2.2.2. Servicios sociales para la infancia en desprotección
2.2.2.1. Algunos datos cuantitativos
El mayor peso de la información recogida en este apartado se refiere a la actuación de los servicios sociales de atención secundaria, mayoritariamente de competencia foral, si bien algunas de las reflexiones y conclusiones derivadas pueden ser perfectamente extensibles (y esperamos que compartidas) por el resto de agentes institucionales implicados en la atención a niños, niñas y adolescentes en desprotección o en riesgo de desprotección. Así, la información cuantitativa y la relativa a la red de recursos de alojamiento residencial que aportamos fue solicitada a las tres diputaciones forales en noviembre de 2010.
El primer dato de interés solicitado es el de la población atendida en cada una de las diputaciones forales: los nuevos expedientes abiertos en el año y el total de expedientes atendidos, así como el número de menores de edad implicados. Esta diversidad en la solicitud atiende a la distinta práctica de las diputaciones forales, que en algunos casos atribuyen a cada persona menor un expediente, mientras que en otros el expediente identifica la familia y, por tanto, en él pueden encontrarse implicados varios menores.
Gráfico 5. Número de menores de edad nuevos atendidos
por los servicios sociales forales de infancia en 2011
Fuente: elaboración propia en base a los datos aportados por las diputaciones forales.
La tendencia observada es de un suave crecimiento que nos lleva a pensar en la capacidad de detección y atención del sistema de servicios sociales para la infancia en desprotección, cada vez más consolidado y estable, tal y como lo corroboran el resto de datos aportados. Añadimos, no obstante, dos comentarios. El primero se refiere al dato de Bizkaia, que es una estimación para todo el año 2011 sobre la base del dato real de menores nuevos atendidos hasta el 30 de noviembre. El segundo abunda en la composición del número de menores atendidos por el ente foral gipuzkoano, con un claro despunte de niños, niñas y adolescentes "autóctonos", que ven incrementar su porcentaje respecto al año anterior en un 11,3% frente a un descenso del 33% de los menores extranjeros no acompañados.
Las medidas de protección aplicadas a estos menores, junto a los que ya venían siendo atendidos, son fundamentalmente cuatro: programas de intervención intensiva en familia, acogimiento familiar, acogimiento residencial y adopción. La evolución de las dos principales medidas que suponen la separación de las personas menores de sus progenitores, esto es, el acogimiento residencial y el acogimiento familiar, se aprecia en los dos gráficos siguientes:
Gráfico 6. Evolución de la medida de acogimiento residencial 1995-2011
Fuente: elaboración propia en base a los datos aportados por las diputaciones forales
Gráfico 7. Evolución de la medida de acogimiento familiar 1995-2011
Fuente: elaboración propia en base a los datos aportados por las diputaciones forales
Gráfico 8. Comparación de las medidas de acogimiento residencial y
familiar en 2011 en la CAPV y por territorios
Fuente: elaboración propia en base a los datos aportados por las diputaciones forales.
Ya resulta evidente en los dos primeros gráficos cierta tendencia creciente en el número de acogimientos familiares, a la vez que un pequeño descenso en los acogimientos residenciales, muestra de la clara apuesta y el esfuerzo de nuestras diputaciones por primar la opción familiar, bien en familia extensa como en familia ajena, frente a la segunda. En el tercer gráfico, además, podemos observar el peso relativo de cada una de estas dos medidas en 2011 en cada territorio y en la CAPV.
En lo tocante a las adopciones, un primer dato llamativo es el retroceso en el número de solicitudes, tanto nacionales, como internacionales, respecto al año anterior (41 y 48 respectivamente). Sin ser concluyentes en las interpretaciones de este descenso, no podemos obviar el impacto de la crisis económica en las familias potencialmente adoptantes, unido a un cada vez mayor conocimiento de la realidad, la complejidad y las dificultades de los procesos de adopción, que pudiera estar disuadiendo a personas que no tuvieran una decisión muy meditada.
Gráfico 9. Evolución de las solicitudes de adopción
(nacional e internacional) en la CAPV 1995-2011
Fuente: elaboración propia en base a los datos aportados por las diputaciones forales
Una muestra de esta complejidad, al menos de la tocante al proceso hasta su constitución, son los datos de las adopciones realmente constituidas en 2011: 23 en el ámbito nacional, 124 internacionales, que responden en todos los casos a solicitudes cursadas en años anteriores.
Gráfico 10. Número de adopciones constituidas
(nacionales e internacionales) en 2011 en la CAPV y por territorios
Fuente: elaboración propia en base a los datos aportados por las diputaciones forales
2.2.2.2. La red de acogimiento residencial
Además de estos datos cuantitativos, que nos permiten una primera fotografía de la situación actual y la evolución (quizás incluso las tendencias) de la atención a los y las menores en desprotección, se solicitó a las diputaciones forales información sobre la configuración de la red de acogimiento residencial, más concretamente, sobre creaciones, modificaciones o supresiones de recursos acontecidas en 2011.
Conforme a la información aportada, la red de recursos de atención residencial ha experimentado modificaciones en los tres Territorios Históricos.
En Araba/Álava, el centro de acogida y urgencias para adolescentes Ibaia ubicado en Vitoria-Gasteiz ha aumentado el número de plazas (de 10 a 14) y su gestión se ha adjudicado a la asociación Urgatzi. Además, se ha puesto en marcha un nuevo recurso: el piso de preparación a la emancipación Ekilore. El recurso, gestionado por la asociación Nuevo Futuro de Álava, se ubica en Vitoria-Gasteiz y tiene una capacidad de 12 plazas. Está dirigido a adolescentes entre 14 y 18 años que, habiendo sido objeto de una medida de separación familiar a una edad avanzada (guarda o tutela del Consejo del Menor de Álava), no es previsible su retorno a la familia. No es un centro específicamente destinado a menores extranjeros no acompañados.
En Bizkaia han finalizado su actividad dos centros gestionados por Urgatzi –el Centro Residencial Deusto (25 plazas destinadas a menores extranjeros no acompañados) y el Hogar Sodupe (10 plazas para adolescentes con problemas de comportamiento)–, así como el centro de gestión pública Dolaretxe (20 plazas para niños y niñas de 0-3 años). Por otra parte, han iniciado su actividad cuatro recursos residenciales:
Además, la Diputación Foral de Bizkaia ha establecido un convenio de colaboración con PRISMA (Proyecto de Rehabilitación Integral de la Salud Mental en Aragón), S.A. para tres plazas residenciales para adolescentes con graves dificultades de salud mental.
La red de acogimiento residencial de Gipuzkoa también ha sufrido algunas modificaciones, fundamentalmente en el colectivo atendido. Así, cuatro de los centros han dejado de ser centros destinados exclusivamente a la atención de menores extranjeros no acompañados para acoger también a la población autóctona:
En otros dos centros de Gipuzkoa se han producido cambios relacionados con el número de plazas o el programa desarrollado:
La valoración de estos movimientos en la red de acogimiento residencial por parte de la Oficina de la Infancia y la Adolescencia no puede ser sino positiva, dado que refleja el interés de las administraciones competentes por adaptar los recursos a la evolución de las necesidades y atender las necesidades emergentes con presteza. Por otro lado, tanto en el marco de investigación de algunas quejas individuales, como de actuaciones de oficio, hemos tenido la oportunidad de conocer in situ algunos de estos centros, corroborando la buena impresión general.
Merecen una mención especial las visitas de inspección realizadas a los centros Aixola y Endoia, ambos de la red gipuzkoana. Las motivaciones que nos llevan a estos centros provienen de dos líneas:
La visita a Aixola se realiza el 2 de junio, sin aviso previo, tal y como es práctica habitual en las visitas de inspección realizadas por el Ararteko a estos centros. Asesoras de la institución se personan desde primera hora de la mañana en el recurso residencial, entrevistando a responsables, educadores/educadoras y chicos acogidos. Se visitan las instalaciones y se solicita documentación. Analizada la información obtenida, se concierta una reunión con el Departamento de Política Social de la Diputación Foral de Gipuzkoa, entidad pública responsable del recurso, para la devolución y contraste de lo obtenido. Como conclusión a todo este proceso, se elabora el presente informe conclusivo.
El centro Aixola está ubicado en un caserío situado en la zona del pantano de Aixola, pertenece al municipio de Elgeta, si bien se vincula mucho a la vida de los municipios de Ermua y Eibar. Dispone de una superficie aproximada de 1.000 m2, en un entorno rural y relativamente aislado. Cuenta con transporte propio: una furgoneta. Consta de cuatro plantas y zona exterior con huerta y gallinero, además de espacios para realizar pequeñas obras de albañilería. El acceso principal se sitúa en la primera planta (despacho de educadores, sala, dos baños, comedor, aula y sala de contención). En la segunda planta se localizan las habitaciones de los menores (5), el desván (zona de uso restringido a los menores donde se almacenan los materiales del centro, además de las pertenencias de los chavales) y la zona de chicas, con una zona amplia de estar, dos habitaciones y dos baños. Las habitaciones están amuebladas con una cama, sin armario, ni elemento alguno que las personalice. La tercera planta es un espacio amplio y diáfano con usos polivalentes: aula de ordenadores, gimnasio, sala de reuniones del equipo educativo. En la planta baja se sitúan las duchas y varios baños y lavabos. Las duchas son colectivas.
Su capacidad es de 10 plazas, con espacio diferenciado para 4 chicas. En el momento de la visita está ocupado por 5 chicos procedentes de Marruecos y Argelia, 1 de ellos fugado.
La intervención realizada en el Centro Aixola se define como Programa para menores (13-18 años) extranjeros no acompañados con problemas graves de conducta y constituye la fase 1ª de un proceso específico para chicos y chicas que presentan esta peculiaridad: los trastornos de conducta. Esta naturaleza le confiere algunas características significativas, como son:
Consideramos importante destacar de manera positiva que nos encontramos con un recurso:
Los principales aspectos trasladados como preocupantes a los responsables institucionales del recurso tienen que ver con:
1.1. Siendo un programa para adolescentes con problemas de conducta, ¿quién determina el problema conductual? ¿qué criterios/elementos objetivables se valoran? ¿es un diagnóstico diferencial respecto a trastornos psiquiátricos? ¿cómo se procede hasta determinar la conveniencia de este recurso para un menor concreto?
Según nos comentan, la realidad de estos centros es que en ellos conviven múltiples perfiles, en algunos casos con sospechas de patología psiquiátrica de base pero sin diagnosticar, y todos ellos con la característica de ser muy disruptivos en grupos más "normalizados" o de programa básico. El efecto indudablemente beneficioso para el grupo de programa básico que supone "sacar" a estos chicos de esa realidad tiene como consecuencia juntar en un mismo lugar realidades y necesidades bastante heterogéneas y, en general, complejas.
Coincidimos en que, dada esta heterogeneidad y complejidad, cobra mayor importancia, si cabe, el plan individual de intervención, pues cada caso deberá ser trabajado desde su absoluta particularidad, abriendo la posibilidad de itinerarios diferenciados, duración de la estancia distinta, modalidades de escolarización diferentes… aspectos sobre los que ya vienen reflexionando desde hace un tiempo. Supone, a su vez, cuestionar la definición del programa como "de tránsito", con las implicaciones que ello tiene y en las que nos detendremos en el tercer apartado de este punto. Por último, esta perspectiva podría incluso cuestionar la existencia de redes diferenciadas para menores autóctonos y menores extranjeros no acompañados, pues la atención a lo diferencial de cada persona se haría en el marco del programa individualizado, beneficiándose de la riqueza de la interculturalidad y la optimización de los recursos.
Respecto al procedimiento por el cual un menor es finalmente asignado a un centro para problemas de conducta, se describe un proceso que, ante la realidad de una patología subclínica, caracterizada por daño emocional y pautas de comportamiento disfuncionales, intenta garantizar que sea una opinión compartida por un número suficiente de profesionales, que valoran de una manera similar la idoneidad de la decisión adoptada. Así, el diagnóstico que sustenta la prescripción de este recurso especializado no viene de profesionales de la salud mental, sino de profesionales educativos que, eso sí, contrastan entre sí unas percepciones muy completas, en la medida en que están tomadas en el contacto diario y cotidiano con los chicos.
De manera muy resumida podríamos decir que la propuesta elaborada y discutida por el equipo educativo del recurso, una vez validada por el director o directora de éste y contrastada con el Servicio de Apoyo Técnico, llega al técnico de seguimiento del caso, que la valora, desestimándola o aceptándola, en cuyo caso elabora una nueva propuesta que acepta sin más lo existente o lo mejora y que se eleva a la Comisión de acogimiento residencial para su decisión definitiva.
1.2. Siendo un centro cuyo carácter diferencial respecto al resto de los de la red de recursos residenciales es, según nos refieren, precisamente la modificación de conducta, parece conveniente apoyo profesional especializado como parte de la plantilla.
Experiencias conocidas nos indican que abordar estas problemáticas desde perspectivas cognitivo conductuales supone manejar programas de refuerzos, tal y como lo hacen, pero también trabajar pensamientos irracionales y creencias, entrenar la gestión de las emociones, etc. funciones que requieren de las aportaciones de personal con esas competencias profesionales. La participación en el equipo de este profesional permite la conexión imprescindible (por potenciadora y sinérgica) entre el trabajo terapéutico propiamente dicho y la acción educativa en el marco del programa de vida cotidiana, además de lo que aporta como apoyo al propio equipo de educadores.
1.3. Su definición como recurso de tránsito (1ª fase muy restrictiva desde la que se les "motiva" a pasar a recursos de mayor autonomía) da sentido a algunas decisiones con las que, a priori, no estamos de acuerdo: escolarización dentro del propio centro, no personalización de espacios, no establecimiento de vínculos con nada, ni nadie… Todo ello agravado por una realidad que nos indica que el tiempo que finalmente están en el centro no es tan breve como para justificar esas decisiones.
La reflexión a la que se nos hacía referencia en el apartado primero de este punto ya ha previsto modificaciones a nuestro entender importantes respecto al ámbito formativo, abriendo un abanico de posibilidades donde hasta la fecha sólo existía una alternativa: la clase dentro del centro para la adquisición de competencias lingüísticas, de cálculo y culturales básicas. Atendiendo a las necesidades y capacidades de cada chico o chica, se procederá a mantenerle escolarizado en su centro educativo de procedencia, a escolarizarle fuera del centro en alguna de las propuestas de la red educativa o a dotarle de las competencias básicas que le permitan acceder a recursos externos en un futuro, como es el caso actual. Como venimos reiterando, creemos que es esa la vía que mejor garantiza el derecho de cada uno de los chicos y chicas a la educación.
Respecto al énfasis en no establecer vínculos, ni sentimiento de pertenencia como acicate para el avance en su programa de desarrollo personal, incluso compartiendo la finalidad última que se pretende, mantenemos nuestras dudas respecto a que esto se consiga mejor haciendo que vivan "desacomodados", sin sentir nada ni mínimamente propio. Creemos que es totalmente humano y necesario para avanzar en el desarrollo sentirse perteneciente a algo y a alguien, tener vínculos desde los que crecer, tener "nuestro sitio", contar con algo estable, seguro, que no se mueva… aunque sea por un tiempo.
A la luz, de nuevo, de la reflexión que profundiza en los itinerarios individualizados, los responsables entrevistados comparten que el acceso a determinadas situaciones más estables (tener "mi" habitación, por ejemplo; poder decorarla, etc.) puede formar parte del programa educativo sobre el que se va avanzando, pero sin cuestionar en ningún momento el potencial del sentimiento de pertenencia y, sobre todo, de los vínculos. Nos atrevemos a decir que sin vínculos no hay posibilidades de relación educativa, verdadero motor de cambio que dota de significado al resto de elementos del programa.
1.4. Sala o habitación de aislamiento. No cuestionamos la necesidad de la existencia y la utilidad de esta sala, no obstante, en estos momentos nuestra preocupación se centra en garantizar que los derechos de los menores no sean vulnerados ni por la decisión de tener que hacer uso de la sala, ni en ningún momento de su permanencia en ella.
El decreto regulador de centros establece las condiciones de uso y las características generales que debe reunir una sala de aislamiento, indicando, por ejemplo, la necesidad de que las paredes estén acolchadas o la iluminación esté empotrada para evitar que los adolescentes puedan dañarse. En opinión de esta institución, el reducido tamaño de la sala y la insuficiente iluminación pueden dificultar la consecución del objetivo de la utilización de esa sala: que tras haber perdido de forma intensa el control de su conducta y haber puesto en peligro su integridad o la de otros, el adolescente se tranquilice y pueda incorporarse al resto de espacios del centro.
La posición de la entidad pública responsable en este tema está muy meditada y es firme: precisamente porque es una sala de aislamiento (para un momento de crisis y riesgo para su integridad y la de otros) y no de cumplimiento de un castigo o sanción, está bien contar con ella en estos centros donde es más probable que sucedan estos episodios (sólo puede existir en los programas para adolescentes con problemas muy graves de conducta, según el decreto regulador) y acondicionada como lo está. Debe estar preparada para períodos de ocupación cortos y con las protecciones suficientes como para que la persona no se produzca, ni produzca daños. De hecho, atendiendo a las sugerencias que les han hecho desde la fiscalía como consecuencia de una reciente visita, han de incorporar cámaras sin ángulos muertos, grabando permanentemente, y en ningún caso se deberá permanecer más de 6 horas en su interior. Insisten, por otro lado, en que realmente los chavales llegan a tranquilizarse allí dentro.
El análisis de los registros de incidencias parece indicar que la medida de internamiento en la sala de aislamiento no se ha tomado en ningún caso distinto al del uso señalado de crisis violenta y descontrolada, pero nos unimos a las recomendaciones de la fiscalía para una mejor garantía de los derechos de los menores.
1.5. Vigilantes de seguridad
Ya ha quedado señalada la existencia de personal de seguridad en todos aquellos espacios en que permanecen los menores acogidos y la importancia que concedemos a que estos profesionales estén claramente identificados y sus funciones se circunscriban estrictamente al ámbito de la seguridad.
Si bien es cierto que el personal de seguridad interviene a instancias del personal educativo, consideramos que su numerosa y permanente presencia en todos los espacios puede conferir un carácter excesivamente punitivo o de conflictividad al centro, máxime cuando el acento de las características del centro se quiere poner en su vertiente de modificación de trastornos conductuales.
1.6. Duchas colectivas: ¿y la privacidad?
El derecho a la intimidad de estos menores puede verse menoscabado en la medida en que todas las duchas destinadas a los chicos son colectivas (en el caso de la zona de chicas cuentan con un baño con ducha), siendo éste el lugar donde habitualmente las realizan. A pesar de que se puedan alegar razones de que hoy en día esto es algo superado y "normalizado", además de que facilita la supervisión de la adquisición de ciertos hábitos de higiene, entendemos necesario que existan duchas individuales para que, todo aquel que lo desee, pueda hacerlo de manera privada. Esto, por otro lado, es lo que está expuesto en el decreto regulador de los recursos residenciales para menores en situación de desprotección.
La visita al centro Endoia de Deba busca conocer el proceso de actuación global para los menores con trastornos de conducta, completando la información obtenida en la visita al centro Aixola y valorando la coherencia y progresión de la intervención. Por ello, los puntos de interés para la visita, además de conocer el centro y los datos básicos de personas usuarias y profesionales es:
a. ¿Perfiles heterogéneos? ¿cuáles? ¿salud mental? ¿diagnósticos subclínicos sin patología psiquiátrica, pero conductual –contextual–?
b. ¿Cómo abordan estos "problemas de comportamiento"? Profesionales; protocolos y pautas (separación de grupo, aislamiento, sanción…); sala de contención; personal de seguridad…
c. Proyecto educativo: coherencia con Aixola y confirmar progresión respecto a autonomía y disfrute de derechos. Especialmente, 1) Escolarización, 2) Personalización de espacios, 3) Acceso a pertenencias, 4) Espacios privados, 5) Riqueza de estímulos (juegos, lecturas, ocio…), 6) Tiempos de ocio: autónomos/acompañados/en grupo…
El centro Endoia fue totalmente reformado tras los incidentes de 2008 y reabierto en octubre de 2010. Es un caserío aislado situado en el barrio de Endoia, de Deba, a 6,5 km. del núcleo poblacional de Itziar, lugar de acceso al transporte público. Dispone de transporte propio: una furgoneta. Consta de dos plantas y desván, una amplia zona exterior con huerta y zona verde. No tiene elementos identificativos en el exterior y el cerramiento del terreno es el habitual en caseríos: alambre y vegetal (enredaderas que van trepando por el alambre). Es accesible para personas en sillas de ruedas en tanto en cuanto tiene habitaciones en la planta baja y un baño adaptado.
Las puertas que comunican los distintos espacios no están cerradas con llave y los chavales se mueven con bastante libertad por el centro.
No hay ninguna sala de aislamiento y nos refieren que los momentos de separación de grupo (por un conflicto, por una pequeña crisis, etc.) se hacen en las habitaciones con un educador.
La intervención realizada en el Centro Endoia se define como Programa para menores extranjeros no acompañados que presentan problemas de conducta (no graves) y proceden, tanto del Centro Aixola, una vez superados los objetivos de esa fase inicial, como de cualquier otro centro de la red de acogimiento residencial de Gipuzkoa (programas básico general, de acogida de urgencia y de emancipación) generalmente cuando han generado problemas de convivencia o adaptación a los centros.
En el centro se encuentran en estos momentos acogidos 8 chicos procedentes de Marruecos, salvo uno, de Argelia. La evolución de la ocupación ha ido creciendo suavemente, sin llegar en ningún momento a estar al completo. Los datos de llegadas no hacer prever una afluencia importante de menores en los próximos meses.
Respecto al tiempo de permanencia en este centro nos indican que la persona que más tiempo ha permanecido en él lo hizo durante 10 meses y las razones para esta prolongación tienen que ver con la localización de un recurso adecuado para sus necesidades. Era un caso especial porque requería su consideración como dependiente, lo que hacía más complejo el proceso de derivación. En todo caso, sí se menciona que la gestión administrativa de la derivación puede llegar a demorar hasta en 2 meses la salida real del menor del recurso desde que se toma la decisión de que está preparado para ir a otro centro. Esta espera suele generar bastante ansiedad.
El equipo de profesionales está compuesto por 16 personas y el director. No hay personal de vigilancia y seguridad.
En lo tocante al perfil de los menores atendidos nos indican que no ha habido ningún menor con diagnóstico de patología mental. Lo que sí tienen son "problemas de conducta" sin base psiquiátrica y, fundamentalmente, derivados o relacionados con consumos de sustancias tóxicas. Han tenido alguna fuga y en escasas ocasiones han procedido a realizar registros personales y de pertenencias. En estos casos han solicitado la presencia de la Ertzaintza, pero los registros los realizan los educadores y educadoras.
En cuanto a la intervención, los "problemas de conducta" son abordados dentro del Plan Educativo Individualizado, que constituye la hoja de ruta de la actuación con cada uno de los menores. En los casos en que se necesita intervención psicoterapéutica especializada, tanto en este centro como en el resto de los de la red de acogimiento, se recurre a diversos gabinetes distribuidos por todo el territorio gipuzkoano. Los educadores y educadoras señalados como personal de la plantilla acompañan los avances en vida cotidiana también en este aspecto. Existe también aquí la figura del tutor de referencia.
Fomentan mucho la relación con personas externas al recurso residencial y, además de lo que aporta el contexto escolar y de actividades extraescolares (deportivas, lúdicas, etc.) buscan referentes adultos en la comunidad "autóctona", referentes todos ellos que permanezcan una vez haya alcanzado la mayoría de edad. Varios de los chavales participan del programa Izeba, aunque en ocasiones tengan ciertas dificultades para aunar criterios educativos entre el equipo de educadores del centro y el o la "tía". También mantienen relación telefónica estable con sus familias.
Animan también a la relación normalizada con los caseríos vecinos, con los que no están teniendo ningún tipo de problema. Algunos chavales salen a correr de manera habitual y ya son conocidos, otros han realizado tareas agrícolas en cumplimiento de medidas judiciales, tienen previsto realizar una jornada de puertas abiertas para los vecinos, etc.
Respecto a la participación en la toma de decisiones del centro, todos los sábados tienen asamblea de menores (el resto de días de la semana prácticamente no están o, por lo menos, siempre falta alguien), aunque parece que no les gusta demasiado que sea en sábado porque les quita tiempo de su ocio.
Por último, sobre el proyecto educativo y la progresión respecto a la situación en Aixola:
De todo lo observado en este centro volvemos a destacar los elementos que ya en la visita a Aixola valorábamos como positivos y que aquí también se dan, además de esa progresión en los niveles de autonomía que se observan en todos los ámbitos estudiados: escolar, ocio, espacios personales, etc. Citar, sin embargo, una cuestión sobre la que nos hemos venido preguntando desde la visita a Endoia: estando definido como un recurso para adolescentes con problemas de conducta, no hemos encontrado nada, ni en lo que nos han referido las personas entrevistadas, ni en lo que hemos podido observar en el curso de la visita, que haga pensar en un recurso muy distinto del de cualquiera del programa básico (donde siempre puede haber chicos y chicas algo más difíciles). Siendo esto así:
Finalizamos este apartado relativo a la red de acogimiento residencial con unos breves comentarios sobre protocolos de actuación. Habiendo tenido noticia del avance de los trabajos para la elaboración de los protocolos de coordinación entre el sistema de servicios sociales para la infancia en desprotección y otros ámbitos como el educativo, sanitario, etc. nos hemos interesado por el estado de elaboración de dos protocolos especialmente vinculados a los centros residenciales del programa especializado. El primero de ellos es el protocolo común de actuación para los casos de ausencias no autorizadas dispuesto en la disposición adicional séptima del Decreto 131/2008 antes citado. Transcurrido sobradamente el periodo para su elaboración contemplado en la disposición adicional, mantenemos una actuación de oficio abierta en el marco de la cual se ha solicitado información al Departamento de Interior (señalado por la normativa para liderar este proceso), con escasos resultados.
Y del protocolo de actuación en los casos de ausencias no autorizadas al protocolo de actuación de los servicios de vigilancia y seguridad de los centros residenciales de menores en desprotección que la Dirección de Servicios Sociales del Gobierno Vasco se comprometió a elaborar como alternativa a nuestra propuesta de modificación del Decreto 131/2008 para una mayor garantía de sus derechos en los registros corporales a los que en algunas ocasiones son sometidos los menores.
Según nos informan desde esta Dirección, la elaboración del protocolo se está haciendo en el marco general del desarrollo normativo exigido por la Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de servicios sociales y la articulación del Sistema Vasco de Servicios Sociales. Está siendo ésta una tarea compleja y costosa: 1) porque requiere de la participación, el acuerdo y en muchas ocasiones el consenso de los tres niveles de la Administración competentes en el Sistema y se ve afectada por los cambios no simultáneos derivados de los procesos electorales en la configuración de los distintos ejecutivos; 2) porque el contexto económico de limitación e incertidumbre actual está ralentizando decisiones que suponen compromisos presupuestarios importantes para las finanzas públicas, lo que se está traduciendo en un proceso de deliberación mucho más largo de lo esperado. Esta previsión de avance ralentizado (no imputable en exclusiva a la administración interpelada por nuestra actuación) nos ha llevado al escenario de incorporar este tema como objeto de seguimiento (no necesariamente todos los años) de la Oficina de la Infancia y la Adolescencia, articulándose para ello actuación de oficio en el momento en que se decida abordarlo.
2.2.2.3. Valoración de las situaciones de desprotección
Otra de las cuestiones sobre las que se solicitó información a las diputaciones forales hacía referencia al grado de implantación del BALORA como instrumento para la valoración de la gravedad de las situaciones de riesgo y desamparo en los servicios sociales municipales y territoriales de atención y protección a la infancia y adolescencia, aun cuando su utilización no viniera derivada de la exigencia normativa, ya que no es hasta noviembre de 2011 cuando el decreto regulador es publicado (Decreto 230/2011, de 8 de noviembre).
Como ya se ha señalado en informes ordinarios y extraordinarios anteriores, este instrumento común de valoración, cuyo proceso de elaboración supuso ya de entrada un interesante proceso de reflexión y consenso entre todos los agentes implicados, permite la calificación de la situación del o de la menor en un gradiente que va desde el riesgo más leve hasta el desamparo más grave, visibilizando todos los estadios comprendidos entre ambos extremos y permitiendo, por tanto, respuestas más adecuadas a las situaciones, diversas, analizadas. Nos atrevemos a valorar este instrumento (y su proceso de elaboración) como una buena práctica, susceptible de ser compartida y difundida a otros territorios que lo pudieran necesitar. Máxime cuando otro de los elementos que aborda ese intento de actualización de la legislación sobre protección de los y las menores al que ya nos hemos referido anteriormente, son las situaciones de riesgo de desprotección, en ocasiones no visibilizadas y sobre las que no se interviene, en contra de todos los principios de prevención y atención temprana que se hayan podido formular.
Tanto en Araba/Álava como en Gipuzkoa el instrumento Balora ha sido utilizado en todas las valoraciones de la gravedad de las situaciones de desprotección. En este segundo territorio, además, se señala su utilidad, entre otros instrumentos, para la valoración de la posible reunificación familiar en el caso de las medidas de acogimiento residencial y familiar. En Bizkaia se ha utilizado el instrumento Balora en todos los casos de valoración, con la salvedad de los expedientes relativos a menores extranjeros no acompañados, ya que se considera que no existen indicadores a valorar porque el motivo de tutela es la falta de un referente adulto.
2.2.2.4. Apoyo a las familias
En el transcurso de nuestras actuaciones hemos tenido la percepción de que, cumpliendo escrupulosamente los procedimientos, algunas familias (en algunos casos acogedoras, en otros usuarias de programas de intervención familiar) no sienten el apoyo que necesitan para hacer frente a situaciones en la mayoría de los casos muy difíciles. Aquí insistiremos en los déficits de información (sobre expectativas, sobre futuro), de orientaciones concretas, de pautas educativas, de acompañamiento… aunque tenga también un gran impacto cierto "baile" de profesionales y organizaciones (percibidas como distintas de la Diputación, en muchos casos) al que nos referiremos en el apartado siguiente y que dificultan el establecimiento de los vínculos de confianza necesarios. Porque la atención a los niños y niñas es importante, por supuesto, pero si seguimos creyendo que el mejor contexto para el desarrollo de estos y estas menores es la familia (del modelo que sea), habrá que invertir esfuerzos también en ella, bien para que los menores no tengan finalmente que salir de ella, bien para que la adaptación a una familia diferente de la propia se haga en las mejores condiciones posibles, bien para un posible retorno tras un período en recurso residencial…
Destacamos, específicamente, la situación del acogimiento familiar y de las familias acogedoras, ya que ha sido fuente de un buen número de las quejas recibidas y de consultas a la institución. Señalado en el párrafo anterior el imprescindible acompañamiento que solicitamos para los procesos de acogimiento familiar, quisiéramos reiterar la valoración positiva ya expresada con anterioridad por esta institución de la apuesta por parte de las instancias competentes por el impulso al acogimiento familiar frente al acogimiento residencial. Y desde esta valoración positiva reconocemos la dificultad que representa la ausencia de normativa reguladora al respecto, cuestión ésta ya trasladada a la Dirección de Servicios Sociales de Gobierno Vasco. En este mismo propósito entendemos que pretende avanzar la ley de actualización de la legislación sobre protección a la infancia en elaboración, donde el acogimiento familiar ocupa un amplio porcentaje de las modificaciones propuestas al Código Civil: reordenamiento de las modalidades de acogimiento familiar, ampliación de los supuestos en que el acogimiento pueda desembocar en adopción, derechos y deberes de las familias acogedoras, etc. En esta misma línea, y una vez aprobada la legislación básica estatal, esperamos se aborde la actualización de la normativa autonómica.
2.2.2.5. Responsabilidad institucional y papel del tercer sector
En el sistema vasco de servicios sociales, y dentro de él en el área de los y las menores en desprotección, es muy habitual la participación de entidades del Tercer Sector de acción social como gestoras de recursos públicos. Como ya hemos manifestado en reiteradas ocasiones, la gestión indirecta a través de entidades distintas a la administración es totalmente lícita, siempre y cuando la administración titular y responsable garantice las condiciones de calidad en la atención e intervención requeridas, así como la existencia de criterios homogéneos. Ahora bien, la atención a quejas del ámbito, más frecuentes en algunos territorios que en otros, nos suscita tres reflexiones en torno a este tema:
2.2.2.6. Calidad de los informes
En la investigación de algunas quejas hemos tenido conocimiento de informes técnicos con finalidades diversas (diagnóstico, seguimiento, derivación, etc.) elaborados por los y las profesionales de los servicios. Si bien no de manera mayoritaria, en ocasiones nos hemos encontrado con expresiones que, al menos por lo que podemos leer, parecen ser más bien inferencias que datos o conductas observables, opiniones mezcladas con hechos, pronósticos sin base objetivable, contundentes valoraciones de la persona… Probablemente esas expresiones, valoraciones y pronósticos que citamos tengan un soporte objetivo que desconocemos por no citado, estén formulados a partir de conductas y manifestaciones ciertas de las personas sobre las que se informa y que el profesional conoce pero no expone, etc… por lo que pensamos que el problema radica en la calidad de los informes sociales, en la redacción rigurosa y técnicamente correcta de éstos.
Si tenemos en cuenta el impacto que estos informes tienen en la vida de las personas, ya que se toman decisiones muy trascendentales para ellas en función o con la base de lo que en ellos hay recogido, no estimamos baladí ni una mera cuestión formal la insistencia en garantizar su rigor técnico, razón por la que hemos trasladamos la preocupación a las instituciones competentes en la formación y cualificación de los y las profesionales, además de invitar a tenerlo en cuenta en el seguimiento de programas y servicios.
2.2.2.7. Protección de datos de terceros
En el transcurso del año algunas personas nos han trasladado haberse visto afectadas en su intimidad por la incorporación a los autos judiciales de los expedientes completos elaborados por los equipos socioeducativos y psicosociales de los servicios sociales, tanto de atención primaria como de atención secundaria (ayuntamientos y diputaciones). Se trata de expedientes que recogen los programas puestos en marcha y las actuaciones realizadas por los servicios sociales con relación a menores y/o a uno o a ambos progenitores. También pueden afectar a otros miembros de la familia. Las quejas que venimos recibiendo por este motivo plantean que dichos expedientes son solicitados por los Juzgados e incorporados a los autos en su integridad, incluyendo información sensible que pueden contener sobre aspectos que, siendo irrelevantes para el pleito, afectan a la intimidad de las personas en el sentido del art.1 LO 15/1999, de Protección de Datos.
Cuando estos expedientes son solicitados por los progenitores a la Administración, es de aplicación el art. 37.2 de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que establece que el acceso a los documentos que contengan datos referentes a la intimidad de las personas estará reservado a éstas (art. 37.2). Sin embargo, también las partes pueden instar del Juzgado, en el curso de un procedimiento judicial, que se solicite a la Administración su envío. En este caso, valoramos que una forma de evitar el problema expuesto sería que el Juzgado, en tales casos, en vez de solicitar íntegro el expediente administrativo que recoge al completo la intervención psicosocial o educativa de que se trate, pida un informe específico que extraiga de éste únicamente los datos relevantes a la materia objeto de discusión en el juicio, evitando en lo posible que se pongan de manifiesto datos que, no siéndolo, afecten a la intimidad de las personas. Sabemos que es más sencillo solicitar todo el expediente administrativo. Pero la concreción de la petición de los testimonios que se solicitan a los ayuntamientos y las diputaciones forales o de los documentos que se deben exhibir, o la petición de elaboración de un informe específico con el contenido necesario y suficiente para el procedimiento judicial en curso, facilitaría que el tratamiento de los datos fuera conforme a la normativa sobre su protección, evitando perjuicios a la intimidad de las personas, y sin que por ello el Juzgado se vea privado de cuanta información relevante precise de cara el procedimiento.
Esta propuesta ha sido trasladada a la Administración de Justicia, cuya Sala de Gobierno trasladó a los Juzgados como solución que se solicite un informe específico con los datos relevantes necesarios y no los expedientes administrativos completos, como forma de evitar la afectación a la intimidad de las personas.
De manera complementaria, se ha venido trasladando a los servicios sociales para la infancia en desprotección, en primer lugar a los directamente relacionados con las quejas citadas, pero también en aquellos otros foros en los que ha habido ocasión, la conveniencia de elaborar informes específicos, concretos y rigurosos, que atiendan especialmente a la protección de los datos que sobre las personas en ellos se refieran.
2.2.2.8. La atención específica a los menores extranjeros no acompañados
En relación con las necesidades específicas de los menores de edad extranjeros no acompañados se solicitó a las diputaciones forales una serie de datos cuantitativos (población atendida, datos sobre la situación y regularización administrativa…) y algunas valoraciones o informaciones de carácter cualitativo. Junto a esta información, presentamos a continuación el resultado de algunas actuaciones derivadas de la tramitación de las quejas referidas a la situación de los menores y jóvenes extranjeros no acompañados.
El dato más relevante en cuanto al número de menores extranjeros atendidos es que en el año 2011 ha continuado la tendencia descendente de llegadas, y como consecuencia, de atendidos, tendencia iniciada en 2009 y que se acentuaba en 2010 en Gipuzkoa y Araba/Álava.
Gráfico 11. Evolución del número de menores extranjeros no acompañados "nuevos"
acogidos por los servicios sociales forales de infancia 2005-2011
Fuente: elaboración propia en base a los datos aportados por las diputaciones forales
Gráfico 12. Evolución del número de menores extranjeros no acompañados acogidos
por los servicios sociales forales de infancia a 31 de diciembre, 2005-2011
Fuente: elaboración propia en base a los datos aportados por las diputaciones forales
En Bizkaia la tasa anual de ingresos de menores extranjeros no acompañados se mantiene respecto al año anterior. No obstante, el volumen total de los casos atendidos ha disminuido en torno al 10% por efecto de los chicos que alcanzan la mayoría de edad y abandonan los servicios de infancia forales.
Respecto a cambios en el perfil o las características de las personas menores extranjeras atendidas, Bizkaia y Gipuzkoa no refieren cambios significativos. No obstante, los servicios forales gipuzkoanos sí han observado variaciones en el proyecto migratorio de un grupo importante de los atendidos, ya que, según su propia declaración, Gipuzkoa vendría a ser una etapa en su tránsito hacia países del Norte de Europa. La consecuencia más directa es que un número importante de las personas menores de edad atendidas en el Centro de Acogida de Urgencia desaparecen del mismo apenas transcurridos unos días. Araba/Álava, donde el colectivo de menores extranjeros no acompañados es mayoritariamente masculino, ha observado en 2011 un incremento de chicos procedentes de la República de Ghana y la llegada de tres chicos de Pakistán. También un aumento en el número de menores que han llegado sin documentación o portando un certificado de nacimiento sin fotografía como única documentación.
Esta tendencia descendente en el número de las personas menores extranjeras atendidas, lejos de superar la capacidad de respuesta de la red de acogida, ha supuesto el cierre de algún recurso residencial específico en Bizkaia (del que se informa en el apartado 2.2.2.2.), además de ser uno de los factores causantes de las modificaciones realizadas en la red de atención general que, en casos como el de Gipuzkoa, comienza a hacer más permeables las redes hasta ahora paralelas de atención a infancia extranjera e infancia "autóctona".
La valoración de las diputaciones forales respecto al trabajo coordinado con otras administraciones implicadas en el proceso de integración de los menores extranjeros no acompañados es, en general, positiva. La Diputación de Araba/Álava destaca la adecuada coordinación con los centros formativos y las actuaciones del centro de salud de Zaramaga y el departamento de Vacunación, dependientes de Osakidetza. En el ámbito municipal destaca el trabajo de la oficina de la unidad técnica del padrón, de las oficinas de atención ciudadana o del servicio municipal de deportes. La valoración de la Diputación Foral de Gipuzkoa respecto al grado de colaboración con otros sistemas (educación, sanidad, justicia juvenil, servicios policiales, subdelegación del gobierno, servicios municipales…) es positivo y destaca, un año más, el grado de colaboración recibido por parte de la Fiscalía de la Audiencia Provincial. No obstante, se han detectado también algunos problemas y cuestiones susceptibles de mejora, como son los referidos por la Diputación Foral de Bizkaia respecto a excesivos tiempos de espera entre la localización de un supuesto menor extranjero no acompañado y la recepción de los datos de su reseña en el Registro de Menores Extranjeros o para la realización de las pruebas de determinación de la edad y la recepción de los resultados y decisiones. En algunos otros casos las dificultades tienen que ver con retrasos importantes no razonados en la gestión de la documentación de los chicos por parte del Consulado, circunstancia que imposibilita el acceso a los programas de emancipación correspondientes al cumplir la mayoría de edad a los que nos referimos a continuación.
La recepción de un número importante de quejas ha agudizado en 2011 la preocupación de esta institución por los procesos de emancipación, esto es, por la situación en la que se encuentran chicos y chicas que a los 18 años son declarados oficialmente "adultos autónomos y emancipados" por perder la tutela de la administración, pero que no cuentan con las condiciones necesarias, ni suficientes como para situarse en una emancipación real, con un riesgo altísimo de precipitarse en situaciones de exclusión o riesgo de exclusión, al menos, y dando al traste en muchos casos con años de trabajo (y resultados) para el desarrollo personal y la inclusión social de estos chicos y chicas por parte de los sistemas de educación, servicios sociales, etc. Si, como se apunta en el diagnóstico para la elaboración del III Plan Vasco de Juventud, es la familia la que sostiene a los y las jóvenes (ya oficialmente adultos autónomos) ante las situaciones de dificultad de acceso a un mercado laboral precario (altas tasas de temporalidad, fraccionamiento, inestabilidad, etc., ante la realidad de unos ingresos insuficientes para el sostenimiento de una vida autónoma y ante la dificultad de acceso a la autonomía residencial por la carestía de la vivienda, cuando la familia no existe (o no ejerce), no se da el soporte y estos chicos y chicas quedan en terrenos inestables.
Por esta razón, nos hemos interesado especialmente por la respuesta que las instituciones dan a los chicos y chicas menores extranjeros cuando deben abandonar el sistema de servicios sociales de protección a la infancia, bien por haber alcanzado la mayoría de edad o por haberse dictado un decreto por parte de la fiscalía en la que se declara su mayoría de edad. Así, hemos solicitado a las tres diputaciones forales información sobre los recursos que se disponen para la emancipación de los menores que alcanzan la mayoría de edad y sobre los mecanismos de coordinación establecidos entre instituciones o departamentos. A tenor de las quejas recibidas la situación parece especialmente preocupante en Álava, donde hemos tenido conocimiento de que algunos chicos que están siguiendo con aprovechamiento los recursos de formación que se habían dispuesto para ellos deben pernoctar, en el mejor de los casos, en recursos para personas en situación de alta exclusión.
En general, en el caso de que sea la fiscalía la que determina la mayoría de edad, estos jóvenes no tienen ningún programa de seguimiento, por lo que acuden como el resto de la ciudadanía a los servicios sociales municipales y solicitan prestaciones económicas en el caso de que existan ayudas específicas para situaciones de vulnerabilidad muy excepcionales (como sucede en Bizkaia o en Gipuzkoa), ya que al ser menores de 23 años no cumplen los requisitos para ser beneficiarios de la Renta de Garantía de Ingresos.
En el caso de los chicos y chicas que alcanzan la mayoría de edad estando siendo atendidos por los servicios de infancia, las diputaciones han previsto algunos programas de seguimiento, sujetos en todo caso al cumplimiento de determinados requisitos que no en todos los casos se dan. Por otro lado, la cobertura es diferente en cada territorio histórico, por lo que ofrecemos la información desglosada por territorios en los siguientes párrafos.
La Diputación Foral de Bizkaia tiene previstas distintas fórmulas para apoyar los procesos de emancipación de los chicos y chicas que alcanzan la mayoría de edad en sus servicios: prolongación de la estancia hasta un máximo de 18 meses en los propios recursos residenciales de infancia, programa SAIO, protocolos de derivación a los servicios de Mujer y Familia e Inserción Social. En el caso de los procesos de emancipación de menores extranjeros no acompañados, en un porcentaje elevadísimo, varones, la vía más habitual es la que se lleva en coordinación con el Servicio de Inserción Social. Dos veces al año el Servicio de Infancia envía un listado con los datos de los menores que cumplen la mayoría de edad en el siguiente semestre y cumplen con los requisitos establecidos por éste, que son los siguientes:
La solicitud de plaza residencial para los servicios de exclusión y la solicitud de ayuda económica –también gestionada desde inclusión social– son firmadas en el Servicio de Infancia, donde se les explica el proceso que van a seguir. Desde aquí se remite al de Inserción Social un informe de evolución y toda la documentación del chico. Una vez asignada la plaza y hasta su ingreso en el nuevo recurso residencial, los o las profesionales del Servicio de Infancia acompañan a los chicos en sus primeros contactos con sus homólogos del Servicio de Inserción Social.
La Diputación Foral de Gipuzkoa también ha establecido un mecanismo de derivación a los recursos de alojamiento para jóvenes mayores de 18 años que gestiona el Servicio de Inserción y Empleo. La coordinación se realiza a través del equipo del Servicio de Asistencia Técnica al Acogimiento Residencial, quien recibe los informes sociales de los equipos educativos y los remite a la Sección de alojamiento de Inserción Social. Tras la valoración, si la solicitud es admitida, el joven es incluido en una lista de espera para acceder a los centros. En caso de valorarse negativamente, se orienta al joven al Programa de acompañamiento y, en función de su evolución, puede presentar una nueva solicitud una vez transcurridos seis meses.
La Diputación Foral de Araba/Álava informa que una vez al mes comunica al Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz sobre los chicos que salen del programa residencial por alcanzar la mayoría de edad, indicando las necesidades que precisan en cuanto a continuidad de prestaciones, recursos residenciales, tratamientos, etc. Hasta fechas recientes este proceso de derivación ha venido funcionando con fluidez, en la medida en que el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz ha recibido y atendido a estos jóvenes (ya no menores) con sus programas y servicios municipales. Las quejas recibidas, no obstante, parecen indicar una quiebra en el proceso, ya que siguen saliendo de los recursos de infancia forales, pero están encontrando dificultades para entrar en los servicios municipales en los que continuaban siendo acompañados en su proceso de incorporación social. Los expedientes continúan aún abiertos a la espera de la respuesta que proporcione el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz.
Ante esta tesitura concreta de desatención se ha activado recientemente una plataforma de apoyo a estos jóvenes que llega, incluso, a dar alojamiento en casas particulares. Un ejemplo, en todo caso, de la labor que realizan entidades sociales ofreciendo redes de solidaridad comunitaria que evitan el deterioro personal y de sus itinerarios de incorporación social de las personas que se encuentran viviendo en la calle. Esta atención, de nuevo, puede verse amenazada por la disminución constatada de las partidas presupuestarias consignadas para apoyar la labor de estas organizaciones en todos los niveles de la administración.
Otro conjunto de quejas recibidas tiene que ver también con el momento de la salida de los recursos forales de acogimiento residencial, pero se refiere a la no entrega de la documentación que señala el cese de la tutela, el cese del acogimiento residencial o de la recomendación necesaria para presentar la solicitud de autorización de residencia por circunstancias extraordinarias. Las diputaciones forales han entregado, en general, con posterioridad los documentos anteriores, salvo en un caso, en el que no se entregó el cese de tutela porque, según nos informaron, no se llegó a formalizar administrativamente tal medida, al haberse tenido constancia casi inmediata de su mayoría de edad. En este caso había estado con anterioridad en otras comunidades autónomas por lo que nos contestaron que las resoluciones administrativas que avalan esa mayoría de edad debieron ser entregadas en su día a la persona interesada por parte de las instituciones que las dictaron. Mantenemos en estudio, en todo caso, este proceder.
Y hablando de documentación administrativa, no podemos dejar de referirnos a ciertas dificultades en la regularización administrativa de estas personas menores. En Araba/Álava son el Área del Menor y la Familia y el centro Bideberria los responsables de la tramitación de la documentación de los menores. En Bizkaia, el Departamento de Acción Social tiene contratada la gestión documental con la asociación Bizgarri, y en Gipuzkoa es el personal educativo de las propias entidades –supervisados por los servicios forales– quien se encarga del empadronamiento, tarjeta sanitaria, pasaporte, autorizaciones de residencia… de los menores extranjeros no acompañados.
La obligación de las diputaciones forales de documentar a estos menores se suele demorar en el tiempo por la necesidad de cumplir los requisitos que los consulados o embajadas exigen a sus nacionales. Esto, en ocasiones, ha supuesto un obstáculo para su inscripción en el padrón municipal, capital para la vida de las personas en la medida en que es puerta de entrada para el ejercicio de derechos (educación, sanidad, participación social…) y para sus relaciones con las administraciones públicas.
A ello ha venido a responder la recomendación general del Ararteko 5/2011, de 17 de octubre, relativa a la obligación de los ayuntamientos de llevar a cabo diversas actuaciones para la inscripción en el padrón municipal de las personas sin hogar y a los menores tutelados por las diputaciones forales que viven en centros residenciales en su municipio, en la que, estudiada la normativa que regula la inscripción en el padrón y la práctica diversa de los ayuntamientos, se invita de manera general a éstos a incorporar aquellas prácticas que interpreten la normativa de aplicación en el sentido más favorable a los intereses de las personas y, en el caso concreto de los menores tutelados por las diputaciones forales en acogimiento residencial, a elaborar un protocolo de actuación que tenga en cuenta las obligaciones que tienen las administraciones públicas en materia de infancia, que no pueden obviarse porque el menor no esté documentado, ni porque haya más menores que plazas concertadas en un momento dado. Este protocolo deberá atender al interés superior del menor y prever la inscripción en el padrón con los datos de que disponga la diputación foral que le tutela. En todo caso, la baja en el padrón debería iniciarse previa comunicación a la diputación foral que le tutela.
Otra dificultad que hemos vuelto a constatar este año es la divergencia entre la edad que tiene validez para la fiscalía y la institución de protección (que debe ser la que declara el decreto de fiscalía) y la que se señala en el pasaporte, que es el documento de identidad de estos jóvenes y con el que se tramita la autorización administrativa de residencia. Ello hace que haya jóvenes que disponen de autorización administrativa de residencia concedida por el Ministerio de Interior en el que se señala la edad que consta en el pasaporte, que es divergente a la que el decreto de fiscalía señala, que puede ser mayor o menor a las del pasaporte. Estas situaciones deberían aclararse porque provocan confusión e incertidumbre en estos jóvenes que, por razón de su edad se encuentran en una situación de vulnerabilidad. Sobre todo si se tiene en cuenta la falta de exactitud de las pruebas médicas de determinación de edad, como ha analizado recientemente el defensor del pueblo en un informe sobre los procesos de determinación de edad (¿Menores o adultos? Procedimientos para la determinación de la edad). Con relación a las pruebas de determinación de la edad, el Defensor del Pueblo ha emitido recientemente una recomendación dirigida al Ministerio de Justicia para que establezca un servicio especializado de estimación de la edad y promueva un protocolo interinstitucional que permita el intercambio de pruebas e informes forenses realizados con este objetivo por cualquier instituto de medicina legal del territorio nacional.
Esta situación de divergencia tiene una relación directa con el protocolo de acogida de urgencia para menores extranjeros no acompañados previsto en la disposición adicional sexta del Decreto 131/2008, regulador de los recursos de acogimiento residencial, y aún por elaborar a pesar de haber vencido ya todos los plazos establecidos.
Según nos informan desde la Dirección de Inmigración y gestión de la diversidad del Gobierno Vasco, en mayo se reunió por primera vez el grupo de trabajo constituido para la elaboración del protocolo, una vez superadas las dificultades de convocatoria con las que se venían encontrando y de las que nos habían dado cuenta a inicios del año. Desde entonces se viene trabajando en sucesivos borradores técnicos que aún no han alumbrado un documento consensuado por todos los agentes participantes. Así las cosas y aun cuando se ha trasladado con anterioridad la posición del Ararteko en esta materia, nos gustaría insistir en dos ideas:
Al hilo de la problemática de la determinación de la edad queremos traer también a colación la cuestión del derecho a la defensa y a la tutela judicial efectiva de estos menores o jóvenes. La persona menor de edad debe ser informada de su derecho a realizar las pruebas de determinación de edad, de su derecho a negarse a realizarlas y de las consecuencias que ello implica. En opinión del Ararteko sería recomendable que se nombrara un abogado de oficio desde que la Policía o el Servicio de Protección a la Infancia de la diputación foral correspondiente tiene conocimiento de que un joven, que no tiene a ninguna persona adulta de referencia, puede ser menor de edad y no está documentada. Además, si tras la realización de las pruebas médicas de determinación de edad el Ministerio Fiscal decide que es mayor de edad dicha decisión debería poder ser recurrida por el abogado que le ha correspondido en turno de oficio. Esta decisión afecta a los intereses y derechos de esta persona y debe poder ser recurrida en aplicación del derecho a la defensa y del derecho a la tutela judicial efectiva.
Hay que tener en cuenta que en los casos en los que un menor extranjero no acompañado es atendido por servicios sociales de atención a la infancia en situación de desprotección de la diputación foral y posteriormente se le hacen pruebas médicas y se determina por el Ministerio Fiscal que es mayor de edad, el cese de tutela acordado por la diputación foral se puede recurrir en vía judicial (y de hecho se han recurrido en la vía judicial numerosos ceses de tutela). En consecuencia, también debe ser recurrible la decisión que da lugar a que no se haga efectiva ninguna medida de protección porque las pruebas médicas que se han realizado para comprobar la edad de esta persona y el decreto de fiscalía determinan que es mayor de edad. Esta decisión afecta a su estado civil, y en todo caso a sus intereses y derechos, como hemos señalado anteriormente.
Una última pregunta que se cursaba a las diputaciones forales versaba sobre el criterio que mantienen sobre las consecuencias para la tutela de los chicos y chicas acogidos en el caso de fugas del centro, ya que algunas informaciones parecían indicar criterios diferentes.
Así hemos sabido que las diputaciones forales de Bizkaia y Gipuzkoa, siguiendo las orientaciones de la Fiscalía de Menores, mantienen abierto el expediente administrativo de aquellos menores tutelados que abandonan voluntariamente los centros de acogimiento residencial y, por tanto, no afecta a la asunción de tutela.
En el caso de Araba/Álava, sin embargo, es preocupante el criterio que señala que la resolución por la que se asume la tutela prevé diferentes supuestos que conducen a su extinción, entre los que se encuentra la marcha voluntaria. Si bien, al parecer, se atiende a las peculiaridades de cada caso diferenciando unas fugas de otras, creemos necesario recordar que el cese de tutela causado por la ausencia o fuga de un menor no está justificado, ni amparado en la legislación.
Finalizamos el apartado referido a la atención específica a las necesidades de las personas menores extranjeras no acompañadas con un comentario sobre el expediente relativo a las carencias detectadas en los procedimientos de repatriación y a la necesidad de un protocolo del que hemos dado cuenta en otros informes anuales. La información que nos ha trasladado el Defensor del Pueblo con relación al informe que le ha remitido la Dirección General de Integración de los Inmigrantes plantea que este procedimiento, al estar regulado de una manera más detallada en el nuevo decreto, la necesidad del mismo no es la misma, por lo que la valoración de su procedencia la deja para más adelante si se detectaran eventuales deficiencias o lagunas.