2. Las temáticas analizadas:
La panorámica cuantitativa de la actividad de la institución del Ararteko en el ámbito de las personas menores en 2012 se completa en el que resulta el apartado más extenso de este documento con la presentación cualitativa de las problemáticas y preocupaciones sentidas, las actuaciones realizadas y, en ocasiones, los resultados o efectos conseguidos. En un orden sugerido por el porcentaje de quejas contabilizadas, se presenta esta información organizada según los distintos ámbitos temáticos.
2.1. Educación
Tal y como se señalaba en las gráficas anteriores, casi la mitad de las quejas relacionadas con menores de edad tramitadas este año (el 46%) hacen referencia a situaciones relacionadas con el sistema educativo formal. Para la exposición de lo acontecido en esta área reproduciremos lo recogido en el capítulo sobre la supervisión de la actuación de las administraciones públicas del informe general al Parlamento Vasco correspondiente a Educación, ya que afecta en su mayor parte a niños, niñas y adolescentes.
Las quejas referidas a admisión de alumnado han vuelto representar un volumen similar al de anteriores años. Los motivos de queja son redundantes. Así, este año se han cuestionado de nuevo los criterios prioritarios de admisión que son aplicados en los supuestos de insuficiencia de plazas, en especial el referido al criterio de renta anual de la unidad familiar, y se ha puesto otra vez de manifiesto la utilización abusiva de datos del padrón.
Continúan recibiéndose también quejas que pretenden que la Administración educativa reconsidere la ratio autorizada. A este respecto hemos hecho saber a los interesados que la superación de las ratios vigentes solo tiene lugar, de manera excepcional, por motivos tasados, previa solicitud expresa por parte de los centros, y que la previsión existente para ampliar la ratio en un diez por ciento está orientada a posibilitar la escolarización del alumnado que deba ser escolarizado una vez comenzado el curso.
Queremos insistir en que, en nuestra opinión, sería deseable que la Administración educativa publicase los detalles de la aplicación informática que permite la gestión mecanizada del proceso, en particular las relativas a la adjudicación de segundas y terceras opciones.
Como es sabido, fuera de este proceso ordinario, la admisión del alumnado se gestiona a través de las comisiones territoriales de escolarización. Al plantear sus propuestas, estas comisiones, además de la voluntad expresada por las familias, deben perseguir una integración lo más normalizada posible en el sistema educativo vasco, atendiendo, de manera particular, a los criterios que siguen: 1) la proximidad del centro en relación al domicilio familiar y existencia de hermanos ya escolarizados; 2) el equilibrio entre todos los centros (públicos y concertados) sostenidos con fondos públicos; 3) el aprovechamiento eficiente de los recursos técnicos y humanos existentes en los centros y 4) la idoneidad del centro para dar la mejor respuesta educativa al alumno/a.
Ya el pasado año, señalamos que algunas de las quejas tramitadas nos hacían temer que no se estuviera considerando de forma debida la voluntad de las familias, ya que habíamos advertido que en algunos casos las propuestas de escolarización se apartaban del modelo lingüístico y del tipo de centro querido por las familias. Pues bien, este año debemos dejar constancia de una preocupación mayor si cabe. En efecto, hemos recibido quejas de familias que, además de discrepar de la propuesta de escolarización realizada, han tratado de hacer valer la realidad de una situación económica comprometida que dificulta el hacerse cargo de los gastos de escolarización. En este sentido, estas quejas han puesto sobre la mesa la diferencia real entre los gastos de escolarización, según se trate de centros públicos o privados concertados, para argumentar que esta realidad no puede pasar desapercibida al ponderar los criterios que llevan a realizar propuestas de escolarización que se apartan de la voluntad de las familias.
Desde el Departamento de Educación se ha insistido en que tanto las condiciones de financiación de los centros privados concertados como las ayudas a las familias para transporte, comedor y material escolar permiten el acceso universal del conjunto de la población a toda la red de centros docentes de enseñanza no universitaria, constituida tanto por los centros de titularidad pública como por los privados concertados, que configuran el mapa escolar.
Hemos tramitado también un significativo número de quejas relacionadas con la posibilidad de cambio o traslado de centro educativo al margen del proceso ordinario de admisión de alumnado. Ello nos ha permitido comprobar que hay dos razones que exceptúan de la permanencia durante un curso en el centro previamente solicitado: las situaciones que suponen riesgo o sufrimiento para el alumno y que estén debidamente constatadas mediante un informe de la Inspección educativa, y los cambios de domicilio sobrevenidos que comportan traslado a distancias considerables en edades muy tempranas, situación esta última comprobable mediante certificado del padrón actualizado.
Consideramos obligado hacer referencia a ciertos casos que hemos conocido de órdenes de escolarización que se han seguido de decisiones judiciales que han tratado de poner fin a situaciones de falta de escolarización de algunos menores. Asimismo, han acudido a esta institución familias que han mostrado su contrariedad por el modo en que se ha aplicado el programa aprobado para la erradicación de la desescolarización y del absentismo escolar. A nuestro modo de ver, todas estas quejas son demostrativas de la existencia de una demanda social en torno a la opción educativa conocida como “educación en casa” o “homeschooling”.
Entrando a considerar otro tipo de asuntos, debemos señalar que, en general, los datos que nos han sido facilitados por el Departamento de Educación, Universidades e Investigación permiten ser optimistas en cuanto al cumplimiento de los indicadores dispuestos para la mejora continua de la oferta educativa. Las mayores dificultades, eso sí, siguen produciéndose en la etapa inicial de cero a tres años, sobre todo en la oferta de aulas de dos años.
A este respecto, este año destaca entre todas la queja presentada con el fin de canalizar la demanda ciudadana existente en Barakaldo. Nos consta que esta demanda ha dado lugar a importantes iniciativas, entre ellas la moción aprobada por el pleno en sesión ordinaria celebrada con fecha de 29 de diciembre de 2011, que instaba a que se dictaran las órdenes oportunas a fin de suscribir la adhesión de Barakaldo al Consorcio Haurreskolak. Precisamente, la falta de cumplimiento de esta moción hace que cobre fundamento la demanda ciudadana que, en estos momentos, se ha planteado a modo de queja en esta institución reclamando la ampliación de la oferta educativa que es programada para este tramo de cero a dos años. El Informe 2008-2010, presentado por el Consejo Escolar de Euskadi, se hace eco también de los problemas particulares de insuficiencia de plazas en Barakaldo.
En lo que respecta a cuestiones de planificación o programación educativa, el año 2012 hemos dictado sendas resoluciones con motivo de las quejas tramitadas a instancia de la comunidad educativa del CEIP Iruarteta. Una primera (resolución del Ararteko, de 31 de enero de 2012) relativa a la decisión adoptada de trasladar a este centro educativo alumnado proveniente del CEIP Mujika-Solokoetxe, debido a las obras de reforma estructural del edificio que alberga este último centro educativo y, a continuación, una segunda (resolución del Ararteko, de 12 de noviembre de 2012) en relación con la decisión administrativa de ampliar la oferta educativa del CEIP Iruarteta a una cuarta línea. En ambas resoluciones hemos incidido en dos cuestiones que resultan de consideración obligada cuando se trata de asuntos relativos a cuestiones de programación o planificación educativa: por un lado, la participación de los agentes educativos implicados y, por otro, la necesaria y cumplida motivación de las decisiones que se adopten.
Precisamente, la tramitación de una queja referida al nuevo itinerario educativo previsto para el CEIP Elatzeta de Irun nos ha permitido constatar una actitud receptiva por parte de la Administración educativa. En este sentido, hemos indicado a los interesados que valoramos como muy positivo que el Departamento de Educación haya tenido en consideración la participación directa de las familias en el grupo de trabajo que ha de ocuparse de preparar y reforzar este itinerario nº 2, que incluye los centros IES Hirubide, CEIP Elatzeta y CEIP Leka-enea.
Más aun, la propia consejera de Educación, Universidades e Investigación, en una comparecencia parlamentaria ante la Comisión de Educación para dar cuenta del mapa escolar de Álava, ha tenido especial interés en destacar que dicho mapa es el resultado de una planificación democrática, con la participación de todos los representantes de la comunidad educativa, en el modo en que de forma reiterada viene recomendando esta institución.
Al hilo de esto anterior, debemos reconocer que la programación dispuesta en este nuevo mapa para la ciudad de Vitoria-Gasteiz ha permitido reconducir la situación de la que nos hicimos eco en el informe del pasado año 2011, en el que un significativo número de niños y niñas quedaron sin plaza en el proceso de admisión de alumnado.
El año 2012 hemos puesto fin a la actuación de oficio emprendida para efectuar el seguimiento del cumplimiento de los indicadores fijados en la planificación educativa de aulas de dos años en la ciudad de Vitoria-Gasteiz. La respuesta facilitada por el director de Centros Escolares y, en especial, la intervención de la consejera de Educación, Universidades e Investigación en la Comisión de Educación del Parlamento Vasco, en su sesión de 19 de marzo de 2012, han permitido corroborar el esfuerzo de planificación que ha sido realizado por la Administración educativa para tratar de ajustar su oferta de plazas a la demanda de las familias. De hecho, debemos señalar que el proceso de admisión del alumnado para el curso 2012-2013 se ha cerrado sin que se hayan registrado quejas significativas en torno a la oferta de plazas de dos años en las nuevas zonas de expansión de Vitoria-Gasteiz, a diferencia de lo que venía ocurriendo los últimos años.
Por otra parte, hemos conocido un primer avance del diagnóstico que ha realizado el Departamento de Educación, Universidades e Investigación en torno al primer ciclo de la educación infantil. Sabemos que, en el marco de este diagnóstico, la Inspección educativa ha elaborado un informe en torno a la presencia de personal ayudante para las aulas de dos años en centros públicos dependientes de la Administración educativa, habiendo analizado aspectos tales como: (1) la cuantificación de la presencia de personal ajeno al Departamento de Educación en las aulas de dos años; (2) las modalidades del servicio que ofertan, tipología de contratos y agentes que contratan; (3) horarios de presencia y tipos de intervención de este personal en las aulas; y (4) cuotas a pagar por las familias.
Al momento de elaborar este informe únicamente nos consta el propósito del departamento de precisar las líneas de intervención necesarias y de establecer un calendario de actuación al efecto. Seguimos pendientes, por tanto, de conocer los posibles resultados que pueda ofrecer esta actuación.
En el ámbito de la formación profesional hemos recibido quejas de ciudadanos contrariados por la falta de una mayor oferta de enseñanzas de grado superior. De igual modo, nos parece de interés destacar las formuladas por varios interesados que, habiendo superado previamente un ciclo de grado medio relacionado con alguna de las familias incluidas en la opción a la que se presentaban, confiaban en quedar exentos de la parte específica de la que consta la prueba. Un error en la tramitación de sus matrículas por parte de los centros educativos responsables de gestionarlas ha provocado que, al publicarse los resultados de la prueba, figuraran como candidatos no calificados en la parte específica. No obstante, finalmente, los errores denunciados han sido subsanados.
Queremos hacernos eco también de la aprobación del Decreto 47/2012, de 3 de abril, de reconocimiento de los estudios oficiales realizados en euskera y de exención de la acreditación con títulos y certificaciones lingüísticas en euskera (BOPV nº 74, de 16 de abril).
Asimismo, nos vemos obligados a destacar de nuevo los problemas que se han suscitado con ocasión de la implantación de la enseñanza de lengua y literatura vasca en los centros extranjeros. Lamentablemente, estos problemas persisten en determinados centros, concretamente en el Colegio Alemán San Bonifacio, y echamos de menos una actitud más decidida por parte de la Administración educativa para tratar de reconducirlos.
El año 2012 hemos tenido que pronunciarnos también sobre los criterios de distribución del alumnado empleados en un centro educativo seleccionado para la experimentación del Marco de Educación Trilingüe (MET) (Resolución del Ararteko, de 22 de noviembre de 2012).
Ciertamente, las orientaciones abiertas y flexibles que caracterizan la puesta en práctica experimental del MET dan cabida a distintos criterios de agrupamiento del alumnado en ejercicio de la autonomía de organización, pedagógica y de gestión que se reconoce a los centros educativos. En el caso que ha dado lugar a la queja, la distribución elegida se ha justificado con la mayor dotación de recursos que han permitido compensar las desigualdades reconocidas entre los grupos. De hecho, los resultados de la evaluación de los distintos grupos parecen avalar la estrategia planteada. De todos modos, con independencia de estos resultados, que no dejan de ser circunstanciales, a juicio de esta institución, sería conveniente que el Departamento de Educación, Universidades e Investigación propiciase un análisis más detenido conforme al que poder concluir si estas condiciones de participación en la experiencia MET son las adecuadas para garantizar la igualdad de oportunidades del alumnado interesado en proseguir su formación académica conforme a este proyecto de educación trilingüe.
Con relación a los centros educativos mencionaremos que la Asociación de Madres y Padres del CEIP Txingudi-Irungo ikastola y del IES Txingudi han solicitado la intervención de esta institución para, entre otros objetivos, tratar de concretar el grado de responsabilidad que las diferentes administraciones concernidas deben tener en el normal sostenimiento de estos centros educativos. Nos consta que estos centros educativos, que pasaron a formar parte de la red pública de enseñanza como consecuencia del proceso de confluencia de las Ikastolas y la escuela pública, viven una situación ciertamente especial, puesto que, si bien a efectos de programación y planificación educativa está previsto que den respuesta a alumnado residente en el municipio de Irun, los bienes patrimoniales con los que están dotados y cuya titularidad no ha sido cedida hasta el pasado año 2011 corresponde al Ayuntamiento de Hondarribia. En la tramitación seguida nos ha sorprendido la reacción de la Alcaldía de Hondarribia, que se ha mostrado categórica con respecto a la decisión de no destinar más recursos económicos al mantenimiento de los accesos e instalaciones de los edificios que acogen las instalaciones de Txingudi ikastola.
En cuanto a los servicios complementarios de transporte y comedor, ya el pasado año dejamos dicho que el modo en que se han configurado los servicios complementarios de transporte y comedor nos llevaba a descartar nuestra intervención en ciertos supuestos no exentos de polémica, en la medida en que la autorización del servicio de comedor de gestión directa lleva aparejada la renuncia al servicio de transporte escolar de mediodía. Así ocurrió con la queja presentada en torno al IPI Ikasbidea de Durana.
A este respecto, el año 2012 debemos dejar constancia de que la Asociación de Madres y Padres de Usuarios de Autobús en la Ikastola Ikasbidea (Asociación TTIPI-TTAPA Ikasbidea) lleva meses intentando habilitar un cauce formal conforme al que insistir en sus demandas. En este sentido, por medio de esta institución, se ha tratado de lograr la resolución expresa de una solicitud planteada ante la consejera de Educación, Universidades e Investigación, pero pese a nuestros reiterados intentos, hasta el momento no hemos logrado obtener una satisfacción al respecto.
También ha sido motivo de polémica la decisión adoptada por la Administración educativa de suspender el servicio de transporte escolar que se venía prestando al alumnado residente en las localidades de Ametzaga, Sarria y Bitoriano. Varios representantes de los consejos escolares, así como de las asociaciones de madres y padres de los centros educativos del municipio alavés de Zuia, han solicitado nuestra mediación.
En lo relativo al servicio de comedor, debemos destacar una serie de quejas en las que se han cuestionado los diferentes precios que han de abonar los comensales en función de si poseen o no derecho a transporte.
Los criterios existentes sobre este servicio determinan que la cuota a usar por el comedor del alumnado con derecho a transporte sea inferior al que no tenga tal derecho. Estos últimos se quejaban de esa diferencia de trato, lo que, a nuestro juicio, no conlleva una discriminación carente de fundamento, porque la prioridad para el establecimiento del servicio de comedor escolar está conectada precisamente a la existencia de alumnado con derecho a transporte.
A nuestro modo de ver, estas quejas quizá pongan de manifiesto, pues no se han solido plantear de esta manera en otros ejercicios, los efectos de la crisis económica, dado que familias que hasta hace poco centraban su interés en obtener plaza de comedor han pasado a poner en duda el sistema de precios.
Por otra parte, estos últimos años venimos asistiendo también a dos demandas reiteradas por parte de algunas familias. Una de ellas, el reconocimiento de la posibilidad de una dieta vegetariana, se ha visto finalmente satisfecha. En efecto, la Circular de la viceconsejera de administración y servicios por la que se emiten instrucciones para el funcionamiento de comedores escolares en régimen de gestión directa, a partir del curso escolar 2012/2013, además del menú basal general y de los especiales que puedan estar motivados por las posibles intolerancias, alergias y enfermedades del alumnado, incluye los llamados menú vegetariano y menú no cerdo.
Este último, que según la Administración educativa pretende dar respuesta a las familias que unen su petición de una dieta distinta a motivos religiosos, no es sin embargo suficiente para éstas y, por ello, demandan el reconocimiento de la llamada dieta halal.
Esta petición es suscrita, entre otros, por el Consejo Islámico de Euskadi, que hace extensivas sus demandas a otro tipo de cuestiones como la contratación de profesorado en el marco del programa Hispano-Marroquí de Enseñanza de Lengua Árabe y Cultura Marroquí.
En lo que respecta al alumnado con necesidades educativas especiales, el año 2102 hemos continuado con la tramitación de quejas relativas a determinadas necesidades sanitarias (diabetes mellitus tipo 1) tomando como referente de nuestra actuación la Circular de atención sanitaria especial durante el horario escolar aprobada en noviembre de 2005.
Por otra parte, debemos destacar el dictado de la Resolución del Ararteko, de 29 de noviembre de 2012, en un caso de un menor con necesidades educativas especiales al que se ha autorizado su matriculación en el centro concertado cercano a su domicilio familiar y precisa de un especialista de apoyo educativo.
Asimismo, la Federación Vasca de Asociaciones de Personas Sordas “Euskal Gorrak” nos ha hecho llegar de nuevo varias quejas con respecto a necesidades del alumnado con discapacidad auditiva, en particular de los que siguen enseñanzas de idiomas, determinados estudios de formación profesional e incluso estudios universitarios.
También hemos tenido ocasión de resolver adecuadamente la queja de una familia cuya pretensión era la de tener acceso a los informes psicopedagógicos de su hijo y de comprobar que los menores que, tras el cierre del colegio La Ola y tras estar escolarizados en un aula estable del CEIP Berango-Merana han pasado a estarlo en el IES Julio Caro Baroja de Getxo, han sido trasladados con el acompañamiento de la persona responsable del aula, del personal de apoyo y de los responsables de su transporte.
Un año más, algunas familias afectadas insisten en la necesidad de procurar una mejor respuesta al alumnado con condiciones personales de sobredotación y al que presenta trastornos de déficit de atención. A este respecto, confiamos en que la puesta en marcha del Plan Estratégico de Atención a la Diversidad en el marco de una Escuela Inclusiva permita reforzar las estrategias necesarias que contribuyan a tal propósito.
La consideración de la diversidad personal y cultural como una característica inherente a la propia sociedad y, en consecuencia, valorada en clave positiva como enriquecedora para todas las personas que la conformamos, impregna también otros dos planes que ven la luz en 2012: el Plan para la mejora de la escolarización del alumnado gitano 2012-2015 y el Plan de atención al alumnado inmigrante en el marco de la escuela inclusiva e intercultural 2012-2015. Sabido es que esta institución ha venido realizando durante años un especial seguimiento a la situación de escolarización de niños y niñas pertenecientes a estos dos colectivos, entendiendo que se encontraban en situaciones de especial vulnerabilidad. Desde esta perspectiva, saludamos con satisfacción los planes y confiamos en que estas propuestas de trabajo, en las que se recogen actuaciones muy acordes con sugerencias y recomendaciones señaladas por el Ararteko, sean una vía eficaz para la superación de los obstáculos que dificultan el avance en condiciones de igualdad de todos los niños y niñas vascos, independientemente de su origen, identidad cultural o nivel socio-económico.
Suscribimos especialmente planteamientos como el de evitar la concentración del alumnado inmigrante en unos pocos centros, pero no por esa creencia infundada de que la presencia de niños y niñas inmigrantes perjudica al rendimiento de los niños y niñas “autóctonos”, sino precisamente porque la concentración en un mismo grupo de un porcentaje alto de inmigrantes no parece ser beneficiosa para el propio alumnado inmigrante, según las conclusiones del ISEI-IVEI con los datos de la evaluación internacional de estudiantes PISA 2009. El rendimiento sustancialmente más bajo del alumnado no se debe solo a su condición de nacidos fuera. Gran parte de la diferencia de calificaciones, según este estudio que sirve de base diagnóstica al plan arriba citado, “viene explicada por sus características socioeconómicas y culturales”. La situación económica determina el lugar donde vive una familia y el colegio donde estudian sus hijos. Como parece evidente, la mayor parte de inmigrantes residen en las zonas más desfavorecidas de las ciudades y se concentran en las escuelas de esas zonas. Es responsabilidad de la Administración, así pues, utilizar todos los medios de que disponga para evitar todo tipo de situación que pueda resultar discriminatoria o poco equitativa. Y no sólo por razones pedagógicas, que también, sino por razones de tipo social: evitar la guetización o la estigmatización de determinados centros o sectores y favorecer la inclusión social.
Y si bien la escolarización de alumnado inmigrante o gitano no ha sido objeto de ninguna queja presentada en la institución, la atención al alumnado socialmente desfavorecido y los programas compensatorios han sido el núcleo de dos expedientes que entendemos significativos.
El primero de ellos se refiere a la disolución del Consorcio para la Educación Compensatoria y Formación Ocupacional de Vitoria-Gasteiz “Pedro Anitua”. Si bien el hecho que daba origen a la apertura de nuestra actuación de oficio era a mediados de junio de 2012 la posible eliminación del programa Aulas de Inserción Sociolaboral Educativa (AISE) del Consorcio, asistimos en los meses posteriores a la desaparición del Propio Consorcio tras 27 años de andadura.
Del análisis de toda la información aportada concluíamos que, tras la importante desestabilización económica que supuso en 2011 la retirada inesperada de la Diputación Foral de Álava de la financiación del programa AISE, la reducción de la aportación económica del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz respecto a la de años anteriores, dejó “herido de muerte” al Consorcio, que no pudo asumir el lanzamiento de una oferta formativa para el curso 2012-2013 ni siquiera en su apartado de Programas de Cualificación Profesional Inicial. Siendo esta “formación ocupacional y educación compensatoria de Vitoria-Gasteiz” el objetivo del Consorcio según se recoge en el artículo 3º de sus Estatutos, la imposibilidad de cumplimiento de sus fines llevó a la consiguiente extinción del Consorcio. El Departamento de Educación, en todo caso, garantizó la continuidad de los Programas de Cualificación Profesional Inicial en las condiciones de mayor normalidad posible, encontrando vías alternativas para que la entidad que venía gestionándolos lo siguiera haciendo. El resto de programas y servicios desaparecieron.
La primera reacción que nos suscita este hecho es lamentarlo profundamente. Somos conscientes de que la decisión de la continuidad del Consorcio se sitúa en la esfera de las decisiones políticas legítimas de las instituciones socias y en un marco de limitación presupuestaria y austeridad que supone la siempre difícil tarea de la priorización. No obstante, tal y como venimos sosteniendo en cuantas manifestaciones públicas y privadas consideramos oportuno, no tenemos ninguna duda respecto al valor de las actuaciones compensatorias y preventivas en la realización del derecho a la educación de niños, niñas y adolescentes. Entornos educativos compensadores como el generado por el consorcio contribuyen de manera determinante en la integración de la diferencia y favorecen la adquisición por parte de los jóvenes en situación de riesgo de competencias, conocimientos y actitudes para el desarrollo de los diversos roles y funciones hasta su incorporación al status de persona adulta, promoviendo su emancipación.
Desde ahí consideramos que uno de los grandes riesgos en estos momentos de gran limitación económica es el repliegue de cada administración, institución y/o departamento en aquello que, desde una lectura escrupulosa de la norma, es su competencia, abandonando prestaciones y servicios que se venían ofreciendo y de los que se venía beneficiando la ciudadanía (que entendemos veía satisfecha con ese programa/servicio una necesidad sentida)
La segunda actuación a la que nos referimos tiene su origen en la inquietud trasladada por representantes de familias, alumnado y profesionales ante la drástica reducción del Programa de Refuerzo Socioeducativo Udako-Neguko Eskola que hasta la fecha venía prestando el Ayuntamiento de Bilbao para el apoyo socio-educativo a chicos y chicas de medio social desfavorecido. Recibimos, en paralelo, un importante número de llamadas a nuestra intervención desde equipos de dirección y asociaciones de padres y madres de centros educativos concretos, colectivos pedagógicos, la Mesa de Recursos Socioeducativos y Sanitarios del Distrito 5, etc.
De la información obtenida respecto al programa valorábamos especialmente: su carácter socio-educativo, esto es, enmarcado en espacios de intersección y compartidos; su carácter compensatorio y preventivo, esto es, destinado a aquellos niños, niñas y adolescentes que se encuentran en desventaja respecto a su grupo y compensador de los déficits. Preventivo en la medida en que dificultará el agravamiento de situaciones de riesgo y vulnerabilidad; la confianza generada en las familias, así como su papel de apoyo y acompañamiento a padres y madres en el desempeño de sus competencias parentales (es este uno de los efectos más mencionados por las personas con las que hemos tenido contacto); su carácter comunitario, por ser desarrollado en el propio entorno de los chicos y chicas y dentro de una filosofía normalizadora y nada estigmatizadora; y su arraigo en el territorio y su papel en la red de agentes socio-educativos, resultando en muchos casos el elemento “conector” entre la familia y los recursos comunitarios o, incluso, entre algunos de estos.
Como en el caso anterior, aun entendiendo que la decisión se ubicaba en la esfera de las decisiones políticas legítimas, nos pareció oportuno trasladar al ayuntamiento nuestra preocupación por la situación en la que quedaban los más de 600 niños y niñas que venían recibiendo hasta la fecha este servicio y nos interesábamos por sus previsiones respecto a la cobertura de las necesidades que motivaban el programa.
La respuesta del Ayuntamiento de Bilbao aclaraba con carácter previo que la competencia educativa en Euskadi corresponde al Departamento de Educación, Universidades e Investigación del Gobierno Vasco y explicaba la existencia de este programa municipal, cuyos inicios se remontan a más de una década, por la inexistencia en aquel momento de una oferta similar a la actual de programas orientados a abordar las necesidades asociadas al entorno sociocultural del alumnado por parte del sistema educativo.
Tal y como le decíamos en respuesta a estos argumentos, no discutiremos que la competencia de garantizar el derecho a la educación, con los pertinentes apoyos a los niños y niñas con necesidades educativas especiales y específicas, es del citado departamento, aunque sí nos surge alguna duda respecto a la afirmación de que sean programas similares. Por otro lado, que una administración o institución determinada sea la competente señala quién tiene la responsabilidad inexcusable de actuar, pero no excluye a otras de hacerlo con carácter complementario o cuando nos referimos a actuaciones en ámbitos de necesaria colaboración. Cobra en este punto importancia capital la coordinación, que garantizaría la finalidad perseguida de evitar duplicidades y dispersión, al tiempo que los ciudadanos y ciudadanas continúan viendo atendidas sus necesidades.
Porque esta es la preocupación original y nuclear de nuestra intervención: quién y cómo va a atender las necesidades de los chicos, chicas y familias a las que daba respuesta este servicio a partir de su desaparición. En este sentido sí cabe reprochar, al menos y desde nuestro punto de vista, el abandono del servicio que se venía ofreciendo y del que se venía beneficiando la ciudadanía sin esperar o gestionar adecuadamente un relevo que garantizara la cobertura de esa necesidad por parte de la otra administración, institución o departamento que se entienda competente.
Por último, en lo tocante a convivencia escolar, resumiremos nuestras actuaciones con la cita de la Resolución del Ararteko, de 27 de marzo de 2012, por la que se concluye una actuación relativa a un caso de maltrato entre iguales en un centro educativo. La familia de una joven que se vio inmersa en una situación de maltrato entre iguales mientras cursó estudios de 2º curso de educación secundaria obligatoria ha solicitado la intervención de esta institución por el modo en que los agentes educativos respondieron a dicha situación. Desde esta institución, hemos valorado como positivo el esfuerzo que viene realizando el Departamento de Educación, Universidades e Investigación para abordar con la mayor rapidez, eficacia y seguridad posibles todos los episodios relacionados con el maltrato entre iguales en centros educativos, con medidas tales como la aprobación de nuevas guías, como son la Guía de Actuación en los Centros Educativos ante el Maltrato entre Iguales y el Protocolo de Actuación Escolar ante el Ciberbullyng. Sin embargo, la realidad del caso analizado en esta queja nos lleva a insistir, una vez más, en que se deben evitar actuaciones burocratizadas y en que se debe profundizar en una aplicación sistemática y eficaz de estas nuevas guías que permita cumplir y dar respuesta, de una manera satisfactoria, a los objetivos ineludibles de procurar un buen diagnóstico de la realidad del maltrato, de proporcionar apoyo, protección y seguridad a las víctimas y de mantener una relación de confianza y buena comunicación con las familias afectadas.
Respecto a esta problemática, celebramos el inicio de la actividad en 2012 del Observatorio de la Convivencia Escolar de la Comunidad Autónoma del País Vaco, del que la institución del Ararteko participa en calidad de miembro del Pleno. Se procura así un espacio donde, de manera sistemática y estable en el tiempo, con el necesario liderazgo y la presencia de los distintos agentes y colectivos implicados, se avance conjuntamente en la promoción de una convivencia basada en el respeto y el diálogo.
Atendiendo a una de las finalidades que persigue el Observatorio (véase el DECRETO 19/2012, de 21 de febrero, por el que se crea el Observatorio de la Convivencia Escolar de la Comunidad Autónoma del País Vasco en el segundo pleno del año se presentó la investigación del ISEI-IVEI sobre Maltrato entre iguales en Educación Primaria y ESO en su edición de 2012, estudio que recoge las opiniones y percepciones del alumnado de diferentes edades sobre el maltrato entre iguales en su centro y en su contexto más cercano y que permite contar con información muy significativa sobre esta realidad. El estudio pone en relación los resultados obtenidos con los de investigaciones anteriores (2004, 2005, 2008 y 2009), permitiendo el análisis y la valoración de las variaciones observadas, así como el impacto de las medidas articuladas para su erradicación. No obstante, la edición de 2012 ha incorporado un número mayor de variables al análisis (18 para Primaria y 19 para Secundaria, frente a 12 y 13 variables, respectivamente, que se han repetido en todos los estudios) en un intento de reflejar nuevos contextos del maltrato, como es el caso del ciberbullying, o visibilizar características del maltrato hasta la fecha ocultas, como podría ser el acoso homofóbico.
2.2. Servicios sociales para la infancia en desprotección
2.2.1. Algunos datos cuantitativos
El mayor peso de la información recogida en este apartado se refiere a la actuación de los servicios sociales de atención secundaria, mayoritariamente de competencia foral, si bien algunas de las reflexiones y conclusiones derivadas pueden ser perfectamente extensibles (y esperamos que compartidas) por el resto de agentes institucionales implicados en la atención a niños, niñas y adolescentes en desprotección o en riesgo de desprotección. Así, la información cuantitativa y la relativa a la red de recursos de alojamiento residencial que aportamos fue solicitada a las tres diputaciones forales en noviembre de 2012.
El primer dato de interés solicitado es el de la población atendida en cada una de las diputaciones forales: los nuevos expedientes abiertos en el año y el total de expedientes atendidos, así como el número de menores de edad implicados. Esta diversidad en la solicitud atiende a la distinta práctica de las diputaciones forales, que en algunos casos atribuyen a cada persona menor un expediente, mientras que en otros el expediente identifica la familia y, por tanto, en él pueden encontrarse implicados varios menores.
(Gráfico 5)
Número de menores de edad nuevos atendidos por los servicios sociales forales de infancia en 2012
Fuente: elaboración propia tomando como base los datos aportados por las diputaciones forales
La tendencia observada en Bizkaia y Gipuzkoa es similar a la del pasado año, con un ligero aumento en Gipuzkoa y un ligero descenso en Bizkaia. En Gipuzkoa, se mantiene la tendencia apuntada el año pasado: el aumento de niños, niñas y adolescentes “autóctonos”, que vuelven a incrementar su porcentaje respecto al año anterior en un 7,1%, frente a un descenso del 11,7% de los menores extranjeros sin referente familiar. En Araba/Álava se ha producido un considerable aumento en el número de menores que acuden al Servicio de Infancia para la valoración de su grado de desprotección, que explica el incremento en el número de expedientes, incremento que no tiene su reflejo en el número de medidas de separación familiar, ya que una buena parte son atendidos con programas de intervención familiar, tanto forales como municipales.
Las medidas de protección aplicadas a estos menores, junto a los que ya venían siendo atendidos, son fundamentalmente cuatro: programas de intervención intensiva en familia, acogimiento familiar, acogimiento residencial y adopción. La evolución de las dos principales medidas que suponen la separación de las personas menores de sus progenitores, esto es, el acogimiento residencial y el acogimiento familiar, se aprecia en los dos gráficos siguientes:
(Gráfico 6)
Evolución de la medida de acogimiento residencial 1995-2012
Fuente: elaboración propia tomando como base los datos aportados por las diputaciones forales
(Gráfico 7)
Evolución de la medida de acogimiento familiar 1995-2012
Fuente: elaboración propia tomando como base los datos aportados por las diputaciones forales
(Gráfico 8)
Comparación de las medidas de acogimiento residencial y familiar en 2012 en la CAPV y por territorios
Fuente: elaboración propia tomando como base los datos aportados por las diputaciones forales
Los datos del año 2012, en los que se observa una estabilidad en el número de acogimientos familiares y cierto descenso en Bizkaia en los acogimientos residenciales, parecen confirmar la apuesta y el esfuerzo de nuestras diputaciones forales por primar la opción familiar, bien en familia extensa bien en familia ajena. En el tercer gráfico, además, podemos observar el peso relativo de cada una de estas dos medidas en 2012 en cada territorio y en la CAPV.
En lo tocante a las adopciones, se mantiene el retroceso en el número de solicitudes, tanto nacionales, como internacionales, respecto al año anterior. El dato más llamativo es el cambio en la tendencia de solicitudes presentadas para adopción nacional e internacional: por primera vez en muchos años se produce un vuelco en la proporción, siendo notablemente superiores las solicitudes presentadas para adopción nacional. Sin ser concluyentes en las interpretaciones tanto del descenso como de la preferencia en las solicitudes, no podemos obviar el impacto de la crisis económica en las familias potencialmente adoptantes, unido a un cada vez mayor conocimiento de la realidad, la complejidad y las dificultades de los procesos de adopción, que pudiera estar disuadiendo a personas que no tuvieran una decisión muy meditada.
(Gráfico 9)
Evolución de las solicitudes de adopción (nacional e internacional) en la CAPV 1995-2012
Fuente: elaboración propia tomando como base los datos aportados por las diputaciones forales.
Una muestra de esta complejidad, al menos de la tocante al proceso hasta su constitución, son los datos de las adopciones realmente constituidas en 2012: 27 en el ámbito nacional, 97 internacionales, que responden en todos los casos a solicitudes cursadas en años anteriores.
(Gráfico 10)
Número de adopciones constituidas (nacionales e internacionales) en 2012 en la CAPV y por territorios
Fuente: elaboración propia tomando como base los datos aportados por las diputaciones forales
Y un último apunte en el ámbito de la adopción, aun cuando se refiera a la vertiente normativa, para celebrar la modificación del decreto que regula el procedimiento de actuación de las diputaciones forales en esta materia. Entendemos que recoge los argumentos expuestos por esta institución en su día recomendando “que la distancia generacional no sea objeto de un límite cronológico en términos absolutos, sino que sea ponderada caso por caso, en el marco de un juicio integral e individualizado de todas las circunstancias personales y familiares que concurran en cada supuesto particular”.
2.2.2. La red de acogimiento residencial
Además de estos datos cuantitativos, que nos permiten una primera fotografía de la situación actual y la evolución (quizás incluso las tendencias) de la atención a los y las menores en desprotección, se solicitó a las diputaciones forales información sobre la configuración de la red de acogimiento residencial, más concretamente, sobre creaciones, modificaciones o supresiones de recursos acontecidas en 2012.
Conforme a la información aportada por las Diputaciones Forales de Bizkaia y Gipuzkoa, la red de recursos de atención residencial de estos dos territorios ha experimentado las siguientes modificaciones:
En Bizkaia han cesado su actividad dos recursos residenciales destinados a menores extranjeros no acompañados: el centro residencial “El Garmo” (20 plazas) y la residencia semiautónoma de San Ignacio (6 plazas). Por otra parte, el centro residencial Zabaloetxe ha reducido el número de plazas de 90 a 60, mientras que el centro residencial El Vivero ha aumentado de 27 a 30 plazas y ha habilitado un nuevo edificio anejo.
La red de acogimiento residencial de Gipuzkoa también ha sufrido modificaciones, entre las que destaca la apertura de algunos de los centros destinados hasta esa fecha exclusivamente a menores extranjeros no acompañados, a menores “autóctonos”. Además, en 2012 se ha reorganizado la red de acogimiento residencial que, partiendo de los principios de garantizar la adecuada atención, buscar el equilibrio territorial y mejorar la eficiencia económica, queda configurada por 305 plazas. Los cambios más significativos son los siguientes:
La valoración de estos movimientos en la red de acogimiento residencial por parte de la Oficina de la Infancia y la Adolescencia no puede ser sino positiva, dado que refleja el interés de las administraciones competentes por adaptar los recursos a la evolución de las necesidades y atender las necesidades emergentes con presteza. Por otro lado, tanto en el marco de investigación de algunas quejas individuales, como de actuaciones de oficio, hemos tenido la oportunidad de conocer in situ algunos de estos centros, corroborando la buena impresión general.
Sin embargo, este año hemos querido profundizar en más cuestiones relativas a la red de acogimiento residencial. Así, en el mes de octubre se inició un expediente de oficio con objeto de recabar información sobre el grado de cumplimiento del Decreto 131/2008 regulador de dichos recursos residenciales, ya que a finales del mes de agosto de 2012 había finalizado el plazo de cuatro años establecido para la adecuación de los recursos existentes a la entrada en vigor de la normativa. A pesar de que en los seguimientos realizados año a año y en las visitas cursadas a algunos recursos residenciales se ha podido comprobar el esfuerzo que han realizado las administraciones responsables para adaptarse a las exigencias del decreto regulador, algunas cuestiones difícilmente pueden ser valoradas en una visita o requieren de un análisis más detallado. Por este motivo, se cursó petición de información a las tres Diputaciones Forales, al Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz y al Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco. En ellas se solicitaba información detallada sobre el grado de cumplimiento de los requisitos materiales (capacidad de los recursos, accesibilidad, adecuación de los espacios), de los requisitos funcionales (medidas de protección de los residentes y documentación mínima exigida en cada centro), de los requisitos de personal (titulaciones, ratios mínimas, planes de formación y medidas para la prevención del estrés laboral y sistema de supervisión), así como de las principales dificultades para dar cumplimiento a la normativa y previsión de cumplimiento. Por otra parte, interesaba conocer los mecanismos de inspección previstos por las administraciones responsables.
No hemos dispuesto de la respuesta de todas las administraciones citadas hasta los últimos días del año, por lo que en el momento del cierre de este informe no se había podido realizar el análisis detallado y la valoración consiguiente de la situación. No obstante, sí estamos en disposición de realizar dos breves comentarios. El primero de ellos hace referencia al grado de implicación y calidad de la información aportada por las diferentes administraciones. Si la Diputación Foral de Gipuzkoa o el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz nos ofrecen información muy detallada y precisa sobre todas las cuestiones solicitadas, la respuesta de la Diputación Foral de Álava, escasa y genérica, nos va a dificultar enormemente alcanzar el objetivo de conocer el grado de cumplimiento de los requisitos del decreto en su territorio.
En segundo lugar, podemos avanzar que, aun a falta de profundizar en el análisis de la situación, los datos aportados reflejan una muy preocupante situación respecto a dos cuestiones: la primera y fundamental, la falta de adecuación de los requisitos de personal en lo referente a las titulaciones (y, por tanto, a la formación especializada por la que se adquieren las competencias profesionales) del personal educativo y auxiliar de los recursos, en una proporción bastante elevada y a la que no es ajena la circular emitida por la Dirección de Servicios Sociales de Gobierno Vasco permitiendo el acceso a la profesión a un abanico sorprendentemente amplio de titulaciones. La segunda debilidad de un número importante de recursos de la red de centros es el cumplimiento de los requisitos de accesibilidad en su totalidad, aun cuando en los tres territorios quede garantizada la atención en adecuadas condiciones de un o una menor con movilidad reducida que así lo precisara.
2.2.3. Los programas especializados
Los programas definidos en el Decreto 131/2008, de 8 de julio, regulador de los recursos de acogimiento residencial para la infancia y la adolescencia en situación de desprotección social como especializados, esto es, el programa especializado de atención a adolescentes con problemas de conducta y el programa especializado de apoyo intensivo a adolescentes con graves problemas de conducta son objeto de una especial atención y seguimiento por parte de la institución del Ararteko, ya que algunas de sus características (autorizada restricción de movimientos, posibilidad de uso de medidas de contención, tanto inmovilización física como aislamiento, etc.), vinculadas a su propia naturaleza de programa especializado pueden hacerlos más “sensibles” al riesgo de vulneración de derechos. Esta condición, y la demostrada vulneración de los derechos de los y las adolescentes residentes en centros de características parecidas en el contexto español, mantienen además el foco de atención de numerosas instituciones y organizaciones sobre ellos.
Con la intención de conocer directamente y comprobar la realidad actual de los programas especializados en la CAPV, iniciamos en 2011 un plan de visitas. Los dos primeros, visitados ese mismo año, fueron centros gipuzkoanos: Aixola, en Elgeta, y Endoia, en Deba. Teniendo en cuenta la competencia foral en la gestión de los servicios residenciales para infancia en desprotección grave y en desamparo y la consecuente diversidad en los modelos de intervención, parecía conveniente continuar el seguimiento previsto acercándonos a centros/programas de Bizkaia y Álava, con los que completar una visión más global de los programas especializados en todo el territorio autonómico.
Dentro de esta finalidad general, el plan de visitas iniciado en 2011 focaliza su atención en algunas cuestiones de especial preocupación para esta institución y que actúan a modo de guión de las visitas. Estas cuestiones son:
El Hogar Olabarrieta, en Galdakao, con un programa especializado de atención a adolescentes con problemas de conducta, y el Hogar Laugune, en Laukiz, con un programa especializado de apoyo intensivo a adolescentes con graves problemas de conducta son los centros vizcaínos visitados en 2012. En Araba/Álava nos acercamos al centro socioeducativo Sansoheta, con un programa especializado de atención a adolescentes con problemas de conducta.
Las visitas se realizan el 12 y 14 de junio en Bizkaia y el 19 de septiembre en Araba/Álava, sin aviso previo, tal y como es práctica habitual en las visitas de inspección realizadas por el Ararteko. Asesoras de la institución se personan desde primera hora de la mañana en los recursos residenciales, entrevistando a responsables, educadores/educadoras y chicos/chicas acogidos. Se visitan las instalaciones y se solicita documentación a los servicios de infancia correspondientes, con quienes se completa y contrasta la información obtenida.
La información que trasladamos en las páginas siguientes es fundamentalmente descriptiva, lo que podría hacernos dudar de su interés en tanto en cuanto no aporta expresamente una valoración respecto a la garantía de derechos que asisten a los y las adolescentes acogidos. No obstante, creemos que es precisamente a través de esta descripción que los y las lectoras podrán concluir de qué manera concreta y en qué medida están estos derechos protegidos. Nuestra valoración, en todo caso, es positiva.
Dado que la estructura y organización de los servicios forales de infancia tienen sus diferencias en los distintos territorios, hemos preferido presentar de manera separada la información concerniente a éstos. Así, comenzaremos por los programas vizcaínos para volver a contestar a las cuestiones que nos preocupan respecto al programa alavés a continuación.
Hogar Olabarrieta
Hogar Laugune
1. Programas especiales: ¿qué marca su especificidad?
El principal elemento diferencial de estos centros respecto a los hogares de la red básica es, fundamentalmente, el ratio de profesionales. Las necesidades de los chicos y chicas adscritos a un programa especializado se abordan con una intervención educativa más intensa, que se procura desde una mayor disponibilidad de profesionales educadores. Así lo entiende el Decreto 131/2008 y así lo entienden también los profesionales de los recursos y del Servicio de Infancia.
2. ¿Quién, cómo y cuándo se decide la entrada y la salida de estos programas especializados? ¿protocolos, pautas, indicadores?...
Las decisiones sobre las derivaciones a estos centros (cuándo y por qué se incorpora un chico o una chica al hogar) se adoptan en la Unidad de Acogimiento Residencial, con el mismo mecanismo dispuesto para toda la red de hogares. A los programas especializados llegan adolescentes procedentes de otros centros de la red de recursos para infancia en desprotección, de sus familias directamente, de recursos del sistema de justicia juvenil, etc. y a grandes rasgos diremos que es el/la coordinadora de caso la persona que presenta la propuesta, para cuya elaboración se ha nutrido de información procedente de los diferentes agentes implicados o relacionados anteriormente con el/la menor. Esta propuesta se contrasta con la Unidad de Acogimiento Residencial que, si bien formalmente su función es la asignación (distribución) de plaza, realmente realiza este contraste, en el que también participa el coordinador referente del centro de destino. La decisión se formaliza por la COPIA (Comisión de Protección de Infancia y Adolescencia).
Respecto a qué se valora para decidir asignar a un/una adolescente a estos programas es su nivel de comportamientos disruptivos y su capacidad de adaptación a un recurso normalizado. Se les asigna a estos programas porque resuelven peor sus problemas, presentan una mayor desorganización de su vida. Y si los problemas conductuales son generalizados, esto es, si no sólo se manifiestan en un espacio (el familiar, por ejemplo). La mayor dotación de profesionales educativos en estos programas permite un trabajo educativo más intensivo, una dedicación mayor a las necesidades de estos chicos y chicas.
No es un indicador determinante la presencia de trastorno psíquico, ya que un alto porcentaje (por no hablar de todos) presentan problemas psicológicos, daño emocional, etc., entendible desde las circunstancias muy difíciles en las que les está tocando crecer. Todos los que lo necesitan tienen atención psicológica y/o psiquiátrica a través del programa Adin Txikikoak y proporcionada desde recursos externos normalizados, pero el trabajo en los centros residenciales es radicalmente educativo, no terapéutico. En todo caso, el Plan de Infancia de Bizkaia establece que los programas especializados serán coordinados por profesionales con cualificación de psicólogo/psicóloga.
Con todo, nos indican que tienen en la red de hogares un centro especial para niños y niñas con trastorno mental importante. Destinado a menores en situación de desprotección que, además, tienen un trastorno mental (base psiquiátrica) importante, la realidad señala que también ingresan algunos menores que no se encuentran formalmente en desprotección, aunque las familias tienen dificultades para atenderlos. Por lo demás, echan en falta mayor número de recursos intermedios, que atiendan los momentos posteriores al alta hospitalaria tras un episodio agudo o antes de volver a casa / al hogar.
Como parte del sistema de garantía, las decisiones se revisan sistemáticamente cada cierto tiempo, de manera que se valore de nuevo y conforme a las circunstancias más actuales la conveniencia o no de permanecer en estos (u otros) programas.
Las decisiones acerca de las salidas también corresponden en última instancia a esta Unidad, aunque en este caso la opinión del hogar cobre mayor importancia porque es quien evalúa los avances alcanzados en el plan educativo individualizado.
Por el análisis de la documentación y las entrevistas con los responsables de los hogares sabemos que los tiempos de estancia máximos establecidos por el decreto regulador 131/2008 se están rebasando. La opinión de los profesionales es que es poco probable que se pueda cumplir en todos los casos, pero no por ello conviene que desaparezca. Marca una referencia, un objetivo al que acercarse, pero que debe estar en función del cumplimiento de los objetivos educativos del plan individual de cada chico o chica. Unos avanzan rápidamente por este programa, otros no tanto. Algunos establecen un vínculo positivo con el hogar que hace más adecuado continuar trabajando desde ahí, que no verse obligado a tejer de nuevo una relación de confianza con otro u otra profesional… Los lugares a los que “ir” tampoco son muchos. Esta posición, sin embargo, hay que tomarla con especial cautela y es más difícilmente sostenible en el programa intensivo, ya que la limitación de la autonomía y privacidad de los chicos y chicas es mucho mayor y es deseable un avance a programas menos restrictivos sin muchas demoras.
3. Escolarización
Si bien el Decreto 131/2008 marca con total nitidez que la escolarización de los chicos y chicas de los recursos residenciales se realizará en la red educativa ordinaria, los y las adolescentes del programa intensivo (Hogar Laugune) realizan su actividad escolar en el propio hogar en un porcentaje muy alto.
En palabras de los responsables del Servicio de Infancia, la realidad de los chicos y chicas asignados a un programa intensivo es que se encuentran mayoritariamente desvinculados (oficial o de hecho) de cualquier centro educativo o mantienen con éste relaciones muy conflictivas. En todo caso, y precisamente porque no deben perder de vista la escolarización “normalizada” con la que están totalmente de acuerdo, es éste uno de los objetivos que se trabajan con mayor intensidad y que en el caso de cada chico o chica se materializa de manera distinta: preparando el acceso a una formación determinada, preparando “por libre” (en el hogar y con el apoyo de los educadores) los contenidos que se validan en el centro educativo, etc. Por otro lado, el trabajo realizado en el hogar en torno a lo conductual o comportamental (habilidades sociales de comunicación, gestión de las emociones, etc.) contribuye a la incorporación progresiva de los chicos y chicas a entornos educativos normalizados.
4. Participación: la voz de los chicos y chicas en la vida del centro
La participación de los chicos y chicas en la vida del hogar se da, mayormente, en las tutorías semanales que todos tienen con sus tutores y tutoras de referencia. Es aquí donde se manifiestan muchos de los conflictos, propuestas o sugerencias también para la organización y convivencia en el hogar y que el equipo de educadores recoge y gestiona de la manera que entiende más idónea según sea la naturaleza del asunto: llevándolo a la asamblea, incorporando la mejora organizativa a la vida del hogar, proponiendo al Servicio de Infancia, etc. En todo caso, en todos los hogares se prevé la realización de asambleas, aunque la frecuencia, duración, peso, etc. que se le conceda varíe según el centro. Considerado como un elemento muy importante para el trabajo grupal de temas de convivencia, en hogares donde la convivencia es muy intensa, como es Laugune, las asambleas se podría decir que son capitales.
5. Acceso a pertenencias. Personalización de espacios. Privacidad. Régimen de comunicación con el exterior
Todas las habitaciones de los dos hogares visitados disponen de armarios donde los chicos y chicas guardan sus pertenencias y tienen elementos decorativos particulares. Las habitaciones y baños permiten la privacidad. Sin embargo, preguntamos por las llamadas telefónicas supervisadas y las restricciones en las comunicaciones.
En el caso del Hogar Laugune, de programa intensivo, la comunicación con el exterior está mucho más restringida que en el Hogar Olabarrieta por la propia naturaleza del programa. Así y todo, el nivel de limitación y supervisión depende de la fase en la que se encuentre el chico o la chica; en la fase inicial, por ejemplo, las llamadas y cualquier otra comunicación (correo electrónico, mensajes, etc.) están suspendidas y van accediendo a este derecho en la medida en que van avanzando en su plan educativo. En el Hogar Olabarrieta, donde los chavales disponen de teléfono móvil y mantienen contacto con el exterior diariamente, sólo se suspende en situaciones especiales.
6. Tiempos de ocio (autónomos / acompañados / en grupo…) y riqueza de estímulos: juegos, lecturas, actividades lúdicas…
La consideración del tiempo libre o tiempo de ocio como tiempo educativo y, en consecuencia, la planificación de objetivos, medidas y actividades, su implementación y realización es una realidad en ambos centros. Se concreta de distinta manera conforme a las características de los programas, mediatizado fundamentalmente por el menor o mayor grado de disfrute autónomo y libertad de decisión de los chicos y chicas. La riqueza de estímulos, en todo caso, nos parece muy adecuada.
7. Medidas de contención existentes y utilizadas: inmovilización física y aislamiento. Medicación
En ambos centros afirman utilizar exclusivamente la inmovilización física, que siempre la hacen los educadores y educadoras ya que, por otro lado, no existe personal distinto al educativo. Reciben, eso sí, formación específica y cursos de reciclaje para hacerlo adecuadamente. No existe sala de aislamiento especial y revisados los registros de medicamentos no se observa nada distinto a la medicación prescrita por los facultativos.
8. Régimen sancionador: medidas, proporcionalidad…
En el Hogar Olabarrieta las principales sanciones utilizadas son las económicas, esto es, la reducción de la asignación semanal. Esta está compuesta de una parte fija y otra variable, que se “gana” en función del cumplimiento de sus obligaciones y objetivos diarios. El creditrans y las llamadas telefónicas no salen de esta asignación semanal, por lo que la comunicación no queda comprometida.
La sanción de limitación de salidas se utiliza en contadas ocasiones. La puerta de acceso al centro no se cierra (y no lo estaba cuando acudimos a la visita), salvo situaciones excepcionales. Tampoco la sanción de separación de grupo, aunque ésta por motivos distintos: no tiene mucho sentido cuando cada chico/chica lleva su propia dinámica de horarios y apenas hay actividades grupales.
En el Hogar Laugune las sanciones vinculadas a faltas graves o muy graves (además de la amonestación, el reconocimiento del hecho y disculpa ante los afectados) son: la reducción de la asignación semanal, en ocasiones ligada a la reparación del daño, la realización de actividades de interés para el grupo, la privación de las actividades de ocio o de carácter lúdico durante un corto período de tiempo o la pérdida de ciertos privilegios aparejados a la edad (dinero de bolsillo, horario de salidas, horario de acostarse, etc.). La separación de grupo es también puntualmente utilizada.
En ninguno de los casos encontramos, ni en lo observado directamente, ni en los testimonios de los chicos y chicas, elementos que nos indicaran desproporción o uso arbitrario de las medidas sancionadoras.
Centro socioeducativo Sansoheta
1. Programa especializado: ¿qué marca su especificidad?
También entienden que el principal elemento diferencial de este centro respecto a los hogares de la red básica es la ratio de profesionales. Las necesidades de los chicos y chicas adscritos a un programa especializado se abordan con una intervención educativa más intensa, que se procura desde una mayor disponibilidad de profesionales educadores y un régimen interno más normativo y limitador. No obstante, en el centro socio-educativo Sansoheta disponen de la figura de psicólogo, que da soporte al equipo educativo y a cada uno de los y las educadoras que puedan necesitarlo, además de realizar una valoración inicial a la llegada al recurso o servir de interlocutora con los servicios de psiquiatría o los centros de salud mental extrahospitalaria a donde acuden algunos de los chicos y chicas.
El equipo cuenta también con una trabajadora social, que completa la visión de los educadores/educadoras y la de la psicóloga desde la perspectiva social, haciéndose cargo específicamente del contacto y el trabajo con las familias de los y las adolescentes. Esta figura es compatible con el trabajo que se pudiera estar realizando con esa familia desde otros programas del Servicio de Infancia.
2. ¿Quién, cómo y cuándo se decide la entrada y la salida de estos programas especializados? ¿protocolos, pautas, indicadores?...
Como nota aclaratoria cabe señalar que la red de recursos residenciales para infancia en desprotección de Araba/Álava no cuenta con un centro específico para el programa de adolescentes con problemas graves de conducta porque la realidad es que no tienen volumen de casos que justifique la apertura de un centro específico para ello. Los pocos casos para los que se considera adecuado este programa los solventan con la concertación de plazas en centros fuera del territorio alavés. Hay que tener en cuenta, además, que los menores extranjeros no acompañados ocupan un recurso específico (Bideberria) u otros que se abren en caso de necesidad (Estibaliz), pero sin acceder al resto de la red.
La entrada al centro socioeducativo de Sansoheta o, lo que es lo mismo, a los programas especializados, se decide y gestiona de la misma manera que la entrada al resto de recursos de la red. La Unidad de Recepción y Valoración recibe lo que llega de los servicios sociales municipales con valoración de desprotección grave o desamparo. Según la urgencia se decide sobre la asunción de guarda o tutela y la necesidad de ingreso en el centro de acogida de urgencia o no. La Comisión Técnica que estudia el caso, comisión compuesta por 4 personas en representación de las 3 Unidades organizativas del Servicio de Infancia (Valoración, Residencial y Familiar), eleva propuesta al Consejo del Menor ya con un Plan de Caso, en el que se proponen la medida o medidas y los recursos a poner en marcha. Así, los chicos y chicas de Sansoheta llegan, o bien directamente de sus familias, o bien del Centro de Acogida de Urgencia de Ibaia. En mucha menor medida se incorporan procedentes de recursos de justicia juvenil para el cumplimiento de medidas.
Respecto a qué se valora para decidir asignar a un/una adolescente a estos programas es su nivel de comportamiento disruptivo, con agresividad dirigida a compañeros y profesionales, y su capacidad de adaptación a un recurso normalizado.
En lo tocante a la salida del programa, ésta es, lógicamente, variada y siempre en función del cumplimiento de los objetivos contemplados en el programa educativo individualizado y en el Plan de Caso. Con aquellos que llegan directamente de casa y su objetivo es la vuelta, cuando se considera el momento oportuno se comienza con salida progresiva y con seguimiento. Para que esto sea posible además de la intervención con el o la adolescente en el centro, es imprescindible avanzar también con la familia. Esto se hace tanto desde el propio programa del centro (la trabajadora social), como aprovechando otros recursos de intervención familiar y/o terapéuticos propios de otros programas… o incluso con terapeutas privados. Siguen siendo mayoría las familias desestructuradas, aunque también se encuentran familias reconstituidas, hijos e hijas de personas inmigrantes que se han reagrupado ya siendo mayores, algunos casos de adopciones que no han ido bien… Estos casos podrían explicar el aumento de las cesiones de guarda.
Con los chicos y chicas en los que la vuelta a la familia no es posible o se estima no recomendable, pueden continuar hasta su mayoría de edad en los pisos de emancipación o preparación a la emancipación de la red, que prolongan su “protección” una vez cumplen los 18 años a través de programas externos ya al Servicio de Infancia foral, pero con los que se mantiene coordinación.
El tiempo de estancia se sitúa normalmente entre 9 y 12 meses. En algún caso, pero excepcionalmente, la estancia ha sido más larga, por entrar muy joven al programa y no encontrar encaje adecuado en otro recurso.
3. Escolarización
En palabras de los responsables del Servicio de Infancia, la realidad de los chicos y chicas asignados a un programa intensivo es que se encuentran mayoritariamente desvinculados (oficial o de hecho) de cualquier centro educativo o mantienen con éste relaciones muy conflictivas. Precisamente por ello es éste uno de los ámbitos con más presencia en el Plan Educativo Individual y las relaciones con los centros educativos donde están escolarizados los chicos y chicas son frecuentes y en general buenas, según valoración de los responsables educativos de Sansoheta. Por otro lado, el trabajo realizado en el centro en torno a lo conductual o comportamental (habilidades sociales de comunicación, gestión de las emociones, etc.) contribuye a la mejora progresiva en la adaptación de los chicos y chicas a entornos educativos normalizados.
4. Participación: la voz de los chicos y chicas en la vida del centro
Las asambleas de menores se celebran todas las semanas y en ellas se ponen en común aspectos relacionados con la convivencia, se proponen actividades de ocio, la organización del centro, los horarios… Todos los temas y aspectos se pueden someter a debate y negociación, siendo el único requisito que realicen la queja o la sugerencia por escrito, de manera que continúen trabajando habilidades para exponer y defender hechos y opiniones.
En lo concerniente a la participación de los chicos y chicas en su Plan Educativo Individualizado, son las tutorías con el tutor de referencia los momentos de contraste y recogida de opiniones e impresiones.
5. Acceso a pertenencias. Personalización de espacios. Privacidad. Régimen de comunicación con el exterior
Todas las habitaciones del centro visitado disponen de armarios donde los chicos y chicas guardan sus pertenencias y tienen elementos decorativos particulares. Las habitaciones y baños permiten la privacidad.
En lo tocante a las comunicaciones, sólo son restringidas o supervisadas en situaciones especiales, aunque sí están muy atentos a cómo quedan emocionalmente después de esas comunicaciones.
6. Tiempos de ocio (autónomos / acompañados / en grupo…) y riqueza de estímulos: juegos, lecturas, actividades lúdicas…
La consideración del tiempo libre o tiempo de ocio como tiempo educativo y, en consecuencia, la planificación de objetivos, medidas y actividades, su implementación y realización es una realidad en el centro. La riqueza de estímulos observada, en todo caso, nos parece adecuada.
7. Medidas de contención existentes y utilizadas: inmovilización física y aislamiento. Medicación
Nos señalan que utilizan exclusivamente la inmovilización física, que siempre la hacen los educadores y educadoras ya que, por otro lado, no existe personal distinto al educativo. Es esta una información corroborada por los chicos entrevistados. No existe sala de aislamiento especial y revisados los registros de medicamentos no se observa nada distinto a la medicación prescrita por los facultativos.
8. Régimen sancionador: medidas, proporcionalidad…
Las principales sanciones utilizadas son las económicas, esto es, la reducción de la asignación semanal. En algunos casos, sin embargo, han observado que esta sanción es poco eficaz ya que tienen acceso a recursos económicos de sus familias cuando salen y van a visitarla. Utilizan, de igual manera, la pérdida de privilegios conseguidos y la limitación de salidas. La sanción de separación de grupo, cuando se utiliza, se realiza en su habitación o no participando en las actividades grupales. En conclusión no encontramos, ni en lo observado directamente, ni en los testimonios de los chicos y chicas, elementos que nos indicaran desproporción o uso arbitrario de las medidas sancionadoras.
Pero las actuaciones en torno a los programas especializados en 2012 no se terminan con las visitas a los recursos. En el mes de julio se abre una actuación de oficio sobre el centro Aixola originada por ciertos testimonios, muy coherentes y fidedignos, que nos daban cuenta de ciertas prácticas inadecuadas en el centro, entre las que destacaban dos a nuestro entender de suma gravedad: inmovilización física con esposas a los menores por parte del personal de seguridad; prácticas y actitudes vejatorias y humillantes por parte de algunos profesionales que, en todo caso, inclinaban la orientación del centro hacia objetivos más punitivos que educativos, atentando directamente al derecho a la dignidad recogido en la Convención de Derechos del Niño de las Naciones Unidas y expresamente en el artículo 14, letras b) y c) del Decreto 131/2008, regulador de los centros. Hay que tener en cuenta, por otra parte, que lo relatado resultaba compatible con ciertos riesgos ya detectados en la visita realizada por la institución al centro en 2011.
Por las características de los hechos solicitamos información por escrito a la Diputación de Gipuzkoa, pero también una reunión con los responsables forales. La respuesta del servicio foral a nuestra intervención destaca por su rapidísima reacción, tanto en la premura en la investigación de los hechos (se personan en el centro al siguiente día hábil tras nuestra llamada), como en la rapidez y contundencia (acorde a su gravedad) de las decisiones para solventar las irregularidades una vez confirmadas.
En lo tocante a la utilización de medidas de contención mecánicas (esposas), el Servicio de Infancia informa de que, según los registros del centro, sólo en 4 de las situaciones que dan lugar a medidas educativas correctoras se ha utilizado la contención mecánica durante algún tiempo. Los testimonios de los chicos, sin embargo, hablan de una práctica bastante más habitual, lo que vendría corroborado por la denuncia de la familia de uno de los chicos a uno de los profesionales de seguridad por extralimitarse en sus funciones y en la forma de realizar las que le son propias. Esta denuncia llega al servicio foral, casualmente, de manera simultánea en el tiempo a nuestra petición de información.
En relación a esta cuestión, la Diputación Foral:
En cuanto a las prácticas vejatorias y humillantes por parte de algunos profesionales, lo que en nuestra comunicación era un dato a confirmar se ve efectivamente verificado por los testimonios de los chicos entrevistados, a través de los cuales se llega incluso a identificar a uno de los educadores como protagonista e incitador principal de comportamientos de este tipo. La Diputación ha dado orden a la empresa de que prescinda de este profesional en la intervención directa con los chavales.
Por nuestra parte, sostenemos desde hace tiempo grandes dudas respecto a que lo dispuesto en el artículo 109.1 b) del Decreto 131/2008 sobre “la posibilidad de integrar a personal técnico educativo especialmente formado en intervención con inmovilización física que actuará únicamente a solicitud expresa del educador o de la educadora” pueda ser realizado por profesionales de seguridad, carentes, en principio, de formación alguna sobre aspectos educativos.
Dicho esto, es nuestra intención realizar un seguimiento muy estrecho de estas situaciones, verificando que las decisiones adoptadas se ejecutan y mantienen en el futuro. A este seguimiento se unirá otro ya previsto al centro Iturriotz-azpi: tras más de 6 meses con informaciones muy preocupantes sobre la situación que podían estar viviendo los y las menores acogidos en el centro, nos mantenemos expectantes ante el cambio de entidad gestora, a la que concedemos un plazo razonable para la solución de los problemas detectados.
Finalizamos este apartado relativo a la red de acogimiento residencial con el seguimiento a los dos protocolos directamente relacionados con estos que aún quedan por elaborar. Según nos informan, superado el problema de la designación de representantes del Departamento de Interior, era intención de la Dirección de Servicios Sociales del Gobierno Vasco, elaborar conjuntamente el protocolo común de actuación para los casos de ausencias no autorizadas y el protocolo de actuación de los servicios de vigilancia y seguridad de los centros residenciales de menores en desprotección. Sin embargo, esta postura no cuenta con el acuerdo del Departamento de Interior, por lo que aún se encuentran en el punto preliminar de decidir cómo trabajarlos. Por otra parte, falta también la designación de representantes de EUDEL, con un papel significativo por su competencia en los servicios sociales municipales y, sobre todo, la Policía Municipal.
2.2.4. La atención específica a los menores extranjeros no acompañados
En relación a las necesidades específicas de los menores de edad extranjeros no acompañados se solicitó a las diputaciones forales una serie de datos cuantitativos (población atendida, datos sobre la situación y regularización administrativa…) y algunas valoraciones o informaciones de carácter cualitativo. Junto a esta información, presentamos a continuación el resultado de algunas actuaciones derivadas de la tramitación de las quejas referidas a la situación de los menores y jóvenes extranjeros no acompañados.
El dato más relevante en cuanto al número de menores extranjeros atendidos es que en el año 2012 ha aumentado ligeramente el número de menores nuevos atendidos, tanto en Bizkaia como en Gipuzkoa y a diferencia de lo ocurrido en Araba/Álava, donde ha descendido notablemente. Sin embargo, el número de chicos atendidos en la red vasca a 31 de diciembre era algo inferior a la del año anterior. Ciertamente, la tendencia descendente observada en la CAPV desde 2009 en el número de menores extranjeros no acompañados en recursos residenciales ha continuado hasta situarse en 2012 en cifras similares a las del año 2006. La caída de las llegadas en estos años, unido al acceso a la emancipación de los que lo hicieron en años anteriores puede explicar este dato.
(Gráfico 11)
Evolución del número de menores extranjeros no acompañados “nuevos” acogidos por los servicios sociales forales de infancia 2005-2012
Fuente: elaboración propia tomando como base los datos aportados por las diputaciones forales
(Gráfico 12)
Evolución del número de menores extranjeros no acompañados acogidos por los servicios sociales forales de infancia a 31 de diciembre, 2005-2012
Fuente: elaboración propia tomando como base los datos aportados por las diputaciones forales
Respecto a cambios en el perfil o las características de las personas menores extranjeras atendidas, Bizkaia da cuenta de un cambio progresivo a lo largo de 2012. Los chicos procedentes de Marruecos llegan de familias desestructuradas y sin un proyecto migratorio definido cada vez en mayor proporción. También constatan ingresos de chicos que llevan períodos de tiempo en el Estado conviviendo con familiares que, tras retornar éstos a su país, quedan sin referente familiar adulto. Por otra parte, ha aumentado el número de chicos procedentes de Argelia. En Araba/Álava también se ha apreciado un cambio en la distribución según el origen de los menores extranjeros: si el pasado año el 73% procedía de países subsaharianos, este año son el 34%, habiendo aumentado los de origen magrebí (del 24% al 56%).
El dato que ya en 2011 aportaba el servicio foral de infancia gipuzkoano respecto a la consideración de la estancia en sus recursos como una etapa de tránsito en el camino hacia otras latitudes donde establecerse, parece estarse observando también en Bizkaia, donde constatan un aumento de los abandonos voluntarios de los centros, especialmente del centro de primera acogida.
La tendencia descendente en el número de las personas menores extranjeras en los recursos residenciales vuelve a estar en la base del cierre de los recursos residenciales específicos en Bizkaia y de las modificaciones en la red de centros gipuzkoana, ambas cuestiones expuestas en el apartado siguiente de este informe.
Respecto a la determinación de la edad, resulta muy preocupante a juicio de esta institución la modificación en los criterios establecidos por la Fiscalía (atendiendo a los cambios producidos a nivel estatal) según los cuales prevalecen los resultados de las pruebas de determinación de la edad sobre cualquier otra documentación, lo que ha supuesto la modificación de los criterios de actuación y coordinación que se habían establecido hasta la fecha en el territorio.
Esta institución ha señalado reiteradamente que no comparte el criterio de que se lleven a cabo de manera sistemática pruebas de determinación de edad a las personas que declaran ser menores de edad y disponen de un pasaporte que no tiene indicios de falsedad o en los casos en los que, de manera indubitada, su aspecto físico así lo corrobora. Los datos aportados por los servicios forales confirman que, efectivamente, no se está procediendo a la determinación de la edad a través de estas pruebas en la totalidad de los casos, pero que en Gipuzkoa el 60% de los menores sea sometido a éstas mantiene las dudas y la preocupación, precisamente cuando, finalmente, sólo 8 de los 83 a los que se determina la edad por esta vía son declarados mayores de edad.
(Tabla 1)
Número de menores extranjeros no acompañados (y porcentajes relativos) a los que se ha practicado pruebas para la determinación de la edad en 2012
Araba/Álava | Bizkaia | Gipuzkoa | |
Nº menores “nuevos” acogidos a lo largo de 2012 | 59 | 340 | 138 |
Nº de pruebas realizadas para determinación de la edad | 48 | 48 | 83 |
% de pruebas practicadas sobre total de menores | 81,40% | 14% | 60% |
Nº de mayorías de edad decretadas tras las pruebas | 41 | 8 | 8 |
% de mayorías de edad sobre pruebas practicadas | 85,40% | 17% | 10% |
% de mayorías de edad respecto a total de menores | 69,50% | 2,36% | 5,80% |
Fuente: elaboración propia a partir de los datos aportados por los servicios de infancia forales
Ante la existencia de un pasaporte que tiene indicios de falsedad o hay dudas sobre la veracidad de los datos, continuamos manifestando que es preferible hacer una solicitud de información a su Consulado o Embajada para que certifique la veracidad del documento y de los datos que contiene. Otra posibilidad sería la petición de aportación al menor de otros certificados relativos a su edad, como es el libro de familia o el certificado de nacimiento o la cédula de identidad. La petición de estos documentos es muy habitual en los casos de menores indocumentados, ya que son documentos que se necesitan para expedir el pasaporte, en los casos en los que no dispone del mismo.
En relación con este tema, por otra parte, esta institución ha trasladado su preocupación por la situación de indefensión en que se deja a las personas a las que se cesa la tutela en base al decreto de fiscalía por el que se determina su mayoría de edad, pero tiene pasaporte en el que se indica que es menor de edad.
El pasaporte es un documento de identificación válido, siempre que no exista una resolución judicial señalando lo contrario, fundamental ante cualquier Administración Pública. El hecho de que para la Fiscalía no tenga validez en el proceso de determinación de la edad no implica que sea un documento falso o inválido, cuestión para la que se requeriría tramitar el correspondiente procedimiento penal. Por ello, se plantea la paradoja de que para la Fiscalía esta persona ha sido declarada mayor de edad, pero para otras administraciones públicas continúa siendo menor de edad, como lo atestigua su pasaporte, que no ha sido declarado falso. Por ejemplo, estas personas no van a poder solicitar ninguna autorización de residencia ante el Ministerio de Interior porque para presentar una solicitud de autorización de residencia tiene que aportar el pasaporte y, en este caso, el pasaporte corresponde a una persona menor de edad. Tampoco tendría capacidad de obrar plena para realizar negocios jurídicos con eficacia o para hacer cualquier otra solicitud ante la Administración.
El documento que identifica a la persona extranjera es el pasaporte y la única autoridad que puede expedir un nuevo documento es la de su país de origen. Si esa Administración mantiene que la edad correcta es la que consta en el pasaporte, no podría disponer de un documento identificativo como persona mayor de edad. Por ello, y como hemos señalado anteriormente, consideramos que es la autoridad del país de origen la que debería certificar la realidad de los datos que constan en el pasaporte.
A lo largo de 2012 se han recibido un importante número de quejas de jóvenes extranjeros no acompañados que, tras haber estado acogidos durante períodos de tiempo en general cortos en recursos residenciales para menores en desprotección, se encontraban con especiales dificultades a su salida.
Uno de los motivos de las queja se refería a la no entrega de documentación señalando el cese de la tutela, contando sólo con el decreto de fiscalía que señalaba su mayoría de edad. La realidad es que la Diputación Foral de Álava les venía entregando la orden foral en la que se señalaba el cese del acogimiento residencial en virtud del decreto de fiscalía que declaraba su mayoría de edad, orden en la que no se citaba que dicha resolución es ya recurrible. Trasladamos esta información a los jóvenes, orientándoles a recurrir la anterior resolución ante el Juzgado de Familia de Vitoria-Gasteiz, para lo que debían acudir al Servicio de Orientación Jurídica a fin de solicitar el nombramiento de un abogado y procurador de oficio y el beneficio de justicia gratuita.
En todo caso, nos dirigimos a la Diputación Foral de Álava con el objeto de trasladarle la necesidad de que la resolución administrativa que decide el cese del acogimiento residencial también incorpore la comunicación anteriormente mencionada y añada que es recurrible, así como el plazo y Juzgado ante el que debe dirigirse. Porque, como ya se viene diciendo, en opinión de esta institución en estos casos debe dictarse resolución del cese de tutela que tenga como motivo el decreto de determinación de edad de la Fiscalía. Dicha resolución debe ser debidamente notificada y contener, tanto los motivos por los que se acuerda el cese, como el recurso que cabe interponer frente a ella.
Un segundo motivo de las quejas se refería a la negativa de la Diputación Foral de Álava de la emisión de recomendación para la solicitud de autorización de residencia por circunstancias excepcionales, tras haber estado acogido en recursos residenciales de infancia en desprotección durante un corto espacio de tiempo, tiempo en el que no había obtenido su permiso de residencia. Se daba incluso algún caso en el que en la documentación se refería a un adecuado aprovechamiento del programa de trabajo del centro, pero se negaba la recomendación porque el tiempo de estancia era insuficiente.
A este respecto comunicábamos a la administración que, en pos de la garantía de derechos, la administración debe motivar suficientemente cualquier postura que adopte, de manera que la persona pueda ejercer su defensa tomando como base esos motivos conocidos. En opinión de esta institución, el indicador de un tiempo de estancia, por sí solo, no obedece a ninguna previsión legal y genera indefensión. La Administración debe actuar en cumplimiento del principio de legalidad y no cabe una interpretación restrictiva de derechos. Si bien es cierto que el art. 198 del Reglamento dice que el servicio de protección de menores podrá recomendar (esto es, que es potestativo), también lo es que en ningún lugar de este artículo, ni del apartado 3 del artículo 197 al que se remite, está previsto que el tiempo en el que la persona haya estado acogido o tutelado sea el que indique el nivel de aprovechamiento de los recursos formativos.
El tiempo es un dato más, junto a otros como son la asistencia y continuidad de la formación, su esfuerzo por formarse, el rendimiento académico, etc. Abundando en esta idea, hasta puede darse que haya sido acogido durante un largo periodo de tiempo pero que no cumpla la previsión legal porque no ha habido un aprovechamiento. En definitiva, se trata de valorar el esfuerzo realizado, sin que quepa darle otro contenido a la previsión legal.
Es la Delegación o Subdelegación del Gobierno a quien corresponde resolver sobre el procedimiento, para lo que puede contar con información facilitada por el servicio de protección de menores, así como de otros órganos e instituciones (véase sentencia 25/2010 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de Donostia-San Sebastián) con el fin último de conocer con mayor precisión “su esfuerzo de integración, la continuidad de la formación o estudios que se estuvieran realizando, así como su incorporación, efectiva o potencial, al mercado de trabajo” (artículo 35.9 de la Ley Orgánica 2/2009). Cobra de este modo una especial importancia el aporte documental y de información que la entidad pública que veló durante un tiempo por su protección y seguridad pueda realizar.
Con todo esto, parecería razonable la emisión por parte del servicio de protección de menores donde estos y estas jóvenes hayan estado acogidos hasta su mayoría de edad de un informe descriptivo de los aspectos citables y más objetivables en una buena parte (por ejemplo, tiempo de permanencia, actividades formativas y de cualquier otro tipo en las que haya participado) y con un posicionamiento final favorable o desfavorable, pero en todos los casos motivado.
Es ésta una práctica que hemos conocido se realiza en los otros dos territorios históricos, que se manifiestan con la información que poseen, más o menos extensa según el caso, dejando a la consideración de la Subdelegación la valoración global de las circunstancias que concurren en esa persona y de su nivel de integración social.
El tercer motivo procedía de las, a su entender, carencias importantes en la atención que el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz les procuraba a la salida de los recursos para infancia en desprotección y tras ser considerados en riesgo grave de exclusión social.
Gracias a la información facilitada, tanto por las propias personas que interpusieron las quejas, como por el Ayuntamiento en respuesta a nuestras solicitudes, supimos que todas estas personas (con alguna excepción, por haber abandonado la ciudad) terminaron siendo atendidas por los servicios sociales municipales en los recursos y con los programas/servicios que tiene dispuestos para las personas que se encuentran en situación o riesgo de exclusión social, lo que valoramos como positivo.
A pesar de ello, aprovechamos aquel momento para señalar las que, desde nuestra perspectiva, se dibujan como carencias o elementos endebles en el apoyo que consideramos imprescindible, a las personas en situación de especial vulnerabilidad social y con las que, como venimos reiterando en todos nuestros informes, se ha de proceder con especial sensibilidad. Sobre todo por tratarse de personas jóvenes que requieren de un acompañamiento en el proceso de adquirir la autonomía: una respuesta adecuada en un momento de enorme vulnerabilidad como es el paso a ser personas adultas va a influir enormemente en las posibilidades de inclusión social. En este caso se añade, además, que tienen que integrarse en una cultura y una sociedad con una estructura social y administrativa diferente a la de su país de origen.
Así, desde hace tiempo venimos insistiendo en la necesidad de fortalecer los programas de salida y emancipación, refiriéndonos claramente a programas de autonomía progresiva para adolescentes y jóvenes que no cuentan con recursos propios suficientes, con apoyos o personas adultas de referencia. Se puede dar el caso, y de hecho se da, de periodos más o menos largos en los que se ha venido avanzando en objetivos de integración, que quedan comprometidos y/o en riesgo por: un cambio de estatus administrativo (cumplir 18 años y pasar de ser menor objeto de protección –dependiente de personas adultas- a ser adulto autónomo capaz de administrar su vida con recursos y criterio); un cambio en las circunstancias o contingencias de necesidad que lleva aparejado unos departamentos, instituciones u organizaciones proveedoras distintos; etc.
Esto supone trabajar con un plan individualizado de salida que se habrá de dar en todos los casos, con independencia del tiempo de permanencia previa y de cuestiones relativas a la edad que pueden estar en discusión al encontrarse recurridas en vía judicial. Es cierto que el trabajo realizado hasta ese momento en el programa de origen (y, por tanto, el tiempo de estancia) tiene su relevancia, pero la “personalización” del plan atenderá precisamente a las necesidades y características particulares de cada persona.
Y requiere ineludiblemente de la coordinación y el trabajo en colaboración de recursos, servicios, departamentos e instituciones. Sólo así se podrá garantizar el “continuo de atención” e impedir que un funcionamiento excesivamente sectorial y departamentalizado trunque, demore u obstaculice los procesos de autonomía e integración social de estos jóvenes. La participación de profesionales, tanto del programa del que parte, como de aquel o aquellos previstos para su continuidad es imprescindible para garantizar el alojamiento, la manutención y la cobertura del resto de necesidades básicas de la persona sin ningún tipo de interrupción temporal.
Y para garantizar la cobertura de necesidades básicas, alojamiento y manutención en este marco de progresiva asunción de la autonomía personal, es imprescindible contar con un mínimo de recursos económicos que cubran el coste “de mercado” de un alojamiento, de la alimentación, así como de ropa, medicinas, material escolar o laboral, transporte al centro educativo o de trabajo… Existen referencias en la Comunidad Autónoma Vasca que pueden orientar en el establecimiento de este mínimo (la Renta de Garantía de Ingresos, sin ir más lejos) y por debajo de las cuales es difícil imaginar la posibilidad de una vida digna. Por otro lado, la cuantía de estos recursos económicos mínimos tiene un gran impacto en la situación administrativa de estos y estas jóvenes. Nos referimos concretamente a la posibilidad de renovar (o no) su autorización de residencia o de acceder a ésta por circunstancias excepcionales. Una minoración de los recursos económicos por debajo de los indicadores exigidos (IPREM) en un momento crucial de renovación o acceso a la autorización de residencia, sitúa a la persona de nuevo en situación de irregularidad administrativa y “en la casilla de salida”, dando al traste con todos los avances alcanzados hasta ese momento en el proceso de integración social y en la consolidación de su proyecto migratorio. No tiene sentido que el apoyo recibido hasta ese momento se vuelva inoperante por no poder renovar la autorización de residencia, lo que les impide acceder a un empleo.
La forma en la que se reciben estos recursos tampoco es indiferente, ni desde la óptica estrictamente económica, ni desde la educativa. A diferencia de etapas anteriores, los jóvenes que ya no tienen alojamiento colectivo han pasado de recibir una asignación mensual de 625 € a 325 € más un vale de comedor social valorado en 300 €. Esto supone que con 325 € han de hacer frente al pago del alquiler de habitaciones (que en Vitoria-Gasteiz en rara ocasión baja de 250 €) y con el resto, a todos los demás gastos de ropa, medicinas, transporte, material escolar o laboral… a nuestro juicio totalmente insuficiente. Desde la perspectiva educativa, avanzar en el proceso de autonomía personal requiere ir tomando progresivamente decisiones desde la libertad personal de elección, para lo que resulta imprescindible ir afrontando situaciones que le coloquen en la tesitura de decidir, planificar, priorizar, organizarse…. Garantizar la manutención sólo vía comedor social no contribuye a esta progresiva autonomía, además de incorporar otros perjuicios para las personas, también señalados en informes precedentes de esta institución, que tienen que ver con la imposibilidad de conciliar los horarios del comedor con horarios formativos y laborales.
Junto a los recursos económicos mínimos referidos, otro elemento fundamental en el proceso de crecimiento personal e integración social de estos jóvenes es la capacitación, tanto personal como profesional y social. Es imprescindible, en este sentido, facilitar el acceso a las competencias lingüísticas suficientes y a la cualificación profesional, que deberán tener en cuenta las características particulares de estos jóvenes y adaptar sus ritmos y formatos de la misma manera que se atiende al resto de situaciones de diversidad en el ámbito educativo. La eliminación o reducción de los programas de socio-educativos y formativos en los que venían participando, junto a otros, estos jóvenes (véase lo relatado en el apartado 2.2.2.1. Educación sobre la disolución del Consorcio para la Educación Compensatoria y Formación Ocupacional de Vitoria-Gasteiz) no parece caminar en este sentido y es un nuevo obstáculo en la senda de la integración.
Por último, no podemos dejar de reclamar el acompañamiento estable y referencial durante el proceso. La intensidad del acompañamiento sigue una lógica decreciente, aunque no siempre la vida transcurre de manera tan lineal y se puedan dar momentos que requieran apoyos más intensos que los precedentes. En esta tarea es sumamente interesante la colaboración con el tejido social, porque estar integrado socialmente tiene que ver también con tener vínculos y relaciones sólidas con la comunidad, función para la que las organizaciones sociales están mucho mejor dotadas –por naturaleza- que la administración. Trabajar en la misma dirección sólo traerá beneficios a las personas.
Un último grupo de quejas vuelve sobre una cuestión que, en materia de personas extranjeras, es más que recurrente: el empadronamiento. La realidad está siendo que la obligación de las diputaciones forales (que, recordemos, son las que tutelan) de documentar a estos menores se suele demorar en el tiempo por la necesidad de cumplir los requisitos que los consulados o embajadas exigen a sus nacionales. Esto, en ocasiones, ha supuesto un obstáculo para su inscripción en el padrón municipal, capital para la vida de las personas en la medida en que es puerta de entrada para el ejercicio de derechos (educación, sanidad, participación social…) y para sus relaciones con las administraciones públicas.
A esta problemática vino a responder la Recomendación General del Ararteko 5/2011, de 17 de octubre, en la que, estudiada la normativa que regula la inscripción en el padrón y la práctica diversa de los ayuntamientos, se invitaba de manera general a éstos a incorporar aquellas prácticas que interpreten la normativa de aplicación en el sentido más favorable a los intereses de las personas y a elaborar un protocolo de actuación (en diálogo con su Diputación) que tenga en cuenta las obligaciones que tienen las administraciones públicas en materia de infancia, que no pueden obviarse porque el menor no esté documentado, ni porque haya más menores que plazas concertadas en un momento dado.
Transcurrido algo más de un año desde la difusión de la recomendación, constatamos que permanecen las dificultades en unos pocos municipios vizcaínos y tampoco en todas las ocasiones, por lo que tenemos intención de ponernos en contacto en breve para solventar en cada caso concreto los obstáculos existentes.
En la primera mitad del año llegaron también a esta institución quejas referidas a una supuesta negativa por parte del ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz a empadronar en los recursos residenciales para personas en exclusión social a cerca de una docena de jóvenes extranjeros, tras haber abandonado los recursos de protección de menores. Puestos en contacto con el servicio municipal se constató que el protocolo de empadronamiento se estaba cumpliendo adecuadamente y que las quejas se habían interpuesto en el período de tramitación administrativa, por lo que al término del plazo establecido en el protocolo municipal las personas se encontraban ya debidamente empadronadas.
Como cierre de este apartado referido a la atención a los menores extranjeros no acompañados, no vamos a referir al proceso de elaboración del protocolo de acogida de urgencia para menores extranjeros no acompañados previsto en la disposición adicional sexta del Decreto 131/2008, regulador de los recursos de acogimiento residencial. La Dirección de Inmigración y gestión de la diversidad del Gobierno Vasco nos ha mantenido informados de los avances que se han ido produciendo en esta materia y que aún no han alcanzado el grado de consenso suficiente como para proceder a su aprobación. No obstante, parece que nos encontramos ya en la antesala del acuerdo, al que esperamos asistir en 2013, y en unos términos acordes con la posición reiteradamente expuesta por esta institución en años anteriores.
2.3. Familias
2.3.1. Políticas públicas de apoyo a las familias
Esta institución tuvo la oportunidad de exponer su posición en relación con las políticas públicas de apoyo a las familias en el Congreso de Familias organizado por la Dirección de Política Familiar y Comunitaria del Gobierno Vasco en noviembre de 2012. Así, destacamos como preámbulo el papel central de las familias en la defensa de los derechos de las personas, su potencial protector y de apoyo a las situaciones de necesidad, y su papel primario en el establecimiento de firmes lazos de solidaridad entre los individuos.
Ante la evidencia de que apoyar públicamente a las familias significa apoyar a las personas en su desarrollo humano, en la consecución plena de sus derechos individuales y sociales, protegiendo además especialmente a quienes más lo necesitan (menores, pero también mayores, personas con enfermedad o dependencia), pusimos de manifiesto que el apoyo a las familias es una estrategia pública ineludible para el mantenimiento del Estado social, lo que significa que, en el contexto de crisis, más que nunca, las políticas familiares constituyen la mejor inversión pública para garantizar la cohesión social y prevenir la pobreza y la desestructuración social, que tanto amenaza en estos tiempos.
Expusimos, como lo venimos haciendo en los informes anuales, que actuar en materia de familias no solo significa llevar a cabo políticas de ayudas públicas o subvenciones (particularmente en relación con la tenencia de hijos e hijas, o personas dependientes, así como de apoyo a la conciliación de la vida laboral y familiar…), sino que supone también, y cada vez más, impulsar cambios culturales, sociales y económicos profundos, que abran nuevas perspectivas a la integración plena de las necesidades de las familias en nuestra actividad económica. En esta línea, los poderes públicos están llamados a liderar procesos de cambio de mentalidad, orientados a reconocer el espacio necesario, obligado -así como el valor central- del cuidado, del trabajo doméstico, del descanso, del ocio, de las relaciones humanas, de otras formas de participación social voluntaria o no remunerada. Además, no puede haber una organización familiar justa si no existe corresponsabilidad en el reparto de tareas de cuidado y domésticas, y tampoco puede sostenerse una organización de la economía y del trabajo remunerado que desconozca la necesidad de promover la plena participación social de las mujeres y la correlativa implicación de los hombres en la llamada vida doméstica y de cuidado. Para ello es preciso adaptar la organización del trabajo a las necesidades humanas más básicas, potenciando decididamente nuevas fórmulas que permitan la conciliación de las distintas esferas de la vida humana, la laboral, la familiar y la personal.
Desde estos planteamientos, reiteramos nuestra coincidencia con la orientación general y la filosofía que inspira el III Plan Interinstitucional de Apoyo a las Familias en la Comunidad Autónoma del País Vasco (2011-2015), aprobado por el Consejo de Gobierno Vasco en los últimos días de 2011, aunque seguimos trasladando nuestra preocupación respecto a diferentes cuestiones relacionadas con las quejas recibidas en nuestra institución, como son la necesidad de facilitar la gestión de la solicitud de las ayudas económicas por hijos e hijas, previstas en el Decreto 255/2006; la necesidad de incorporar a las personas trabajadoras por cuenta propia como beneficiarias de las ayudas reguladas en el Decreto de ayudas a la conciliación 177/2010; la necesidad de abordar medidas especiales o intensificar los apoyos públicos a las familias monoparentales; así como la conveniencia de revisar el régimen de acceso a estas ayudas para los progenitores no custodios, en supuestos de separaciones o divorcios, atendiendo a las concretas obligaciones de atención a hijas o hijos previstas en cada caso en el convenio regulador.
Saludamos la aprobación del Decreto 154/2012, de 24 de julio, sobre el sistema de estandarización de la renta familiar en el marco de las políticas de familia que veníamos reclamando. Dicha norma establece sistemas de estandarización de la renta familiar que permitan dar un trato más equitativo a los distintos tipos y situaciones familiares y que serán aplicables a todas aquellas ayudas económicas o servicios de apoyo a las familias en los que el nivel económico de renta de la unidad familiar actúe, bien como condición de acceso, bien como criterio para la determinación de la cuantía de la prestación o de la cuantía de la participación económica en el pago del servicio. Estos sistemas de estandarización de las rentas familiares consisten en sistemas de equivalencias capaces de ponderar la renta en función, no sólo del número de miembros de la unidad familiar, sino también de la composición de esta unidad, partiendo de considerar que un mismo nivel de ingresos no ofrece la misma capacidad económica, en términos de poder adquisitivo y de nivel de vida, a unidades familiares con diferente composición.
Y como cierre a este apartado, informamos de que el anuncio recogido en el informe de la Oficina del año pasado relativo a la elaboración de un informe extraordinario para estudiar cuál es la situación de las políticas públicas dirigidas al apoyo a las familias en Euskadi, ha comenzado a materializarse con el apoyo técnico de la consultora Ados Consulting. Con dicho estudio pretendemos llegar a un diagnóstico comparativo de las políticas familiares de la CAPV respecto a las políticas más avanzadas y protectoras promovidas en países europeos de nuestro entorno inmediato, para poder proponer finalmente una serie de recomendaciones dirigidas a dar respuesta a las demandas y necesidades de las familias vascas.
2.3.2. Familias homoparentales
Como seguimiento de la Recomendación general del Ararteko 4/2010, de 23 de diciembre, sobre abolición de barreras administrativas formales a familias homoparentales y a parejas o matrimonios del mismo sexo y sobre la situación relativa a la determinación legal de la maternidad de la madre no biológica del hijo o hija nacido en el seno de un matrimonio de dos mujeres mediante técnicas de reproducción asistida, solicitamos en su día a la Dirección de Inmigración y Gestión de la Diversidad del Gobierno Vasco su colaboración para dar cumplimiento a las dos recomendaciones principales contenidas en dicha recomendación general. Este año 2012, hemos reiterado la necesidad de que esto se materialice. Hasta la fecha nos consta que dicha Dirección, que al cierre de este informe ha pasado en lo que respecta a los asuntos LGTB a integrarse en la Dirección de Política Familiar y Comunitaria, está recabando datos sobre el avance que se ha hecho hasta la fecha en este ámbito. De la información obtenida de dicha dirección, concluimos que el resultado en Euskadi aún es desigual. Así, en lo que respecta a la abolición de barreras administrativas formales, hasta la fecha no hemos podido constatar que se haya abordado con carácter transversal en todos los departamentos del Gobierno alguna iniciativa dirigida a revisar la situación de formularios, impresos y otros documentos en cuanto a las trabas formales que hemos podido detectar que aún subsisten en relación con las familias homoparentales y las parejas y matrimonios homosexuales. En lo que respecta a las instancias de competencia estatal, la Defensora del Pueblo de España nos ha hecho llegar –en respuesta a nuestro previo requerimiento al respecto- una información de la Secretaría de Estado de Igualdad, que declara la necesidad de exigir caso por caso la adaptación de aquellos formularios o impresos administrativos que no estuvieran adaptados a esta realidad legal.
En cuanto se refiere al problema de la determinación legal de la filiación por reproducción asistida en el seno de matrimonios de dos mujeres, el Departamento de Empleo y Asuntos Sociales remitió ya en el año 2011, a través de la entonces Dirección de Inmigración y Gestión de la Diversidad, una comunicación a todos los centros sanitarios públicos y privados de Euskadi en los que se practican dicha técnicas de reproducción asistida, informando de la ambigua situación legal que afecta a las madres lesbianas e instando su colaboración para que informen a su vez a todas las afectadas (parejas de las mujeres que pretenden engendrar un hijo o hija mediante estas técnicas) de la necesidad de dar cuenta ante el juez o la juez encargada del Registro Civil de su voluntad de reconocer la filiación del recién nacido o de la recién nacida. El tema ha sido recogido en la página web del Departamento de Justicia del Gobierno Vasco, de manera que la información relativa a esta cuestión aparece publicitada en dicho medio. No obstante, según nos informan de la actual Dirección de Política Familiar y Comunitaria del Gobierno Vasco, quedan clínicas y centros sanitarios en los que no se está avisando suficientemente a las parejas de mujeres de este problema. Con todo, hemos recibido al respecto una comunicación de la Defensora del Pueblo de España que, en relación con la determinación legal de la maternidad de la madre no biológica del hijo o hija nacido en el seno de un matrimonio de dos mujeres mediante técnicas de reproducción asistida, nos plantea que la Secretaría de Estado de Justicia entiende que la ley impone que la manifestación del consentimiento por parte de la cónyuge de la madre sea previa al nacimiento del hijo o hija de esta. Ahora bien, nos indican también que, según se ha pronunciado la Dirección General de los Registros y del Notariado en sus resoluciones de 17 de abril, 22 de mayo y 24 de noviembre de 2008, entre otras, se acepta también como válido y suficiente el consentimiento de la madre no biológica realizado con posterioridad al nacimiento, en el momento de la inscripción de este.
Habida cuenta de la importancia de esta aclaración por parte de la Secretaría de Estado de Justicia, consideramos que queda pendiente hacer llegar y difundir esta posible interpretación de la Ley 14/2006, de 26 de mayo, sobre técnicas de reproducción asistida (más acorde con la visión planteada en nuestra recomendación general) entre los órganos judiciales encargados de los registros civiles de Euskadi.
2.3.3. Puntos de encuentro familiar: un instrumento al servicio del derecho de los niños y niñas a tener relación y contacto regular con sus progenitores
Con el objetivo de continuar con el seguimiento ya anunciado en el informe de 2011 de esta Oficina y atendiendo especialmente a los elementos de preocupación allí expuestos, a lo largo del mes de octubre de 2012, personal de esta institución visitó cinco PEF por derivación judicial – Vitoria-Gasteiz, Donostia-San Sebastián, Bilbao y Portugalete, de competencia del Departamento de Justicia del Gobierno Vasco, y Barakaldo, bajo responsabilidad municipal- y se entrevistó con los responsables y profesionales de las cuatro entidades encargadas de su gestión. Una vez finalizada esta primera fase, se mantuvo una reunión con los responsables del Departamento de Justicia del Gobierno Vasco con el fin de poder trasladar una primera valoración y contrastar algunas cuestiones. Por último, también se solicitó la colaboración de algunas y algunos jueces de familia, quienes –desde su dilatada experiencia en estas cuestiones- mostraron su disposición a trasladar su opinión sobre algunos elementos de preocupación planteados por esta institución.
Fruto de todo ello ha sido la recomendación general en relación a la regulación y funcionamiento de los Puntos de Encuentro Familiar por derivación judicial, que, si bien se ha presentado públicamente en los primeros días de 2013, recoge la actuación realizada en el último cuatrimestre de 2012.
La recomendación viene a señalar aquellos elementos que esta institución considera susceptibles de mejora y que aquí recogeremos de manera sintética con el mismo literal con el que se concluye, advirtiendo que cada uno de ellos es expuesto con sumo detalle en el cuerpo de la recomendación, que aquí no reproduciremos. Allí se encontrarán, asimismo, los avances constatados y las buenas prácticas profesionales que también se destacan.
En conclusión, el pronunciamiento es el siguiente:
En otro orden de cosas, pero por aquello de tratarse, de nuevo, de un servicio de apoyo a las familias que se encuentran en situaciones de dificultad y optan por la búsqueda de soluciones dialogadas al conflicto, celebramos la aprobación del Decreto 246/2012, de 21 de noviembre, del Registro de Personas Mediadoras y de la preparación en mediación familiar requerida para su inscripción, en el convencimiento de que esta regulación redundará en la calidad del servicio ofrecido al garantizar la cualificación adecuada y especializada de los y las profesionales que lo prestan.
2.4. Sanidad
De entre las quejas presentadas en el ámbito de la Sanidad y que no tienen que ver con salud mental o menores con discapacidad, a las que dedicaremos unos párrafos más adelante, destacaremos dos.
La primera de ellas tiene su origen en la denegación de la tarjeta sanitaria por parte de la Dirección Territorial de Araba/Álava a un menor extranjero acogido por una familia alavesa con la finalidad de pueda cursar estudios durante el curso 2011/2012. Las causas de denegación, a juicio de esta institución, no eran fundadas, lo que dio pie a la Resolución del Ararteko de 28 de mayo de 2012. Como se puede saber de su lectura, el menor había sido acogido con anterioridad por la misma familia en el marco de los Programas de Acogida temporal de niños y niñas procedentes de Ucrania por período estival, con la Asociación Chernóbil y con la Asociación Chernobileko Umeak hartzeko Elkartea, en los que sí había contado con asistencia sanitaria, pero en esta ocasión el Departamento de Sanidad y Consumo entendía que el supuesto planteado era distinto, un acogimiento privado y para estudios, por lo que lo analizaba desde distinta normativa. En opinión del Ararteko, la acción de la familia de acoger a un menor por motivo de estudios, que cuenta con la preceptiva autorización del Subdelegado del Gobierno, tiene el mismo carácter de función social que la que se desarrolló durante su estancia estival y en la que no tuvo problemas para el reconocimiento de su derecho a la asistencia sanitaria, ahora cuestionado. Por otro lado, la cuestión de fondo sometida a consideración, que no es otra que si este menor tiene o no derecho a una cobertura sanitaria, entendemos ha de ser resuelta teniendo en cuenta lo previsto en el artículo 12.3 de la Ley Orgánica 2/2009, que prevé que “los extranjeros menores de dieciocho años que se encuentren en España tienen derecho a la asistencia sanitaria en las mismas condiciones que los españoles”. En este sentido, cualquier interpretación que pudiera hacerse al hilo de normas de rango inferior, deberá tener en cuenta el derecho de los menores extranjeros a recibir asistencia sanitaria.
Con posterioridad a la queja se produjeron modificaciones legislativas que afectan en algunos aspectos formales con objeto de esta queja (administración competente para el reconocimiento de la condición de asegurado) pero no al fondo, pues mantiene la anterior situación, en la que se reconocía el derecho a la asistencia sanitaria a todas las personas extranjeras menores de 18 años. Finalmente, el Departamento de Sanidad y Consumo nos informa de que comparte esencialmente la valoración recogida en la resolución.
La segunda de las quejas se refiere a los problemas de unos padres para quedarse durante la noche con su hijo de corta edad, hospitalizado en la UCI del Hospital de Cruces. Los padres se negaron a irse, lo que originó que acudiera la policía y temían que la situación volviera a repetirse de nuevo.
La pretensión de estos padres no es infundada desde una perspectiva estrictamente jurídica (Carta de derechos y deberes, con especificidad de menores ingresados), por lo que se trataba de conocer si las condiciones materiales permiten que el derecho se materialice. En contacto con los responsables sanitarios, trasladan que el problema no es estrictamente jurídico, en el sentido de que se cuestione el derecho, sino –por las instalaciones de la UCI- la dificultad de materializar en todos los casos y momentos la posibilidad de que el menor esté acompañado de sus padres. Es decir, hubiese sido problemático o imposible si otros padres de los menores allí ingresados hubieran querido hacer lo mismo esa noche. En todo caso, se dieron instrucciones para que, si continuara en la UCI más noches, los padres pudieran acompañar a su hijo.
De la atención sanitaria a menores con discapacidad citaremos los contactos que venimos manteniendo con la Federación de Asociaciones de Padres y Amigos de los Sordos, FEVAPAS, que han dado lugar a varias actuaciones con la administración sanitaria de la CAPV. Por una parte, en relación con el seguimiento sobre la implantación y funcionamiento programa de detección precoz de la sordera infantil (DPSI) y, por otro, sobre los distintos criterios en los tres territorios respecto a las ayudas de logopedia para los niños y niñas con discapacidad auditiva.
En lo tocante a menores con enfermedades crónicas, citaremos lo acontecido en 2012 respecto a algunas problemáticas que participan todas ellas de un elemento común: la importancia del diagnóstico precoz, en la etapa prenatal o en la etapa infantil. Nos detendremos en las enfermedades congénitas del metabolismo, el Síndrome de Dravet, las enfermedades de baja prevalencia (conocidas como enfermedades raras) y el linfedema primario. De estas cuestiones, en todo caso, se ofrece información más detallada en el apartado de personas con enfermedad crónica del informe anual.
Con relación a las enfermedades congénitas del metabolismo, el Departamento de Sanidad ha anunciado la inclusión de cinco nuevas enfermedades en el Programa de Cribado Neonatal de Osakidetza: Homoscitinuria, Enfermedad de Jarabe de Arce (MSUD), Aciduria Glutámica tipo 1 (GAI), aciduria isovalérica y la Deficiencia de Acil COA deshidrogenada de ácidos grasos de cadena larga (LCHADD), a partir de enero de 2013. Estas cinco enfermedades se encuentran en el listado de 19 enfermedades cuya inclusión sugeríamos a Osakidetza, enfermedades todas ellas susceptibles de tratamiento que presentan resultados fiables en su detección y que ya han sido incorporadas en los programas de otras comunidades autónomas del Estado y de países de nuestro entorno europeo (Alemania, Dinamarca, Bélgica, Holanda, Austria, etc.).
Este año se ha abierto un espacio de colaboración con la FUNDACIÓN SÍNDROME DE DRAVET. El síndrome de Dravet, anteriormente conocido como Epilepsia Mioclónica Severa de la Infancia (SMEI), es un trastorno del neurodesarrollo que comienza en la infancia y se caracteriza por una epilepsia severa que no responde al tratamiento.
El diagnóstico de la enfermedad depende de la combinación de manifestaciones clínicas y electroencefalográficas en diferentes edades. La falta de criterios diagnósticos estrictos hace que puedan existir casos no identificados perfectamente. También existe un cierto porcentaje de casos que no cumplen todos los criterios que se señalan para la enfermedad.
En opinión de la representante de la Fundación, el diagnóstico temprano resulta fundamental por dos motivos:
El diagnóstico sólo puede realizarse mediante test genético que solicita el o la neuropediatra. De ahí la importancia de una pronta derivación por parte de los servicios de atención primaria (pediatría) o urgencias al servicio especializado de neuropediatría.
Nos indican cuáles son, en su opinión, las principales lagunas en el ámbito sanitario y correspondientes propuestas de mejora:
También señalan cuáles son, en su opinión las principales fortalezas del sistema vasco de salud para el abordaje de este síndrome:
En lo tocante a las enfermedades de baja prevalencia, hay que señalar que este año se ha creado el Consejo Asesor de Enfermedades Raras y se ha nombrado a los miembros de dicho Consejo, todo ello en el contexto de puesta en marcha del Plan de Acción de la Estrategia de Enfermedades Raras en la CAPV al que nos referíamos el pasado año.
Lo dispuesto en la estrategia citada tiene su reflejo también en el Plan de Salud mental 2012-2020, donde se ha incluido como objetivo específico 2.17. “establecer medidas de prevención y diagnóstico precoz de las enfermedades raras o poco frecuentes” con la correspondiente descripción de un total de diez objetivos operativos.
Respecto a las personas afectadas de linfedemas, nos hacíamos eco en el informe de 2011 de los problemas de diagnóstico, significativo en las personas afectadas de linfedema primario, que normalmente se desarrolla en la infancia y que, sin diagnóstico ni tratamiento posterior, empeora considerablemente la calidad de vida de la persona afectada. Dábamos cuenta, en la misma línea, de cómo se habían trasladado a Osakidetza los resultados de un estudio sobre la atención recibida realizado por el colectivo de personas afectadas entre 140 de ellas, entendiendo que se trataba de una herramienta muy útil para que la administración sanitaria pudiera conocer la percepción de las personas afectadas sobre la atención que se les dispensa, testar la aplicación práctica de sus previsiones organizativas y adoptar las medidas oportunas de corrección.
Osakidetza, en su contestación, no se muestra receptiva con las propuestas que realizaba el colectivo, lo cual lamentamos profundamente, pues ello no resulta coherente con los principios de potenciación del papel de los grupos de pacientes en la gestión de la cronicidad y de participación activa de estos en la promoción de la salud y prevención, ambos proclamados en la Estrategia para afrontar el reto de la cronicidad en Euskadi.
En lo tocante a la salud mental infanto-juvenil, destacamos de las quejas recibidas una relativa a la atención ofrecida por la administración sanitaria a un joven que padece trastorno de la personalidad. Con motivo de su tramitación, el Ararteko ha recomendado a Osakidetza-Servicio Vasco de Salud la adopción y desarrollo de programas específicos para la atención de estos trastornos emergentes -que afectan especialmente a nuestra población joven- basados en el abordaje terapéutico intersectorial y con eficacia probada, con el fin de aumentar la calidad asistencial y, por consiguiente, la calidad de vida de quienes padecen dichos trastornos y sus familias.
El Ararteko insta a poner en marcha, en el ámbito de la CAPV, una unidad especializada en trastornos de la personalidad en su modalidad de hospital de día, unidad que ya se encontraba proyectada en 2008, pero cuya implantación no había registrado ningún avance en los últimos cuatro años, a pesar de nuestros reiterados pronunciamientos a favor de dicha implantación. En ella se recomiendan también otra serie de medidas dirigidas a favorecer la información a las personas afectadas y sus familias y garantizar su derecho a una asistencia sanitaria adecuada.
Por otro lado, el estado de la atención a niños, niñas y adolescentes con problemas de salud mental ha sido durante este 2012 objeto de una especial reflexión y trabajo en el seno de la entidad, constituyendo el foco de atención de algunas jornadas, seminarios y congresos en los que hemos participado. Las principales conclusiones quedan recogidas en el estudio titulado Aproximación a la atención de la salud mental de la infancia, adolescencia, juventud y vejez en la CAPV desde la perspectiva del Ararteko: retos y oportunidades del que, no obstante, extraemos cierta información para ser presentada en las páginas siguientes, en el entendimiento de que suponen una buena oportunidad de contar con una visión global de la materia desde la perspectiva del Ararteko.
Como consideración previa queremos hacer un apunte sobre la perspectiva desde la que nos acercamos al fenómeno. Aunque a menudo nos resulta complicado, no debiéramos olvidar que el trastorno mental también es una expresión de la diversidad. La integración social de las personas con problemas de salud mental sólo se conseguirá con el respeto por la diferencia y su aceptación como parte de la diversidad y la condición humanas.
1. Valoración general: una década de avances con recorrido para la mejora
En nuestra opinión -fundamentada en el análisis de las quejas ciudadanas, la información recabada de las administraciones concernidas y el contacto con colectivos y asociaciones que operan en este ámbito- en estos 12 años del siglo actual, la CAPV ha experimentado una notable, pero insuficiente evolución en la protección y atención de un colectivo tan especialmente vulnerable como es el de las personas que padecen problemas de salud mental, incluidos los niños, niñas y adolescentes.
En estos años, y en opinión de esta institución, se han dado contribuciones de gran valor que podríamos presentar en dos grandes grupos:
Pero aunque se ha avanzado mucho en el diagnóstico, tratamiento, rehabilitación y cuidados, sigue existiendo una brecha entre las necesidades y expectativas de los pacientes y familiares y los recursos disponibles, sobre todo los de apoyo social.
2. Diagnóstico de situación de la atención sanitaria
Nuestra comunidad ha desarrollado desde hace más de 25 años un modelo que ha permitido la creación de una red sanitaria de atención a la salud mental, de base y orientación preferentemente comunitaria e integrada en el sistema sanitario público.
Por lo que se refiere a la atención a niños, niñas y adolescentes, existen centros de salud mental infanto-juvenil (8), hospitales de día infanto-juveniles (5, con 50 plazas) y unidades de hospitalización breve infanto-juvenil (3, con 20 plazas). El desarrollo de programas y dispositivos, sin embargo, es desigual. Mientras que en Bizkaia (y en menor medida en Gipuzkoa) el volumen de recursos es relativamente aceptable, Araba/Álava es el único territorio de la CAPV sin estructuras intermedias en Psiquiatría Infantil:
Se ha autorizado en octubre de 2012 la puesta en marcha de una Unidad de Media Estancia Infanto-Juvenil en la Red de Salud Mental de Araba/Álava de carácter supraterritorial, a la que damos la bienvenida como un avance en la dotación de recursos, especialmente escasa en estos tiempos de crisis. Con la medida, sin embargo, han mostrado su desacuerdo la práctica totalidad de los responsables de programas de atención infanto-juvenil de los tres territorios y el Consejo Asesor de Salud Mental de Euskadi, que insisten en la conveniencia de una mayor dotación de recursos intermedios (hospitales de día) para complementar las intervenciones realizadas en los centros de salud mental o en unidades de hospitalización y garantizar una adecuada continuidad de cuidados.
En cuanto a la población de personas de entre 0 y 18 años atendidas en la Red de Salud Mental, los datos con los que contamos, de 2009, nos hablan de 7.130 menores atendidos en la red extrahospitalaria y 242 hospitalizaciones, sobre una población cercana a las 330.00 personas.
Los datos sobre la dotación de personal sanitario para la atención de la salud mental infanto-juvenil parecen arrojar ratios adecuadas de atención. Aun así, algunos profesionales perciben que “la atención en los dispositivos de salud mental es claramente insuficiente debido a la presión asistencial y a las intervenciones psicoterapéuticas que requieren mayor frecuencia y flexibilidad en el abordaje”.
En cuanto a la demora media en primeras consultas de psiquiatría, la administración sanitaria nos informan que los resultados alcanzan el 78% de pacientes infanto-juveniles atendidos/as antes de un mes, en primera consulta, superando con creces el objetivo del 60% establecido como compromiso en su cartera de servicios.
3. Algunas cuestiones sobre la atención a la salud mental de niños, niñas y adolescentes en el sistema educativo y sistema de servicios sociales para infancia en desprotección.
Si bien la heterogeneidad de los diagnóstico clínicos es notable (psicosis de la infancia y la adolescencia, trastornos mentales y del comportamiento debidos al consumo de sustancias psicótropas, trastornos afectivos, trastornos del desarrollo psicológico, trastornos del comportamiento y de las emociones de comienzo habitual en la infancia y adolescencia, etc.), resulta un común denominador las serias dificultades de integración escolar, familiar y social que sus protagonistas padecen. Ello nos lleva a posar nuestra mirada también en otros sistemas y analizar las iniciativas que se desarrollan en las intersecciones de sistemas y, normalmente, bajo fórmulas de colaboración.
Casi la totalidad de las personas menores con problemas de salud mental se encuentran escolarizadas y, por tanto, son atendidas también en los servicios de educación, al menos en algunas de sus necesidades.
La respuesta a estas personas en el sistema educativo se encuadra dentro de la atención a las necesidades educativas especiales, pero hemos de decir que carecemos de información concreta que indique cuántas de estas lo son por problemas derivados o asociados a problemas de salud mental. Los equipos multiprofesionales, formados por psicólogos/as, pedagogos/as y otras figuras profesionales de perfil educativo, elaboran sus diagnósticos y planes de actuación siguiendo sus propias categorías y criterios, no coincidentes con los utilizados por el personal sanitario. Tampoco nos consta que exista una explotación de las bases de datos de Educación y de Sanidad que permita su comparación.
En el territorio de Bizkaia el Consorcio para la Educación Compensatoria tiene en marcha dos programas en los que se encuentran implicados los sistemas educativo, de servicios sociales y sanitario. Nos referimos al programa Bideratuz, a desarrollar en programas de escolarización complementaria, y el programa Osatuz, programa en el entorno escolar para alumnado con conductas graves asociadas a problemas de salud mental.
Cabe citar, por último, los Centros Terapéutico Educativos, iniciativa de colaboración educativo-sanitaria que bien puede ser calificada, según nuestro criterio, como buena práctica. En marcha desde 2008, las 4 unidades activas (40 plazas: 30 de primaria y 10 de secundaria) procuran atención terapéutico-educativa a menores con graves enfermedades mentales, en edad de escolarización obligatoria, que requieran una intervención específica en un período de tiempo definido (no se concibe como una Unidad de Larga Estancia).
En relación con éstos, la Federación de Euskadi de Asociaciones de Familiares y Personas con Enfermedad Mental FEDEAFES, nos traslada dificultades en las familias para garantizar, en los períodos vacacionales, la continuidad asistencial y atención integral de las y los menores atendidos en los Centros Educativo Terapéuticos.
Los niños, niñas y adolescentes en desprotección o riesgo de desprotección presentan, en clara relación con el daño generado por la exposición a situaciones desestructuradas y desestructurantes en edades tempranas, una mayor prevalencia de trastornos mentales más severos y requieren, en mayor proporción, atención más intensiva y de mayor duración. Un indicador de este hecho es la existencia de programas especializados destinados a adolescentes con graves problemas de conducta, de salud mental o de consumos de drogas en la red de servicios residenciales para infancia en desprotección, programas regulados en todos sus aspectos organizativos y funcionales por el Decreto 131/2008, hasta la fecha y por lo que hemos podido comprobar, eficaz marco de garantías y derechos.
La atención específica a los problemas de salud mental de los niños, niñas y adolescentes tutelados por los servicios sociales de infancia se ha canalizado, normalmente, hacia los servicios sanitarios ordinarios, con las limitaciones que la propia red sanitaria presenta. No obstante, volvemos a encontrar en este ámbito y en Bizkaia una iniciativa de colaboración interesante entre los agentes implicados: nos referimos al programa Adin Txikikoak, desde el que se presta atención por parte de psiquiatras y psicólogos/as de Osakidetza a estas personas menores de edad en situación de desprotección grave o desamparo.
Es este el punto de insistir en que resulta indispensable que las distintas redes y los distintos niveles que han de operar en esta materia con el fin de atender de manera integral y multidisciplinar a los niños, niñas y adolescentes con problemas de salud mental, se encuentren debidamente coordinadas y garanticen una efectiva continuidad asistencial. En tal sentido, se hace necesario crear espacios de coordinación interinstitucional estables, así como regular y protocolizar adecuadamente dicha coordinación interinstitucional y, en los supuestos en que ya existen tales instrumentos jurídicos, asegurar su correcto cumplimiento.
De manera especial, resulta imprescindible continuar impulsando el denominado espacio sociosanitario. A menudo percibimos que las relaciones y acciones entre salud mental, atención primaria y servicios sociales dependen mucho de la sensibilidad individual de las y los distintos profesionales, y no de acuerdos coordinados y compartidos, cuya articulación es preciso promover, al igual que resulta imprescindible promover la formación, la investigación y la innovación en este ámbito sociosanitario.
4. Especial mención de los trastornos de conducta, trastornos de la personalidad, y trastornos de déficit de atención e hiperactividad en niños, niñas y adolescentes.
4.1. Conforme a las principales conclusiones de la investigación publicada en 2010 por Osakidetza Abordaje integrado intra y extrahospitalario de los trastornos de conducta en la adolescencia:
Como conclusión, la propia investigación propone un Programa de Tratamiento Intensivo para Adolescentes con Trastornos de Conducta, con un abordaje coordinado tanto intra como extrahospitalario. Está diseñado en módulos de tratamiento en función de las necesidades de cada caso e incluye los abordajes terapéuticos que han demostrado su efectividad. A fecha de hoy, no obstante, no tenemos noticia de que esta propuesta se haya puesto en marcha o tenga visos de hacerlo.
Por otro lado, los y las profesionales de servicios sociales de infancia en desprotección y justicia juvenil con los que hemos mantenido contacto constatan la creciente presencia de chicos y chicas con “problemas” de conducta. En relación con ello, trasladan las dudas que tienen sobre:
Mientras tanto, solventan sus necesidades terapéuticas con consultas en la red extrahospitalaria y, en ocasiones, gabinetes privados con los que la administración tiene concertados servicios. Desde aquí se establecen algunas pautas de intervención (programas de modelaje y habilidades psicosociales, fundamentalmente) que los educadores y educadoras de los recursos residenciales siguen, incorporándolas a los momentos de vida cotidiana.
4.2. Las y los profesionales consultados coinciden en la dificultad del manejo de los trastornos de personalidad, la falta de circuitos reales de atención a pacientes que son frecuentadores de los servicios de urgencias de los hospitales generales y que ingresan en las Unidades de Agudos, donde no se puede ofertar una alternativa terapéutica a menos que se encuentren afectados/as por una patología dual, consumo de alcohol o de tóxicos, o trastorno de la conducta alimentaria, en cuyo caso se incorporarían a los dispositivos existentes.
Las asociaciones del sector, tanto de personas y familias, como de profesionales, con quienes esta institución mantiene una relación fluida, manifiestan su preocupación por la atención que se da a estas personas, en un alto porcentaje, adolescentes y jóvenes, ya que se encuentran con problemas para su diagnóstico; no existe medicación como la hay para la esquizofrenia, por ejemplo; en procesos agudos de crisis, por lo general, no se procede al ingreso; los recursos son insuficientes y se precisa una mayor formación de las y los profesionales.
Realmente, en el informe de evaluación Abordajes de los trastornos de la personalidad en la Red de Salud Mental del País Vasco publicado por OSTEBA (Servicio de Evaluación de Tecnologías Sanitarias de Osakidetza), ya se recomendaba la creación de una Unidad Piloto de Asistencia, Formación e Investigación de Trastornos de Personalidad (centro comunitario extrahospitalario) como herramienta indispensable para la mejora de la atención de este tipo de trastornos. En sede parlamentaria, el año pasado, fue manifestada por el Consejero de Sanidad y Consumo la voluntad de poner en marcha este proyecto, pero también las dificultades económicas que impedían su inmediata materialización.
4.3. En cuanto a los trastornos de déficit de atención e hiperactividad, sólo contamos con ciertas “alertas” trasladadas por profesionales de la educación, los servicios sociales y servicios terapéuticos. Con mayor o menor intensidad trasladan la preocupación de lo que entienden un sobrediagnóstico de esta dolencia, propiciado por una sociedad que, cada vez más, demanda niños y niñas que estén formales y atentos durante largos espacios de tiempo y en contextos muy limitadores de su expresión corporal y movimiento.
Además, según su opinión, se está dando una exclusiva atención farmacológica del problema, buscando la desaparición del síntoma de “excesivo movimiento”. Esta medicación calma a los niños y niñas, pero a costa de rebajar su capacidad de respuesta a los estímulos y, en definitiva, de interactuar con el medio, lo que concluye en dificultades para el aprendizaje y la experimentación personal.
Por último, las quejas que han llegado a la institución lo hacen desde el ámbito educativo, donde algunos padres y madres consideran que no se ha prestado la atención específica que sus hijos e hijas con TDAH necesitan: dedicar más tiempo a las tareas (repetir la lectura, leer con ellos/ellas y cerciorarse de su comprensión), posicionarles en primera línea para que mantengan mejor la atención al profesor, hacer pausas que les permitan moverse, etc. En algunos casos, incluso, manifiestan cierta “presión” para que controlen a su hijo/hija, medicándole más, si es preciso.
En este problema, en conclusión, nos sumamos a la observación del Comité de los Derechos del Niño a España relativa a someter a examen el fenómeno de la sobre-prescripción de medicación a niños y niñas con TDAH e impulsar iniciativas que faciliten, tanto a éstos como a sus padres, madres y profesores, acceso a un amplio abanico de medidas y tratamiento psicológico y educativo.
5. Algunas consideraciones finales
Por último, señalamos algunas consideraciones, quizás de carácter más global, pero en todo caso, complementarias a lo trasladado hasta el momento:
2.5. Justicia
A comienzos de 2011 se presentó al Parlamento Vasco el informe extraordinario “Infancias vulnerables”, informe síntesis de prácticamente todos los informes del Ararteko publicaos hasta esa fecha sobre la infancia o con apartados específicos dedicados a ella, y de los seguimiento efectuados sobre cada uno de ellos año tras año. Entre los ámbitos en él abordados está el de los adolescentes infractores, con origen en el informe extraordinario de 1998 “Intervención con menores infractores” y objeto de seguimiento anual hasta 2010. Transcurridos casi dos años desde la publicación del informe y las recomendaciones con las que concluía, parecía adecuado efectuar un seguimiento del grado de cumplimiento de éstas, para lo que solicitamos datos e información básica al Departamento de Interior, Justicia y Administración Pública de Gobierno Vasco.
Una aproximación a los principales datos de evolución de las medidas ejecutadas permiten conocer el mayor o menor grado de aplicación de las mismas, así como las tendencias generales, información básica para la valoración de la recomendación del informe que habla de “aplicar en toda su extensión el marco normativo establecido por la Ley 3/2005 y el Decreto 80/2009”. Estos datos globales nos dicen:
(Tabla 2)
Número de medidas ejecutadas en la CAPV (2009-2012)
Medida | 2009 | 2010 | 2011 | 2012 |
Prestaciones en beneficio de la comunidad | 314 | 347 | 285 | 229 |
Libertad vigilada firme | 310 | 327 | 376 | 297 |
Tratamiento ambulatorio | 22 | 10 | 13 | 8 |
Tareas socioeducativas | 186 | 146 | 137 | 101 |
Internamiento firme | 116 | 209 | 169 | 120 |
Permanencia fin de semana | 152 | 128 | 102 | 121 |
Convivencia con grupo educativo | 5 | 11 | 8 | 7 |
Asistencia a centro de día | 34 | 26 | 37 | 29 |
Definitivas | 1.139 | 1.204 | 1.127 | 912 |
Libertad vigilada cautelar | 30 | 39 | 37 | 36 |
Internamiento cautelar | 67 | 59 | 52 | 41 |
Convivencia cautelar | 3 | 4 | 7 | 3 |
Cautelares | 100 | 102 | 96 | 80 |
Total medidas | 1.239 | 1.306 | 1.223 | 992 |
Variación | 196 | 67 | -83 | -231 |
% Incremento | 18.8 | 5.4 | -6.3 | -18.9 |
Fuente: Departamento de Interior, Justicia y Administración Pública de Gobierno Vasco
Los años 2009 y 2010 muestran un incremento en el número de medias, bastante más acusado en el primero de ellos (19%). En el año 2011 cambia la tendencia, reduciéndose el número de medidas en un 6,3%, decremento que se hace mayor en 2012 (19%) y que nos sitúan en un nivel de demanda similar al del año 2004.
El descenso de las medidas impuestas se da en los juzgados de menores de los tres territorios: un 12,8% en el de Bilbao, un 18,2% en el de Donostia-San Sebastián y un 34,5% en el de Vitoria-Gasteiz.
En relación con los delitos, a pesar de la reducción global del número de medidas, los delitos relacionados con la violencia intrafamiliar y contra la pareja han seguido creciendo, aunque sea ligeramente. Suponen el 37,5% de las medidas cautelares y el 10,8% de las firmes.
(Gráfico 13)
Número de medidas definitivas y cautelares ejecutadas en la CAPV (2009-2012)
Fuente: Departamento de Interior, Justicia y Administración Pública de Gobierno Vasco
El 8% de las medidas impuestas en 2012 han sido cautelares. No se observan cambios significativos en las libertades vigiladas y, tanto el número, como la duración de los internamientos, ha disminuido. En relación con la convivencia en grupo educativo como medida cautelar, que en 2012 han sido 3, compartimos la reflexión que traslada el departamento sobre lo “poco oportuno de esta medida, dada la naturaleza y regulación legal de la misma, cuya ejecución requiere un trabajo, reposo y atención que la naturaleza cautelar no permite”.
(Gráfico 14)
Número de medidas cautelares ejecutadas en la CAPV, según modalidad (2009-2012)
Fuente: Departamento de Interior, Justicia y Administración Pública de Gobierno Vasco
El 92% de las medidas ejecutadas en 2012 son firmes y su cumplimiento se realiza en un 72,8% en medio abierto, frente al 27,2% de las realizadas en centro (internamientos, convivencias y permanencias de fin de semana). Respecto a años anteriores, en 2012 se producen algunos cambios muy significativos en las principales medidas definitivas:
(Gráfico 15)
Número de medidas firmes ejecutadas en la CAPV, según modalidad (2009-2012)
Fuente: Departamento de Interior, Justicia y Administración Pública de Gobierno Vasco
Para la aplicación real de las medidas, uno de los factores determinantes suele ser la mayor o menor disponibilidad de medios y recursos.
(Tabla 3)
Red de centros educativos del sistema de justicia juvenil
Nivel I | Plazas: 39 | |
Centro educativo IBAIONDO | Zumarraga | 39 chicos 5 grupos educativos |
Nivel II | Plazas: 55 | |
Centro educativo URGOZO | Zugastieta | 9 chicos |
Centro educativo TXEMA FÍNEZ | Aramaio | 10 chicos |
Centro educativo URIBARRI | Arrazua-Ubarrundia | 16 chicos |
Centro educativo ANDOIU/GORBEIA | Vitoria-Gasteiz | 19 chicas |
Nivel III | Plazas: 10 | |
Residencia de autonomía | Bilbao | 6 mixta |
Residencia de autonomía | Donostia-San Sebastián | 4 chicos |
Total plazas disponibles | Plazas: 104 |
Directamente relacionada con la disminución de las medidas, la tasa de ocupación media de la red de centros de justicia juvenil ha ido decreciendo a lo largo de 2012, situándose entre el 70% y el 80%. Esta ha sido la razón del cierre de dos residencias de autonomía a comienzos de año y el centro específico para el cumplimiento de medidas de permanencia de fin de semana. En total, 18 plazas.
El sistema se completa con la red de servicios en medio abierto, que mantiene los equipos en cada uno de los territorios históricos y ve consolidados los centros de día, que ofrecen un total de 36 plazas distribuidas proporcionalmente a la población de éstos.
Pero más allá de la necesaria y adecuada disponibilidad cuantitativa de recursos, cabe preguntarse por otros aspectos contemplados en la normativa citada más arriba y que vienen a respondernos sobre la mayor o menor idoneidad de la intervención desde claves educativas. Así, aun cuando se nos ha informado de que existe una circular relativa a la conciliación en fase de cumplimiento por la que se recomienda que en los Proyectos Educativos Individuales en los que se entienda pertinente se establezca un área de trabajo específica que, desde la responsabilización de la propia conducta, de sus consecuencias, implicación en otras personas, etc. se llegue a plantar la posibilidad de iniciar un proceso de mediación/conciliación, en opinión de algunos profesionales con los que hemos podido conversar, esta posibilidad no está siendo suficientemente utilizada.
En lo tocante a la recomendación 3ª del informe de Infancias vulnerables sobre “establecer dependencias policiales y registros específicos para menores”, ya se recoge en el área de Interior del informe ordinario que los centros de detención de la Ertzaintza continúan sin dotarse de dependencias específicas de custodia para las personas menores, como exige la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero (art. 17.3). Las nuevas instalaciones de la Policía Municipal de Bilbao, también visitadas por personal de esta institución, sí disponen de esta sala específica, aunque se han hecho algunas propuestas de mejora al entender que no cumple por completo el principio de separación exigida (cuya finalidad es evitar que las personas menores tengan contacto con los detenidos adultos), ya que se encuentra ubicada al lado de otras salas y espacios de uso común, además de que el itinerario de acceso a ella es también común para unas y otras personas.
La recomendación 4ª pone la mirada en el servicio de defensa ofrecido por el turno de oficio de abogados y la formación específica de éstos. La creación de un turno específico de menores que requiere a los letrados y letradas de una formación específica para ser incluidos en el mismo es un avance importante en la pretensión legislativa. Ahora bien, testimonios a los que hemos tenido acceso directamente nos trasladan algunas prácticas con carencias de especialización y, sobre todo, con formas de trabajo de la jurisdicción de personas adultas. Parece pues que habrá que seguir avanzando en la mejora de la formación específica de los letrados y letradas del turno de oficio de personas menores.
Sí se han producido mejoras en la coordinación entre los servicios de justicia juvenil y los servicios sociales de infancia en desprotección, objeto de la recomendación 5ª del informe señalado. De hecho, ya el pasado año se daba cuenta de la aprobación del protocolo de actuación para la coordinación de ambos sistemas y, tal y como hemos podido comprobar en el transcurso de visitas y tramitación de quejas, además de ser corroborado por las personas responsables de éstos, el nivel de satisfacción y el avance en la eficacia son evidentes.
Como la literatura especializada y las personas profesionales trasladan, los niños y niñas en situación de mayor vulnerabilidad están más expuestos a presentar dificultades en los distintos ámbitos de sus vidas. Esto es así también en lo concerniente a los y las adolescentes que, encontrándose en cierto nivel de desprotección y, por tanto, siendo objeto de atención por parte de los servicios sociales de protección a la infancia, trasgreden la norma y comenten algún delito que les pone en contacto con el sistema judicial. De los cinco colectivos que en los últimos años han participado de la atención de ambos sistemas, llama la atención el crecimiento incesante (porcentualmente mayor en chicas) del número de adolescentes que agreden en el seno de sus familias o a sus parejas y es necesaria una separación de su medio. Es significativa también la reducción en 2011 y 2012 de menores extranjeros no acompañados, reflejo, por otra parte, del descenso en el número de llegadas a nuestro territorio de estos chicos en ese período.
De los avances en la atención sanitaria y en la colaboración con el sistema sanitario (recomendación 6ª), sólo hemos tenido constancia del inicio en 2012 de visitas regulares del psiquiatra del CSM de Zumarraga al centro educativo Ibaiondo. Como ya se ha venido señalando en informes anteriores, la atención a la salud mental de los y las adolescentes que lo precisan desde los servicios públicos presenta importantes lagunas, máxime teniendo en cuenta que el número de personas afectadas va en aumento. En todo caso, esta debilidad en la atención no se circunscribe a estos colectivos sino, tal y como ya se ha expuesto en el apartado sobre Sanidad de este mismo informe, a las carencias y limitaciones actuales de la respuesta a la salud mental en la CAPV.
2.6. Menores dependientes
La atención a los niños, niñas y adolescentes dependientes tiene amparo normativo en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a la Dependencia, como norma base, completada por buena parte de lo dispuesto en la Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de servicios sociales y demás normas reguladoras del Sistema Vasco de Servicios Sociales y el espacio sociosanitario. Así, lo acontecido durante este año en el ámbito de la dependencia, expuesto con más detalle en el apartado de personas mayores del informe ordinario, tiene también su repercusión en la atención a niños y niñas dependientes.
Los datos estadísticos de 2012 en materia de autonomía personal y dependencia nos alertan de un empeoramiento de la situación en el conjunto de la CAPV. Frente a la tendencia de crecimiento que experimentaban en años anteriores, este año diversos indicadores como el número de personas beneficiaras con derecho a prestaciones, el número de personas beneficiarias con prestaciones o el grado de resolución han disminuido.
Se vuelve a registrar este año un incremento de la prevalencia de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar, prestación muy demandada en el caso de la atención a niños y niñas dependientes. Los estudios y seguimientos realizados por nuestras administraciones sobre la calidad y adecuación de estos cuidados, tanto en situaciones de gran dependencia como de dependencia severa o moderada, arrojan conclusiones muy positivas a favor de su idoneidad.
En el ámbito estatal, el nuevo baremo de valoración de la dependencia, aprobado mediante el Real Decreto 174/2011, de 11 de febrero, ha entrado en vigor el 18 de febrero. De acuerdo con los datos con que contamos, su aplicación está suponiendo la disminución de grado en las revisiones de valoración y gradaciones más bajas que las obtenidas por aplicación del baremo anterior para situaciones similares, en las nuevas valoraciones. De hecho, todas las quejas formuladas en este ámbito, salvo una, tienen su origen en una disconformidad con la valoración.
A excepción de la ampliación de la prestación económica de asistencia personal a los Grados I y II, que consideramos muy positiva, el resto de medidas adoptadas mediante Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad (en adelante RDL 20/2012) suponen, en nuestra opinión, un retroceso significativo en el desarrollo de las políticas de promoción de la autonomía personal y atención a la situación de dependencia. Recogemos aquí las que entendemos tienen un impacto mayor en los niños y niñas dependientes:
Algunas de las medidas restrictivas de derechos adoptadas en el ámbito estatal y que constituyen el retroceso apuntado, se han visto paliadas por el ejercicio de la potestad que ostentan las administraciones públicas vascas, de acuerdo con los artículos 7 y 11.2 de la LAAD, de establecer niveles adicionales de protección, en mayor medida en el territorio guipuzcoano que en los otros dos territorios. Algunas de las medidas adoptadas en Araba/Álava, en cumplimiento de la indicación estatal, tales como la disminución de las intensidades en el servicio de ayuda a domicilio o el nuevo régimen de incompatibilidad para lo que antes se conocía como Grado I Nivel 2, resultan preocupantes.
La Ley de Servicios Sociales del País Vasco, clara expresión de la competencia exclusiva en materia de asistencia social atribuida a nuestra comunidad y el ejercicio de la potestad adicional citada, nos brindan un marco suficiente para continuar con la apuesta decidida que venían realizando nuestras administraciones públicas en materia de servicios sociales durante los últimos años, sin que se hayan de producir interferencias en esa trayectoria de incremento de la atención y mejora continua.
2.7. Actividades culturales y deporte
Lo más destacable en este ámbito, como en años anteriores, tiene que ver con el deporte escolar y el carácter participativo y educativo de éste. Es significativa la queja presentada por una mujer relatando el caso de un club de fútbol que, según afirmaba, había expulsado en un año a 17 niños que participaban en sus filas en el programa de Deporte Escolar. Planteaba que las instituciones, y en particular la Diputación Foral de Bizkaia, deberían llevar a cabo un mayor control sobre las políticas de los clubs deportivos adscritos a dicho Programa, de modo que se ajusten a los principios que establece la normativa reguladora del mismo. Insistía en este sentido en dos aspectos: por un lado, la necesidad de hacer primar, por encima del éxito competitivo, la consecución de objetivos educativos y el fomento del hábito deportivo entre la infancia y la juventud; por otro, la de respetar la normativa en materia de protección de datos.
Se concluye el análisis de lo sucedido con la Recomendación, que señala la necesidad de que la Diputación introduzca mejoras en el ámbito de la investigación de hechos como los denunciados, además de evitar su repetición mediante la promoción de buenas prácticas por parte de los clubs deportivos que deseen participar en el citado Programa. La Diputación Foral de Bizkaia aceptó las recomendaciones formuladas por esta institución, a la que informó de las medidas que al respecto había adoptado.
Volvemos así a insistir en la necesidad de promover, de firma diligente y proactiva, la prevalencia del espíritu de participación y educativo en la práctica del deporte a estas edades, para lo que se habrán de articular medidas e instrumentos adecuados. Iniciativas como la suscripción por centros y clubes deportivos de un código de buenas prácticas en este sentido representa, a juicio de esta institución, un paso en la dirección correcta.
2.8. Otros: “bebés robados”; hijos e hijas de personas extranjeras
2.8.1. “Bebés robados”
Como ya dábamos cuenta en el informe de la Oficina de 2011, en julio de aquel año se hizo pública la Recomendación general del Ararteko 1/2011 sobre la necesidad de medidas que favorezcan el esclarecimiento de los hechos que afectan a la sustracción o separación irregular de bebés de sus madres biológicas en las décadas de los años 1960 y 1970. La recomendación se formulaba en relación con hechos del pasado, para su esclarecimiento (con independencia de los procedimientos judiciales en curso), y con el futuro, de manera que hechos como los sucedidos resulten imposibles con las cautelas puestas en marcha desde entonces y actualmente vigentes.
A lo largo de 2012 han continuado llegando algunas quejas relativas a esta cuestión, aunque en mucho menor número. Por otro lado, se han sucedido actuaciones de distintas instituciones en la línea que nuestra recomendación proponía, que hemos seguido con interés y que ahora resumimos.
De la información trasladada a comienzos de año por el Defensor del Pueblo en relación con sus gestiones frente al Ministerio de Justicia y a la Fiscalía General del Estado destacamos la puesta en marcha de “un protocolo de actuación para la realización de las pruebas (de ADN) y el establecimiento de una base de datos en el Instituto Nacional de Toxicología que ha sido puesta a disposición de los Juzgados y Tribunales y del Ministerio Fiscal para lo que dispongan de un posible cruce de datos entre personas afectadas respecto de las que ellos mismos hubieran acordado la toma de muestras”.
En la CAPV, el 16 de febrero se aprueba por unanimidad en el Pleno del Parlamento Vasco la proposición no de ley relativa a la necesidad de aclarar el caso de los neonatos robados en las décadas de 1960 y 1970 para lo que se acuerda constituir una comisión parlamentaria que “procederá al análisis y estudio pormenorizado de toda la normativa que resulta de referencia y aplicación en los expedientes de adopción, al objeto de proponer todas aquellas reformas y modificaciones legislativas que coadyuven tanto el esclarecimiento de los hechos como a evitar cualquier resquicio legal que pudiera dar cauce a la comisión futura de estos hechos”. La Comisión Parlamentaria se constituye en marzo de 2012, aunque realmente empieza a funcionar a finales de abril con una frecuencia quincenal. Conforme a su planificación (organizaciones, expertos y otros agentes a consultar) preveían finalizar para diciembre, coincidiendo con el final de la legislatura, pero la disolución del Parlamento derivada del adelanto de la convocatoria de elecciones (octubre), deja inconcluso el trabajo de la Comisión.
La que fuera presidenta de la comisión cita como resultados concretos la apertura de algunos canales de consulta para las personas/familias interesadas y la recuperación de algunos archivos. Menciona también los testimonios, a veces no coincidentes, de expertos (forenses y encargados de cementerios), que parece apuntar ya a que no va a resultar sencillo demostrar o encontrar evidencias claras de los casos.
En paralelo a la actividad parlamentaria, la Dirección de Derechos Humanos fue señalada por el Gobierno Vasco como la responsable de liderar la Comisión Interdepartamental creada para tal fin a comienzos de 2012, así como nexo entre ésta y las asociaciones de personas afectadas.
De las actuaciones impulsadas por la Comisión Interdepartamental sabemos:
2.8.2. Hijos e hijas de personas extranjeras
Recogemos en este apartado dos quejas que tienen en común dificultades con las que se han encontrado por tal condición hijos e hijas de personas extranjeras, en ocasiones en situación administrativa irregular.
La primera de ellas se refiere a la denegación de la inscripción en el padrón a una persona menor de edad que no tiene pasaporte. El ayuntamiento del municipio al que se había trasladado recientemente la familia había inscrito a dos hermanas pequeñas con el libro de familia, pero en este caso denegaba la inscripción de esta tercera por tener más de 16 años y carecer de pasaporte que le identificara. En opinión de esta institución, en aplicación del principio del interés superior del menor y el principio de no discriminación se debería inscribir en el padrón a todas las personas menores de edad, teniendo en cuenta, además, la Instrucción 2 de la Resolución de 21 de julio de 1997, de la Subsecretaría, por la que se dispone la publicación de la Resolución de 4 de julio de la Presidenta del Instituto Nacional de Estadística y del Director General de Cooperación Territorial, por la que se dictan instrucciones técnicas a los ayuntamientos sobre actualización del Padrón municipal. Finalmente, y tras la concesión de la cédula de inscripción, ha quedado inscrita.
La segunda tiene su origen en la exigencia de documentos que dificultan la obtención de la licencia federativa a un menor. La Federación vizcaína de Fútbol estaba exigiendo, para conceder la licencia federativa a un menor, que él y sus progenitores tuvieran autorización de residencia. Tal exigencia no está recogida en el Reglamento General de la Federación Vasca de Fútbol, ni en el Decreto 16/2006, de 31 de enero, de las Federaciones Deportivas del país Vasco.
En nuestra opinión, la exigencia de presentar el permiso de residencia o el permiso de trabajo o un contrato de trabajo de los progenitores impide que los menores extranjeros que se encuentran en situación administrativa irregular puedan obtener la licencia federativa, lo que afecta a la integración social y al resto de los objetivos que la práctica del deporte conlleva para la infancia y la juventud. En consecuencia, nos dirigimos al Gobierno Vasco y a la Diputación Foral de Bizkaia trasladándoles nuestras consideraciones. El Gobierno Vasco compartió nuestra posición al respecto y nos informó de la actuación realizada para evitar que se vuelvan a repetir situaciones similares.
2.8.3. Infancia y adolescencia LGTB
Esta institución ha manifestado en numerosas ocasiones su preocupación por la situación de muchos adolescentes de orientación homosexual (gays y lesbianas) o bisexual y de identidad transgénero o transexual (en adelante, lgtb), que a diario conviven con situaciones de no aceptación de su realidad e, incluso, de rechazo en el entorno familiar, escolar o social.
A pesar de que este año no se han recibido quejas individuales con relación a este tema, la relación que la institución mantiene con los colectivos que trabajan en defensa de los derechos de las personas lgtb y con responsables del servicio Berdindu del Gobierno Vasco, nos permite conocer algunos de los problemas que en la actualidad son más preocupantes.
En este sentido, consideramos necesario destacar que observamos una carencia notable del sistema educativo para integrar, visibilizar y promover el pleno respeto a los derechos a la diversidad afectivo-sexual y de género. Ello se expresa tanto en la carencia de planes o programas de formación y sensibilización del profesorado, como en la falta de abordaje sistemático y organizado de estas cuestiones en las aulas, en la ausencia de materiales específicos relativos a la orientación sexual e identidad de género, o en la falta de visibilización de nuevos modelos de convivencia en los materiales didácticos existentes. También observamos que no existen mecanismos que específicamente consideren el acoso homofóbico -pese a que cada vez más estudios apuntan a la alta incidencia de esta clase de acoso en el acoso escolar y a sus potenciales graves consecuencias-, pues dicha especificidad no se tiene suficientemente en cuenta en el protocolo existente para el acoso escolar. El profesorado más consciente percibe, en ese sentido, una total falta de apoyo por parte del sistema educativo para abordar debidamente estos temas. Así se ha puesto de manifiesto en el trabajo de campo realizado en Euskadi, en el marco del proyecto europeo Rainbow, al que nos referiremos más adelante.
El Ararteko considera que es fundamental trabajar con la infancia y juventud en el ámbito escolar y asociativo, construyendo una educación favorable a la aceptación plena de la diversidad en la orientación sexual y en la identidad de género desde edades tempranas. En ese sentido, es preciso abordar con determinación el desarrollo de una educación consciente de esta realidad desde la infancia y que permita:
Por otra parte, también se hace necesario abordar el tema de cómo orientar y acompañar a familias, profesorado y centros cuando surgen situaciones o conductas que atañen a la diversidad en la identidad y los roles de género por parte de niños, niñas y adolescentes en los centros educativos, situaciones que, como hemos tenido ocasión de conocer, se producen también a edades muy tempranas. Esta institución ha abordado esta cuestión con las asociaciones de defensa de los derechos lgtb que trabajan en el servicio Berdindu del Gobierno Vasco y tiene intención de continuar el seguimiento de este tema a lo largo del año 2013.