de Cartera y que, si bien es cierto que la definición del SAD en la Cartera puede no ser la adecuada, su definición responde a lo establecido por los propios ayuntamientos (“Yo no estoy de acuerdo con la definición del SAD en la Cartera, pero no hay que olvidar que si salió así fue por la presión de los ayuntamientos; no de los profesionales, sino de los ayuntamientos”).
C.La intervención socioeducativa y psicosocial
En lo que se refiere a la intervención socioeducativa y psicosocial se pone de manifiesto, de manera coincidente, la necesidad de extender los programas que actualmente se centran en la infancia en riesgo de desprotección al conjunto de personas adultas que necesitan apoyos socioeducativos de baja intensidad, así como a los jóvenes que abandonan el sistema de protección de menores y que, al ser mayores de edad, tampoco suelen acceder a este tipo de servicio, pese a la necesidad de apoyo socioeducativo en los procesos de transición a la v
ida adulta.
“La intervención socioeducativa con adultos está muy poco desarrollada, está muy v
erde. Hay muchísima gente en nuestros municipios que v
ive sola, o como mucho con otra persona, y se requiere un trabajo de detección de las situaciones de aislamiento por parte de los servicios sociales y de intervención. Ahí hay que utilizar, no solo el SAD, sino también el acompañamiento a adultos que están relativamente solos y cuya situación puede mejorar con una intervención socioeducativa”
“Los recursos de intervención socioeducativa están muy enfocados a los menores en riesgo, pero hay mucha gente que está en situaciones de marginación y que v
ive en su domicilio, personas mayores solas, y que necesitan un apoyo y un acompañamiento socioeducativo que ahora no les ofrecemos. Necesitamos más educadores”.
Por otro lado, como ocurre con relación a otros servicios, algunas personas también señalan la falta de desarrollo del contenido de este servicio en la ficha correspondiente del Decreto de Cartera, sobre todo en lo que respecta a los enfoques y metodologías que deben aplicarse para su implementación. En la actualidad, a falta de ese desarrollo, los criterios de intervención quedan al arbitrio de los y las profesionales responsables de los servicios sociales de atención primaria o, incluso, al modelo de intervención en el que se base el enfoque desde el que trabaja la entidad del tercer sector que realiza el servicio.
“Me parece necesario desarrollar un modelo orientativo para la implementación del servicio de intervención socioeducativa y psicosocial (1.3.) que defina enfoques, metodologías, etc. y que garantice que el servicio se desarrolla en consonancia con la esencia, los contenidos y los principios de la Ley”.
Finalmente, también se apunta a la existencia de diferencias de criterio en la asunción y la forma de implementación de este servicio entre los distintos municipios, existiendo importantes diferencias en el número y el contenido de los programas ofrecidos en cada uno de ellos, elemento que introduce un fuerte componente de desigualdad en la forma e intensidad que toma la oferta de este servicio en el territorio.
“En la mayoría de los municipios no ha habido un incremento presupuestario para el desarrollo de los servicios de carácter socioeducativo y psicosocial en los últimos seis u ocho años”.
“La intervención socioeducativa y psicosocial queda, en demasiadas ocasiones, al arbitrio de los criterios del personal técnico y de las concejalías en lo que respecta a su tamaño, cobertura y modelo de intervención. En ocasiones, incluso, se impone el modelo de la entidad adjudicataria del servicio en ausencia de un marco normativo referencial claro”.
También se señalan las limitaciones del enfoque con el que se interviene en el ámbito de la protección a la infancia y adolescencia, donde las actuaciones desarrolladas identifican casi exclusivamente a la familia como factor de riesgo del menor, dejando a un lado la intervención de los servicios sociales sobre muchas otras problemáticas que no tienen que v
er con conflictos en el ámbito familiar y que, sin embargo, constituyen factores de v
ulnerabilidad social para los niños, niñas y adolescentes.
“Nosotros fuimos muy críticos con (la herramienta de diagnóstico) ‘Balora’ porque centra la desprotección únicamente en la familia, cuando se sabe perfectamente que las problemáticas de los niños, niñas y adolescentes no se limitan a ese ámbito y están mucho más relacionadas con todos los demás espacios en los que se mueven los y las menores. La perspectiva actual es limitada y únicamente llega al nivel de la desprotección familiar, cuando, en realidad, existen muchos más factores de desprotección en el caso de la infancia y la adolescencia”.
D.Los servicios de apoyo a personas cuidadoras
También se pone de manifiesto por parte de algunas de las personas el escaso desarrollo de los servicios destinados a apoyar a las personas cuidadoras de personas en situación de dependencia –actualmente desarrollados de forma casi exclusiva desde las diputaciones forales− o los servicios de respiro de baja intensidad. Algunas personas v
an más allá y apuntan a la necesidad de ampliar la mirada sobre estos servicios, para extenderlos a otros ámbitos distintos del de la dependencia, ya que, en cualquier problemática social, se produce un impacto sobre el sistema familiar o la red de apoyo de la persona afectada. Así, algunas v
oces apuntan a la necesidad de ampliar la mirada sobre el concepto de persona usuaria de servicios sociales de cara a incluir de forma más explícita como sujetos de derecho también a las personas que acompañan o que son el soporte principal de las personas que atraviesan cualquier tipo de problemática social.
“En el 1.4 lo que hay son desarrollo forales, salvo algunos casos, pero la Ley y la Cartera ya dicen que son competencia municipal. No hace falta un servicio de apoyo a cuidadores en cada municipio, pero sí a nivel de comarca; es necesario reforzar ese tipo de intervención con más v
isitas a domicilio y garantizar un mayor seguimiento de las prestaciones económicas, pensando en clave de familia y no solo de la persona cuidadora”.
“La atención a las familias de las personas usuarias de servicios sociales se ha dejado muy de lado. Hemos cargado a la familia con muchísimo trabajo. La familia no solamente es un colchón, sino que es el salvavidas, muchas v
eces, de los servicios sociales. Y yo creo que no les hemos dotado de las herramienta para que se hagan resilientes o que sepan salir del queme, del burn-out que tenemos los demás y que ellos también tienen”.
En este sentido, algunas de las personas consultadas consideran que el servicio de promoción de la participación y la inclusión social en el ámbito de los servicios sociales (1.5) puede constituir un buen punto de partida para empezar a desarrollar servicios de asesoramiento y apoyo a las familias en casos de problemáticas distintas de la dependencia (teniendo en cuenta que el servicio de apoyo a personas cuidadoras (1.4) está orientado a personas cuidadoras de personas en riesgo o en situación de dependencia). La definición actual del servicio 1.5. en la ficha correspondiente del Decreto de Cartera permitiría el desarrollo de actividades como la creación de grupos de ayuda mutua entre familiares o el diseño de una oferta formativa a nivel municipal para orientar y capacitar a las familias en la atención a las distintas problemáticas sociales que atraviesen sus familiares, así como en hábitos de autocuidado. Sin embargo, existe el peligro de que la amplitud de la definición dada a este servicio en el Decreto de Cartera resulte en un desarrollo muy desigual del mismo en cada municipio, ya sea por el tipo de actuaciones implementadas o por la distinta prioridad concedida a los diversos colectivos que pueden ser beneficiarios del mismo. Todo ello exigiría una mayor definición, no necesariamente mediante normas legales, de ese servicio.
“El servicio 1.5, de la Cartera tiene dificultades serias de desarrollo. Adolece de una gran indefinición”.
E.Los servicios de atención diurna, acogida nocturna y alojamiento
En lo que se refiere a los servicios de atención diurna, acogida nocturna y alojamiento, la preocupación se refiere básicamente a la escasa dotación de plazas que existe en la mayor parte de las comarcas, a su concentración en muy pocos municipios y a las dificultades para el despliegue territorial de estos recursos (que se analizan en un punto posterior). En todo caso, algunas de las personas consultadas hacen referencia a otras cuestiones importantes relacionadas con el funcionamiento de estos centros (especialmente, de los recursos de alojamiento).
-La utilización de los recursos que actualmente están dirigidos al riesgo de dependencia y/o a la dependencia leve por parte de personas autónomas, que presentan ciertos riesgos de exclusión o desprotección, pero no de dependencia, y que utilizan estos recursos durante periodos muy largos, lo que impiden la necesaria rotación de los mismos.
-Las dificultades para identificar la demanda de v
ivienda y apartamentos tutelados y para adecuar la oferta de esas plazas a las características de las personas destinatarias que se señalan en la cartera (“Un grado I no es el perfil adecuado para los servicios que se prestan en una v
ivienda comunitaria”).
-La necesidad de que, desde las administraciones municipales, se alcancen acuerdos con las instituciones autonómicas y locales que cuenten con un parque de v
iviendas para la cesión de locales o v
iviendas en los que se puedan prestar esos servicios.
-La dificultad, que se analiza después con mayor detalle, de promover estos servicios, en la medida en que son de responsabilidad municipal, pero se deben desplegar a nivel supramunicipal (de área). Si bien está previsto, como antes se ha explicado, que puedan acceder a estos recursos todas las personas empadronadas en la zona de influencia de esos equipamientos y no solo las personas empadronadas en el municipio en el que se ubican, será necesario articular los mecanismos, ya previstos en la normativa, de mancomunización y/o de compensación intermunicipal de gastos para hacer realidad ese derecho.
-Con relación a los servicios de atención diurna para personas mayores, se pone de manifiesto el escasísimo desarrollo de este tipo de soluciones en la actualidad y, sobre todo, la ausencia de una reflexión común sobre las funciones y características funcionales de este tipo de recursos(“Nadie sabe realmente qué es ese servicio. Sin duda tiene que ser un equipamiento y un servicio ligero, pero no hay una reflexión madura sobre su contenido”).
2.3.4.Los servicios y programas no incluidos en la Cartera
En el apartado cuantitativo de este informe ya se ha señalado que un 20% del gasto que los municipios v
ascos realizan en el ámbito de los servicios sociales se destina a programas que no forman parte de la Cartera de servicios sociales porque no se refieren a lo definidos por la Ley de Servicios Sociales como de responsabilidad pública y, por tanto, exigibles para el ejercicio efectivo del derecho subjetivo a los servicios sociales.
Dada esa situación, en algunas de las entrevistas y grupos de discusión se planteó la cuestión de en qué medida los municipios han de destinar una parte de sus esfuerzos a programas y servicios que no están incluidos en el Decreto de Cartera. En relación con esa cuestión cabe señalar que no parece existir una preocupación generalizada por el desarrollo de los servicios ajenos a la Cartera y que, en general, se defiende una aproximación matizada a esta cuestión, que priorice los servicios de la Cartera, pero que no desatienda, sobre todos en los municipios más grandes, otros programas o necesidades:
“Opino que, incluyendo en la Cartera las competencias municipales en cuanto a riesgo de desprotección, en general los municipios deben centrarse en la Cartera, salvo en aquellas situaciones en que existen iniciativas sociales locales de interés que puedan entenderse como ampliaciones o modalidades de atención de servicios de la Cartera que merezca la pena apoyar porque no lo haga o mientras no lo haga la atención secundaria (por ejemplo, programas locales de carácter ocupacional-laboral en salud mental desarrollados por asociaciones locales). En el caso de las capitales, sin embargo, es imprescindible y positivo que a medio plazo tengan una intervención más amplia que la legalmente obligatoria”.
En todo caso, es importante señalar que la cuestión no se plantea únicamente sobre la necesidad de prestar desde los ayuntamientos servicios que no forman parte de la Cartera de servicios y prestaciones. También se plantea el debate sobre qué solución cabe dar a las personas que, no cumpliendo determinados requisitos de acceso, no pueden acceder a los recursos de Cartera pero necesitan, a juicio de los profesionales de los servicios sociales, algún tipo de seguimiento y apoyo, al menos de carácter preventivo.
“La Cartera es un suelo que hay que superar. Por ejemplo, si nos ajustáramos a la Cartera la mitad del SAD que estamos prestando hoy en día tendría que dejar de prestarse. Lo mismo sucede con las residencias municipales para personas mayores. En muchos municipios hay residencias para autónomos y en cambio faltan centros para atender las necesidades relacionadas con la inclusión. ¿Cómo abordar esta situación? Sobre el papel la respuesta podría ser fácil: cerrar unos centros para abrir otros o reconvertirlos. Pero en el ámbito de los servicios sociales esto es complicado porque se trabaja con personas. Esto nos lleva a una paradoja y es que aquellos municipios que lo han hecho bien históricamente y han desarrollado más los servicios –porque han tenido la determinación y las posibilidades de hacerlo ahora se encuentran con que parte de lo que han ido construyendo les “sobra” lo cual supone un gran coste, mientras que los ayuntamientos que no han impulsado los servicios hasta ahora lo tienen más fácil (porque los objetivos en parte se han adecuado a su situación)”.
2.3.5. Las condiciones laborales y las cuestiones relativas a la gestión del personal de los servicios sociales municipales
En el análisis de los datos relativos al personal de los servicios sociales realizado en el capítulo anterior ya se han señalado algunos aspectos relacionados con la dotación de recursos humanos de estos servicios, aunque no se hayan podido analizar, por carecer de este tipo de datos, cuestiones v
inculadas a sus condiciones de trabajo. En las entrevistas y grupos de discusión realizados, los temas relativos al personal han girado alrededor de los siguientes aspectos:
-La dotación de personal de los servicios sociales de base y su reducción en los últimos años, coincidiendo con el traslado de la gestión de la RGI a Lanbide. Algunas personas, aunque no todas, defienden en ese sentido la necesidad de fijar de alguna manera las dotaciones de personal necesarias para el sostenimiento de estos servicios, de la misma forma que se establecen requisitos funcionales y personales mínimos para otros servicios de la Cartera, como las residencias o los centros de día.
“En el Plan Estratégico no hay acciones dirigidas a desarrollar las ratios de atención de los servicios sociales de base y eso que el propio Plan reconoce que existen diferencias entre los tres territorios. No hay un estándar y éste debería establecerse, aunque no necesariamente en términos de población general, podría ser en términos de casos, etc.”.
“Las trabajadoras sociales de base al final se encuentran con que, potencialmente, atienden a 5000 habitantes. Pero esa demanda potencial no es controlable. Y con la regulación actual, los trabajadores sociales no pueden decir, he llegado a 40 casos de alta intensidad y manejo 300 expedientes, ese es el máximo que puedo atender al año y ya no atiendo más. Es una dificultad con la que estos profesionales están trabajando y es una situación que les genera mucha presión porque, además, supone un descenso en la calidad de la atención y la intervención”.
“Cuando se calculan las ratios hay que tener en cuenta que la dotación de personal que hace falta en cada municipio v
aría mucho dependiendo de la intensidad de la demanda de servicios sociales en cada ayuntamiento, pero también de las características de dicha demanda, que exigirá una dotación de servicios diferentes para ser atendida. Por eso es fundamental que cada municipio tenga un diagnóstico de necesidades para saber la cantidad y el tipo de personal que necesita incorporar a la plantilla”.
“Y luego, si estamos hablando de no limitarte a la atención de despacho y a las citas, sino que queremos hacer trabajo comunitario, generar redes, trabajar con agentes de la zona, pues todo ese tiempo de trabajo también se debe contabilizar”.
-Los ya señalados cambios en la práctica cotidiana de los servicios sociales de base que supuso el traslado de la RGI a Lanbide y la necesidad de abordar un cambio cultural en lo que se refiere a las funciones, los perfiles y los procedimientos de trabajo en estos servicios. En todo caso, esta preocupación ya se trasladó con anterioridad al cambio de gestión.
-La necesidad de tomar medidas relacionadas con la salud de las personas profesionales, tanto en lo que se refiere a la supervisión y cuidado profesional, como a la prevención y el abordaje de las situaciones de riesgo de agresión y a la prevención de los riesgos psicosociales que se derivan de la intervención en situaciones de crisis o de la carga de trabajo que asumen algunas de estas personas. Se señala a ese respecto que, si bien en algunos ayuntamientos se han introducido programas de supervisión y otras medidas orientadas a prevenir este tipo de riesgos, no siempre se han dedicado a esta cuestión los recursos necesarios.
“Y luego está el tema de los riesgos laborales relacionados con lo psicosocial; yo no v
eo que se haga nada en ese sentido; nos preocupamos mucho de la salud de las personas cuidadoras, pero no suficientemente de los riesgos relacionados con la seguridad de los profesionales que trabajan de cara al público”.
-Las condiciones laborales del personal que trabaja en las administraciones públicas con contratos interinos y, muy particularmente, la del personal de las entidades privadas que trabajan en servicios y programas subcontratados por los servicios sociales municipales. Se hace referencia en ese sentido a la tendencia de muchos ayuntamientos a v
alorar en los pliegos para la contratación de servicios casi de forma exclusiva las propuestas económicas, sin atender a las condiciones de prestación del servicio y a la calidad de la intervención. También se hace alusión al escaso desarrollo de las disposiciones que en la Ley de Servicios Sociales hacían referencia a la concertación de servicios con entidades sociales sin fin de lucro. En todo caso, para algunas de las personas consultadas las condiciones de los contratos y el incremento salarial que establecen determinados convenios laborales están llevando a que algunas de las entidades adjudicatarias de diversos servicios y programas se v
ean obligados a renunciar a su prestación, debido a las pérdidas económicas que esos programas les suponen.
“La interinidad es un problema. En el municipio tenemos mucha gente con contratos interinos y con contratos programa con fecha de finalización. Y es algo que no tiene ningún sentido, porque no es un contrato de obra y servicio determinado, sino que es algo estructural del ayuntamiento. Además, se está usando esa inestabilidad laboral como forma de control y de disciplina de los y las profesionales”.
-En lo que se refiere a las condiciones laborales, también se hace referencia a la congelación de los salarios, tanto en entidades públicas como privadas, y a la pervivencia de fórmulas de contratación ligadas a proyectos concretos, que en ocasiones se financian mediante subvenciones puntuales. Asimismo, la no renovación de determinados convenios laborales se identifica como un obstáculo para garantizar unas buenas condiciones laborales a las personas que trabajan en los servicios sociales, ya que, en ausencia de dicho marco normativo, los servicios suelen prestarse en base a los convenios o pactos de empresa que, por lo general, ofrecen peores condiciones laborales que las del sector.
-También se hace referencia a la necesidad de reforzar la multidisciplinariedad de los equipos que trabajan en los servicios sociales de base, reforzando figuras profesionales todavía escasamente utilizadas y recurriendo a figuras especializadas en determinadas funciones (como la mediación, por ejemplo). En este sentido, se identifica una dificultad en el hecho de que, ni la Ley de Servicios Sociales, ni los instrumentos que se han desarrollado para su implementación, regulan el tipo o los tipos de perfil profesional que deben proveer los distintos servicios incluidos en la cartera.
“La ley sólo contempla los perfiles profesionales básicos de trabajador social y educador social como perfiles profesionales y aunque la intervención psicosocial está incluida en la Cartera como un servicio más, la figura profesional del psicólogo no está incluida en la ley. Nosotros, en nuestro caso, tenemos psicólogos contratados, ya que hemos apostado por la intervención psicosocial. Pero, además, hoy en día es una figura muy necesaria, ya que, para implementar algunos instrumentos de diagnóstico, como el Balora, por ejemplo, hace falta recurrir a los servicios de un profesional de la Psicología”.
“¿Cómo le digo al interventor que un recurso nuevo tiene que tener este personal o estas características si esa exigencia no está desarrollada en la ficha de la cartera? Y en el ámbito de la intervención socioeducativa y psicosocial está por v
er todavía de qué perfil de profesionales v
amos a hablar en el futuro. Ojala hablemos de educadores sociales, pero no sé, está por v
er”.
“Hay que reivindicar también la figura del integrador social. Creo que hacen su papel, como todas las demás figuras profesionales. Y no es un tema de abaratamiento de costes, sino, más bien, de flexibilidad de perfil. Sin embargo, desde algunos sindicatos se dice que se ha abusado de la figura del integrador social en la provisión de algunos servicios en el municipio”.
2.4. La arquitectura institucional de los servicios sociales y su articulación como sistema:autonomía municipal, ordenación territorial, financiación y coordinación interinstitucional
Como se v
iene señalando, el eje que pretende v
ertebrar este informe es el relativo al derecho de la ciudadanía a recibir unos servicios sociales de calidad, especialmente –dada la temática específica que el informe aborda− en lo que se refiere a los servicios sociales de atención primaria. La arquitectura institucional del sistema de servicios sociales no debería ser en ese sentido una cuestión de objeto de análisis preferente en este informe, en la medida en que no forma parte de las preocupaciones de la ciudadanía y en la medida en que, cabe pensar, los derechos de las personas usuarias no dependen de una u otra opción sobre la estructura competencial de los servicios sociales.
Sin embargo, en la actual fase de construcción del sistema, el ejercicio efectivo del derecho que la Ley de Servicios Sociales reconoce a la percepción de unos servicios sociales de suficiente calidad está claramente condicionado por algunas cuestiones de esa índole: la distribución competencial; la ordenación territorial; el desarrollo de modelos de organización ágiles y flexibles; el establecimiento de límites claros entre la atención primaria y la atención secundaria, en el marco de una atención continuada y de calidad; la coordinación entre los servicios de atención primaria y los servicios de atención secundaria, con las entidades del Tercer Sector y con los demás sistemas de bienestar; la financiación de los servicios y de los equipamiento, etc. cuestiones éstas también señaladas en las entrevistas y grupos de discusión.
2.4.1.Arquitectura institucional y autonomía municipal: la adecuación del actual marco institucional y el papel de los municipios en la prestación de los servicios sociales
Como se pone de manifiesto en el siguiente capítulo de este informe, los municipios juegan un papel esencial en todas las Comunidades Autónomas españolas en lo que se refiere a la prestación de servicios sociales. En la Comunidad Autónoma de Euskadi ese modelo está reconocido tanto en la Ley de Servicios Sociales como en la Ley 2/2016, de 7 de abril, de Instituciones Locales de Euskadi (en adelante, Ley de Instituciones Locales) y existe un amplio consenso político e institucional en cuanto a la v
alidez de ese planteamiento. En ese sentido, algunas de las personas consultadas para la realización de este informe insisten en la adecuación del reparto competencial recogido en la actual normativa:
“En Euskadi hemos optado por una v
ía intermedia entre un modelo centralizado y un modelo descentralizado, consistente en establecer a nivel central normas que delimiten un derecho y que regulen las condiciones mínimas exigibles para garantizar su ejercicio efectivo en todo el ámbito territorial y en dejar en manos de las administraciones locales la posibilidad de modular la forma de cumplir esas condiciones y de mejorar esos mínimos. Es una fórmula que busca el equilibrio entre el principio de justicia territorial y el principio de autonomía local”.
Ello no es óbice, sin embargo, para que, considerando que la principal disfunción del sistema radica en su débil gobernanza, algunas de las personas que han participado en las entrevistas aboguen por una reforma relativamente amplia del modelo. El nuevo modelo que defienden esas personas implicaría la asunción por parte de la administración autonómica del grueso de las competencias en lo que se refiere a la gestión de los servicios sociales, tanto de atención primaria como de atención secundaria. Desde ese punto de v
ista, se pone de manifiesto por parte de algunas de las personas entrevistadas la necesidad de avanzar hacia un modelo más centralizado. Sin embargo, también se apunta a la dificultad de impulsar este tipo de modelo a partir de las posiciones institucionales que mantienen actualmente los tres niveles administrativos implicados en la gestión del Sistema V
asco de Servicios Sociales y que se sitúan en una posición contraria a este tipo de propuestas:
“La arquitectura del sistema no funciona; es una locura. Y eso tiene un impacto directo en los derechos de la ciudadanía: dependiendo de dónde v
ivan, las personas tienen acceso a unos servicios o a otros. Y estamos hablando de la población más desprotegida, que no protesta y que no v
ota y a la que sólo se puede proteger desde lo institucional y desde lo técnico”.
“La arquitectura institucional actual no responde a lo que debería ser un sistema de servicios sociales y creo firmemente en que habría que desforalizar y desmunicipalizar los servicios sociales. El nombre de Gizakidetza está quizá ya muy manido, pero el nombre es lo de menos; creo que estamos todos básicamente de acuerdo en que un modelo más centralizado y al mismo tiempo próximo, sería factible y no v
eo tan difícil dar ese paso. Parece que se v
a a abrir el melón de la LTH y creo que ahí es donde hay que insistir”.
“Es imposible; yo no v
eo posibilidad organizativa, técnica, funcional de que un servicio prestado por diferentes administraciones con diferentes niveles de responsabilidad, de competencia, se pueda llamar sistema; un servicio público de derecho, como son los Servicios Sociales, requiere de la misma respuesta que se le ha dado a otros servicios públicos de derecho como la sanidad o la educación, mediante un organismo común: la única posibilidad que yo v
eo de que la administración responda a ese derecho es su prestación mediante un único organismo, llámese como se llame”.
“La propia Ley nace muerta en ese sentido: sin una estructura única para toda la Comunidad Autónoma, o al menos para cada Territorio, la gestión es imposible”.
“Con la actual arquitectura institucional, la heterogeneidad de situaciones v
a a seguir existiendo. Se quieren arreglar algunos temas sin cambiar la raíz de los problemas, y eso es tropezar dos v
eces con la misma piedra. Maila bat sobran dago: ez dakit zein, baina maila bat sobran dago”.
“No v
amos a poder avanzar si mantenemos un sistema en el que desde cada ayuntamiento se decide qué se quiere hacer, cómo y con qué recursos. No puede ser que los derechos de la ciudadanía estén sujetos a interpretaciones individuales e incluso a niveles de capacitación profesional de las personas que toman esas decisiones”.
“Un servicio centralizado, gestionado a nivel autonómico, no tiene por qué estar más alejado de la ciudadanía que los actuales servicios de base municipal. Podríamos ganar en coherencia, en facilidad de gestión, en equiparación de derechos de cara a la ciudadanía… ¿Riesgos? Claro que tiene, pero no creo que el actual modelo garantice ni la cercanía, ni la calidez, ni la calidad del servicio”.
“Yo no me creo que, por ser municipal, un servicio sea más cercano o más comunitario. El sistema de salud y el de educación ya nos han enseñado que se puede estar perfectamente implantado en la comunidad siendo un servicio centralizado o autonómico”.
“Si queremos que tenga un liderazgo único, esto tiene que ser un sistema único, lo que no quiere decir que no se tenga que adaptar a las necesidades específicas de los territorios, establecer recursos en todos los territorios, que se respeten con flexibilidad las características de todos los entornos, etc.; en la medida en que estemos tantas instituciones metidas, no hay manera de darle forma a esto”.
“¿Pueden la atención primaria y la secundaria estar en dos esferas tan diferentes? A mi juicio, no pueden”.
En un sentido parecido, algunas de las personas entrevistadas hacen también referencia a las economías de escala que se generarían si numerosas actividades, servicios y funciones que cada municipio tiene que desarrollar en la actualidad por su cuenta –desde la planificación de los servicios y el desarrollo técnico de los mismos a su difusión y v
isibilización− se realizaran desde instituciones comunes y no a partir de la capacidad individual de acción de cada ayuntamiento. También se subraya que el disponer de un modelo más centralizado facilitaría la coordinación de los servicios sociales municipales con los sistemas de Educación, Justicia, Empleo o Salud, que disponen de estructuras organizativas más v
erticales y con las que resulta imposible para los ayuntamientos relacionarse en pie de igualdad.
Con todo, el hecho de que algunas personas aboguen por esta modelo no implica, en todo caso, que se trate de una reclamación unánime o generalizada. Por el contrario, algunas personas consideran que el modelo actual resulta el mejor de todos los posibles, en la medida en que permite la necesaria descentralización de la gestión y garantiza la proximidad respecto a la ciudadanía.
“La cercanía respecto a los ciudadanos es una gran v
entaja; quizá su gestión es más compleja, pero también lo hace más enriquecedor. Y más cercano a la ciudadanía; las necesidades se conocen mejor”.
“A mi juicio, los servicios sanitarios y educativos no se prestan con suficiente adecuación a las necesidades específicas de cada municipio y los servicios sociales sí. La centralización tiene inconvenientes, como v
emos en el caso de la educación o la sanidad, que no deberíamos olvidar”.
“Parece que en los últimos años hay una cierta tendencia a reclamar un sistema más centralizado, pero luego v
es que la coordinación en la Sanidad o en la Educación también tiene dificultades importantes”.
También se plantea por parte de otras personas que el momento de optar por una estructura centralizada ya ha pasado y que, habiendo sido tan trabajoso el desarrollo del Decreto de Cartera y del Mapa de Servicios Sociales, lo que ahora corresponde es aplicar esos instrumentos, sin modificar los acuerdos alcanzados y el marco competencial v
igente.
“La realidad no se puede obviar y lo cierto es que la existencia de más de 250 municipios, y muchos de ellos de un tamaño tan reducido, no favorece el desarrollo de las competencias que la Ley asigna a los ayuntamientos. Con todo, consideramos que la oportunidad de un Gizakidetza de ámbito autonómico está superada. No se trata de eso ahora, sino de hacer lo posible en el marco actual”.
Al mismo tiempo, algunas de las personas entrevistadas plantean v
aloraciones relativamente matizadas, que, reconociendo las v
entajas de la implicación municipal en la prestación de servicios sociales, apuntan también a la necesidad de realizar algunos cambios en la actual arquitectura institucional.
“Una v
entaja muy importante [de los ayuntamientos] es la cercanía a la evolución de las necesidades y el conocimiento más amplio de las situaciones de necesidad, así como la cercanía a otros actores (públicos o no). La mayor desventaja es que en su papel de proveedores de servicios configuran una realidad desigual, ineficiente y descoordinada (e incoordinable entre ellos). Los ayuntamientos, con la excepción de las capitales, deberían tener un papel marginal en la provisión particular de los servicios de la Cartera. Su fortaleza y su gasto debería dirigirse a los servicios sociales de base en su papel de información, acceso, detección, prevención, referencia, acompañamiento, seguimiento”.
“Opino que los servicios sociales públicos deberían organizarse bajo un modelo similar al sanitario, que a medio plazo sería Territorial y a largo plazo común para toda la Comunidad Autónoma. Debe existir un sistema descentralizado, local, pero no dependiente de cada ayuntamiento, de sus presupuestos, de sus concejales o de un convenio laboral municipal”.
En sentido parecido, una parte de las personas entrevistadas no descartan de forma radical la opción por opciones intermedias, que implicarían un reforzamiento de las competencias forales, al objeto de construir sistemas de ámbito territorial más coherentes y homogéneos. Se trataría en ese sentido de extender el modelo alavés a los demás territorios históricos, reforzando el protagonismo foral en los municipios pequeños y el municipal en los de mayor tamaño. Con relación a esta cuestión, algunas personas consideran que podría ser una solución pragmática, aunque otras consideran que perpetuaría las actuales diferencias y dificultaría la rendición de cuentas por parte de los responsables políticos del área.
“Esa reforalización de la que hablas, siguiendo el modelo alavés, no me parece un modelo descartable; los territorios forales desde el punto de v
ista de su población son relativamente pequeños”.
“Sin entrar en consideraciones políticas, desde un punto de v
ista meramente técnico, no descartaría esa opción territorial. Desde luego, lo que no es realista es pensar que v
a a funcionar un sistema en el que unos tienen, supuestamente, la competencia de regulación y planificación y otros tienen el dinero. Cuando estás en un cargo de responsabilidad en el Gobierno V
asco te das cuenta que esa capacidad de regulación y planificación no es real; la primacía que te da la Ley no es real. No me parece mal un sistema de esas características, si se reconoce que determinados municipios no pueden jugar el papel que se les ha atribuido y se le dice claramente a la sociedad a quién le corresponde prestar esos servicios, para que la sociedad pueda pedirle cuentas a quien corresponda. O sea que, desde el punto de v
ista técnico, sin entrar en otras cuestiones, no me parece irracional”.
“Como mal menor, desde un punto de v
ista pragmático y dado que parece que este país nunca v
a a ser capaz de prescindir de la Ley de Territorios Históricos, me parecería una solución aceptable. Yo estoy a favor de una estructura autonómica, pero si eso no es posible, conseguir al menos una gestión de ámbito territorial puede ser un paso adelante: seríamos más eficientes, se podría desarrollar más el conocimiento… Y eso sin olvidar que la gente, aunque pida los servicios en el ayuntamiento, cree que los presta la diputación. Yo lo digo por pragmatismo: si no se puedo lo otro [gestión autonómica], que al menos tengamos esto [gestión territorial], pero, por favor, que todos tengamos lo mismo”.
Como se ha señalado, otras personas no son, sin embargo, partidarias de esa solución en la medida en que implica un refuerzo de la discrecionalidad, en este caso territorial, sin que luego sea posible pedir a los responsables políticos territoriales responsabilidades políticas por su gestión. Se argumenta en ese sentido que las elecciones a las Juntas Generales están, en general, condicionadas por las elecciones municipales y que los ciudadanos no tendrían la oportunidad real de v
alidar o rechazar en las urnas las opciones que en cada Territorio se adoptaran en relación con la definición de los servicios sociales.
En todo caso, más allá de estos debates –en cierto modo especulativos, en la medida en que se sitúan al margen del marco que establece la normativa v
igente−, sí parece necesario reflexionar sobre el concepto de autonomía municipal en el marco de un sistema teóricamente determinado por el derecho subjetivo a los servicios sociales y que, por definición, reduce el margen de actuación discrecional de las administraciones encargadas de la provisión de tales servicios. Planteada la cuestión de cómo se contempla el concepto de autonomía municipal en este contexto, las respuestas son relativamente diversas:
“Autonomía municipal y derecho subjetivo no son incompatibles, al contrario, son complementarios, pero la autonomía municipal requiere garantizar la suficiencia financiera de las instituciones competentes para la prestación de esos servicios”.
“La autonomía no se limita a los ayuntamientos, también las diputaciones son autónomas para la prestación de sus servicios. Lo que pasa es que esa autonomía tiene unos límites, no es absoluta ni infinita”.
“Autonomía municipal y derecho subjetivo no son incompatibles. Tiene que haber unos mínimos comunes y luego que haya margen para la autonomía municipal. La autonomía se tiene que referir a cómo y no tanto a qué. Y no hay que olvidar que se está tendiendo en los últimos años a una mayor homogeneidad en toda la Comunidad Autónoma”.
“El principio de autonomía municipal es muy importante, pero la estamos utilizando mal. No puede convertirse en un derecho a v
eto. Orexa, con unos 100 habitantes, no puede v
etar el desarrollo de Bilbao, con más de 300.000. El derecho subjetivo debe ser el que ‘pondere’ o relativice la autonomía municipal, estableciendo un mínimo común denominador”.
“La autonomía de los municipios permite el acercamiento de los servicios a las personas en criterios de proximidad y de cercanía, al tiempo que se promueve el conocimiento del territorio y de las necesidades de sus habitantes. Desde esta v
isión se favorece la ‘cultura’ y la perspectiva comunitaria”.
La existencia de ciertos
límites a la autonomía municipal en la prestación de los servicios sociales se configura en ese sentido como una cuestión clave para hacer compatible ese criterio con las obligaciones que se derivan de la participación de los ayuntamientos en un sistema interinstitucional. Algunas de las personas entrevistadas insisten en que esos límites tienen que centrarse en el contenido de los derechos reconocidos a la ciudadanía y no tanto en las fórmulas utilizadas para su provisión:
“Los resultados se tienen que medir por el qué y no por el cómo. No debemos utilizar indicadores de proceso, sino de resultado. Cada institución se tiene que hacer cargo de la demanda de la forma que considere más conveniente, que lo haga como quiera siempre que consiga los resultados que se han establecido previamente. Eso permite la experimentación y da pie a nuevas formas de abordar los problemas, adaptándonos mejor a las necesidades de cada territorio”.
Por último, debe también citarse la postura de quienes consideran que, más allá de la autonomía municipal, la cuestión relevante se refiere al
empoderamiento de los técnicos de los servicios sociales municipales para imponer, dentro de las estructuras municipales, sus criterios profesionales y la necesidad de dar respuesta a las necesidades de la ciudadanía y los compromisos interinstitucionales existentes en el marco del Sistema V
asco de Servicios Sociales:
“No es una cuestión de autonomía municipal; es una cuestión de que el servicio social no ha conseguido un estatus científico y profesional que le haga ser respetado por parte de los políticos. Esto es una cuestión de v
oluntad política y de empoderamiento profesional, no de autonomía municipal”.
2.4.2. La coordinación entre los servicios sociales forales y municipales y los límites entre la atención primaria y la secundaria
Sea cual sea el significado que quiera dársele al concepto de autonomía municipal, en el marco normativo v
igente la coordinación entre los servicios sociales municipales y forales resulta esencial desde dos puntos de v
ista: de una parte, en la medida en que son los servicios sociales de base los que tienen encomendada la misión de actuar como puerta de entrada al sistema, realizar el primer diagnóstico y actuar, durante los primeros pasos de la intervención al menos, como responsables de la gestión del caso; de otra, en la medida en que la existencia de recursos de atención primaria y secundaria –que cubren además, en ocasiones, necesidades similares− obliga a una estrecha colaboración para hacer realidad el principio de continuidad de la atención.
Al analizar la cuestión de las relaciones entre los servicios de atención primaria y secundaria, cabe diferenciar tres elementos relativamente independientes: las relaciones de coordinación entre ambos niveles; los límites que la Cartera establece entre la atención primaria y la secundaria; y las cuestiones relacionadas con los procedimientos de v
aloración, diagnóstico y acceso a los recursos.
A.La coordinación entre ayuntamientos y diputaciones forales
Al abordarse la cuestión de la coordinación entre los servicios sociales de atención primaria y los de atención secundaria surge –especialmente de entre las personas que trabajan en los servicios sociales municipales− un sentimiento aparentemente generalizado de insatisfacción e, incluso, parece detectarse una cierta sensación de agravio, que en ocasiones se achaca al mayor poder económico, político e institucional que estas personas atribuyen a las diputaciones forales (“Aquí mandan las Diputaciones, han mandado desde siempre y siguen mandando”; “El Gobierno nunca manda más que las Diputaciones”).
Por otro lado, también se señala que desde los servicios de atención especializada tiene lugar una cierta desvalorización del conocimiento del que se dispone en la atención primaria y se tiende a cuestionar las v
aloraciones y diagnósticos realizados por los y las profesionales de los servicios sociales de base. Se observa en ese sentido, en el discurso de algunas de las personas entrevistadas, un sentimiento de desconfianza y de lejanía, incluso de frustración, por los problemas de coordinación que existen entre ambos niveles.
“Es que ni te escuchan. No se toma en consideración el diagnóstico profesional que se hace desde las bases”.
“Las relaciones de coordinación que existen entre la atención primaria y la secundaria son francamente mejorables. El ayuntamiento es el cajón de sastre que recibe toda la demanda de la ciudadanía y las diputaciones parecen creer que los ayuntamientos son su v
entanilla para la prestación de sus servicios. Tienen una v
isión muy instrumental de los ayuntamientos y se nos considera como entidades subalternas. La Diputación nos convierte en sus delegados y la ciudadanía no entiende quién es quién”.
“A v
eces parece que existe una relación de v
asallaje entre diputaciones y ayuntamientos. Las diputaciones han asumido un papel de aristócrata de los servicios sociales; ellos tienen menos contacto con el mundo real y en los procesos de derivación se juega con algunos casos como si fueran pelotas”.
“La sensación de frustración que queda en la primaria es grande”.
“Nuestra relación con la Diputación es como con los seguros. Es excelente, siempre que no los necesites”.
“El grado de coordinación v
aría mucho según los ayuntamientos, sus recursos, sus profesionales y también según el ámbito de intervención (o tipología de necesidad). La mejora pasa por una progresiva integración”.
Por otro lado, como antes ya se ha apuntado, para algunas de las personas consultadas los problemas de coordinación entre la atención primaria y la secundaria no se debe tanto a la existencia de dos niveles institucionales diferentes, sino a la inexistencia de criterios técnicos claros, que permitan la consolidación de un modelo común de intervención e impidan que prevalezcan –como ocurre en la actualidad− los intereses de cada institución. Para estas personas, la falta de empoderamiento profesional, científico y técnico pesa más que el hecho de que primaria y secundaria respondan a niveles institucionales diferentes. En el mismo sentido, algunas de las personas consultadas señalan que muchos de los problemas de coordinación entre la atención primaria y la atención secundaria, incluso los que se dan entre el sistema de servicios sociales y el resto de los sistemas de protección social, se debe a la falta de empoderamiento profesional de quienes trabajan en el ámbito de los servicios sociales y, particularmente, de los y las profesionales del Trabajo Social.
Para otras personas, sin embargo, las relaciones de coordinación entre los ayuntamientos y las diputaciones, aunque todavía mejorables, han progresado en los últimos años, especialmente debido a la progresiva utilización de las herramientas comunes de diagnóstico y v
aloración, que permiten que los y las profesionales de los dos niveles institucionales puedan trabajar en relación con un caso concreto a partir de la misma información. Se plante también por parte de estas personas, en todo caso, la persistencia de problemas de coordinación y la necesidad de desarrollar protocolos de atención que permitan clarificar los itinerarios entre la atención primaria y la secundaria.
“Va mejorando la coordinación entre los niveles y debe seguir mejorando con la articulación de protocolos y demás instrumentos de coordinación”.
B. Los límites entre la atención primaria y la secundaria
Al analizar el previsible impacto del Decreto de Cartera y del Mapa de Servicios Sociales en la configuración de los servicios sociales municipales, ya se ha hecho alguna referencia (véase apartado 1.2.c) a las dificultades que existen para determinar claramente los límites entre la atención primaria y la atención secundaria y, más concretamente, las diferencias entre los centros de cada nivel de atención que prestan un mismo tipo de servicio (atención diurna, acogida nocturna y alojamiento, fundamentalmente). Algunas personas consideran efectivamente que la delimitación de funciones entre ambos niveles –y la asignación a los recursos realmente existentes de una categoría concreta− es a v
eces difícil:
“A pesar de que la Ley supone un avance en la clarificación del régimen competencial, hoy por hoy sigue resultando difícil saber si algunos servicios que existen −en los ámbitos de la dependencia/autonomía, la desprotección y la exclusión/inclusión− son servicios de competencia foral o municipal de acuerdo con lo previsto en la Ley”.
Otras personas consideran, sin embargo, que la Ley de Servicios Sociales y el Decreto de Cartera definen con suficiente claridad las funciones de la atención primaria y la secundaria y que, en todo caso, las cuestiones concretas que pueden no estar suficientemente claras se deberían concretar a nivel territorial.
“En la mayoría de los servicios la diferenciación es clara, aunque siempre podrán existir ciertas áreas de confluencia”.
En todo caso, para algunas de las personas consultadas este reparto de funciones, si bien resulta lógico y coherente desde el punto de v
ista técnico, ha contribuido a ralentizar y complicar las negociaciones interinstitucionales para el desarrollo del Decreto de Cartera. Más concretamente, el hecho de que los diferentes servicios funcionen como v
asos comunicantes –por poner un ejemplo, una mayor cobertura del SAD por parte de los municipios tiene como resultado un menor gasto en prestaciones económicas de atención a la dependencia por parte de las diputaciones− ha contribuido a ralentizar y a hacer más complejas las discusiones en relación con el Decreto de Cartera (“Todas las administraciones, incluidos los ayuntamientos, han estado muy centrados en delimitar las competencias, establecer los límites de lo que deben atender”).
Para algunas de las personas consultadas, una de las mayores dificultades en lo que se refiere a los límites entre la atención primaria y la secundaria se deriva de la definición de algunos de los servicios orientados a las personas en situación y riesgo de exclusión. En ese sentido, una de las personas consultadas señala que “la Cartera deja sin determinar conceptos importantes, como la intensidad o la exigencia. Es un avance, pero no es claro: en el ámbito de la exclusión mezcla intensidad con exigencia, no se define qué es la exigencia, etc.”. Esta opinión ha sido también trasladada en el marco de otros trabajos recientes (SIIS, 2015).
En esta línea y todavía en el ámbito de la exclusión, para algunas de las personas que han participado en el debate la actual definición de la Cartera permite la existencia de ciertas lagunas, necesidades que no son adecuadamente atendidas, ni desde los servicios forales, ni desde los municipales. Todo ello contribuye a que, ante la inacción de otras instancias, algunos ayuntamientos estén en la práctica asumiendo modalidades de atención que de acuerdo a la definición de la Cartera no les corresponderían:
“La realidad es que el ‘debe ser’ con el ‘es’ dista mucho en este punto, porque las situaciones de desprotección social, de exclusión social y de discapacidad (enfermedad mental) y dependencia, se las están comiendo con patatas los ayuntamientos, el de Bilbao desde luego, prestando alta intensidad y baja y media exigencia, desde los servicios específicos para la inclusión, pero sobre todo desde los Servicios sociales de base”.
Pese a esa escasa determinación hay personas que consideran que, en el ámbito de la inclusión, la delimitación entre la atención primaria y la secundaria es clara:
“Lo que diferencia a los servicios de primaria y de secundaria regulados en el Decreto de cartera para la atención a las personas en procesos de exclusión social, es la intensidad de la intervención o apoyo. La atención secundaria atiende a quienes requieran de una alta o media intensidad de apoyo, de baja, media o alta exigencia (según el tipo y modalidad de servicio) y de larga o media duración. La atención primaria atiende a quienes precisen de una baja intensidad de apoyo de baja, media o alta exigencia (según el tipo y modalidad de servicio) y de corta duración o estancia”.
C.Los problemas relativos a la v
aloración, el diagnóstico y el acceso a los recursos de atención secundaria
Durante los debates han surgido también algunas cuestiones relacionadas con el uso y la extensión de las herramientas comunes de diagnóstico establecidas a nivel autonómico para la v
aloración de las situaciones de dependencia, exclusión social y desprotección. En relación con esa cuestión, se critica que algunas de esas herramientas –especialmente la relacionada con la exclusión, pero también las relacionadas con la ficha social y el diagnóstico social− no se utilicen de forma generalizada en la Comunidad Autónoma de Euskadi y se pone de manifiesto la pasividad que, a juicio de algunas personas, ha mostrado a lo largo de los años el Gobierno V
asco a la hora de imponer el uso de estas herramientas en todos los ayuntamientos del territorio autonómico.
Los comentarios más habituales se refieren, en todo caso, a la utilización de esas herramientas con criterios fundamentalmente restrictivos, al objeto de limitar el acceso de determinados perfiles a los recursos de atención secundaria, y a los intentos de ‘automatizar’ procesos de v
aloración que, a juicio de algunas personas, deberían basarse en mayor medida en la v
aloración profesional individualizada:
“Hay una perversión de los instrumentos de diagnóstico que v
a en contra de los profesionales que hacemos el trabajo de v
aloración y diagnóstico y de la propia ciudadanía. Con el tema de la herramienta de diagnóstico de la exclusión se está maltratando a los ciudadanos. Han pervertido completamente el modelo”.
“Tanto en la dependencia, como en la desprotección y la exclusión se están utilizando las herramientas de diagnóstico para rebajar la gravedad de las situaciones diagnosticadas y poder cerrar el acceso de la gente a los recursos de atención secundaria, derivándolos de nuevo a la atención primaria: toma, éste es tuyo, a v
er qué haces con él”.
“Los instrumentos de v
aloración, tal y como se están utilizando, contribuyen a encasillar a las personas, oculta la complejidad de sus itinerarios, genera tensiones entre la atención primaria y la secundaria en relación con a quién le corresponde la atención de una persona en concreto y, además, nos infantilizan como profesionales”.
“Se ha pasado de un modelo que permitía facilitar la sistematización en la recogida, en el análisis y en la transmisión de la información, a un modelo que permite cuadricular a la gente, objetivar lo que no se puede objetivar, cuando hasta en la Medicina se reconoce que las pruebas de diagnóstico son interpretables”.
“Un instrumento de estas características se utiliza correctamente cuando se v
a cumplimentando poco a poco, en la medida en que la profesional conoce a la persona atendida, genera una relación de confianza y, en su caso, se coordina con otros profesionales para realizar un diagnóstico más detallado. El uso incorrecto fundamental es intentar cumplimentar el cuestionario como si fuera una encuesta, sin tiempo para conocer a la persona objeto del diagnóstico y mucho menos de generar una situación de confianza. Caso de hacerlo de esa manera, el modelo pierde de v
ista sus objetivos y hace cuestionable el resultado de la v
aloración de la exclusión”.
Al margen de las cuestiones relacionadas con el uso de las herramientas de v
aloración, se suscitan también en los grupos de discusión debates en torno a otras cuestiones relacionadas con el acceso a los recursos, especialmente de atención secundaria. En ese sentido, se hace referencia al concepto de ‘doble llave’, es decir, al hecho de que –tal y como señalan la Ley de Servicios Sociales y el Decreto de Cartera − el acceso a los recursos de atención secundaria dependa exclusivamente de los criterios de los responsables de tales recursos en la administración foral, independientemente del criterio de las personas que en el ámbito de la atención primaria han gestionado el caso. Si bien para algunas personas esta decisión debilita el papel de la atención primaria, otras señalan que se trata de un acuerdo adoptado por todas las instituciones y que tampoco en otros ámbitos, como el de la Sanidad, los profesionales de la atención primaria tienen capacidad de decisión en lo que se refiere a la asignación de recursos especializados.
“La Ley de Servicios Sociales establece que la v
aloración de secundaria es v
inculante para primaria; y que estás obligado a aceptar esa decisión. Eso debilita el papel de la primaria. Casi todos los recursos de secundaria son de alojamiento, y si en secundaria no te conceden el acceso de una persona a ese recurso, te quedas con esa persona en la puerta”.
“Una dificultad en este ámbito es el de la v
aloración y diagnóstico v
inculantes. El hecho de que éstos se sitúen en el nivel secundario no permite una relación de tú a tú entre ambos niveles. Una idea podría ser crear un órgano estable de coordinación entre el nivel de atención primaria y secundaria. En estos momentos la coordinación se da a nivel de caso o de servicio, o, alternativamente, en altas instancias. Falta la coordinación a nivel de sistema. Por otra parte, en la Cartera se ha hablado casi exclusivamente de los límites entre atención primaria y secundaria, de lo que conforma exactamente cada ámbito de atención. Se requiere un mayor desarrollo de los puentes entre los dos niveles de atención: en los colectivos de exclusión y desprotección hay muchas idas y v
enidas entre el ámbito primario y el secundario. Estas idas y v
enidas no están bien previstas”.
“La Cartera introduce pequeños matices pero es patente el miedo a que cada quien v
alore en función de sus intereses. Dan ganas de encomendárselo a terceros, que actúen en función del interés superior de la persona beneficiaria”.
“Prevalece la prevención sobre el gasto y quién lo asume, los cruces entre niveles de atención que deberían ir en beneficio de la persona usuaria, siempre están mediados por el coste de la atención y por quién asume ese coste”.
Para algunas de las personas consultadas la regulación consensuada de un modelo de plan de atención personalizado podría resultar útil, tanto a la hora de facilitar la elaboración de estos planes como a la hora de dirimir las diferencias que pueden surgir, respecto a los recursos que precisan las personas atendidas, entre la atención primaria y la secundaria:
“La sospecha habitual es que las v
aloraciones contrarias de ambos servicios se deben a que el nivel secundario no dispone de plazas o recursos para atender a las personas y, en base a tal situación, hacen v
aloraciones de menor gravedad. Dado el carácter v
inculante de la decisión del servicio especializado, las profesionales de primaria piensan que su participación en el proceso pierde parte de su sentido, a pesar de que, finalmente, ellas deberán atender a las personas rechazadas en el servicio foral. Aunque regular este asunto puede ser un ‘jardín’, considero que las discrepancias deberían constar en alguna parte, como objeto de reflexión interna, al menos. Entre otras cuestiones, tal reflexión permitiría cuestionar los requisitos de acceso a determinadas prestaciones o servicios y las consecuencias de los mismos”.
“Actualmente muchos profesionales de la atención primaria se limitan a ser meros informantes para los servicios de v
aloración de atención especializada, quienes tienen finalmente la última palabra con relación al acceso a los servicios. A v
eces, incluso, realizan v
aloraciones que son invalidadas por los y las profesionales pertenecientes a la atención secundaria. Esto sucede debido a la ausencia de criterios homogéneos y v
alidados por ambos niveles de atención a la hora de aplicar las herramientas comunes de v
aloración que existen”.
2.4.3.El papel de las instituciones supramunicipales de cara al desarrollo de los servicios sociales municipales y la articulación del sistema
Más allá de las v
entajas y desventajas que implica el actual marco competencial o de la coordinación entre las diputaciones y los ayuntamientos, los problemas de gobernanza y articulación del sistema también tienen que v
er con las funciones que asumen, o tienen encomendadas, los diferentes niveles institucionales que forman parte del sistema de servicios sociales. Por ello, en las entrevistas y grupos de discusión se solicitó a las personas participantes su opinión acerca del papel que deben jugar las instituciones supramunicipales (fundamentalmente, las diputaciones y el Gobierno V
asco) para apoyar el desarrollo de los servicios sociales municipales.
En relación con esta cuestión se observan dos posturas claramente diferenciadas (que remiten, además, al debate anterior sobre la autonomía municipal y la arquitectura institucional de los servicios sociales). Por una parte, algunas de las personas entrevistadas subrayan la importancia del criterio de autonomía municipal al que antes se ha hecho referencia y rechazan que se pretenda ‘tutelar’ a los ayuntamientos en el ejercicio de sus responsabilidades.
“Yo no creo que el Sistema V
asco de Servicios Sociales se tenga que gestionar de manera centralizada. Creo que los ayuntamientos tienen que madurar y ser autónomos. Nadie tiene que dictarles nada; eso no implica que puedan hacer lo que quieran: hay una Cartera, un Mapa, etc. Pero la manera de construir eso ha de ser desde el respeto a la autonomía de cada institución”.
“Los ayuntamientos no tienen que ser tratados como menores de edad. Las diputaciones no tienen que tutelar a los ayuntamientos en el despliegue y el desarrollo del Mapa. El desarrollo del Mapa y de la Cartera se tiene que hacer desde la tolerancia y la mutua confianza”.
“Es necesario que las diputaciones jueguen un papel más activo en el apoyo a los municipios pequeños, pero lo que no puede haber es una tutela de un nivel institucional sobre el otro”.
Otras personas, por el contrario, son más proclives a subrayar las funciones que podrían o deberían jugar las instituciones comunes para garantizar una articulación más sólida del sistema. En todo caso, se pueden diferenciar en este aspecto dos posturas diferentes: en el primer caso, se apuesta por que las instituciones comunes –particularmente, el Gobierno V
asco− asuman un papel más activo de liderazgo, tanto en lo que se refiere a la regulación normativa de los diferentes servicios de la Cartera como, muy particularmente, en todo lo que se refiere a la consolidación de un modelo de intervención común para el conjunto de los servicios sociales municipales. En ese sentido, algunas de las personas consultadas insisten en la necesidad de que el Gobierno autonómico juegue un papel mucho más activo en la gestión del conocimiento, a partir de la idea de que la homogeneización del sistema no ha de alcanzarse únicamente mediante la regulación normativa, sino, preferentemente, mediante el desarrollo de espacios técnicos de reflexión y formación, que permitan compartir y crear conocimiento común.
“El Gobierno V
asco debe tener un papel de liderazgo en la definición del modelo de intervención y a la hora de impulsar la innovación organizativa. En relación con esto, se organizan muchas jornadas etc. para compartir el conocimiento, pero en la mayoría de los casos en relación con colectivos o con problemáticas concretas, no a nivel de organización (innovación organizativa). El Gobierno V
asco tiene un papel aquí. Un papel demostrativo, de fomentar que se compartan experiencias en este ámbito de la organización. También el de impulsar experiencias piloto”.
“A mi juicio, las instituciones comunes se deberían v
olcar en la generación de marcos metodológicos claros; marcos que están relacionados con lo técnico y no tanto con lo jurídico o lo político. Eso requiere que las administraciones comunes pongan énfasis en la supervisión y la capacitación de los profesionales, para evitar que sigamos trabajando como islas. Se necesitan procedimientos de asesoramiento técnico que permitan que los programas que se pongan en marcha se hagan de una forma cohesionada y coherente en el conjunto del País V
asco. Y, además, también es necesario supervisar, inspeccionar y tirar de las orejas a quien no esté haciendo bien las cosas”.
“Hay ayuntamientos que quieren hacer algo, pero no saben a quién se lo tienen que pedir. En ese sentido, tanto el Gobierno como las Diputaciones deberían coger el timón a la definición del enfoque y las metodologías de intervención. Ese trabajo es necesario para orientar y dar cohesión a la respuesta que se da desde todos los ayuntamientos y para evitar que las personas fluctúen en función de lo que le ofrece cada ayuntamiento. Para garantizar un sistema que da una respuesta común a toda la ciudadanía, independientemente del municipio de residencia de las personas, es fundamental cohesionar las respuestas desde un enfoque metodológico común y la pregunta es quién v
a a orientar y a liderar ese proceso de cohesión metodológica”.
“Sería conveniente desarrollar modelos orientativos para cada uno de los servicios de la Cartera con mayor profundización que lo que se apunta en la Ficha [del Decreto 185/2015, de 6 de octubre], estableciendo unos mínimos básicos en relación con el enfoque y la finalidad de los servicios que guarden coherencia con los principios de la Ley y los garanticen. Es decir, los servicios de la Cartera deben acompañarse de herramientas para su aplicación”.
“Convendría establecer dispositivos de asesoramiento técnico a los y las profesionales de la atención primaria desde las instituciones supramunicipales. Dispositivos de carácter presencial, como los que se desarrollan en otros departamentos. Y las diputaciones deberían asumir un papel de apoyo a los ayuntamientos, porque, en muchos municipios, los servicios sociales sienten que, en cierto modo, trabajan para la diputación”.
A partir de la idea de que el papel de las instituciones comunes (particularmente del Gobierno V
asco) debería centrarse tanto en la regulación y la planificación, como en la gestión del conocimiento, algunas personas hacen referencia al escaso desarrollo que han tenido el Observatorio de Servicios Sociales y el Sistema de Información de Servicios Sociales. También se aboga por la creación de un instituto v
asco de evaluación e investigación en servicios sociales, que pueda evaluar el impacto de las políticas públicas y generar evidencia sobre su efectividad.
“Hace falta un instituto de evaluación de las políticas públicas de servicios sociales, externo a la administración y al Gobierno, que pueda evaluar lo que se hace, fijar indicadores, detectar demandas, etc. Eso permitiría avanzar, distinguir los problemas políticos de los temas técnicos. Nos daría información y nos permitiría avanzar en la generación de conocimiento”.
“Necesitamos como el comer generar evidencias sobre el trabajo que realizamos, sobre la relación coste-efectiva del trabajo que realizamos”.
Al margen de las cuestiones relacionadas con la gestión del conocimiento, también se reclama por parte de algunas de las personas participantes en las entrevistas y grupos de discusión un papel más activo por parte del Órgano Interinstitucional de Servicios Sociales, que v
aya más allá de la adopción de los acuerdos básicos para el funcionamiento del sistema.
“El Gobierno v
asco puede generar criterios y formas de actuar en el marco del Órgano Interinstitucional de Servicios Sociales, mediante acuerdos y consensos”.
“El Órgano Interinstitucional de Servicios Sociales es el órgano de gestión del sistema, pero le falta práctica y cultura de colaboración”.
“El Órgano Interinstitucional podría tener un papel [en lo que se refiere al establecimiento de límites entre la atención primaria y la secundaria], pero no tiene asignadas esas competencias. Habría que asignárselas con carácter ejecutivo”.
En un sentido parecido, también se reclama por parte de algunas personas la necesidad de recuperar figuras previstas en la Ley de Servicios Sociales –como la Alta Inspección de Servicios Sociales− no tanto en su faceta inspectora o fiscalizadora, sino como herramienta para el conocimiento de la realidad, la identificación de las principales carencias y la garantía del cumplimiento de los acuerdos interinstitucionales adoptados. En ese sentido, algunas de las personas entrevistadas recuerdan la decisión de no profundizar en el papel que hubiera podido desarrollar la Alta Inspección a la hora de garantizar el derecho de las personas usuarias a acceder a los recursos, tanto de atención secundaria como de atención primaria, y a la hora de garantizar que todos los municipios cumplen con las obligaciones impuestas en el Decreto de Cartera y en el Mapa de Servicios Sociales. En un sentido más amplio, algunas personas lamentan que el Gobierno V
asco no haya ejercido con suficiente decisión su autoridad a la hora de regular numerosos aspectos relacionados con los servicios sociales municipales, como pueden ser las ratios de atención en los servicios sociales de base (otras personas, sin embargo, recuerdan que la no definición de esas ratios mínimas se debió a la presión de los propios ayuntamientos).
“La Alta Inspección hubiera sido una herramienta interesante para armonizar el sistema y dotarle de mayor coherencia, pero no desde un punto de v
ista fiscalizador, sino que en el ánimo de dar formación, promover instrumentos comunes, definir indicadores, etc. Pero el planteamiento que luego se hizo se quedó en el limbo de los justos, se v
ació de contenidos”.
En otros casos, sin embargo, más allá del desarrollo de las competencias de planificación, regulación y gestión del conocimiento que la normativa atribuye al Gobierno V
asco o de las competencias de planificación y coordinación que se atribuyen a las diputaciones, algunas de las personas consultadas se muestran partidarias de que las diputaciones asuman un papel más activo, especialmente en lo que se refiere a la planificación y la prestación de apoyo técnico (incluso la provisión directa de servicios) en los municipios de menor tamaño. Si en algunos casos lo que se reclama es la asunción de un cierto papel de liderazgo territorial por parte de las diputaciones y el desarrollo de las competencias de promoción de la mancomunización de servicios que tanto la Ley de Servicios Sociales, como la Ley de Instituciones Locales y el propio Mapa de Servicios Sociales reconocen, en otros casos se reclama que las diputaciones den un paso más allá y –siguiendo en cierta forma el modelo alavés de reparto competencial al que antes se ha hecho referencia− asuman en relación con los municipios de menor tamaño unas competencias que no se contemplan de forma explícita en el actual marco normativo.
“Solo por la aprobación del Decreto de Cartera las cosas no v
an a cambiar. Tiene que haber por parte de las Diputaciones un acompañamiento técnico y financiero a los ayuntamientos y, sobre todo, pactos para el desarrollo de los mapas territoriales. Las diputaciones tienen que hacer esa labor de acompañamiento sí o sí”.
“A las diputaciones se les debe exigir un plan para asegurar la prestación de servicios de derecho en aquellos ámbitos en los que los ayuntamientos no tienen capacidad. La Ley y la Cartera hablan de las mancomunidades, pero la incapacidad de gestionar de un municipio de 100 habitantes, es la misma en el caso de una mancomunidad de diez municipios de 100 habitantes: no se suman capacidades, es la misma incapacidad. Y ahí sí que habría que exigir a las diputaciones que se hagan cargo de eso, más o menos como se ha hecho en Álava. ¿Cómo se determina esa incapacidad de gestión municipal? No lo sé, pero desde luego sé que hay unos umbrales de población por debajo de los cuales es imposible prestar un servicio mínimamente v
iable”.
“No hay que olvidar que las diputaciones son también administración local y que históricamente su función ha sido la de contribuir a la prestación de servicios en los municipios pequeños. Por eso creo que, sin tener que modificar ni el marco normativo ni el entramado institucional, se podría abogar por que la Diputación se haga cargo de la prestación de servicios en los municipios pequeños que no tienen capacidad de asumir esos servicios por sí mismos”.
“Las Diputaciones deben esforzarse en promover la mancomunización de los municipios y en facilitar acuerdos financieros entre los municipios para desarrollar los servicios de competencia municipal y ámbito territorial supramunicipal. También deberían ser capaces de prestar apoyo técnico a los ayuntamientos pequeños”.
“Creo que las Diputaciones, en algunos casos más que en otros, deben dar soporte al ámbito municipal en ámbitos de gestión, planificación, apoyo técnico, etc. Deben animar, facilitar y favorecer que los municipios lleguen a acuerdos para la prestación de servicios de manera compartida. Su papel no se debería a limitar a prestar servicios de atención secundaria, sino a actuar como garantes, impulsores, promotores, etc.”.
Cabe señalar por último, como se indica más adelante, que para algunas de las personas consultadas la aportación más importante que deben hacer las entidades supramunicipales para apoyar el desarrollo de la atención primaria se centra en garantizar la suficiente financiación de esos servicios.
“Las instituciones comunes deben centrarse en la coordinación interinstitucional y, en todo caso, en el apoyo financiero previsto para el desarrollo de los servicios considerados no estabilizados”.
2.4.4. La adecuación de la ordenación territorial y la elaboración de los mapas territoriales
La cuestión de la ordenación territorial establecida en la Ley de Servicios Sociales y posteriormente desarrollada en el Mapa de Servicios Sociales resulta esencial de cara a la articulación de los servicios sociales de atención primaria. Algunos ayuntamientos de gran tamaño estarían impelidos a descentralizar algunos de sus servicios, favoreciendo un despliegue territorial más equilibrado en el conjunto del municipio, dividido en áreas y en zonas básicas. Al mismo tiempo –y es donde parecen plantearse los principales problemas− una buena parte de los municipios pequeños y medianos estarían impelidos a agruparse en áreas y comarcas y, en todo caso, a prestar servicios de competencia municipal pero cuya cobertura y ámbito territorial es de carácter supramunicipal.
En ese sentido, la ordenación territorial y la atribución a los diferentes recursos de niveles determinados de proximidad, tal y como se establece en el Mapa, se considera por parte de algunas de las personas consultadas un avance importante:
“Creo que es un avance importante, pero es más fácil hacerlo con el nivel de atención secundaria que con el de primaria. En cualquier caso creo que es un modelo que puede y debe evolucionar hacia una ordenación distinta en el futuro. Pero la ordenación como tal es un paso muy importante”.
En la misma línea, algunas de las personas consultadas defienden el carácter orientativo de las disposiciones del Mapa e insisten en la necesidad de que los criterios de proximidad en la atención sean compatibles con los criterios de eficiencia en el aprovechamiento de los recursos. Se señala en ese sentido que algunos recursos residenciales de atención primaria registran tasas de ocupación muy bajas, lo que aconsejaría una cierta prudencia en el despliegue territorial de los diversos centros y se recuerda que el Mapa contempla dos mecanismos diferentes para garantizar la mayor proximidad posible a los recursos. Por el contrario, otras personas critican el carácter básicamente orientativo del Mapa y, sobre todo, la renuncia a que las coberturas mínimas establecidas para cada servicio o prestación se apliquen al ámbito territorial que le corresponde en función de su nivel de proximidad.
“Lo que el mapa nos dice es que con que Getxo, por ejemplo, tenga 17 apartamentos tutelados ya cubre las necesidades de todo Bizkaia. Y eso es lo que v
a a ocurrir: nadie v
a a construir apartamentos tutelados que tienen unos gastos de construcción y de gestión muy grandes si no se establecen obligaciones concretas”.
“Para ese v
iaje no hacían falta estas alforjas; este tipo de disposiciones, que no v
an más allá de las recomendaciones, no tendrían sentido en los demás sistemas de protección social. Esas cesiones han sido la única forma de aprobar el Mapa y la Cartera y responden a los intereses de algunas instituciones para controlar el gasto, y no al interés de la ciudadanía, Y si además tienes en cuenta que partimos de una situación de mínimos, pues apaga y v
ámonos”.
También se suscita el debate sobre las dificultades que puede suponer –en un marco articulado mediante orientaciones y recomendaciones− garantizar el acceso a recursos de competencia municipal, pero de ámbito supramunicipal. Como antes se ha señalado, se trata de un elemento importante para la articulación del sistema y para su ordenación territorial, en la medida en que se entiende que todas las personas empadronadas en el territorio que cubra una comarca o área de servicios sociales podrían acceder a los recursos de acogida nocturna, alojamiento y atención diurna existentes en esa área, independientemente del municipio en el que se ubique ese recurso e incluso del municipio que lo haya financiado, lo que, obviamente, debería obligar a las administraciones locales que forman parte de esas áreas o comarcas a adoptar los acuerdos de colaboración y cofinanciación pertinentes.
“A nuestro juicio, el gran problema v
a a ser la ordenación territorial. Si no se arregla eso no se v
a a poder avanzar. Se obliga a los municipio a tener relaciones con los de al lado y eso sí que contraviene la autonomía municipal”.
“Cuesta v
isualizar la utilización de recursos de un municipio por parte de personas empadronadas en otro municipio v
ecino, si no hay acuerdos financieros previos dentro de esa comarca. ¿Cómo se resuelve esa situación?”
“¿Quién obliga a mancomunarse a un municipio que no se quiere mancomunar para que sus ciudadanos tengan acceso a un servicio? Prestar el servicio al que el ciudadano tiene derecho no es autonomía municipal, porque el servicio se tiene que prestar sí o sí. Pero hacerlo mediante una mancomunización sí que está dentro de la autonomía municipal. ¿Y dónde queda el ciudadano que está en un municipio que no quiere mancomunarse y no tiene capacidad para prestar ese servicio? El derecho queda al pairo”.
Por otra parte, también en relación con la ordenación territorial, algunas de las personas entrevistadas insisten en la necesidad de que se tenga en cuenta la opinión de los ayuntamientos a la hora de elaborar los respectivos Mapas Territoriales de Servicios Sociales. A este respecto, algunas personas critican la desinformación que, a su juicio, ha habido en sus respectivos territorios para la elaboración de los mapas territoriales y se critica la poca participación que en su definición han tenido las administraciones municipales.
“No sabemos en qué se traducen los acuerdos que se han alcanzado, la planificación se está haciendo de momento sin contar con nosotros”.
“Nos preocupa que las diputaciones hagan los Mapas sin contar con los municipios”.
Con relación a la cuestión de la ordenación territorial, se ponen de manifiesto finalmente otras dos cuestiones de interés. Por una parte, algunas de las personas entrevistadas apuntan la cuestión de la ubicación de las unidades sociales de base y su necesaria descentralización en los ayuntamientos grandes. Se señala en ese sentido que, si bien ni la Ley de Servicios Sociales, ni el Mapa establecen la obligación de crear unidades sociales de base, con una ubicación física específica y diferenciada, por cada tres mil o cinco mil habitantes, sí es conveniente en los municipios de mayor tamaño acometer un esfuerzo de descentralización, tanto en lo que se refiere a la propia ubicación de los centros como a su organización funcional.
También se hace referencia a la concentración de determinados recursos –sobre todo los relacionados con la exclusión social− en ciertos municipios y al hecho de que determinados municipios, limítrofes o cercanos a las capitales, han descargado sobre ellas sus propias responsabilidades. En relación con ello, algunas de las personas consultadas ponen de manifiesto la perversión que la presente arquitectura institucional del sistema y, sobre todo, la falta de un organismo regulador del mismo, genera en la asunción por los ayuntamientos de las nuevas competencias asignadas en el marco de la Ley de Servicios Sociales. Más concretamente, se menciona el riesgo de que algunos de los ayuntamientos que han apostado por el desarrollo de una red amplia de recursos terminen por cerrarlos, debido a que su falta de desarrollo en otros municipios resulta en que éstos deben asumir la demanda desatendida por los servicios sociales de atención primaria de aquellos otros. Esta situación está dando lugar a un retraso en la creación de estos nuevos recursos, incluso en aquellos casos donde existe la capacidad económica y la v
oluntad política de desarrollarlos por parte de ciertos municipios. Con el funcionamiento actual del sistema se estaría penalizando, por tanto, a aquellos municipios que asumen sus nuevas competencias, sin sancionar, además, a aquellos que no lo hacen.
“Hay que prestar los servicios al margen del municipio que sea, para toda la ciudadanía. Porque aquellos ayuntamientos que tienen el arrojo o la v
oluntad técnica de poner en marcha determinados servicios, se dan cuenta de que están montando servicios y el resto de ayuntamientos de la zona, no saben si están haciendo así o cómo, pero su población (la de otros ayuntamientos de la zona) les está llegando a ellos. Y cuanto más grave es la situación de exclusión social de las personas, más pasan este tipo de cosas”.
“En el ámbito de la exclusión social, la gente fluctúa en función de lo que le ofrece un ayuntamiento. Lo cual genera que ayuntamientos que ponen en marcha servicios los quiten porque dicen, tú (otros ayuntamientos) no lo estás haciendo. Entonces, si hablamos de una ley que dé respuesta a todos los ciudadanos en cualquier parte del territorio, tenemos que cohesionar las respuestas, no sólo desde el punto de v
ista de la dotación de recursos, sino también desde un mismo enfoque metodológico. Y la pregunta es ¿quién v
a a orientar, guiar y liderar este proceso?”.
2.4.5.La oportunidad de avanzar hacia fórmulas de gestión compartida de determinados servicios
Algunos de los problemas relativos a la definición de los límites entre la atención primaria y la atención secundaria y a la dificultad de generar equipamientos de responsabilidad municipal y ámbito territorial supramunicipal podrían solucionarse parcialmente mediante el recurso a fórmulas de gestión compartida de determinados servicios. En ese sentido, en el capítulo anterior ya hemos v
isto que, si bien la Ley de Instituciones Locales no da prioridad a este tipo de fórmulas asociativas intermunicipales, tampoco las descarta, de la misma manera que no se descarta la creación de entidades, como los consorcios interadministrativos, que agrupen a administraciones de diferente nivel para la prestación de determinados servicios.
A ese respecto, algunas de las personas que participan en los grupos de discusión recuerdan la experiencia de las cuadrillas alavesas –que disponen de un presupuesto común para la gestión de los servicios sociales en el conjunto del territorio que atienden− y la de los Centros Rurales de Atención Diurna (CRAD) de ese Territorio, cofinanciados tanto por la Diputación como por los propios ayuntamientos. En parecido sentido, se hace alusión a los mecanismos de compensación de costes a los que ya antes se ha hecho referencia, que se consideran una pieza indispensable para poder generar equipamientos de ámbito supramunicipal, de forma que se garantice la existencia de recursos con el grado de proximidad suficiente y no se obligue a los ayuntamientos más pequeños a generar por sí solos recursos que se podrían mantener a nivel de área o comarca:
“Es necesario impulsar los mecanismos necesarios para facilitar que un ayuntamiento que no disponga de un recurso pueda acordar su provisión con otro, sin necesidad de agruparse. Esta constituye una cuestión importante para resolver el déficit de infraestructuras, y la imposibilidad de habilitarlas, que pueden tener muchos municipios para prestar los servicios de día, de noche y de alojamiento”.
“Todo esto se debería impulsar mediante acuerdos y protocolos impulsados por el OISS; si eso no funciona, el sistema no v
a a fluir”.
En todo caso, aunque algunas personas consideran que este tipo de fórmulas permitirán ofrecer los servicios del Catálogo en las diferentes delimitaciones geográficas y de población previstas para el desarrollo de los servicios, la mayor parte de las personas consultadas consideran que este tipo de fórmulas de colaboración deberían jugar un papel secundario y se insiste en los riesgos que en ocasiones implica la mancomunización de los servicios sociales:
“[El recurso a este tipo de fórmulas] me parece necesario en la fase actual de desarrollo de sistema, en algunos servicios o con algunos ayuntamientos. Pero no me parece un modelo definitivo”.
“Lo ideal sería el desarrollo de mancomunidades, pero no necesariamente para todos los servicios, podrían generarse mancomunidades o consorcios para la gestión de un solo servicio”.
“En el ámbito de la exclusión puede ser deseable una encomienda de gestión (aunque no sé si es la fórmula más adecuada desde el punto de v
ista jurídico) o un acuerdo de colaboración. En este ámbito hay muchas idas y v
enidas entre servicios de distinto nivel y existe la dificultad añadida de que los servicios de primaria y secundaria (por ejemplo los servicios diurnos) están asignados a dos niveles de organización territorial diferentes, lo cual complica más las cosas. En este sentido, la fórmula de una gestión compartida o cedida puede ser una buena idea en servicios de atención diurna y nocturna”.
“Hay una cuestión que me preocupa de las encomiendas de gestión que es, precisamente, la gestión. Por ejemplo, en el caso del punto de encuentro, que era una encomienda de gestión del Gobierno V
asco, no hemos tenido ningún problema. Pero porque el gobierno delegaba totalmente la gestión y la toma de decisiones. Pero en el caso que estamos planteando, de una encomienda de gestión de la atención secundaria hacia el nivel de atención primaria o, a la inversa, si se encomienda, que haya también autonomía para la gestión del recurso y la toma de decisiones. O sea, que no sea sólo una encomienda financiera reservándose luego el derecho de decisión sobre la gestión del recurso”.
“Las mancomunidades no deben suplantar a los ayuntamientos, pero sí me parece conveniente la posibilidad de soluciones de este tipo, siempre con carácter subsidiario”.
“Aunque no está exenta de inconvenientes, las v
entajas de la agrupación territorial son la posibilidad de una actuación conjunta que, en cierta medida, resuelve los problemas derivados del desequilibrio entre los tamaños muy reducidos y unos niveles competenciales muy considerables y el mantenimiento de los municipios que sirven de base a esa agrupación como administraciones más próximas y representativas de una ciudadanía apegada a ellas. El principal inconveniente estriba en que, en su marco, es muy difícil establecer un adecuado equilibrio de poder entre municipios pequeños y municipios medianos o grandes, lo que explica que, con frecuencia, las agrupaciones se acuerden entre municipios de tamaño similar, muchas v
eces muy pequeño, resultando así en agrupaciones también reducidas”.
Por otra parte, dados los problemas de v
olumen y dimensión de algunas de las posibles mancomunidades, se destaca la necesidad de alcanzar tamaños que permitan combinar: a) un ejercicio eficiente de las competencias y, por lo tanto, una inversión y una utilización eficiente de los recursos públicos, sin poner en peligro la necesaria proximidad e identidad entre la administración local y la población; b) el respeto del principio de justicia territorial, que exige disminuir las v
ariabilidades intermunicipales, y c) el principio de autonomía municipal, que supone la posibilidad de adaptar la política local a los deseos, preferencias y demandas de la población local.
2.4.6.La coordinación intermunicipal y la representación de los municipios
La Ley de Servicios Sociales, en sus disposiciones adicionales, atribuye a EUDEL la representación de los municipios v
ascos en el Órgano Interinstitucional de Servicios Sociales y en el Consejo V
asco de Servicios Sociales. En las entrevistas y grupos de discusión se han puesto de manifiesto sin embargo insuficiencias –especialmente en algunos territorios− en lo que se refiere a la coordinación entre los propios municipios, a la representación municipal ante las demás instituciones y a la generación por parte de los municipios de plataformas conjuntas de carácter técnico, que permitan desarrollar en común y de forma coordinada algunas funciones relacionadas con la generación de un modelo común de intervención.
Así, la falta de representación de EUDEL se plantea por parte de algunas de las personas participantes en las entrevistas como una de las dificultades con las que se están encontrando los ayuntamientos y parece existir, al menos en el grupo de discusión en el que se ha abordado esta cuestión, un cierto consenso respecto a que los ayuntamientos no han estado adecuadamente representados en el proceso de negociación de la Cartera.
“Otra cuestión clave es la debilidad de las estructuras de representación municipal. Especialmente en Gipuzkoa, durante la última legislatura se ha v
isto que EUDEL ha tenido una crisis de legitimidad importante y con esa crisis de legitimidad la representación municipal se ha v
isto debilitada en los debates en torno a cómo se debía configurar el sistema. Y esa es una cuestión muy importante en torno a cómo estamos organizando este no-sistema”.
“Como ONG que es, creo que EUDEL tiene excesiva capacidad de decisión en cuestiones relativas a los servicios públicos”.
“Los ayuntamientos deberían madurar y EUDEL también debería madurar. EUDEL debería destinar más recursos a promover una posición común y a fomentar el trabajo de los ayuntamientos en lo que se refiere a compartir el conocimiento que se genera y a desarrollar un modelo común de intervención. Efectivamente, el gobierno del sistema es débil, pero la parte más débil son los ayuntamientos, no el Gobierno, que ya cumple sus funciones de regulación y de planificación. Es obvio que hay que reforzar la capacidad técnica del Gobierno en ese sentido y el Plan de Servicios Sociales lo prevé, pero el Gobierno ya está haciendo sus deberes en ese campo”.
“En nuestro territorio ha existido un problema grave de interlocución con los ayuntamientos. No puedes negociar con todos. EUDEL tiene problemas de representación y es necesario crear foros de dialogo que permitan llegar a acuerdos concretos para el desarrollo del sistema a nivel territorial”.
Otras v
oces recuerdan, sin embargo, que el Decreto de Cartera fue aprobado en la asamblea de EUDEL, lo que implica que todos los municipios asociados han estado representados a la hora de dar el v
isto bueno a la normativa básica que regula el sistema.
En todo caso, más allá de la capacidad de representación de EUDEL, se hace patente la demanda por parte de las personas consultadas para la creación de foros u organismos de carácter técnico que permitan que haya un corpus y un modelo de servicios sociales común y, al mismo tiempo, permita la cooperación, la experimentación, la innovación y el aprendizaje mutuo entre los municipios.
“Desde un punto de v
ista pragmático, v
ista la dificultad de desarrollar modelos más centralizados –ya sean de base autonómica o territorial−, me contentaría con la creación de estructuras de toma de decisiones común a nivel municipal; no ya coordinación, sino toma de decisiones común, que no permita la actual atomización a la hora de, por ejemplo, diseñar fórmulas de copago o negociar ante las demás instituciones. Intentar diseñar un espacio municipal de toma de decisiones común me parece la solución más pragmática”.
“Construir un sistema con la participación de 250 ayuntamientos no es posible. Se necesitan nuevas formas de representación y organización municipal. El Gobierno V
asco debería impulsar fórmulas innovadoras para la organización entre diferentes ayuntamientos; al menos v
isibilizar las experiencias que existan en este sentido”.
“Los ayuntamientos no se miran entre ellos para v
er cómo se organizan otros, para buscar soluciones innovadoras en términos organizativos que permitan cumplir con las competencias fijadas y responder a las necesidades o también para v
er qué posibilidades existen de complementarse mutuamente a la hora de prestar servicios. Es necesario innovar en este tema, buscar soluciones innovadoras”.
2.4.7.La coordinación con otros sistemas de protección social y con el Tercer Sector de acción social
Junto a la cuestión de la coordinación entre los servicios sociales de atención secundaria y los de atención primaria, en las entrevistas y en los grupos de discusión también se abordó la coordinación con el resto de los sistemas de protección social (salud, empleo, justicia, garantía de ingresos, etc.), por una parte, y con las entidades del Tercer Sector, por otra.
Con relación a la coordinación con los demás sistemas de protección social buena parte de las personas entrevistadas señalan que estas relaciones no se encuentran adecuadamente pautadas o protocolizadas y que, de hecho, en la mayoría de los casos dependen de la disposición personal o la buena v
oluntad de las personas directamente implicadas. Es por eso que se considera imprescindible impulsar la creación de espacios de coordinación, canales de comunicación y protocolos de actuación entre las distintas administraciones, ya que su ausencia da lugar a una deficiente coordinación entre los sistemas a nivel técnico. La situación actual obliga a que cada profesional deba encontrar soluciones diseñadas ad-hoc para cada caso de coordinación con el que se encuentra. Las personas entrevistadas señalan, sobre todo, la importancia de articular espacios de coordinación entre los distintos niveles de decisión política de cada administración.
“A v
eces, se dan coordinaciones a nivel técnico y se coordinan casos, pero, a nivel político no se trabaja. Por ejemplo, con Lanbide, hay un convenio de colaboración desde 2008 y nuestro municipio no lo ha firmado hasta este año”.
Una de las limitaciones fundamentales para el desarrollo de espacios de coordinación bilateral entre el sistema de servicios sociales y el resto de sistemas de protección social v
iene dada, precisamente, por la diferente estructura organizativa del primero en comparación con los demás. Como ya se ha dicho, el Sistema V
asco de Servicios Sociales se caracteriza por un grado de descentralización y fragmentación mucho mayor que el de todos los demás sistemas de protección social, dificultando, muchas v
eces, que se identifiquen los interlocutores pertinentes en ambas estructuras para poner en marcha actuaciones conjuntas. Este factor debe ser tenido en cuenta por los planificadores y coordinadores de todas las iniciativas de esta índole, ya que el Sistema V
asco de Servicios Sociales adolece de los canales de comunicación, coordinación y decisión de estructura v
ertical con los que sí cuentan el resto de sistemas de protección social, lo que hace que los flujos de información y la toma de decisiones adopte una dinámica distinta dentro del sistema de servicios sociales. En relación con ello algunas personas apuntan, nuevamente, a las v
entajas que tendría la apuesta por un Sistema V
asco de Servicios Sociales de estructura más centralizada.
“Yo le v
eo una gran v
entaja a lo de Gizakidetza y es igualar las superestructuras. Porque cuando hablamos de coordinación sociosanitaria o coordinación socioeducativa, la realidad es que el interlocutor es Osakidetza o el Departamento de Educación”.
En sentido contrario, algunas personas destacan la fortaleza del sistema de servicios sociales en comparación con el resto de sistemas de protección social en lo que se refiere a la autonomía para la gestión y la planificación de los servicios a nivel municipal, un margen del cual carecen el resto de sistemas de protección social y que, sin embargo, resulta muy útil para adaptar las actuaciones al contexto local. De hecho, uno de los sentidos en los que debe avanzar la coordinación entre los diversos sistemas es en la articulación de formas más flexibles de coordinación a nivel local, ya que la actual rigidez en los procedimientos y la toma de decisiones de los sistemas centralizados obstaculiza la coordinación con los servicios sociales de atención primaria para dar respuesta a problemáticas que afectan a la población local.
“Es necesario que todos los sistemas tengan una óptica local. Porque los servicios educativos y sanitarios permiten muy poco margen de adaptación a la realidad local. Sin embargo, los servicios sociales se diseñan en base a las necesidades locales y responden mejor a la especificidad del territorio”.
“Pero en la atención primaria de salud y educación, el nivel de autonomía, el margen de gestión, es mucho más limitado. En la atención primaria de servicios sociales tenemos mucho más margen de acción”.
En todo caso, la inexistencia de herramientas y espacios de coordinación en lo local fuerza a los servicios sociales de atención primaria a depender de la v
oluntad de coordinación de los demás sistemas de protección social para poder plantear sus demandas con relación a problemáticas comunes. Algunas personas mencionan que dicha situación genera, en ocasiones, una sensación de instrumentalización de la participación de los servicios sociales de atención primaria en los espacios de coordinación.
“Los servicios sociales somos la cenicienta del resto de los sistemas de protección social. Los servicios sociales siempre hemos estado supeditados a otros sistemas y cuando hemos tocado a las puertas de otros sistemas, no nos han podido atender, porque estaban a lo suyo. Y nosotros siempre hemos estado dispuestos a atender a otros sistemas cuando nos lo han pedido. Los ritmos, las pautas y las necesidades siempre se dan cuando el resto de sistemas lo requieren. Por ejemplo, el sistema de salud ya estaba muy montado y se dieron cuenta de que faltaba desarrollar el ámbito sociosanitario. Entonces tocaron a nuestra puerta y ahí estamos, participando en el sociosanitario, tratando de ordenar un sistema de trabajo cuando todavía nuestra casa la tenemos desordenada. Con el sistema de empleo, lo mismo. Y, al final, estamos en dos sitios a la v
ez y en ninguno al cien por cien”.
“Lo social pasa por todo. Por el ámbito de la salud, el de la educación, etc. Y hasta ahora, cada sistema ha sido un sistema estanco y la realidad es que los otros sistemas han recurrido al sistema de servicios sociales cuando ya no tienen más alternativas o cuando identifican disfunciones en sus propios sistemas que no saben cómo resolver”.
“Que cada uno de los sistemas resuelva primero sus problemas y cuando cada uno tengamos los problemas resueltos es cuando la coordinación y el protocolo entre sistemas v
a a funcionar. Porque si lo que pretende el sistema de salud es resolver sus problemas con el sistema de servicios sociales y lo mismo digo para educación, empleo o v
ivienda, lo que sucede es que no estamos dejando desarrollarse a un sistema propio como es el de servicios sociales y las coordinaciones no se dan a nivel de igualdad. Y entonces, siempre un sistema v
a a estar supeditado a otro”.
Pero también la estructura descentralizada de los servicios sociales de atención primaria conlleva dificultades de coordinación, pues, al carecer de una dirección única es muy difícil que todos los actores del sistema respondan de forma unánime y homogénea a la hora de implementar el uso de herramientas de coordinación o participar en espacios de trabajo conjuntos con otros sistemas de protección social.
“Con Lanbide ha habido dificultades en la coordinación que se han detectado, pero tampoco había un cauce abierto para poder tratar esas dificultades. Y, sin embargo, nos consta que, desde Lanbide, había esa v
oluntad para tratar con nosotros”.
En definitiva, se constata que las diferencias en la arquitectura institucional de los distintos sistemas de protección social da lugar a diversas disfunciones en el ámbito de la coordinación interinstitucional. Mientras los servicios sociales de atención primaria adolecen de una excesiva fragmentación y falta de liderazgo que dificultan su interlocución con otros sistemas y su capacidad de implementar rápidamente y de forma homogénea en todo el territorio los acuerdos alcanzados, los sistemas con una estructura centralizada pecan de excesiva rigidez para responder con celeridad y dinamismo a las problemáticas sociales presentes en los municipios y que afectan a éstos de una forma específica o con especial intensidad.
Pero no todas las dificultades que se mencionan son de carácter estructural. Algunas de las personas consultadas cuestionan también la capacidad técnica y la dotación de recursos humanos del sistema de servicios sociales de atención primaria para asumir la participación en espacios de coordinación con otros sistemas, así como de ejecutar después las funciones asignadas en los acuerdos alcanzados. Además, se apunta al hecho de que, en muchos municipios, todavía existen insuficiencias y disfunciones en la prestación de los servicios más esenciales de los servicios sociales de base (información, v
aloración, diagnóstico y orientación) y no se considera adecuado, por tanto, iniciar procesos de reorganización interna o asumir nuevas funciones mientras no se hayan resuelto ese tipo de problemas.
“Hay un montón de instrumentos que se nos están proporcionando para intervenir en distintos ámbitos del espacio sociosanitario como son los malos tratos a mayores, la atención temprana o el Proceso de Atención Integrada a Niños y Niñas con Necesidades Especiales etc. Todo eso es trabajo que, en cierto modo, nos está pidiendo otro sistema y no sé si el sistema de servicios sociales de atención primaria está en las mejores condiciones técnicas para responder a esa demanda. Además, la desigualdad entre las estructuras organizativas de ambos sistemas no asegura que se den las condiciones para una v
erdadera coordinación y evitar que se acabe produciendo una supeditación de los recursos del sistema de servicios sociales a las necesidades de otro sistema”.
Por último, también se hace referencia a la total ausencia de figuras v
inculadas a la intervención social en el resto de sistemas de protección social. Algunas personas consideran que la presencia de este tipo de figuras profesionales podría hacer de puente entre los distintos sistemas para abordar las problemáticas sociales que se presentan en centros de salud, centros educativos o servicios de inserción sociolaboral. También sería pertinente que este tipo de figuras realizaran acciones de sensibilización y formación de los trabajadores y trabajadoras del resto de sistemas de protección social para capacitarlos en la detección y gestión de las problemáticas sociales presentes en su ámbito. Desde ese punto de v
ista, muchas de las personas consultadas aluden también al importante desconocimiento de las competencias y el trabajo realizado desde los servicios sociales municipales por parte del personal del resto de sistemas de protección social.
“Debería haber profesionales del trabajo y la intervención social en los demás sistemas de protección social. Igual en los centros educativos debería existir la figura del trabajador social, igual en los centros de salud tiene que haber un trabajador o trabajadora social para coordinar el sistema sociosanitario. Eso facilitaría mucho la coordinación, porque ya estarías en un plano de más igualdad y porque de coordinarte con un médico a coordinarte con una trabajadora social, v
a un trecho”.
“Otro problema es la falta de reconocimiento desde los centros educativos de la tarea que hacen los profesionales de los servicios sociales. Hay un desconocimiento del trabajo que se hace y una falta de reconocimiento de ese trabajo”.
En lo que se refiere, específicamente, a la coordinación con el sistema de salud, algunas de las personas consultadas v
aloran de forma positiva los avances en la creación del espacio sociosanitario y el impulso que actualmente se le está dando, con el desarrollo de numerosos instrumentos de trabajo (protocolos de colaboración, instrumentos específicos de detección y diagnóstico de situaciones de v
ulnerabilidad y fragilidad social etc.). Sin embargo, también se detecta una cierta indefinición y desconocimiento por parte de las personas consultadas de cuál v
a a ser la evolución y el encaje que finalmente tendrá la atención sociosanitaria en el conjunto del sistema de protección social de la Comunidad Autónoma de Euskadi.
“En el ámbito sociosanitario nos piden participación para distintos grupos de trabajo, comisiones, etc., pero hemos tenido una sensación muy dispersa. Estamos participando, pero no v
emos un poco hacia donde se está yendo, no v
emos el conjunto, lo macro. Entonces, creo que habría que relanzar un poco ese espacio, porque se está trabajando en muchos foros, pero eso no es suficiente, hay que darle una cohesión global al conjunto del sistema sociosanitario”.
En cuanto a las problemáticas que se identifican como prioritarias en este ámbito serían la atención comunitaria a la salud mental y la atención a personas mayores dependientes en el domicilio. Algunas personas apuntan a que la posible reforma o rediseño del SAD (ver apartado 2.3.3.b) constituye una buena oportunidad para impulsar la creación de un servicio mixto de carácter sociosanitario que permita un reparto más equitativo de las cargas de trabajo y los costes de la atención domiciliaria entre el sistema de salud y los servicios sociales de atención primaria. Ciertamente, existe cierto consenso en que la insuficiencia del servicio provisto desde Osakidetza para atender de forma domiciliaria a las personas en situación de dependencia y/o con enfermedades crónicas hace que se recurra en exceso al SAD para la provisión de algunos cuidados. Sin embargo, el diseño actual del SAD no se adecúa suficientemente, ni en los medios, ni en los fines, al tipo de cuidados que requieren las personas con altos niveles de dependencia que permanecen en el domicilio.
“El servicio de ayuda a domicilio podría ser la pieza fundamental sobre la que construir un v
erdadero servicio sociosanitario que podría dar muchas respuestas, que podría hacer muchas de las funciones necesarias para cubrir ese hueco, pero no las está dando con las limitaciones con las que se está ofreciendo hoy en día”.
“En la asistencia a los graves dependientes tiene que funcionar un servicio sanitario potente, no un servicio social, porque en esos casos el contenido de la atención personal es muy sanitario. Y ahora mismo se está utilizando el servicio a domicilio para cubrir los déficits de la red sanitaria. Y eso hace perder el carácter de seguimiento, de apoyo a las familias, etc. del servicio. Ahí tendría que haber un reparto mucho más equitativo de la carga de trabajo entre el sistema de servicios sociales y el sistema sanitario”.
“En el SAD estamos trabajando bastante, está ahí la ficha sociosanitaria y eso es un avance importante para coordinar actuaciones. Pero, claro, al haber dos sistemas muy desproporcionados parece que el pez grande se come al chico y, sobre todo, que Osakidetza tiene muchos más medios que nosotros. Es una oportunidad, porque hay que trabajar con el sistema sanitario, pero no sé si estamos en las mejores condiciones y hay planteamientos que son muy buenos, pero que con la forma en la que se está prestando el servicio actualmente nos están haciendo perder identidad y la oportunidad de hacer trabajo social realmente”.
También la respuesta que desde los servicios de salud mental se da a las personas con enfermedades mentales y problemas de exclusión social es motivo de preocupación y requiere de una mayor coordinación entre los sistemas social y sanitario. Si bien en ese ámbito se han puesto en marcha experiencias de interés –se cita el servicio de atención psiquiátrica a personas sin hogar con problemas de salud mental desarrollado por Osakidetza y el Ayuntamiento de Bilbao− se insiste en el carácter discrecional y puntual de estas experiencias.
Con relación al sistema educativo existe bastante consenso a la hora de afirmar que este es uno de los sistemas con el que la coordinación es más escasa. Además, la mayoría de las personas están de acuerdo en que el ámbito escolar alberga muchas problemáticas actualmente desatendidas desde los servicios sociales (integración de minorías étnicas, acoso escolar y v
iolencia entre iguales, por citar algunos ejemplos) que constituirían un foco potencial de demanda de actuaciones v
inculadas a la intervención social y el trabajo comunitario.
“Con educación hay que dar muchos pasos. Nosotros, en nuestro municipio, v
emos que tenemos un problema en algunos centros educativos, que concentran muchas problemáticas sociales y que están a punto de reventar. Entonces, hay que reunirse para v
er que hacemos, a lo mejor hay que tomar medidas de discriminación positiva hacia esos centros”.
Se hace referencia, por un lado, a la necesidad de reorientar la intervención con personas menores de edad en riesgo de desprotección para lograr una mayor implicación del entorno escolar en la atención y seguimiento a este tipo de casos. Por otro lado, también se identifican problemas sociales emergentes, tales como el bullying o acoso escolar, donde resulta necesaria la implicación de figuras profesionales procedentes del sistema de servicios sociales, pues ese tipo de problemáticas continúan una v
ez terminado el horario escolar e impactan en el espacio comunitario. Algunas personas mencionan el hecho de que los servicios sociales se han quedado al margen de la problemática del acoso escolar, en favor de los cuerpos policiales que son los que, actualmente, llevan a cabo la mayor parte de actuaciones de prevención e intervención en esa materia.
“En el caso del bullying está yendo la Ertzantza a los centros educativos a tratar el tema del bullying. Y ése es otro carro que nos estamos perdiendo. Que sea la Ertzaintza la que esté yendo a los centros escolares a hablar de acoso escolar y que los servicios sociales y los profesionales de la intervención social no estemos en ese contexto, da mucho que pensar”.
Otra cuestión importante es la necesidad de no excluir de la coordinación y la planificación de servicios la educación para adultos, un instrumento que juega un papel fundamental en los procesos de inclusión social de las personas, especialmente de las personas de origen extranjero.
“Con educación no hay que trabajar sólo con menores, sino también con educación permanente para adultos. Porque el tema de las EPAs, cuando desde el sistema educativo no se atiende la demanda, nos toca a nosotros (a los servicios sociales de atención primaria) asumirla. Y no pasa nada, pero tenemos que saberlo para poder planificar y responder adecuadamente a la problemática”.
Los problemas de coordinación con Lanbide en lo que se refiere a las políticas de empleo y garantía de ingresos ya han sido ampliamente abordado en el apartado 2.2.3. de este documento. En todo caso, cabe recordar que las principales problemáticas identificadas son tres: la falta de continuidad en la atención entre los servicios sociales de atención primaria y Lanbide; las suspensiones de la RGI que no toman en consideración las dificultades sociales de las personas perceptoras, debidamente acreditadas por los servicios sociales y que dificulta que puedan cumplir con todos los requisitos administrativos exigidos para percibir la prestación; y la falta de instrumentos y planes de inserción sociolaboral para las personas y colectivos en situación de exclusión social y que presentan mayores dificultades de inserción laboral.
Con relación al primer punto se detecta una insuficiente implantación del protocolo de colaboración entre Lanbide y los servicios sociales municipales, con una implantación y efectividad desigual de este instrumento en el conjunto del territorio. Además, también se hace alusión a la necesidad de acompañamiento que requieren algunas de las personas perceptoras de RGI que, en la actualidad, pueden quedarse a caballo entre ambas administraciones y perder así su derecho a la prestación al incumplir alguno de los puntos relativos al Acuerdo Personal de Empleo, suscrito con Lanbide, o al Plan de Atención Personalizada firmado con los servicios sociales municipales. Por lo que respecta a las suspensiones, algunas personas señalan la necesidad de establecer unos criterios de gestión de la RGI algo más flexibles y, sobre todo, que se limiten o cesen las suspensiones de la prestación, ya que la falta de ingresos de las unidades familiares mientras las personas dejan de percibir la prestación debe ser suplida por los servicios sociales de base mediante las ayudas de emergencia social (AES) en la mayoría de los casos.
También se observa un insuficiente desarrollo de los programas de empleo social protegido para los colectivos con mayores dificultades de inserción. Este v
acío en la atención apunta al ya mencionado insuficiente desarrollo del modelo de intervención en el ámbito de la exclusión social –uno de los colectivos más afectados por esta problemática–, en el que, aunque se hace énfasis en la necesidad de v
incular los procesos de inclusión social e inclusión laboral, posteriormente, no se desarrollan suficientes instrumentos y programas para hacer realidad la posibilidad de la inserción social mediante el empleo.
Para terminar, respecto a la coordinación con las entidades del Tercer Sector una parte importante de las consideraciones se refieren a las formas de financiación de los programas que estas entidades desarrollan en el ámbito de los servicios sociales, en ocasiones, incluso, de actividades que se corresponden con los servicios de la Cartera y, por tanto, de responsabilidad pública. Se señala la persistencia de modelos de financiación de carácter subvencional, que impiden determinar claramente el contenido de los servicios y los indicadores de evaluación, así como el nulo desarrollo que han tenido los modelos de concertación previstos en la Ley de Servicios Sociales. Como se ha indicado al analizar las cuestiones relacionadas con el personal, algunas de las personas entrevistadas critican la tendencia de muchos ayuntamientos a primar los criterios económicos en los pliegos administrativos para la contratación de servicios, que repercute en la calidad del servicio y favorece la irrupción en el mercado de entidades mercantiles de gran tamaño, lo que resulta contradictorio con la apuesta que, al menos teóricamente, se ha hecho para el desarrollo de un modelo comunitario, arraigado en el territorio.
Otras personas destacan la necesidad de garantizar que los servicios diseñados y ofertados desde las entidades del tercer sector se ajusten a lo establecido en los términos y requisitos del Decreto de Cartera y contribuyan, en este sentido, al desarrollo del modelo de intervención establecido y aprobado por la administración, garantizando, con ello, que se cumple el principio del derecho subjetivo a los servicios sociales que establece la Ley. Este punto resulta problemático porque existen muchos servicios convenidos o subcontratados con entidades del tercer sector que, a día de hoy, no tienen competencia por parte de otras entidades por lo que respecta, tanto al tipo de servicio ofrecido, como a la capacidad para responder a la totalidad de la demanda existente para determinados servicios. Este hecho da un importante margen de negociación a las propias entidades y sitúa a las administraciones en una situación de dependencia que, en ocasiones, las obliga a aceptar la prestación de servicios en unos términos distintos o inferiores a los establecidos normativamente. Obviamente, la falta de desarrollo normativo de la Ley de Servicios Sociales no ha contribuido a mejorar esta situación, perpetuando un escenario marcado por la falta de regulación y de definición de un modelo común de intervención social para todo el sistema.
“Desde la institución recurrimos al tercer sector porque eso nos sale más barato y más flexible, eso es v
erdad. Pero, no obstante, hay que poder evaluar cómo se está trabajando, cuáles son los resultados alcanzados y ese trabajo de supervisión y rendición de cuentas no siempre se realiza. Y, a v
eces, hay convenios firmados con determinadas asociaciones que no tienes muy claro por qué se les está subvencionando la prestación de esos servicios”.
También se hace referencia, por parte de otras personas, a la necesidad de clarificar el papel que las entidades del Tercer Sector han de jugar en lo que se refiere al acompañamiento individualizado que se realiza desde los servicios sociales, en el marco del procedimiento de intervención que establece la Ley de Servicios Sociales.
“Existen v
isiones diferentes en lo que se refiere al papel que el Tercer Sector puede hacer en lo que se refiere al acompañamiento individualizado y la gestión de casos. En eso y en más cosas hay necesidad de profundizar y aclarar qué quiere decir responsabilidad pública; las entidades deben hacer una reflexión, pero las instituciones locales tienen que hacer también una reflexión sobre qué implica el modelo mixto que reconoce la Ley, cómo se puede optimizar esa colaboración, cómo aprovechar las capacidades del Tercer Sector, cómo hacerlo coherente con el modelo de atención, etc.”.
Algunas de las personas participantes también hacen alusión, en todo caso, a los avances que se han producido en los últimos años en la articulación de la relación entre el Tercer Sector y las administraciones públicas. Se citan las medidas que al respecto se han incluido en el Plan Estratégico de Servicios Sociales y la aprobación de la Ley 6/2016, de 12 de mayo, del Tercer Sector Social de Euskadi, con la que se pretende contribuir, entre otros aspectos, a impulsar la colaboración entre el sector público y el tercer sector social en los distintos ámbitos de la intervención social y al desarrollo de estas y otras fórmulas de colaboración para la provisión de servicios sociales de responsabilidad pública y la realización de otras actividades de interés general.
2.4.8.La financiación de los servicios sociales municipales
Aunque para algunas personas la financiación de los servicios sociales municipales constituye el principal obstáculo para el desarrollo de esos servicios, y si bien la cuestión de la financiación se planteaba de forma expresa en los cuestionarios, no ha sido un tema que haya surgido con particular frecuencia en las entrevistas y grupos de discusión que se han realizado. En todo caso, las cuestiones que se han señalado de forma más o menos directa han sido los siguientes:
-Algunas personas recuerdan que la propia Ley de Servicios Sociales no fue capaz de cerrar de forma adecuada esta cuestión y achacan a la indefinición de la Ley en lo que respecta a la financiación de los servicios muchos de los problemas que posteriormente se han generado (“La financiación es un problema permanente y la Ley no lo ha resuelto; al contrario, ha consolidado al menos en Bizkaia decisiones impuestas por la diputación que perjudican claramente a los ayuntamientos”).
-Como antes se ha señalado, para algunas personas el apoyo de las instituciones supramunicipales a las administraciones locales para el desarrollo de los servicios sociales de atención primaria (cuestión analizada en el punto 2.4.3.) se debe centrar en garantizar la suficiencia financiera de los ayuntamientos. De hecho, se considera que las instituciones supramunicipales, mediante el fondo económico al que se hace referencia en el punto siguiente, están colaborando activamente en la necesaria consolidación de la atención primaria:
“Las administraciones supramunicipales están ayudando al desarrollo de los servicios sociales municipales a través del acuerdo logrado el 19 de diciembre de 2014, junto con EUDEL, en el seno del Órgano Interinstitucional de Servicios Sociales y en el marco del Decreto de Cartera. Concretamente, en la disposición adicional tercera del Decreto de Cartera se prevé la creación de un ‘fondo’ o fórmula de colaboración financiera para impulsar los servicios y prestaciones económicas consideradas no estabilizadas que son fundamentales para el despliegue del Sistema V
asco de Servicios Sociales. Esa dotación, por parte del Consejo V
asco de Finanzas Públicas, v
a a permitir impulsar, con el protagonismo de EUDEL, herramientas que faciliten realizar las inversiones necesarias en servicios de alojamiento y atención diurna de competencia municipal y reducir, en lo posible, los costes asociados a la construcción de las infraestructuras así como a su financiación (intereses)”.
-En algunas de las entrevistas y grupos de discusión se suscita también el debate sobre si la financiación de los servicios sociales municipales ha de tener o no un carácter finalista, es decir, concederse de forma condicional para la financiación de unos servicios determinados. En ese sentido, algunas personas se muestran partidarias de esas fórmulas de financiación condicionada:
“Mi experiencia me dice que, si no es finalista, al final se v
a para otras necesidades de gasto municipal”.
“Es preciso avanzar en la dirección de un modelo de cofinanciación de los Servicios Sociales de Base, que estaría condicionado al cumplimiento, por parte de los Ayuntamientos, de una serie de requisitos basados en estándares de provisión de servicios y en indicadores de calidad relacionados con los niveles de provisión (cobertura e intensidad), niveles de gasto municipal, dotaciones de personal o elementos relacionados con la calidad de los procesos y las infraestructuras”.
En esta cuestión cabe señalar que el informe extraordinario del Ararteko sobre los servicios sociales de base publicado en 2009 se posicionaba claramente por la puesta en marcha de mecanismos condicionados de financiación. Sin embargo, entre las personas consultadas parece más extendida la opción por una financiación incondicionada, no finalista, que respete la autonomía de los ayuntamientos en la asignación de sus recursos a sus diferentes ámbitos de actuación. En sentido parecido, algunas personas rechazan discutir sobre la financiación de los servicios sociales y recuerdan que el problema se refiere a la financiación del conjunto de las competencias municipales –más en general, al reparto interinstitucional de los recursos económicos públicos− y no a la financiación específica de los servicios sociales municipales. Algunas personas mantienen con relación a esta cuestión, en todo caso, opiniones más matizadas, que apuntan a la posibilidad de introducir mecanismos de financiación finalistas o condicionados, de carácter temporal y/o para el sostenimiento de programas específicos (“La acción social municipal debe centrarse en las competencias de la Ley y su financiación debe v
enir de la los mecanismos generales de financiación, que en mi opinión pueden aumentarse en esta fase, pero condicionando algunas aportaciones a ese objetivo. La financiación mediante un ‘fondo especial’ sólo es adecuada para un programa de inversiones a tiempo limitado”).
-También surgen opiniones discordantes sobre el alcance del fondo extraordinario que se recoge en el Decreto de Cartera y, sobre todo, sobre en qué medida la existencia de ese fondo cierra el debate sobre la financiación de los servicios sociales. Si bien es cierto que el fondo se considera en general un importante paso adelante (“El hecho de que el Consejo V
asco de Finanzas haya tomado una decisión explícitamente relacionada con los servicios sociales y haya contemplado un fondo específico, aunque sea mínimo, ya es un primer elemento positivo”), hay opiniones divergentes sobre su alcance (así como ciertas dudas sobre los criterios de reparto del mismo): mientras que para algunas personas el tema está ya zanjado y cerrado, para otras ese fondo, dado su limitado alcance económico, se considera una solución provisional y, en cualquier caso, parcial:
“El fondo no soluciona el problema, es una pequeña parte; la función del fondo es facilitar parte del desarrollo de los servicios menos desarrollados. Pero a lo que realmente deberíamos tender es a que cada agente tenga capacidad de financiar las competencias que le corresponden”.
“Hay un pacto cerrado y hay que dejarlo ahí. Es el pacto al que se llegó y no tiene sentido replantearlo. Se puede replantear a medio o largo plazo, pero el acuerdo al que se llegó es ése y a corto plazo hay que pensar que las reglas del juego están fijadas”.
-Finalmente, algunas personas señalan que el problema de la financiación de los servicios sociales afecta a todas las administraciones competentes en la materia –tanto la municipal como la foral o la autonómica− y que el problema se refiere básicamente a la priorización presupuestaria que estén dispuestas a hacer las diferentes administraciones, apuntando por tanto a la v
oluntad política de los representantes políticos municipales:
“Es cierto que la cuestión de la financiación no está cerrada, los fondos que se han aprobado son pequeños y representan más un gesto que otra cosa. Pero, realmente, el debate no se debe centrar en la financiación de los servicios sociales municipales. La financiación es la que es. De lo que hay que hablar es de la priorización de los gastos municipales”.