class="TXTnormallibrook">Desde el inicio del proceso de liberalización, en la década de los noventa, el objetivo de la Unión Europea es alcanzar un mercado único de la energía. Su logro exige, por un lado, la c
onstrucción de un marco regulatorio robusto y enfocado al mercado, esto es, asegurar el suministro a todos los c
onsumidores en c
ondiciones de c
alidad y eficiencia de c
ostes en un entorno de c
ompetencia, y, por otro, armonizar las diferentes regulaciones de los Estados miembros, a fin de igualar las c
ondiciones de mercado, integrar los mercados regionales, ampliar la c
ompetencia y asegurar a todos los c
onsumidores las mejores y más similares c
ondiciones.
class="TXTnormallibrook">La Agenda Europea del C
onsumidor ha incorporado al c
onsumidor energético c
on especial singularidad, atendiendo a las particularidades del sector y a su c
ondición de prestador de servicios esenciales. Los pasos más recientes de las decisiones de la C
omisión Europea refuerzan la protección de los derechos del c
onsumidor de servicios energéticos, enfoque que va más allá del de la soberanía del c
onsumidor que le c
oncede la teoría económica de la c
ompetencia. Y en el mismo sentido trabajan los Organismos Reguladores y de forma muy especial, por la fuerza del impacto general de sus actuaciones, el Council of European Energy Regulators (CEER), a través de su grupo de trabajo, a fin de situar la visión del c
onsumidor y de la c
ompetencia en los mercados minoristas c
omo la primera y más importante tarea, y a través del Foro de Londres y del programa C
itizens’ Energy, que se lleva a c
abo en c
olaboración c
on la C
omisión Europea.
class="TXTnormallibrook">La protección del c
onsumidor es desde el Tratado de Roma un ámbito principal sobre el que la Unión Europea c
uenta c
on un relevante acervo normativo y un notable despliegue de acciones, si bien dicha protección originariamente no se articuló sobre un listado derecho del que el c
onsumidor fuera titular sino c
omo un operador económico o usuario de los servicios. No se ha c
ontemplado el c
aso específico del c
onsumidor de servicios energéticos fuera del análisis de la c
ompetencia, que siempre ha vertebrado todos los trabajos realizados, programas y desarrollos normativos.
class="TXTnormallibrook">Cabe explicar esta incorporación rezagada por el joven proceso de liberalización del sector energético, que c
omienza su andadura c
asi c
uarenta años después del Tratado de Roma, por el difícil encaje de la energía en la política c
omunitaria –hasta el Tratado de Lisboa no se reconoce su importancia, por primera vez se dedica un c
apítulo específico en los tratados c
onstitutivos de la Unión Europea estableciéndose c
ompetencias c
laramente definidas que responden a los objetivos c
omunes de los Estados miembros en materia de energía– y, también de forma muy significativa, por los propios fundamentos que explican el funcionamiento del mercado, ámbito este último que ha c
entrado los esfuerzos regulatorios.
class="TXTnormallibrook">El proceso de liberalización supone un c
ambio radical en el diseño institucional de la actividad energética. Se incorpora el c
oncepto de servicio de interés general suministrado por empresas privadas rivales sometidas, por c
onsiguiente, a los c
riterios de c
ompetencia. El paso de una actividad realizada por empresas de propiedad pública, no en todos pero si en un gran parte de los países europeos, y retribuidas c
on procedimientos tarifarios que c
ubrían todos los c
ostes, c
on independencia de su eficiencia, a un mercado en c
ompetencia entre empresas privadas, ha exigido una regulación especialmente atenta a la c
onsolidación de un modelo de mercado c
ompetitivo. La regulación market oriented supuso un nuevo diseño del sector, de tal modo que su funcionamiento no fuera distinto de otros mercados de bienes y servicios en aquellos segmentos del proceso en los que no se dan c
ondiciones para monopolios naturales, c
omo son el transporte y la distribución. Para ello se desarrolla una amplia regulación que, entre otros muchos aspectos, facilita, o ha de facilitar, el funcionamiento de los mercados mayorista y minorista, c
uya evolución no se ha producido de manera similar. El mercado mayorista ha alcanzado unos niveles relevantes de c
ompetencia mientras el mercado minorista está todavía en c
amino de llegar a ese objetivo26.
class="TXTnormallibrook">Formalmente, un modelo de mercado abierto a la c
ompetencia fija las c
ondiciones óptimas de las transacciones para todos los agentes, empresas y c
onsumidores. La incorporación de principios c
ompetitivos y de la asignación de precios y c
antidades por el mercado c
onstituye el mejor mecanismo para la defensa de los intereses de los c
onsumidores y significó, sin duda alguna, un avance muy importante respecto a la anterior situación. Las empresas trabajan c
on eficiencia de c
ostes y los precios responden a las necesidades del mercado. Es decir, el c
amino trazado por la política energética europea, y por tanto para los c
onsumidores, se orienta por la lógica de la eficiencia asignativa del mercado; el c
onsumidor fija su precio de acuerdo c
on sus preferencias.
class="TXTnormallibrook">El funcionamiento de la libre c
ompetencia y de la función asignativa del mercado en los mercados mayoristas nacionales es en general c
orrecto –están sometidos a la supervisión de los organismos reguladores del sector y a las c
omisiones de c
ompetencia– y su estructura revela una tendencia decreciente del índice de c
oncentración, hoy en valores bajos en España, lo que muestra que operan muchos agentes y que no hay barreras de entrada –sí las puede haber por tecnologías, pero no para entrar en el mercado–. Frente a esta situación que refleja la c
onsolidación de un mercado en c
ompetencia, el mercado minorista, c
omo se verá más adelante, tiene que afrontar todavía mejoras y c
ambios profundos que requieren una revisión de la regulación.
class="TXTnormallibrook">Las c
laras ventajas que aportan los mercados a los c
onsumidores frente a los modelos monopólicos, ventajas evidentes en el sector energético c
uando menos en el pool27, no elimina la existencia de fallos de mercado, mayores en este sector, ni impide c
onductas anticompetitivas que perjudican al c
onsumidor. La regulación tiene un papel c
lave para diseñar las medidas c
orrectas que impidan perjuicios a los c
onsumidores.
class="TXTnormallibrook">Los esfuerzos de la Unión Europea en materia energética se han c
entrado principalmente en dar un marco jurídico c
onfiable al proceso de liberalización y al esquema de mercado referido, atendiendo principalmente a las c
onductas restrictivas de la c
ompetencia y c
on menos énfasis hasta fechas muy recientes a la solución de los fallos de mercado y a los c
ambios efectivos en la c
omercialización, aspectos estos que son los que afectan más directamente a los c
onsumidores. Esto es, se c
ontempla al c
onsumidor c
omo un agente c
omprador de bienes y servicios que maximiza su utilidad en c
ondiciones de mercado abierto a la c
ompetencia, por lo que la regulación ha c
ontemplado y c
ontempla la necesidad de asegurar un diseño de mercado que permita al c
onsumidor ejercer sus preferencias y su soberanía. Desde esta perspectiva, la defensa de la c
ompetencia es la defensa del c
onsumidor. La regulación para hacer frente a los fallos de mercados y a c
onductas desleales y depredatorias tiene c
omo misión mejorar la c
ompetencia real y evitar asimetrías c
ontrarias a los intereses del c
onsumidor y, por tanto, a la eficiencia de los mercados.