2.2. Las temáticas analizadas
La panorámica cuantitativa de la actividad de la institución del Ararteko en el ámbito de las personas menores en 2011 se completa en el que resulta el apartado más extenso de este documento con la presentación cualitativa de las problemáticas y preocupaciones sentidas, las actuaciones realizadas y, en ocasiones, los resultados o efectos conseguidos. En un orden sugerido por el porcentaje de quejas contabilizadas, se presenta esta información organizada según los distintos ámbitos temáticos.
2.2.1. Educación
Tal y como se señalaba en las gráficas anteriores, más de la mitad de las quejas relacionadas con menores de edad tramitadas este año (el 55%) hacen referencia a situaciones relacionadas con el sistema educativo formal. Para la exposición de lo acontecido en esta área reproduciremos lo señalado en el capítulo sobre la supervisión de la actuación de las administraciones públicas del informe general al Parlamento Vasco correspondiente a Educación, ya que afecta en su mayor parte a niños, niñas y adolescentes. En relación con la enseñanza universitaria en este informe recogemos únicamente algunas dificultades surgidas con las pruebas de acceso a la universidad, que entendemos pueden estar afectando a chicos y chicas en la frontera de la mayoría de edad.
2.2.1.1. Planificación o programación educativa
Las quejas referidas a cuestiones de planificación educativa se han centrado especialmente en la oferta educativa programada para el primer ciclo de la etapa de educación infantil (aulas de dos años) lo que explica también el importante número de quejas que han sido tramitadas en torno al procedimiento de admisión de alumnos a las que más adelante haremos referencia. Ejemplo de ello es lo ocurrido en la ciudad de Vitoria-Gasteiz donde un significativo número de niños y niñas quedaron sin plaza en el proceso de admisión de alumnado y se han visto obligados a permanecer en listas de espera hasta concretar sus posibilidades de escolarización. Esta situación nos ha llevado a iniciar una actuación de oficio con el fin de concretar, una vez iniciado el curso escolar 2011-2012, el grado de cumplimiento de los indicadores que han sido establecidos por el Departamento de Educación, Universidades e Investigación para procurar la mejora continua en la labor de planificación de la red de centros no universitarios, entre los que se incluyen: 1) asegurar plaza escolar en centros sostenidos con fondos públicos al menos al 90% del alumnado de dos años que lo solicite y 2) garantizar que de todas las solicitudes del alumnado de dos años que obtienen plaza, al menos en el 90% de los casos responda a la opción realizada por la familia.
La tramitación de este tipo de quejas referidas a planificación nos ha permitido constatar también que en este nivel de dos años la Administración educativa, apoyándose en una previsión del Acuerdo regulador de las condiciones de trabajo del personal docente que señala que se podrá autorizar la formación de grupos con ratios diferentes atendiendo a determinadas singularidades, ha flexibilizado, en ocasiones, las ratios inicialmente previstas con el fin de optimizar la capacidad de la infraestructura educativa disponible para responder a la demanda de puestos escolares.
Al hilo de estas quejas, no podemos evitar mostrar nuestra preocupación por el modo en que la Administración educativa está considerando la planificación de la oferta educativa según los distintos modelos lingüísticos. En efecto, se está haciendo valer el carácter potencialmente abierto de la oferta de modelos programada por los centros educativos (condicionada únicamente a la existencia de una demanda suficiente) para explicar que en la planificación educativa la delimitación de las áreas de influencia puede efectuarse sin descender al nivel o detalle de los modelos lingüísticos realmente ofertados por cada uno de los centros. Ciertamente, el afán de procurar una cada vez mejor gestión de los procesos de admisión del alumnado puede explicar que se defiendan este tipo de criterios. Sin embargo, ello no puede llevar a ignorar el compromiso expresado y asumido por la Administración educativa de asegurar la libre elección de modelo lingüístico por parte de las familias, en conformidad con lo previsto en el artículo 5 e) de la Ley 1/1993, de 19 de febrero, de Escuela Pública Vasca . A nuestro modo de ver, esta realidad, de continuarse con este modo de planificación y de gestión del proceso de admisión del alumnado, hace necesaria una reflexión más detenida acerca de si con ello realmente se está procurando una concurrencia en condiciones de igualdad de todas las familias interesadas en acceder al sistema educativo conforme al modelo lingüístico de su elección.
No obstante, también hemos recibido quejas referidas a otras etapas educativas que, a nuestro modo de ver, confirman la vigencia de la exigencia de participación de todos los agentes educativos en la realización de una planificación democrática y adecuada a las necesidades educativas reales de la ciudadanía. Así ha ocurrido, por ejemplo, en el caso de la quejas promovidas por las comunidades educativas de los centros IES Iruarteta y CEIP Viuda Epalza.
Para cerrar este apartado, creemos oportuno dejar constancia de la recepción de otras quejas que han venido a confirmar que la Administración educativa sigue sin concretar iniciativas con respecto a la posibilidad de establecer prioridades de acceso para el alumnado que simultanea los estudios de educación secundaria obligatoria y los reglados de danza o música. También se han recibido otras consecuencia de los cambios producidos en la oferta de enseñanza de idiomas (EOI de Bermeo).
2.2.1.2. Admisión
Este año hemos recibido un significativo número de quejas con ocasión del procedimiento anual anunciado en cumplimiento de lo dispuesto en el Decreto 35/2008, de 4 de marzo, que regula la admisión del alumnado en los centros públicos y privados concertados.
La mayoría de las quejas tramitadas han estado relacionadas con los criterios que son de aplicación en los casos de insuficiencia de plazas. Estas quejas nos han hecho reparar en la vigencia de algunas de las recomendaciones y conclusiones emitidas con anterioridad. Así, por ejemplo, en lo tocante al criterio relativo a la proximidad del domicilio, esta institución debe reiterar lo ya dicho en su Resolución de 16 de julio de 2007 (Resolución del Ararteko, de 16 de julio de 2007, por la que se sugiere al Departamento de Educación, Universidades e Investigación del Gobierno Vasco que trate de comprobar la realidad de un domicilio familiar declarado a efectos del proceso de admisión de alumnos). De igual modo, en lo que respecta a la posibilidad de considerar otras circunstancias libremente apreciadas por el centro, nos vemos obligados a insistir en la Resolución que fue emitida con fecha de 10 de marzo de 2011 (Resolución del Ararteko, de 10 de marzo de 2011, por la que se concluye una actuación relativa a la aplicación de un criterio de admisión de alumnado que hace primar la primogenitura como circunstancia relevante).
Otro criterio que también ha sido motivo de polémica ha sido el relativo al de la renta anual de la unidad familiar. Las familias que han acudido a esta institución han planteado la conveniencia de revisar el modo en que se viene aplicando este criterio y han defendido la necesidad de ponerlo en relación con las posibilidades de conciliación de la vida familiar y laboral.
Pero, además de estas quejas, también hemos recibido otras que han estado relacionadas con la aplicación informática que permite la gestión mecanizada del proceso. Gracias a su tramitación hemos podido corroborar que esta aplicación no toma en consideración la diferente puntuación que cada demandante puede acreditar en función de los criterios que son aplicados en referencia a cada uno de los centros educativos solicitados. En efecto, la adjudicación de segundas y terceras peticiones en una fase única no permite discriminar la diferente puntuación que de hecho se puede acreditar, a tenor de los criterios del baremo, para cada uno de los centros solicitados, lo que, a nuestro modo de ver, puede llevar a una quiebra de la concurrencia en condiciones de igualdad de todos los candidatos interesados en lograr su admisión.
Fuera de este plazo ordinario, convocado con carácter anual, la admisión del alumnado se lleva a cabo a través de las Comisiones territoriales de escolarización. Al plantear sus propuestas, estas comisiones, además de la voluntad expresada por las familias, deben perseguir una integración lo más normalizada posible en el sistema educativo vasco, atendiendo, de manera particular, a los criterios que siguen: 1) la proximidad del centro con relación al domicilio familiar y existencia de hermanos ya escolarizados; 2) el equilibrio entre todos los centros (públicos y concertados) sostenidos con fondos públicos.; 3) el aprovechamiento eficiente de los recursos técnicos y humanos existentes en los centros y 4) la idoneidad del centro para dar la mejor respuesta educativa al alumno/a.
No obstante, algunas de las quejas tramitadas nos hacen temer una posible falta de la consideración debida a la voluntad de las familias. Como ejemplos de ello mencionaremos los casos de sendas propuestas de escolarización que se apartaban respectivamente del modelo lingüístico y del tipo de centro querido por las familias.
2.2.1.3. Educación infantil
El Departamento de Educación, Universidades e Investigación ha reiterado su propósito de elaborar un diagnóstico general que permita conocer detalladamente la diversidad de situaciones que se puedan estar produciendo en el primer ciclo de educación infantil, diagnóstico éste que en estos momentos sigue pendiente. Ello nos ha decidido a iniciar un expediente de oficio con el fin de realizar el oportuno seguimiento de la realidad de estas situaciones. Entre ellas se encuentra una realidad que ha sido motivo de queja ante esta institución. Se trata del caso de algunos centros educativos en los que las familias se deben hacer cargo del personal de apoyo adicional o de refuerzo previsto para aulas de dos años.
Al hilo de esto último, queremos llamar la atención también sobre las diferencias de financiación que pueden llegar a producirse como consecuencia de la doble oferta educativa que tiene lugar en el nivel de dos años. Hemos tenido la oportunidad de constatar esta realidad con ocasión de la quejas promovidas por varias familias cuyos hijos han estado escolarizados previamente en escuelas municipales de Vitoria-Gasteiz que han pasado a depender del Consorcio Haurreskolak y que han querido que sus hijos continúen en ellas pese a contar con 2 años. Esta decisión les ha restado posibilidades de acceder a las ayudas económicas municipales.
Asimismo, debemos hacer referencia a la preocupación que nos han trasmitido desde distintos sectores con respecto a la práctica de los agrupamientos que se están llevando a cabo en las haurreskolak dependientes del Consorcio ya que temen que estos agrupamientos puedan afectar a la calidad del servicio prestado. Queremos señalar también que nos mantenemos expectantes con respecto a los resultados que pueda dar el nuevo plan de atención a la infancia de cero a tres años promovido por el Departamento de Empleo y Asuntos Sociales (Haur Etxea).
2.2.1.4. Transporte y comedor
El modo en que han sido configurados estos servicios complementarios de transporte y comedor hace que la autorización del servicio de comedor de gestión directa lleva aparejada la renuncia al servicio de transporte escolar de mediodía. Este planteamiento nos ha llevado a descartar la intervención de esta institución en supuestos que no han estado exentos de polémica (IPI Ikasbidea ikastola de Durana). Ahora bien, de igual modo y en tanto que la Administración educativa reconoce como posible excepción a esta generalizada incompatibilidad los casos en los que el servicio de comedor no puede dar respuesta a la totalidad de los alumnos transportados, nos hemos preguntado si el propósito de asegurar una auténtica igualdad de oportunidades del alumnado en el acceso a estos servicios no debiera llevar a reconsiderar también la posible reducción de las cuotas de comedor a alumnos que no disponen de transporte de mediodía, haciendo extensivo el proceder que se sigue en los comedores de gestión directa, en cuanto a cuotas bonificadas, también a los comedores gestionados por entes autorizados. (Resolución del Ararteko, de 26 de diciembre de 2011, por la que se concluye una actuación relativa a las condiciones de financiación del servicio de comedor escolar).
Aun tratándose de un caso singular, queremos mostrar también nuestra preocupación por la situación que ha dado lugar a una queja actualmente en tramitación y que hace referencia a las condiciones en las que se realiza el transporte del alumnado que tras acudir a centros de ASPACE, deben trasladarse a los centros ordinarios en los que cursan enseñanzas.
Por supuesto y como viene siendo habitual, se han sucedido las quejas de familias disconformes con la falta de reconocimiento de acceso a estos servicios por la aplicación objetiva de los criterios previstos en la circular, en particular el relativo a la zonificación pese a la existencia de plazas libres.
En lo tocante específicamente a comedores, hemos tomado como antecedentes las iniciativas parlamentarias que trataron de promover la implantación progresiva de este servicio de comedor en todas las escuelas infantiles del Consorcio para sondear el estado actual de este servicio. Hemos podido corroborar así que, por el momento, se mantiene un escenario en el que la prestación o no del servicio de comedor en las escuelas infantiles se hace depender de la propia viabilidad del servicio en atención no sólo a las condiciones de las instalaciones sino también a la opción expresada por las familias.
Por otro lado, ha tenido su protagonismo, en forma de quejas, la problemática derivada de la huelga de personal de comedores escolares vinculados a empresas privadas contratadas por la Administración educativa, conflicto que, finalmente, ha quedado encauzado.
2.2.1.5. Becas y otras ayudas
En la actualidad, el programa de gestión solidaria de libros se extiende a todos los ciclos de educación primaria, así como a los dos primeros cursos de educación secundaria obligatoria. Esta aplicación escalonada, que hace que en estos momentos no se esté aplicando en el tercer curso de ESO, ha sido motivo de nuevas quejas que han venido a reiterar, de manera equivocada, una suerte de posible discriminación.
Como en años anteriores, no han faltado quejas promovidas por la demora en la concesión de las becas, desacuerdos con decisiones desestimatorias, cuestionamiento de requisitos de las convocatorias, etc.
2.2.1.6. Necesidades educativas especiales
La realidad de las quejas tramitadas a lo largo de este año 2011, ha vuelto a poner de manifiesto la necesidad de intensificar los esfuerzos para establecer buenas prácticas orientadas a propiciar una mayor coordinación entre servicios educativos que garantice, a su vez, un correcto seguimiento y una adecuada evaluación de la respuesta educativa a los menores con necesidades especiales, así como a una mayor colaboración con sus familias. Así ha ocurrido en el supuesto de un menor en edad escolar que venía siendo atendido por servicios ajenos al ámbito estrictamente educativo al tiempo que seguía pendiente la valoración psicopedagógica de su caso. Como es sabido, desde esta institución, siempre hemos insistido sobre la necesidad de cuidar la valoración y detección de estas necesidades. Por ello, hemos entendido que la Administración educativa no podía demorar la valoración psicopedagógica de este alumno como finalmente ha hecho.
De todos modos, tampoco han faltado ejemplos de una buena colaboración entre servicios. Lo hemos podido comprobar al analizar la respuesta educativa que se venía ofreciendo a un menor escolarizado en una haurreskola cuyo personal educativo ha tratado de reforzar, con su programa educativo y asistencial, las líneas de rehabilitación y habilitación propias de otras entidades que trabajan en el ámbito de la atención temprana.
Por otra parte, hemos tenido que interesarnos por algunos casos cuyas familias se han visto obligadas a acudir a esta institución para corroborar las posibilidades de escolarización de sus hijos. Uno de ellos se trataba de un menor aquejado de una disfasia mixta cuya familia deseaba que continuara escolarizado en el modelo A. En otro, se trataba de una menor con discapacidad intelectual cuya familia insistía en concretar la posibilidad de ser escolarizada en un centro concertado de educación especial. También nos hemos interesado por las condiciones de escolarización de grupos de alumnos como el formado por jóvenes con discapacidad intelectual que siguen un curso de aprendizaje de tareas en el IES de Elgoibar.
Debemos destacar que algunas familias han hecho llegar a esta institución su preocupación por la respuesta que se viene ofreciendo al alumnado con necesidades educativas especiales asociadas a condiciones personales de sobredotación. Nos consta que en el curso 2010-2011, la Dirección de Innovación Educativa constituyó una comisión técnica con el objetivo de elaborar un documento de asesoramiento y apoyo a todos los profesionales que intervienen en la respuesta educativa al alumnado con altas capacidades. No obstante, la atención a este tipo de alumnado deberá quedar englobada dentro del Plan estratégico de atención a la diversidad en el marco de una escuela inclusiva que se conocerá en breve y del que también están pendientes otros interesados como es el caso de los miembros de la asociación DISLEBI (Asociación de Dislexia de Euskadi).
Lamentablemente, debemos señalar que se han repetido los retrasos en dar respuesta a las necesidades del alumnado con discapacidad auditiva y que precisan de apoyos de intérprete de lengua de signos.
Se han repetido también algunas quejas en las que se ha solicitado una adaptación curricular individual significativa, así como la asignación de mayores recursos.
Quisiéramos, también, hacer una somera referencia a las quejas tramitadas en relación con determinadas necesidades sanitarias. Algunos casos han sido debidamente encauzados al facilitarse personal especializado y específicamente formado para atender tales necesidades durante el horario escolar. En otros casos en cambio (menor con diabetes mellitus tipo 1) seguimos pendientes de que se concreten las posibilidades de atención conforme a la Circular de atención sanitaria especial durante el horario escolar aprobada en noviembre de 2005.
Hasta aquí las problemáticas detectadas a raíz de la tramitación de las quejas referidas a necesidades educativas especiales. Además de las quejas individuales o colectivas, la atención a las necesidades educativas especiales o específicas de algunos colectivos o grupos de alumnos y alumnas ha sido objeto de seguimiento del Ararteko desde la publicación del informe extraordinario sobre La respuesta a las necesidades educativas especiales en la CAPV en 2001. Dada la presentación en mayo de 2011 del informe extraordinario sobre Infancias vulnerables del que daremos cuenta en el capítulo V de este informe y en el que se "actualizaban" las recomendaciones de todos los informes sobre menores realizados hasta 2010 en el seno de la institución del Ararteko, en el año 2011 no se ha solicitado información al Departamento de Educación, Universidades e Investigación acerca de esta cuestión. No obstante, esta institución continúa atenta a estas realidades y en el informe del próximo año se retomarán los seguimientos.
En este sentido, se han realizado dos visitas a centros escolares en los que es una realidad muy presente la atención a población socialmente desfavorecida y a niños y niñas de origen inmigrante o etnia gitana: el CEP Ramón Bajo de Vitoria-Gasteiz y el CEP Vista Alegre de Sestao. En ambos centros educativos encontramos profesionales muy implicados e involucrados con el alumnado y sus familias.
El alumnado del centro Vista Alegre de Sestao, de modelo A, se compone mayoritariamente de niños y niñas de origen extranjero y de etnia gitana. El centro dispone de programas que facilitan la atención integral de las necesidades (no sólo educativas) de los y las alumnas, con una clara correlación en resultados de niveles muy bajos de absentismo y abandono escolar. El principal problema con que se encuentra el centro, según refieren, es el de la necesidad de profesorado estable y experimentado, para lo que consideran que sería más adecuada su designación como centro singular y que el profesorado tuviera una estancia mínima de 4 años. La integración del centro en el barrio es buena, a pesar de lo cual nos parece oportuno insistir en la conveniencia de profundizar en la creación de vínculos comunitarios con otras realidades.
En el caso del CEP Ramón Bajo, de modelo D, se nos señalaron las dificultades de un centro que tiene que manejar la diversidad en el aula con un alto porcentaje de niños y niñas de diferentes nacionalidades, con gran movilidad (llegadas en momentos distintos a lo largo del curso, salidas por cambios de domicilio a otros barrios y localidades) y, en muchos casos, en situación emocional de fragilidad (desarraigo, angustia por una situación familiar difícil…). La gestión de esta diversidad social y cultural supone, también, un aumento de la carga de trabajo vinculada a la gestión del centro, ya que a la gestión administrativa habitual se le suma mucho trabajo de tutoría individual y de trabajo con las familias, coordinación con profesionales del trabajo social, etc. El rasgo más significativo del centro, en todo caso y según nuestra opinión, es su perspectiva comunitaria. Convencidos de que no se puede desvincular éxito escolar de integración social, que la educación se da a través de aprendizajes significativos para las personas, su gran reto es atraer a población autóctona del barrio de manera que la escuela refleje en porcentajes la realidad del barrio en la que se ubica y a la que sirve. Se contribuye de esta manera a la estabilidad y el equilibrio de los grupos en las aulas, de igual manera que se dota de mayor estabilidad y modelos integrados referenciales a las familias.
Esta perspectiva es coincidente con la posición en la ha venido insistiendo el Ararteko de cara a adoptar medidas que garanticen una distribución equilibrada del alumnado con necesidades educativas especiales o específicas y eviten los "guetos escolares". En opinión de esta institución, la excesiva concentración del alumnado con necesidades educativas especiales y específicas en determinados centros supone un riesgo y una dificultad para el logro de un sistema escolar inclusivo y de una sociedad cohesionada. Sobre ello se ha vuelto a insistir en el informe extraordinario sobre Infancias vulnerables citado más arriba.
2.2.1.7. Centros
Como ya es habitual, hemos tratado de hacer un seguimiento de algunas obras de ampliación y reforma de centros educativos cuando así nos lo han solicitado distintos interesados en su condición de miembros del consejo escolar o de las asociaciones de madres y padres. La última solicitud recibida en este sentido se refiere a las infraestructuras necesarias para dar respuesta al nuevo IES Hernani resultante de la integración de los anteriores IES Urumea, Elizatxo y Langile.
Queremos aprovechar la oportunidad que supone este informe para avanzar que la presentación de nuevas quejas nos ha hecho considerar la necesidad de profundizar en el estudio del cobro de determinadas cantidades por parte de algunos centros educativos en tanto pueda comprometer el régimen de gratuidad propio de la enseñanza obligatoria.
2.2.1.8. Convivencia escolar
Los profundos cambios que ha supuesto la nueva regulación de los derechos y deberes del alumnado aprobada mediante Decreto 201/2008, de 2 de diciembre, han llevado a la Administración educativa a elaborar una nueva Guía de actuación en los centros educativos ante el maltrato entre iguales. Esta nueva guía cuenta además con el complemento de un Protocolo de actuación escolar ante el ciberbullying.
Conforme se explica en la exposición de motivos de esta Guía, la Administración educativa apuesta por abordar los conflictos de convivencia mediante una respuesta en clave educativa. Se considera así que este abordaje educativo, unido a la prevención, serán los pilares para lograr desterrar de los centros las conductas de ruptura de la convivencia y, especialmente, el acoso entre iguales.
Sin embargo, debemos destacar que no siempre las personas implicadas en casos de convivencia escolar comparten este planteamiento. Así lo demuestra, a nuestro modo de ver, la realidad de las quejas que de forma continuada se vienen presentando ante esta institución. Creemos obligado insistir por ello en la buena práctica referida a la conveniencia de estrechar la colaboración y el entendimiento con las familias. En cualquier caso, queremos dejar constancia del talante demostrado por la Inspección educativa para tratar de dar respuesta y evitar en lo posible las graves consecuencias que se pueden seguir para el alumnado afectado por posibles casos de acoso.
2.2.1.9. Evaluación
Este año se ha planteado una curiosa polémica con respecto a la posible obtención del título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria. La familia que promovía la queja entendía que la versión en euskera del Decreto 97/2010, de 30 de marzo, que modifica el Decreto que establece el currículo de la Educación Básica y se implanta en la CAPV obligaba a reconocer dicho título en el caso de un joven que había tenido evaluación negativa en dos materias. Sin embargo, la Administración educativa ha argumentado, de manera acertada, que esta disposición (en la que se produce la disparidad entre textos) viene a completar, en el ámbito de la CAPV, la regulación del Real Decreto 1631/2006, de 29 de diciembre, que establece las enseñanzas mínimas correspondientes a la Educación Secundaria Obligatoria en cumplimiento de lo prevenido en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación y que por ello la interpretación que debe primar es la correspondiente a la versión en castellano.
Se ha suscitado también a modo de queja la posibilidad de tener acceso a las pruebas realizadas en la etapa de bachillerato. A este respecto, el artículo 32.1. de la Orden de 26 de julio de 2010, de la Consejera de Educación, Universidades e Investigación, por la que se regula la ordenación y el proceso de evaluación en el Bachillerato, establece expresamente que "los alumnos y alumnas y, en su caso, sus padres y madres o representantes legales tendrán acceso a las pruebas y ejercicios que vayan a tener incidencia en la evaluación de su rendimiento, una vez que hayan sido corregidos..." sin hacer referencia explícita a la obtención de copias de tales pruebas y ejercicios. No obstante, esta falta de referencia explícita no puede llevar a desconocer el derecho de obtener copias que lleva aparejado el derecho de acceso conforme establece el artículo 37.8 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de la Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, como así lo ha entendido finalmente el propio Departamento de Educación, Universidades e Investigación.
Creemos que este puede ser el momento adecuado para traer a colación la Recomendación general relativa a la información que se debe facilitar en casos de progenitores separados (Recomendación general del Ararteko 8/2011, de 15 de noviembre de 2011. Información que deben recibir los padres y madres separados en torno a datos referentes a sus hijos e hijas que obren en poder de la Administración y documentación que deben presentar)
Mediante esta resolución se ha recomendado al Departamento de Educación, Universidades e Investigación que revise las vigentes instrucciones para que se reconozca a los padres y madres separados y divorciados, con independencia de que ostenten o no la custodia de sus hijos e hijas, el derecho a recibir información relativa a su evolución escolar, así como a entrevistarse con el profesorado y a colaborar en la comunidad educativa del centro, en los mismos términos y con los mismos requisitos y cautelas que al resto de padres y madres. Procederemos a realizar el oportuno seguimiento del cumplimiento de esta resolución.
2.2.1.10. Normalización lingüística
En estos momentos sigue pendiente de publicación la disposición normativa que establece el currículo que deben impartir los centros extranjeros radicados en la CAPV en desarrollo de lo dispuesto en el punto octavo (5) del artículo único, del Decreto 97/2010, de 30 de marzo, por el que se modifica el Decreto que establece el currículo de la Educación Básica y se implanta en la CAPV. No obstante, parece que el propósito del Departamento es el de proceder a la implantación de la enseñanza de lengua y literatura vasca en los centros extranjeros, de manera gradual, a partir de este curso 2011-2012, pasando a tener la consideración de enseñanza evaluable como las restantes del currículo.
Obviamente, esta implantación gradual o progresiva obligará a un tratamiento paralelo de las posibilidades de exención de la enseñanza de lengua vasca y literatura, a tenor de las instrucciones que puedan ser aprobadas por el Departamento de acuerdo con lo prevenido en el punto veintidós del artículo único del ya citado Decreto 97/2010, de 30 de marzo. Pero mientras tanto, a juicio de esta institución, el hecho de que algún colegio extranjero haya decidido anticipar la implantación de estas enseñanzas, con la aprobación también de una suerte de exenciones de carácter interno, no puede llevar a entender que el alumnado de este tipo de centros deba someterse al régimen general de exenciones aprobado por la Administración educativa, mediante las instrucciones dictadas por la viceconsejera de Educación, cuando el resto del alumnado de centros extranjeros no es objeto de idéntico tratamiento.
2.2.1.11. Derechos y deberes
Este año 2011, en el marco de la difícil situación por la que ha atravesado el centro superior de música Musikene, el Ararteko ha procedido al dictado de una resolución para señalar a los responsables del Departamento de Educación, Universidades e Investigación que la normativa de régimen interior sobre derechos y deberes del alumnado de este centro debe adecuar su contenido a las previsiones de este Decreto 201/2008, de 2 de diciembre, sobre derechos y deberes de los alumnos y alumnas de los centros docentes no universitarios de la CAPV, incorporando, acaso, otro tipo de conductas que se consideren inadecuadas, contrarias o que perjudiquen gravemente la convivencia en el centro, pero ello conforme a las exigencias derivadas del principio de tipicidad y de la finalidad que debe presidir el régimen disciplinario: preservar y garantizar la convivencia en los centros educativos. (Resolución del Ararteko de 22 de julio de 2011, por la que se concluye la actuación relativa al Reglamento de derechos y deberes del alumnado de Musikene)
En este apartado, destacamos también por su curiosidad la queja presentada por una madre de un alumno de un centro concertado que solicitaba la devolución de los 200 euros abonados para sufragar el viaje de estudios al que no pudo acudir debido a una sanción disciplinaria. Ciertamente, la actual regulación sobre derechos y deberes de los alumnos y alumnas de los centros docentes no universitarios de la CAPV ofrece una cobertura suficiente a medidas correctoras como la adoptada por este centro educativo: suspensión del derecho a participar en actividades extraescolares como la programada del viaje de fin de estudios. Cosa distinta es, en nuestra opinión, que a estas medidas de corrección se puedan unir otras consecuencias de índole económica como la de la pérdida de las cantidades abonadas de manera anticipada. Entendemos por ello que la Administración educativa debe asumir un papel activo para tratar de evitar que de la corrección de conductas inadecuadas se puedan seguir medidas que no estén expresamente previstas en la regulación de derechos y deberes del alumnado.
2.2.1.12. Enseñanza universitaria
Este año 2011, es obligado hacer referencia a los incidentes ocurridos con motivo del examen de química de la convocatoria ordinaria de la Prueba de Acceso a la Universidad. Los trámites realizados ante la Secretaría General de la UPV/EHU nos han permitido conocer las decisiones adoptadas con respecto a los incidentes planteados en torno a dicho examen Ahora bien, a nuestro modo de ver, la experiencia de esta pasada convocatoria debe llevar a intensificar algunas de las tareas que tiene encomendadas la Comisión organizadora prevista en el Decreto 79/2011, de 19 de abril, por el que se regula el acceso a las enseñanzas universitarias oficiales de Grado en la CAPV, entre las que sin duda destaca la relativa a asegurar la necesaria coordinación entre la Universidad y los centros que imparten bachillerato con el fin de garantizar la adecuación de los ejercicios al currículo del bachillerato. De hecho, estamos desarrollando una actuación en este sentido.
Siguiendo con estas pruebas de acceso, la presentación de algunas quejas nos ha llevado a plantear a la UPV/EHU que reconsideren la conveniencia de ampliar la información disponible en la Guía de Acceso a la Universidad para aquellos estudiantes que ya hubieran superado la prueba de acceso con anterioridad.
También nos ha permitido analizar en detalle el proceder de la Comisión organizadora habiendo concluido su acomodo con la normativa básica que regula estas pruebas, de lo que se han derivado una serie de observaciones. Es cierto que el derecho de acceso a eventuales documentos, como son los exámenes de acceso a la Universidad, puede ser ejercitado a través de un trámite de consulta directa. En estos casos, la necesidad de velar por el buen funcionamiento de los servicios explica que la realización de este trámite quede sujeto a unas condiciones como las que han sido dispuestas por la Comisión organizadora de las Pruebas en relación con el lugar (Campus donde se custodian los expedientes), el horario (atención al público), etc. Ahora bien, si el acceso a los documentos se entiende satisfecho con la obtención de las correspondientes copias, es obligado reparar en que el establecimiento de este tipo de cargas añadidas pierde toda su razón, máxime en unos momentos en lo que las nuevas tecnologías ofrecen posibilidades de reproducción cómodas y sencillas, a través de la red, etc. A nuestro juicio, en estos últimos casos, cuando la pretensión de los eventuales interesados se concrete en la obtención de copias de los documentos, la Universidad debería facilitar tales copias, atendiendo sus demandas y sin requerir a éstos los condicionantes propios del trámite de consulta directa.
2.2.2. Servicios sociales para la infancia en desprotección
2.2.2.1. Algunos datos cuantitativos
El mayor peso de la información recogida en este apartado se refiere a la actuación de los servicios sociales de atención secundaria, mayoritariamente de competencia foral, si bien algunas de las reflexiones y conclusiones derivadas pueden ser perfectamente extensibles (y esperamos que compartidas) por el resto de agentes institucionales implicados en la atención a niños, niñas y adolescentes en desprotección o en riesgo de desprotección. Así, la información cuantitativa y la relativa a la red de recursos de alojamiento residencial que aportamos fue solicitada a las tres diputaciones forales en noviembre de 2010.
El primer dato de interés solicitado es el de la población atendida en cada una de las diputaciones forales: los nuevos expedientes abiertos en el año y el total de expedientes atendidos, así como el número de menores de edad implicados. Esta diversidad en la solicitud atiende a la distinta práctica de las diputaciones forales, que en algunos casos atribuyen a cada persona menor un expediente, mientras que en otros el expediente identifica la familia y, por tanto, en él pueden encontrarse implicados varios menores.
Gráfico 5. Número de menores de edad nuevos atendidos
por los servicios sociales forales de infancia en 2011
Fuente: elaboración propia en base a los datos aportados por las diputaciones forales.
La tendencia observada es de un suave crecimiento que nos lleva a pensar en la capacidad de detección y atención del sistema de servicios sociales para la infancia en desprotección, cada vez más consolidado y estable, tal y como lo corroboran el resto de datos aportados. Añadimos, no obstante, dos comentarios. El primero se refiere al dato de Bizkaia, que es una estimación para todo el año 2011 sobre la base del dato real de menores nuevos atendidos hasta el 30 de noviembre. El segundo abunda en la composición del número de menores atendidos por el ente foral gipuzkoano, con un claro despunte de niños, niñas y adolescentes "autóctonos", que ven incrementar su porcentaje respecto al año anterior en un 11,3% frente a un descenso del 33% de los menores extranjeros no acompañados.
Las medidas de protección aplicadas a estos menores, junto a los que ya venían siendo atendidos, son fundamentalmente cuatro: programas de intervención intensiva en familia, acogimiento familiar, acogimiento residencial y adopción. La evolución de las dos principales medidas que suponen la separación de las personas menores de sus progenitores, esto es, el acogimiento residencial y el acogimiento familiar, se aprecia en los dos gráficos siguientes:
Gráfico 6. Evolución de la medida de acogimiento residencial 1995-2011
Fuente: elaboración propia en base a los datos aportados por las diputaciones forales
Gráfico 7. Evolución de la medida de acogimiento familiar 1995-2011
Fuente: elaboración propia en base a los datos aportados por las diputaciones forales
Gráfico 8. Comparación de las medidas de acogimiento residencial y
familiar en 2011 en la CAPV y por territorios
Fuente: elaboración propia en base a los datos aportados por las diputaciones forales.
Ya resulta evidente en los dos primeros gráficos cierta tendencia creciente en el número de acogimientos familiares, a la vez que un pequeño descenso en los acogimientos residenciales, muestra de la clara apuesta y el esfuerzo de nuestras diputaciones por primar la opción familiar, bien en familia extensa como en familia ajena, frente a la segunda. En el tercer gráfico, además, podemos observar el peso relativo de cada una de estas dos medidas en 2011 en cada territorio y en la CAPV.
En lo tocante a las adopciones, un primer dato llamativo es el retroceso en el número de solicitudes, tanto nacionales, como internacionales, respecto al año anterior (41 y 48 respectivamente). Sin ser concluyentes en las interpretaciones de este descenso, no podemos obviar el impacto de la crisis económica en las familias potencialmente adoptantes, unido a un cada vez mayor conocimiento de la realidad, la complejidad y las dificultades de los procesos de adopción, que pudiera estar disuadiendo a personas que no tuvieran una decisión muy meditada.
Gráfico 9. Evolución de las solicitudes de adopción
(nacional e internacional) en la CAPV 1995-2011
Fuente: elaboración propia en base a los datos aportados por las diputaciones forales
Una muestra de esta complejidad, al menos de la tocante al proceso hasta su constitución, son los datos de las adopciones realmente constituidas en 2011: 23 en el ámbito nacional, 124 internacionales, que responden en todos los casos a solicitudes cursadas en años anteriores.
Gráfico 10. Número de adopciones constituidas
(nacionales e internacionales) en 2011 en la CAPV y por territorios
Fuente: elaboración propia en base a los datos aportados por las diputaciones forales
2.2.2.2. La red de acogimiento residencial
Además de estos datos cuantitativos, que nos permiten una primera fotografía de la situación actual y la evolución (quizás incluso las tendencias) de la atención a los y las menores en desprotección, se solicitó a las diputaciones forales información sobre la configuración de la red de acogimiento residencial, más concretamente, sobre creaciones, modificaciones o supresiones de recursos acontecidas en 2011.
Conforme a la información aportada, la red de recursos de atención residencial ha experimentado modificaciones en los tres Territorios Históricos.
En Araba/Álava, el centro de acogida y urgencias para adolescentes Ibaia ubicado en Vitoria-Gasteiz ha aumentado el número de plazas (de 10 a 14) y su gestión se ha adjudicado a la asociación Urgatzi. Además, se ha puesto en marcha un nuevo recurso: el piso de preparación a la emancipación Ekilore. El recurso, gestionado por la asociación Nuevo Futuro de Álava, se ubica en Vitoria-Gasteiz y tiene una capacidad de 12 plazas. Está dirigido a adolescentes entre 14 y 18 años que, habiendo sido objeto de una medida de separación familiar a una edad avanzada (guarda o tutela del Consejo del Menor de Álava), no es previsible su retorno a la familia. No es un centro específicamente destinado a menores extranjeros no acompañados.
En Bizkaia han finalizado su actividad dos centros gestionados por Urgatzi –el Centro Residencial Deusto (25 plazas destinadas a menores extranjeros no acompañados) y el Hogar Sodupe (10 plazas para adolescentes con problemas de comportamiento)–, así como el centro de gestión pública Dolaretxe (20 plazas para niños y niñas de 0-3 años). Por otra parte, han iniciado su actividad cuatro recursos residenciales:
Además, la Diputación Foral de Bizkaia ha establecido un convenio de colaboración con PRISMA (Proyecto de Rehabilitación Integral de la Salud Mental en Aragón), S.A. para tres plazas residenciales para adolescentes con graves dificultades de salud mental.
La red de acogimiento residencial de Gipuzkoa también ha sufrido algunas modificaciones, fundamentalmente en el colectivo atendido. Así, cuatro de los centros han dejado de ser centros destinados exclusivamente a la atención de menores extranjeros no acompañados para acoger también a la población autóctona:
En otros dos centros de Gipuzkoa se han producido cambios relacionados con el número de plazas o el programa desarrollado:
La valoración de estos movimientos en la red de acogimiento residencial por parte de la Oficina de la Infancia y la Adolescencia no puede ser sino positiva, dado que refleja el interés de las administraciones competentes por adaptar los recursos a la evolución de las necesidades y atender las necesidades emergentes con presteza. Por otro lado, tanto en el marco de investigación de algunas quejas individuales, como de actuaciones de oficio, hemos tenido la oportunidad de conocer in situ algunos de estos centros, corroborando la buena impresión general.
Merecen una mención especial las visitas de inspección realizadas a los centros Aixola y Endoia, ambos de la red gipuzkoana. Las motivaciones que nos llevan a estos centros provienen de dos líneas:
La visita a Aixola se realiza el 2 de junio, sin aviso previo, tal y como es práctica habitual en las visitas de inspección realizadas por el Ararteko a estos centros. Asesoras de la institución se personan desde primera hora de la mañana en el recurso residencial, entrevistando a responsables, educadores/educadoras y chicos acogidos. Se visitan las instalaciones y se solicita documentación. Analizada la información obtenida, se concierta una reunión con el Departamento de Política Social de la Diputación Foral de Gipuzkoa, entidad pública responsable del recurso, para la devolución y contraste de lo obtenido. Como conclusión a todo este proceso, se elabora el presente informe conclusivo.
El centro Aixola está ubicado en un caserío situado en la zona del pantano de Aixola, pertenece al municipio de Elgeta, si bien se vincula mucho a la vida de los municipios de Ermua y Eibar. Dispone de una superficie aproximada de 1.000 m2, en un entorno rural y relativamente aislado. Cuenta con transporte propio: una furgoneta. Consta de cuatro plantas y zona exterior con huerta y gallinero, además de espacios para realizar pequeñas obras de albañilería. El acceso principal se sitúa en la primera planta (despacho de educadores, sala, dos baños, comedor, aula y sala de contención). En la segunda planta se localizan las habitaciones de los menores (5), el desván (zona de uso restringido a los menores donde se almacenan los materiales del centro, además de las pertenencias de los chavales) y la zona de chicas, con una zona amplia de estar, dos habitaciones y dos baños. Las habitaciones están amuebladas con una cama, sin armario, ni elemento alguno que las personalice. La tercera planta es un espacio amplio y diáfano con usos polivalentes: aula de ordenadores, gimnasio, sala de reuniones del equipo educativo. En la planta baja se sitúan las duchas y varios baños y lavabos. Las duchas son colectivas.
Su capacidad es de 10 plazas, con espacio diferenciado para 4 chicas. En el momento de la visita está ocupado por 5 chicos procedentes de Marruecos y Argelia, 1 de ellos fugado.
La intervención realizada en el Centro Aixola se define como Programa para menores (13-18 años) extranjeros no acompañados con problemas graves de conducta y constituye la fase 1ª de un proceso específico para chicos y chicas que presentan esta peculiaridad: los trastornos de conducta. Esta naturaleza le confiere algunas características significativas, como son:
Consideramos importante destacar de manera positiva que nos encontramos con un recurso:
Los principales aspectos trasladados como preocupantes a los responsables institucionales del recurso tienen que ver con:
1.1. Siendo un programa para adolescentes con problemas de conducta, ¿quién determina el problema conductual? ¿qué criterios/elementos objetivables se valoran? ¿es un diagnóstico diferencial respecto a trastornos psiquiátricos? ¿cómo se procede hasta determinar la conveniencia de este recurso para un menor concreto?
Según nos comentan, la realidad de estos centros es que en ellos conviven múltiples perfiles, en algunos casos con sospechas de patología psiquiátrica de base pero sin diagnosticar, y todos ellos con la característica de ser muy disruptivos en grupos más "normalizados" o de programa básico. El efecto indudablemente beneficioso para el grupo de programa básico que supone "sacar" a estos chicos de esa realidad tiene como consecuencia juntar en un mismo lugar realidades y necesidades bastante heterogéneas y, en general, complejas.
Coincidimos en que, dada esta heterogeneidad y complejidad, cobra mayor importancia, si cabe, el plan individual de intervención, pues cada caso deberá ser trabajado desde su absoluta particularidad, abriendo la posibilidad de itinerarios diferenciados, duración de la estancia distinta, modalidades de escolarización diferentes… aspectos sobre los que ya vienen reflexionando desde hace un tiempo. Supone, a su vez, cuestionar la definición del programa como "de tránsito", con las implicaciones que ello tiene y en las que nos detendremos en el tercer apartado de este punto. Por último, esta perspectiva podría incluso cuestionar la existencia de redes diferenciadas para menores autóctonos y menores extranjeros no acompañados, pues la atención a lo diferencial de cada persona se haría en el marco del programa individualizado, beneficiándose de la riqueza de la interculturalidad y la optimización de los recursos.
Respecto al procedimiento por el cual un menor es finalmente asignado a un centro para problemas de conducta, se describe un proceso que, ante la realidad de una patología subclínica, caracterizada por daño emocional y pautas de comportamiento disfuncionales, intenta garantizar que sea una opinión compartida por un número suficiente de profesionales, que valoran de una manera similar la idoneidad de la decisión adoptada. Así, el diagnóstico que sustenta la prescripción de este recurso especializado no viene de profesionales de la salud mental, sino de profesionales educativos que, eso sí, contrastan entre sí unas percepciones muy completas, en la medida en que están tomadas en el contacto diario y cotidiano con los chicos.
De manera muy resumida podríamos decir que la propuesta elaborada y discutida por el equipo educativo del recurso, una vez validada por el director o directora de éste y contrastada con el Servicio de Apoyo Técnico, llega al técnico de seguimiento del caso, que la valora, desestimándola o aceptándola, en cuyo caso elabora una nueva propuesta que acepta sin más lo existente o lo mejora y que se eleva a la Comisión de acogimiento residencial para su decisión definitiva.
1.2. Siendo un centro cuyo carácter diferencial respecto al resto de los de la red de recursos residenciales es, según nos refieren, precisamente la modificación de conducta, parece conveniente apoyo profesional especializado como parte de la plantilla.
Experiencias conocidas nos indican que abordar estas problemáticas desde perspectivas cognitivo conductuales supone manejar programas de refuerzos, tal y como lo hacen, pero también trabajar pensamientos irracionales y creencias, entrenar la gestión de las emociones, etc. funciones que requieren de las aportaciones de personal con esas competencias profesionales. La participación en el equipo de este profesional permite la conexión imprescindible (por potenciadora y sinérgica) entre el trabajo terapéutico propiamente dicho y la acción educativa en el marco del programa de vida cotidiana, además de lo que aporta como apoyo al propio equipo de educadores.
1.3. Su definición como recurso de tránsito (1ª fase muy restrictiva desde la que se les "motiva" a pasar a recursos de mayor autonomía) da sentido a algunas decisiones con las que, a priori, no estamos de acuerdo: escolarización dentro del propio centro, no personalización de espacios, no establecimiento de vínculos con nada, ni nadie… Todo ello agravado por una realidad que nos indica que el tiempo que finalmente están en el centro no es tan breve como para justificar esas decisiones.
La reflexión a la que se nos hacía referencia en el apartado primero de este punto ya ha previsto modificaciones a nuestro entender importantes respecto al ámbito formativo, abriendo un abanico de posibilidades donde hasta la fecha sólo existía una alternativa: la clase dentro del centro para la adquisición de competencias lingüísticas, de cálculo y culturales básicas. Atendiendo a las necesidades y capacidades de cada chico o chica, se procederá a mantenerle escolarizado en su centro educativo de procedencia, a escolarizarle fuera del centro en alguna de las propuestas de la red educativa o a dotarle de las competencias básicas que le permitan acceder a recursos externos en un futuro, como es el caso actual. Como venimos reiterando, creemos que es esa la vía que mejor garantiza el derecho de cada uno de los chicos y chicas a la educación.
Respecto al énfasis en no establecer vínculos, ni sentimiento de pertenencia como acicate para el avance en su programa de desarrollo personal, incluso compartiendo la finalidad última que se pretende, mantenemos nuestras dudas respecto a que esto se consiga mejor haciendo que vivan "desacomodados", sin sentir nada ni mínimamente propio. Creemos que es totalmente humano y necesario para avanzar en el desarrollo sentirse perteneciente a algo y a alguien, tener vínculos desde los que crecer, tener "nuestro sitio", contar con algo estable, seguro, que no se mueva… aunque sea por un tiempo.
A la luz, de nuevo, de la reflexión que profundiza en los itinerarios individualizados, los responsables entrevistados comparten que el acceso a determinadas situaciones más estables (tener "mi" habitación, por ejemplo; poder decorarla, etc.) puede formar parte del programa educativo sobre el que se va avanzando, pero sin cuestionar en ningún momento el potencial del sentimiento de pertenencia y, sobre todo, de los vínculos. Nos atrevemos a decir que sin vínculos no hay posibilidades de relación educativa, verdadero motor de cambio que dota de significado al resto de elementos del programa.
1.4. Sala o habitación de aislamiento. No cuestionamos la necesidad de la existencia y la utilidad de esta sala, no obstante, en estos momentos nuestra preocupación se centra en garantizar que los derechos de los menores no sean vulnerados ni por la decisión de tener que hacer uso de la sala, ni en ningún momento de su permanencia en ella.
El decreto regulador de centros establece las condiciones de uso y las características generales que debe reunir una sala de aislamiento, indicando, por ejemplo, la necesidad de que las paredes estén acolchadas o la iluminación esté empotrada para evitar que los adolescentes puedan dañarse. En opinión de esta institución, el reducido tamaño de la sala y la insuficiente iluminación pueden dificultar la consecución del objetivo de la utilización de esa sala: que tras haber perdido de forma intensa el control de su conducta y haber puesto en peligro su integridad o la de otros, el adolescente se tranquilice y pueda incorporarse al resto de espacios del centro.
La posición de la entidad pública responsable en este tema está muy meditada y es firme: precisamente porque es una sala de aislamiento (para un momento de crisis y riesgo para su integridad y la de otros) y no de cumplimiento de un castigo o sanción, está bien contar con ella en estos centros donde es más probable que sucedan estos episodios (sólo puede existir en los programas para adolescentes con problemas muy graves de conducta, según el decreto regulador) y acondicionada como lo está. Debe estar preparada para períodos de ocupación cortos y con las protecciones suficientes como para que la persona no se produzca, ni produzca daños. De hecho, atendiendo a las sugerencias que les han hecho desde la fiscalía como consecuencia de una reciente visita, han de incorporar cámaras sin ángulos muertos, grabando permanentemente, y en ningún caso se deberá permanecer más de 6 horas en su interior. Insisten, por otro lado, en que realmente los chavales llegan a tranquilizarse allí dentro.
El análisis de los registros de incidencias parece indicar que la medida de internamiento en la sala de aislamiento no se ha tomado en ningún caso distinto al del uso señalado de crisis violenta y descontrolada, pero nos unimos a las recomendaciones de la fiscalía para una mejor garantía de los derechos de los menores.
1.5. Vigilantes de seguridad
Ya ha quedado señalada la existencia de personal de seguridad en todos aquellos espacios en que permanecen los menores acogidos y la importancia que concedemos a que estos profesionales estén claramente identificados y sus funciones se circunscriban estrictamente al ámbito de la seguridad.
Si bien es cierto que el personal de seguridad interviene a instancias del personal educativo, consideramos que su numerosa y permanente presencia en todos los espacios puede conferir un carácter excesivamente punitivo o de conflictividad al centro, máxime cuando el acento de las características del centro se quiere poner en su vertiente de modificación de trastornos conductuales.
1.6. Duchas colectivas: ¿y la privacidad?
El derecho a la intimidad de estos menores puede verse menoscabado en la medida en que todas las duchas destinadas a los chicos son colectivas (en el caso de la zona de chicas cuentan con un baño con ducha), siendo éste el lugar donde habitualmente las realizan. A pesar de que se puedan alegar razones de que hoy en día esto es algo superado y "normalizado", además de que facilita la supervisión de la adquisición de ciertos hábitos de higiene, entendemos necesario que existan duchas individuales para que, todo aquel que lo desee, pueda hacerlo de manera privada. Esto, por otro lado, es lo que está expuesto en el decreto regulador de los recursos residenciales para menores en situación de desprotección.
La visita al centro Endoia de Deba busca conocer el proceso de actuación global para los menores con trastornos de conducta, completando la información obtenida en la visita al centro Aixola y valorando la coherencia y progresión de la intervención. Por ello, los puntos de interés para la visita, además de conocer el centro y los datos básicos de personas usuarias y profesionales es:
a. ¿Perfiles heterogéneos? ¿cuáles? ¿salud mental? ¿diagnósticos subclínicos sin patología psiquiátrica, pero conductual –contextual–?
b. ¿Cómo abordan estos "problemas de comportamiento"? Profesionales; protocolos y pautas (separación de grupo, aislamiento, sanción…); sala de contención; personal de seguridad…
c. Proyecto educativo: coherencia con Aixola y confirmar progresión respecto a autonomía y disfrute de derechos. Especialmente, 1) Escolarización, 2) Personalización de espacios, 3) Acceso a pertenencias, 4) Espacios privados, 5) Riqueza de estímulos (juegos, lecturas, ocio…), 6) Tiempos de ocio: autónomos/acompañados/en grupo…
El centro Endoia fue totalmente reformado tras los incidentes de 2008 y reabierto en octubre de 2010. Es un caserío aislado situado en el barrio de Endoia, de Deba, a 6,5 km. del núcleo poblacional de Itziar, lugar de acceso al transporte público. Dispone de transporte propio: una furgoneta. Consta de dos plantas y desván, una amplia zona exterior con huerta y zona verde. No tiene elementos identificativos en el exterior y el cerramiento del terreno es el habitual en caseríos: alambre y vegetal (enredaderas que van trepando por el alambre). Es accesible para personas en sillas de ruedas en tanto en cuanto tiene habitaciones en la planta baja y un baño adaptado.
Las puertas que comunican los distintos espacios no están cerradas con llave y los chavales se mueven con bastante libertad por el centro.
No hay ninguna sala de aislamiento y nos refieren que los momentos de separación de grupo (por un conflicto, por una pequeña crisis, etc.) se hacen en las habitaciones con un educador.
La intervención realizada en el Centro Endoia se define como Programa para menores extranjeros no acompañados que presentan problemas de conducta (no graves) y proceden, tanto del Centro Aixola, una vez superados los objetivos de esa fase inicial, como de cualquier otro centro de la red de acogimiento residencial de Gipuzkoa (programas básico general, de acogida de urgencia y de emancipación) generalmente cuando han generado problemas de convivencia o adaptación a los centros.
En el centro se encuentran en estos momentos acogidos 8 chicos procedentes de Marruecos, salvo uno, de Argelia. La evolución de la ocupación ha ido creciendo suavemente, sin llegar en ningún momento a estar al completo. Los datos de llegadas no hacer prever una afluencia importante de menores en los próximos meses.
Respecto al tiempo de permanencia en este centro nos indican que la persona que más tiempo ha permanecido en él lo hizo durante 10 meses y las razones para esta prolongación tienen que ver con la localización de un recurso adecuado para sus necesidades. Era un caso especial porque requería su consideración como dependiente, lo que hacía más complejo el proceso de derivación. En todo caso, sí se menciona que la gestión administrativa de la derivación puede llegar a demorar hasta en 2 meses la salida real del menor del recurso desde que se toma la decisión de que está preparado para ir a otro centro. Esta espera suele generar bastante ansiedad.
El equipo de profesionales está compuesto por 16 personas y el director. No hay personal de vigilancia y seguridad.
En lo tocante al perfil de los menores atendidos nos indican que no ha habido ningún menor con diagnóstico de patología mental. Lo que sí tienen son "problemas de conducta" sin base psiquiátrica y, fundamentalmente, derivados o relacionados con consumos de sustancias tóxicas. Han tenido alguna fuga y en escasas ocasiones han procedido a realizar registros personales y de pertenencias. En estos casos han solicitado la presencia de la Ertzaintza, pero los registros los realizan los educadores y educadoras.
En cuanto a la intervención, los "problemas de conducta" son abordados dentro del Plan Educativo Individualizado, que constituye la hoja de ruta de la actuación con cada uno de los menores. En los casos en que se necesita intervención psicoterapéutica especializada, tanto en este centro como en el resto de los de la red de acogimiento, se recurre a diversos gabinetes distribuidos por todo el territorio gipuzkoano. Los educadores y educadoras señalados como personal de la plantilla acompañan los avances en vida cotidiana también en este aspecto. Existe también aquí la figura del tutor de referencia.
Fomentan mucho la relación con personas externas al recurso residencial y, además de lo que aporta el contexto escolar y de actividades extraescolares (deportivas, lúdicas, etc.) buscan referentes adultos en la comunidad "autóctona", referentes todos ellos que permanezcan una vez haya alcanzado la mayoría de edad. Varios de los chavales participan del programa Izeba, aunque en ocasiones tengan ciertas dificultades para aunar criterios educativos entre el equipo de educadores del centro y el o la "tía". También mantienen relación telefónica estable con sus familias.
Animan también a la relación normalizada con los caseríos vecinos, con los que no están teniendo ningún tipo de problema. Algunos chavales salen a correr de manera habitual y ya son conocidos, otros han realizado tareas agrícolas en cumplimiento de medidas judiciales, tienen previsto realizar una jornada de puertas abiertas para los vecinos, etc.
Respecto a la participación en la toma de decisiones del centro, todos los sábados tienen asamblea de menores (el resto de días de la semana prácticamente no están o, por lo menos, siempre falta alguien), aunque parece que no les gusta demasiado que sea en sábado porque les quita tiempo de su ocio.
Por último, sobre el proyecto educativo y la progresión respecto a la situación en Aixola:
De todo lo observado en este centro volvemos a destacar los elementos que ya en la visita a Aixola valorábamos como positivos y que aquí también se dan, además de esa progresión en los niveles de autonomía que se observan en todos los ámbitos estudiados: escolar, ocio, espacios personales, etc. Citar, sin embargo, una cuestión sobre la que nos hemos venido preguntando desde la visita a Endoia: estando definido como un recurso para adolescentes con problemas de conducta, no hemos encontrado nada, ni en lo que nos han referido las personas entrevistadas, ni en lo que hemos podido observar en el curso de la visita, que haga pensar en un recurso muy distinto del de cualquiera del programa básico (donde siempre puede haber chicos y chicas algo más difíciles). Siendo esto así:
Finalizamos este apartado relativo a la red de acogimiento residencial con unos breves comentarios sobre protocolos de actuación. Habiendo tenido noticia del avance de los trabajos para la elaboración de los protocolos de coordinación entre el sistema de servicios sociales para la infancia en desprotección y otros ámbitos como el educativo, sanitario, etc. nos hemos interesado por el estado de elaboración de dos protocolos especialmente vinculados a los centros residenciales del programa especializado. El primero de ellos es el protocolo común de actuación para los casos de ausencias no autorizadas dispuesto en la disposición adicional séptima del Decreto 131/2008 antes citado. Transcurrido sobradamente el periodo para su elaboración contemplado en la disposición adicional, mantenemos una actuación de oficio abierta en el marco de la cual se ha solicitado información al Departamento de Interior (señalado por la normativa para liderar este proceso), con escasos resultados.
Y del protocolo de actuación en los casos de ausencias no autorizadas al protocolo de actuación de los servicios de vigilancia y seguridad de los centros residenciales de menores en desprotección que la Dirección de Servicios Sociales del Gobierno Vasco se comprometió a elaborar como alternativa a nuestra propuesta de modificación del Decreto 131/2008 para una mayor garantía de sus derechos en los registros corporales a los que en algunas ocasiones son sometidos los menores.
Según nos informan desde esta Dirección, la elaboración del protocolo se está haciendo en el marco general del desarrollo normativo exigido por la Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de servicios sociales y la articulación del Sistema Vasco de Servicios Sociales. Está siendo ésta una tarea compleja y costosa: 1) porque requiere de la participación, el acuerdo y en muchas ocasiones el consenso de los tres niveles de la Administración competentes en el Sistema y se ve afectada por los cambios no simultáneos derivados de los procesos electorales en la configuración de los distintos ejecutivos; 2) porque el contexto económico de limitación e incertidumbre actual está ralentizando decisiones que suponen compromisos presupuestarios importantes para las finanzas públicas, lo que se está traduciendo en un proceso de deliberación mucho más largo de lo esperado. Esta previsión de avance ralentizado (no imputable en exclusiva a la administración interpelada por nuestra actuación) nos ha llevado al escenario de incorporar este tema como objeto de seguimiento (no necesariamente todos los años) de la Oficina de la Infancia y la Adolescencia, articulándose para ello actuación de oficio en el momento en que se decida abordarlo.
2.2.2.3. Valoración de las situaciones de desprotección
Otra de las cuestiones sobre las que se solicitó información a las diputaciones forales hacía referencia al grado de implantación del BALORA como instrumento para la valoración de la gravedad de las situaciones de riesgo y desamparo en los servicios sociales municipales y territoriales de atención y protección a la infancia y adolescencia, aun cuando su utilización no viniera derivada de la exigencia normativa, ya que no es hasta noviembre de 2011 cuando el decreto regulador es publicado (Decreto 230/2011, de 8 de noviembre).
Como ya se ha señalado en informes ordinarios y extraordinarios anteriores, este instrumento común de valoración, cuyo proceso de elaboración supuso ya de entrada un interesante proceso de reflexión y consenso entre todos los agentes implicados, permite la calificación de la situación del o de la menor en un gradiente que va desde el riesgo más leve hasta el desamparo más grave, visibilizando todos los estadios comprendidos entre ambos extremos y permitiendo, por tanto, respuestas más adecuadas a las situaciones, diversas, analizadas. Nos atrevemos a valorar este instrumento (y su proceso de elaboración) como una buena práctica, susceptible de ser compartida y difundida a otros territorios que lo pudieran necesitar. Máxime cuando otro de los elementos que aborda ese intento de actualización de la legislación sobre protección de los y las menores al que ya nos hemos referido anteriormente, son las situaciones de riesgo de desprotección, en ocasiones no visibilizadas y sobre las que no se interviene, en contra de todos los principios de prevención y atención temprana que se hayan podido formular.
Tanto en Araba/Álava como en Gipuzkoa el instrumento Balora ha sido utilizado en todas las valoraciones de la gravedad de las situaciones de desprotección. En este segundo territorio, además, se señala su utilidad, entre otros instrumentos, para la valoración de la posible reunificación familiar en el caso de las medidas de acogimiento residencial y familiar. En Bizkaia se ha utilizado el instrumento Balora en todos los casos de valoración, con la salvedad de los expedientes relativos a menores extranjeros no acompañados, ya que se considera que no existen indicadores a valorar porque el motivo de tutela es la falta de un referente adulto.
2.2.2.4. Apoyo a las familias
En el transcurso de nuestras actuaciones hemos tenido la percepción de que, cumpliendo escrupulosamente los procedimientos, algunas familias (en algunos casos acogedoras, en otros usuarias de programas de intervención familiar) no sienten el apoyo que necesitan para hacer frente a situaciones en la mayoría de los casos muy difíciles. Aquí insistiremos en los déficits de información (sobre expectativas, sobre futuro), de orientaciones concretas, de pautas educativas, de acompañamiento… aunque tenga también un gran impacto cierto "baile" de profesionales y organizaciones (percibidas como distintas de la Diputación, en muchos casos) al que nos referiremos en el apartado siguiente y que dificultan el establecimiento de los vínculos de confianza necesarios. Porque la atención a los niños y niñas es importante, por supuesto, pero si seguimos creyendo que el mejor contexto para el desarrollo de estos y estas menores es la familia (del modelo que sea), habrá que invertir esfuerzos también en ella, bien para que los menores no tengan finalmente que salir de ella, bien para que la adaptación a una familia diferente de la propia se haga en las mejores condiciones posibles, bien para un posible retorno tras un período en recurso residencial…
Destacamos, específicamente, la situación del acogimiento familiar y de las familias acogedoras, ya que ha sido fuente de un buen número de las quejas recibidas y de consultas a la institución. Señalado en el párrafo anterior el imprescindible acompañamiento que solicitamos para los procesos de acogimiento familiar, quisiéramos reiterar la valoración positiva ya expresada con anterioridad por esta institución de la apuesta por parte de las instancias competentes por el impulso al acogimiento familiar frente al acogimiento residencial. Y desde esta valoración positiva reconocemos la dificultad que representa la ausencia de normativa reguladora al respecto, cuestión ésta ya trasladada a la Dirección de Servicios Sociales de Gobierno Vasco. En este mismo propósito entendemos que pretende avanzar la ley de actualización de la legislación sobre protección a la infancia en elaboración, donde el acogimiento familiar ocupa un amplio porcentaje de las modificaciones propuestas al Código Civil: reordenamiento de las modalidades de acogimiento familiar, ampliación de los supuestos en que el acogimiento pueda desembocar en adopción, derechos y deberes de las familias acogedoras, etc. En esta misma línea, y una vez aprobada la legislación básica estatal, esperamos se aborde la actualización de la normativa autonómica.
2.2.2.5. Responsabilidad institucional y papel del tercer sector
En el sistema vasco de servicios sociales, y dentro de él en el área de los y las menores en desprotección, es muy habitual la participación de entidades del Tercer Sector de acción social como gestoras de recursos públicos. Como ya hemos manifestado en reiteradas ocasiones, la gestión indirecta a través de entidades distintas a la administración es totalmente lícita, siempre y cuando la administración titular y responsable garantice las condiciones de calidad en la atención e intervención requeridas, así como la existencia de criterios homogéneos. Ahora bien, la atención a quejas del ámbito, más frecuentes en algunos territorios que en otros, nos suscita tres reflexiones en torno a este tema:
2.2.2.6. Calidad de los informes
En la investigación de algunas quejas hemos tenido conocimiento de informes técnicos con finalidades diversas (diagnóstico, seguimiento, derivación, etc.) elaborados por los y las profesionales de los servicios. Si bien no de manera mayoritaria, en ocasiones nos hemos encontrado con expresiones que, al menos por lo que podemos leer, parecen ser más bien inferencias que datos o conductas observables, opiniones mezcladas con hechos, pronósticos sin base objetivable, contundentes valoraciones de la persona… Probablemente esas expresiones, valoraciones y pronósticos que citamos tengan un soporte objetivo que desconocemos por no citado, estén formulados a partir de conductas y manifestaciones ciertas de las personas sobre las que se informa y que el profesional conoce pero no expone, etc… por lo que pensamos que el problema radica en la calidad de los informes sociales, en la redacción rigurosa y técnicamente correcta de éstos.
Si tenemos en cuenta el impacto que estos informes tienen en la vida de las personas, ya que se toman decisiones muy trascendentales para ellas en función o con la base de lo que en ellos hay recogido, no estimamos baladí ni una mera cuestión formal la insistencia en garantizar su rigor técnico, razón por la que hemos trasladamos la preocupación a las instituciones competentes en la formación y cualificación de los y las profesionales, además de invitar a tenerlo en cuenta en el seguimiento de programas y servicios.
2.2.2.7. Protección de datos de terceros
En el transcurso del año algunas personas nos han trasladado haberse visto afectadas en su intimidad por la incorporación a los autos judiciales de los expedientes completos elaborados por los equipos socioeducativos y psicosociales de los servicios sociales, tanto de atención primaria como de atención secundaria (ayuntamientos y diputaciones). Se trata de expedientes que recogen los programas puestos en marcha y las actuaciones realizadas por los servicios sociales con relación a menores y/o a uno o a ambos progenitores. También pueden afectar a otros miembros de la familia. Las quejas que venimos recibiendo por este motivo plantean que dichos expedientes son solicitados por los Juzgados e incorporados a los autos en su integridad, incluyendo información sensible que pueden contener sobre aspectos que, siendo irrelevantes para el pleito, afectan a la intimidad de las personas en el sentido del art.1 LO 15/1999, de Protección de Datos.
Cuando estos expedientes son solicitados por los progenitores a la Administración, es de aplicación el art. 37.2 de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que establece que el acceso a los documentos que contengan datos referentes a la intimidad de las personas estará reservado a éstas (art. 37.2). Sin embargo, también las partes pueden instar del Juzgado, en el curso de un procedimiento judicial, que se solicite a la Administración su envío. En este caso, valoramos que una forma de evitar el problema expuesto sería que el Juzgado, en tales casos, en vez de solicitar íntegro el expediente administrativo que recoge al completo la intervención psicosocial o educativa de que se trate, pida un informe específico que extraiga de éste únicamente los datos relevantes a la materia objeto de discusión en el juicio, evitando en lo posible que se pongan de manifiesto datos que, no siéndolo, afecten a la intimidad de las personas. Sabemos que es más sencillo solicitar todo el expediente administrativo. Pero la concreción de la petición de los testimonios que se solicitan a los ayuntamientos y las diputaciones forales o de los documentos que se deben exhibir, o la petición de elaboración de un informe específico con el contenido necesario y suficiente para el procedimiento judicial en curso, facilitaría que el tratamiento de los datos fuera conforme a la normativa sobre su protección, evitando perjuicios a la intimidad de las personas, y sin que por ello el Juzgado se vea privado de cuanta información relevante precise de cara el procedimiento.
Esta propuesta ha sido trasladada a la Administración de Justicia, cuya Sala de Gobierno trasladó a los Juzgados como solución que se solicite un informe específico con los datos relevantes necesarios y no los expedientes administrativos completos, como forma de evitar la afectación a la intimidad de las personas.
De manera complementaria, se ha venido trasladando a los servicios sociales para la infancia en desprotección, en primer lugar a los directamente relacionados con las quejas citadas, pero también en aquellos otros foros en los que ha habido ocasión, la conveniencia de elaborar informes específicos, concretos y rigurosos, que atiendan especialmente a la protección de los datos que sobre las personas en ellos se refieran.
2.2.2.8. La atención específica a los menores extranjeros no acompañados
En relación con las necesidades específicas de los menores de edad extranjeros no acompañados se solicitó a las diputaciones forales una serie de datos cuantitativos (población atendida, datos sobre la situación y regularización administrativa…) y algunas valoraciones o informaciones de carácter cualitativo. Junto a esta información, presentamos a continuación el resultado de algunas actuaciones derivadas de la tramitación de las quejas referidas a la situación de los menores y jóvenes extranjeros no acompañados.
El dato más relevante en cuanto al número de menores extranjeros atendidos es que en el año 2011 ha continuado la tendencia descendente de llegadas, y como consecuencia, de atendidos, tendencia iniciada en 2009 y que se acentuaba en 2010 en Gipuzkoa y Araba/Álava.
Gráfico 11. Evolución del número de menores extranjeros no acompañados "nuevos"
acogidos por los servicios sociales forales de infancia 2005-2011
Fuente: elaboración propia en base a los datos aportados por las diputaciones forales
Gráfico 12. Evolución del número de menores extranjeros no acompañados acogidos
por los servicios sociales forales de infancia a 31 de diciembre, 2005-2011
Fuente: elaboración propia en base a los datos aportados por las diputaciones forales
En Bizkaia la tasa anual de ingresos de menores extranjeros no acompañados se mantiene respecto al año anterior. No obstante, el volumen total de los casos atendidos ha disminuido en torno al 10% por efecto de los chicos que alcanzan la mayoría de edad y abandonan los servicios de infancia forales.
Respecto a cambios en el perfil o las características de las personas menores extranjeras atendidas, Bizkaia y Gipuzkoa no refieren cambios significativos. No obstante, los servicios forales gipuzkoanos sí han observado variaciones en el proyecto migratorio de un grupo importante de los atendidos, ya que, según su propia declaración, Gipuzkoa vendría a ser una etapa en su tránsito hacia países del Norte de Europa. La consecuencia más directa es que un número importante de las personas menores de edad atendidas en el Centro de Acogida de Urgencia desaparecen del mismo apenas transcurridos unos días. Araba/Álava, donde el colectivo de menores extranjeros no acompañados es mayoritariamente masculino, ha observado en 2011 un incremento de chicos procedentes de la República de Ghana y la llegada de tres chicos de Pakistán. También un aumento en el número de menores que han llegado sin documentación o portando un certificado de nacimiento sin fotografía como única documentación.
Esta tendencia descendente en el número de las personas menores extranjeras atendidas, lejos de superar la capacidad de respuesta de la red de acogida, ha supuesto el cierre de algún recurso residencial específico en Bizkaia (del que se informa en el apartado 2.2.2.2.), además de ser uno de los factores causantes de las modificaciones realizadas en la red de atención general que, en casos como el de Gipuzkoa, comienza a hacer más permeables las redes hasta ahora paralelas de atención a infancia extranjera e infancia "autóctona".
La valoración de las diputaciones forales respecto al trabajo coordinado con otras administraciones implicadas en el proceso de integración de los menores extranjeros no acompañados es, en general, positiva. La Diputación de Araba/Álava destaca la adecuada coordinación con los centros formativos y las actuaciones del centro de salud de Zaramaga y el departamento de Vacunación, dependientes de Osakidetza. En el ámbito municipal destaca el trabajo de la oficina de la unidad técnica del padrón, de las oficinas de atención ciudadana o del servicio municipal de deportes. La valoración de la Diputación Foral de Gipuzkoa respecto al grado de colaboración con otros sistemas (educación, sanidad, justicia juvenil, servicios policiales, subdelegación del gobierno, servicios municipales…) es positivo y destaca, un año más, el grado de colaboración recibido por parte de la Fiscalía de la Audiencia Provincial. No obstante, se han detectado también algunos problemas y cuestiones susceptibles de mejora, como son los referidos por la Diputación Foral de Bizkaia respecto a excesivos tiempos de espera entre la localización de un supuesto menor extranjero no acompañado y la recepción de los datos de su reseña en el Registro de Menores Extranjeros o para la realización de las pruebas de determinación de la edad y la recepción de los resultados y decisiones. En algunos otros casos las dificultades tienen que ver con retrasos importantes no razonados en la gestión de la documentación de los chicos por parte del Consulado, circunstancia que imposibilita el acceso a los programas de emancipación correspondientes al cumplir la mayoría de edad a los que nos referimos a continuación.
La recepción de un número importante de quejas ha agudizado en 2011 la preocupación de esta institución por los procesos de emancipación, esto es, por la situación en la que se encuentran chicos y chicas que a los 18 años son declarados oficialmente "adultos autónomos y emancipados" por perder la tutela de la administración, pero que no cuentan con las condiciones necesarias, ni suficientes como para situarse en una emancipación real, con un riesgo altísimo de precipitarse en situaciones de exclusión o riesgo de exclusión, al menos, y dando al traste en muchos casos con años de trabajo (y resultados) para el desarrollo personal y la inclusión social de estos chicos y chicas por parte de los sistemas de educación, servicios sociales, etc. Si, como se apunta en el diagnóstico para la elaboración del III Plan Vasco de Juventud, es la familia la que sostiene a los y las jóvenes (ya oficialmente adultos autónomos) ante las situaciones de dificultad de acceso a un mercado laboral precario (altas tasas de temporalidad, fraccionamiento, inestabilidad, etc., ante la realidad de unos ingresos insuficientes para el sostenimiento de una vida autónoma y ante la dificultad de acceso a la autonomía residencial por la carestía de la vivienda, cuando la familia no existe (o no ejerce), no se da el soporte y estos chicos y chicas quedan en terrenos inestables.
Por esta razón, nos hemos interesado especialmente por la respuesta que las instituciones dan a los chicos y chicas menores extranjeros cuando deben abandonar el sistema de servicios sociales de protección a la infancia, bien por haber alcanzado la mayoría de edad o por haberse dictado un decreto por parte de la fiscalía en la que se declara su mayoría de edad. Así, hemos solicitado a las tres diputaciones forales información sobre los recursos que se disponen para la emancipación de los menores que alcanzan la mayoría de edad y sobre los mecanismos de coordinación establecidos entre instituciones o departamentos. A tenor de las quejas recibidas la situación parece especialmente preocupante en Álava, donde hemos tenido conocimiento de que algunos chicos que están siguiendo con aprovechamiento los recursos de formación que se habían dispuesto para ellos deben pernoctar, en el mejor de los casos, en recursos para personas en situación de alta exclusión.
En general, en el caso de que sea la fiscalía la que determina la mayoría de edad, estos jóvenes no tienen ningún programa de seguimiento, por lo que acuden como el resto de la ciudadanía a los servicios sociales municipales y solicitan prestaciones económicas en el caso de que existan ayudas específicas para situaciones de vulnerabilidad muy excepcionales (como sucede en Bizkaia o en Gipuzkoa), ya que al ser menores de 23 años no cumplen los requisitos para ser beneficiarios de la Renta de Garantía de Ingresos.
En el caso de los chicos y chicas que alcanzan la mayoría de edad estando siendo atendidos por los servicios de infancia, las diputaciones han previsto algunos programas de seguimiento, sujetos en todo caso al cumplimiento de determinados requisitos que no en todos los casos se dan. Por otro lado, la cobertura es diferente en cada territorio histórico, por lo que ofrecemos la información desglosada por territorios en los siguientes párrafos.
La Diputación Foral de Bizkaia tiene previstas distintas fórmulas para apoyar los procesos de emancipación de los chicos y chicas que alcanzan la mayoría de edad en sus servicios: prolongación de la estancia hasta un máximo de 18 meses en los propios recursos residenciales de infancia, programa SAIO, protocolos de derivación a los servicios de Mujer y Familia e Inserción Social. En el caso de los procesos de emancipación de menores extranjeros no acompañados, en un porcentaje elevadísimo, varones, la vía más habitual es la que se lleva en coordinación con el Servicio de Inserción Social. Dos veces al año el Servicio de Infancia envía un listado con los datos de los menores que cumplen la mayoría de edad en el siguiente semestre y cumplen con los requisitos establecidos por éste, que son los siguientes:
La solicitud de plaza residencial para los servicios de exclusión y la solicitud de ayuda económica –también gestionada desde inclusión social– son firmadas en el Servicio de Infancia, donde se les explica el proceso que van a seguir. Desde aquí se remite al de Inserción Social un informe de evolución y toda la documentación del chico. Una vez asignada la plaza y hasta su ingreso en el nuevo recurso residencial, los o las profesionales del Servicio de Infancia acompañan a los chicos en sus primeros contactos con sus homólogos del Servicio de Inserción Social.
La Diputación Foral de Gipuzkoa también ha establecido un mecanismo de derivación a los recursos de alojamiento para jóvenes mayores de 18 años que gestiona el Servicio de Inserción y Empleo. La coordinación se realiza a través del equipo del Servicio de Asistencia Técnica al Acogimiento Residencial, quien recibe los informes sociales de los equipos educativos y los remite a la Sección de alojamiento de Inserción Social. Tras la valoración, si la solicitud es admitida, el joven es incluido en una lista de espera para acceder a los centros. En caso de valorarse negativamente, se orienta al joven al Programa de acompañamiento y, en función de su evolución, puede presentar una nueva solicitud una vez transcurridos seis meses.
La Diputación Foral de Araba/Álava informa que una vez al mes comunica al Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz sobre los chicos que salen del programa residencial por alcanzar la mayoría de edad, indicando las necesidades que precisan en cuanto a continuidad de prestaciones, recursos residenciales, tratamientos, etc. Hasta fechas recientes este proceso de derivación ha venido funcionando con fluidez, en la medida en que el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz ha recibido y atendido a estos jóvenes (ya no menores) con sus programas y servicios municipales. Las quejas recibidas, no obstante, parecen indicar una quiebra en el proceso, ya que siguen saliendo de los recursos de infancia forales, pero están encontrando dificultades para entrar en los servicios municipales en los que continuaban siendo acompañados en su proceso de incorporación social. Los expedientes continúan aún abiertos a la espera de la respuesta que proporcione el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz.
Ante esta tesitura concreta de desatención se ha activado recientemente una plataforma de apoyo a estos jóvenes que llega, incluso, a dar alojamiento en casas particulares. Un ejemplo, en todo caso, de la labor que realizan entidades sociales ofreciendo redes de solidaridad comunitaria que evitan el deterioro personal y de sus itinerarios de incorporación social de las personas que se encuentran viviendo en la calle. Esta atención, de nuevo, puede verse amenazada por la disminución constatada de las partidas presupuestarias consignadas para apoyar la labor de estas organizaciones en todos los niveles de la administración.
Otro conjunto de quejas recibidas tiene que ver también con el momento de la salida de los recursos forales de acogimiento residencial, pero se refiere a la no entrega de la documentación que señala el cese de la tutela, el cese del acogimiento residencial o de la recomendación necesaria para presentar la solicitud de autorización de residencia por circunstancias extraordinarias. Las diputaciones forales han entregado, en general, con posterioridad los documentos anteriores, salvo en un caso, en el que no se entregó el cese de tutela porque, según nos informaron, no se llegó a formalizar administrativamente tal medida, al haberse tenido constancia casi inmediata de su mayoría de edad. En este caso había estado con anterioridad en otras comunidades autónomas por lo que nos contestaron que las resoluciones administrativas que avalan esa mayoría de edad debieron ser entregadas en su día a la persona interesada por parte de las instituciones que las dictaron. Mantenemos en estudio, en todo caso, este proceder.
Y hablando de documentación administrativa, no podemos dejar de referirnos a ciertas dificultades en la regularización administrativa de estas personas menores. En Araba/Álava son el Área del Menor y la Familia y el centro Bideberria los responsables de la tramitación de la documentación de los menores. En Bizkaia, el Departamento de Acción Social tiene contratada la gestión documental con la asociación Bizgarri, y en Gipuzkoa es el personal educativo de las propias entidades –supervisados por los servicios forales– quien se encarga del empadronamiento, tarjeta sanitaria, pasaporte, autorizaciones de residencia… de los menores extranjeros no acompañados.
La obligación de las diputaciones forales de documentar a estos menores se suele demorar en el tiempo por la necesidad de cumplir los requisitos que los consulados o embajadas exigen a sus nacionales. Esto, en ocasiones, ha supuesto un obstáculo para su inscripción en el padrón municipal, capital para la vida de las personas en la medida en que es puerta de entrada para el ejercicio de derechos (educación, sanidad, participación social…) y para sus relaciones con las administraciones públicas.
A ello ha venido a responder la recomendación general del Ararteko 5/2011, de 17 de octubre, relativa a la obligación de los ayuntamientos de llevar a cabo diversas actuaciones para la inscripción en el padrón municipal de las personas sin hogar y a los menores tutelados por las diputaciones forales que viven en centros residenciales en su municipio, en la que, estudiada la normativa que regula la inscripción en el padrón y la práctica diversa de los ayuntamientos, se invita de manera general a éstos a incorporar aquellas prácticas que interpreten la normativa de aplicación en el sentido más favorable a los intereses de las personas y, en el caso concreto de los menores tutelados por las diputaciones forales en acogimiento residencial, a elaborar un protocolo de actuación que tenga en cuenta las obligaciones que tienen las administraciones públicas en materia de infancia, que no pueden obviarse porque el menor no esté documentado, ni porque haya más menores que plazas concertadas en un momento dado. Este protocolo deberá atender al interés superior del menor y prever la inscripción en el padrón con los datos de que disponga la diputación foral que le tutela. En todo caso, la baja en el padrón debería iniciarse previa comunicación a la diputación foral que le tutela.
Otra dificultad que hemos vuelto a constatar este año es la divergencia entre la edad que tiene validez para la fiscalía y la institución de protección (que debe ser la que declara el decreto de fiscalía) y la que se señala en el pasaporte, que es el documento de identidad de estos jóvenes y con el que se tramita la autorización administrativa de residencia. Ello hace que haya jóvenes que disponen de autorización administrativa de residencia concedida por el Ministerio de Interior en el que se señala la edad que consta en el pasaporte, que es divergente a la que el decreto de fiscalía señala, que puede ser mayor o menor a las del pasaporte. Estas situaciones deberían aclararse porque provocan confusión e incertidumbre en estos jóvenes que, por razón de su edad se encuentran en una situación de vulnerabilidad. Sobre todo si se tiene en cuenta la falta de exactitud de las pruebas médicas de determinación de edad, como ha analizado recientemente el defensor del pueblo en un informe sobre los procesos de determinación de edad (¿Menores o adultos? Procedimientos para la determinación de la edad). Con relación a las pruebas de determinación de la edad, el Defensor del Pueblo ha emitido recientemente una recomendación dirigida al Ministerio de Justicia para que establezca un servicio especializado de estimación de la edad y promueva un protocolo interinstitucional que permita el intercambio de pruebas e informes forenses realizados con este objetivo por cualquier instituto de medicina legal del territorio nacional.
Esta situación de divergencia tiene una relación directa con el protocolo de acogida de urgencia para menores extranjeros no acompañados previsto en la disposición adicional sexta del Decreto 131/2008, regulador de los recursos de acogimiento residencial, y aún por elaborar a pesar de haber vencido ya todos los plazos establecidos.
Según nos informan desde la Dirección de Inmigración y gestión de la diversidad del Gobierno Vasco, en mayo se reunió por primera vez el grupo de trabajo constituido para la elaboración del protocolo, una vez superadas las dificultades de convocatoria con las que se venían encontrando y de las que nos habían dado cuenta a inicios del año. Desde entonces se viene trabajando en sucesivos borradores técnicos que aún no han alumbrado un documento consensuado por todos los agentes participantes. Así las cosas y aun cuando se ha trasladado con anterioridad la posición del Ararteko en esta materia, nos gustaría insistir en dos ideas:
Al hilo de la problemática de la determinación de la edad queremos traer también a colación la cuestión del derecho a la defensa y a la tutela judicial efectiva de estos menores o jóvenes. La persona menor de edad debe ser informada de su derecho a realizar las pruebas de determinación de edad, de su derecho a negarse a realizarlas y de las consecuencias que ello implica. En opinión del Ararteko sería recomendable que se nombrara un abogado de oficio desde que la Policía o el Servicio de Protección a la Infancia de la diputación foral correspondiente tiene conocimiento de que un joven, que no tiene a ninguna persona adulta de referencia, puede ser menor de edad y no está documentada. Además, si tras la realización de las pruebas médicas de determinación de edad el Ministerio Fiscal decide que es mayor de edad dicha decisión debería poder ser recurrida por el abogado que le ha correspondido en turno de oficio. Esta decisión afecta a los intereses y derechos de esta persona y debe poder ser recurrida en aplicación del derecho a la defensa y del derecho a la tutela judicial efectiva.
Hay que tener en cuenta que en los casos en los que un menor extranjero no acompañado es atendido por servicios sociales de atención a la infancia en situación de desprotección de la diputación foral y posteriormente se le hacen pruebas médicas y se determina por el Ministerio Fiscal que es mayor de edad, el cese de tutela acordado por la diputación foral se puede recurrir en vía judicial (y de hecho se han recurrido en la vía judicial numerosos ceses de tutela). En consecuencia, también debe ser recurrible la decisión que da lugar a que no se haga efectiva ninguna medida de protección porque las pruebas médicas que se han realizado para comprobar la edad de esta persona y el decreto de fiscalía determinan que es mayor de edad. Esta decisión afecta a su estado civil, y en todo caso a sus intereses y derechos, como hemos señalado anteriormente.
Una última pregunta que se cursaba a las diputaciones forales versaba sobre el criterio que mantienen sobre las consecuencias para la tutela de los chicos y chicas acogidos en el caso de fugas del centro, ya que algunas informaciones parecían indicar criterios diferentes.
Así hemos sabido que las diputaciones forales de Bizkaia y Gipuzkoa, siguiendo las orientaciones de la Fiscalía de Menores, mantienen abierto el expediente administrativo de aquellos menores tutelados que abandonan voluntariamente los centros de acogimiento residencial y, por tanto, no afecta a la asunción de tutela.
En el caso de Araba/Álava, sin embargo, es preocupante el criterio que señala que la resolución por la que se asume la tutela prevé diferentes supuestos que conducen a su extinción, entre los que se encuentra la marcha voluntaria. Si bien, al parecer, se atiende a las peculiaridades de cada caso diferenciando unas fugas de otras, creemos necesario recordar que el cese de tutela causado por la ausencia o fuga de un menor no está justificado, ni amparado en la legislación.
Finalizamos el apartado referido a la atención específica a las necesidades de las personas menores extranjeras no acompañadas con un comentario sobre el expediente relativo a las carencias detectadas en los procedimientos de repatriación y a la necesidad de un protocolo del que hemos dado cuenta en otros informes anuales. La información que nos ha trasladado el Defensor del Pueblo con relación al informe que le ha remitido la Dirección General de Integración de los Inmigrantes plantea que este procedimiento, al estar regulado de una manera más detallada en el nuevo decreto, la necesidad del mismo no es la misma, por lo que la valoración de su procedencia la deja para más adelante si se detectaran eventuales deficiencias o lagunas.
2.2.3. Justicia
Un rasgo característico de buena parte de las quejas presentadas en este ámbito (casi el 50% en el caso de las contabilizadas por la Oficina de la Infancia y la Adolescencia), tal y como ya se señala en las páginas del informe general correspondiente, es que son rechazadas formalmente por falta de competencia. En algunos casos, se trata de conflictos entre particulares; en otros, de quejas contra actuaciones de órganos administrativos del Estado central, que se hacen llegar a nuestro homólogo estatal. Las restantes surgen del desacuerdo con decisiones de los tribunales, cuya independencia impide que sean sometidas al control de instancias no jurisdiccionales.
No obstante, y conforme al criterio ya señalado arriba de proporcionar a quien plantee una queja toda la ayuda que esté en nuestra mano, independientemente de la admisión formal de la reclamación, los párrafos siguientes se articularán en función de las temáticas abordadas, sin entrar en precisiones concretas sobre la calificación formal de la queja.
En materia de justicia de menores el dato más relevante es, precisamente, la ausencia casi total de quejas al respecto. Una sola solicitud formalizada de actuación que decae al de pocos días por haberse solucionado la situación desde los mecanismos internos del sistema de justicia juvenil.
Sin embargo, es cierto que en esta materia la colaboración con Juzgados y Fiscalía para el abordaje de algunas situaciones que nos han llegado ha sido especialmente fructífera, tal y como se ejemplifica en el apartado de Justicia del informe general.
Otro ámbito habitual de actuación es el relacionado con la ejecución de resoluciones judiciales de procedimientos matrimoniales, en la que se ven afectados de manera importante los hijos e hijas de la pareja. Sin considerar aquellos que simplemente muestran su desacuerdo con las medidas acordadas judicialmente en relación con los hijos e hijas en procedimientos de separación y divorcio, no han faltado, un año más, los casos referidos al incumplimiento de estas. Las más graves han consistido en dos sustracciones internacionales de menores que tuvieron lugar en Bizkaia, cuya Fiscalía prestó toda la colaboración que esta institución solicitó en defensa de los derechos de estos menores (véase Justicia en informe general).
Un tercer ámbito en el que se han realizado actuaciones en este 2011 son los puntos de encuentro familiar (en adelante PEF). Estos servicios han sido objeto de preocupación en esta institución especialmente desde 2007, cuando llegan un número importante de quejas de personas insatisfechas con el servicio o críticas con determinados criterios de funcionamiento, a través de las cuales se obtiene un conocimiento bastante preciso de su situación. Teniendo en cuenta la aprobación al año siguiente de la Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de servicios sociales (por lo que quedan perfectamente ubicados en un sistema público y establecida su competencia en el Gobierno Vasco) y del Decreto regulador de los puntos de encuentro familiar por derivación judicial, a lo largo de 2009 y 2010 realizamos exclusivamente un seguimiento ordinario, del que se da cuenta someramente en los informes anuales al Parlamento. A comienzos de 2011, habiendo finalizado el periodo de dos años para la regularización de los PEF por derivación judicial dispuesto en la Disposición Transitoria del decreto citado, procedíamos a la apertura de una actuación de oficio con el fin de valorar los avances realizados y su situación actual.
En el marco de este expediente de oficio se han realizado las siguientes actuaciones:
En la respuesta recibida en esta institución el 8 de junio se desgrana la información solicitada a la vez que se nos comunica el cambio competencial (ya anunciado públicamente una semana antes), efectivo a partir del primer día de 2012 y que cobra carta de naturaleza en el Decreto 239/2011, de 22 de noviembre, de modificación del Decreto regulador de los puntos de encuentro familiar por derivación judicial en la Comunidad Autónoma del País Vasco.
La visión obtenida en nuestra visita al PEF de Donostia y el análisis de la documentación aportada por el Departamento de Empleo y Asuntos Sociales nos permiten apreciar el cambio en positivo experimentado en estos tres años, a la vez que señalar algunos elementos que continúan preocupándonos o sobre los que entendemos se puede seguir mejorando:
Todos estos elementos observados desde nuestra perspectiva han sido trasladados a la institución actualmente competente, la Dirección de Justicia de Gobierno Vasco, en el entendimiento de que pueden contribuir a completar (quizás ratificar) el diagnóstico de situación que realicen en el momento de asunción de la competencia traspasada.
2.2.4. Familia
2.2.4.1. Política familiar
En diciembre de 2011 ha sido aprobado el III Plan Interinstitucional de Apoyo a las Familias en la Comunidad Autónoma del País Vasco (2011-2015), en el que se presenta el marco de estrategias y objetivos que darán forma a las políticas públicas de apoyo a las familias en los próximos cinco años, dando así continuidad a la labor de planificación y coordinación iniciada en 2002 con el primer plan.
En el marco de la reunión mantenida con la Dirección de Política Familiar y Comunitaria del Gobierno Vasco se nos informó de que el referido plan se ha visto condicionado por el contexto económico, que obliga más que nunca al establecimiento de prioridades. En todo caso, el cambio más destacable del nuevo plan respecto a los precedentes es cualitativo: la transversalidad aparece como idea rectora que pretende consecuencias operativas en cuanto a la implicación y compromiso de otros departamentos del Gobierno y de otras administraciones públicas vascas. Parece que la receptividad está siendo buena, incluso la de aquellos sistemas tradicionalmente menos permeables, lo que constituye una buena noticia. No obstante, compartimos la alerta respecto a que en esta re-valoración de la función de la familia pueda estar incidiendo la dificultad para el sostenimiento de algunos sistemas sociales. Otro de los elementos destacables del plan es la apertura de nuevas líneas de actuación, diferentes a los caminos explorados hasta la fecha, que trasciendan la política de compensaciones por gastos de las familias y se orienten hacia la creación de una nueva oferta de servicios de apoyo a las familias.
Desde el Ararteko manifestamos nuestra coincidencia con la orientación general y la filosofía que inspira al nuevo plan, aprovechando el momento para trasladar algunas cuestiones relacionadas con quejas recibidas en nuestra institución:
De manera complementaria, nos parece interesante por su conexión con cuestiones que a lo largo de este documento se presentan como de especial interés o preocupación de la institución del Ararteko, citar tres de los objetivos en los que esta Dirección ha venido trabajando a lo largo de 2011:
Como cierre de este apartado informamos de la decisión de elaborar para 2012 un informe extraordinario sobre las políticas públicas dirigidas al apoyo a las familias en Euskadi que clarifique el panorama de políticas públicas existentes en este ámbito, así como las necesidades y demandas de las familias vascas. En el informe se estudiará, entre otras muchas cuestiones, la situación de las familias numerosas, tal y como se ha comprometido con la Federación de Asociaciones de Familias Numerosas de Euskadi, Hirukide.
2.2.4.2. Familias homoparentales
En el informe al Parlamento Vasco del pasado año se informaba sobre los problemas detectados en la determinación legal de la filiación en matrimonios formados por dos mujeres y de ello se hacía un análisis en profundidad en nuestra Recomendación General 4/2010.
En relación con la determinación legal de la maternidad de la madre no biológica del hijo o hija nacido en el seno de un matrimonio de dos mujeres mediante técnicas de reproducción asistida, en 2010 se inició una actuación de oficio dirigida a promover la revisión de las actuales prácticas registrales. En opinión de esta institución, la ambigüedad de la configuración legal del tema en la Ley 14/2006, de 26 de mayo, sobre técnicas de reproducción asistida, estaba provocando prácticas registrales no uniformes y que, en algunos casos, podían estar generando situaciones de discriminación para los matrimonios compuestos por dos mujeres.
A finales del año 2010 se trasladó, por razones competenciales, el problema detectado a la institución del Defensor del Pueblo, con objeto de que iniciara las actuaciones que estimara pertinentes para lograr una clarificación de la interpretación legal. Como resultado de nuestra actuación hemos tenido conocimiento de que la Secretaría de Estado de Justicia entiende que también es posible que la manifestación de la voluntad de asumir la filiación, requerida legalmente a la pareja de la madre biológica, se realice con posterioridad al nacimiento. Esto resolvería el problema que se planteaba en nuestra Recomendación General 4/2010. De ello se dará traslado al Departamento de Justicia del Gobierno Vasco con objeto de que difunda dicha información entre las y los jueces encargados de los registros civiles de la CAPV.
Por otra parte, representantes de la asociación Magala nos trasladaron su preocupación por la invisibilidad de esta clase de familias en los materiales didácticos que, en general, se emplean en los centros educativos, así como por la escasez o incluso inexistencia de materiales educativos específicos que tengan por objeto transmitir esta realidad al alumnado. La referida asociación pretende que se promueva la difusión en los centros educativos de Euskadi de materiales escolares dirigidos a facilitar la integración y normalización de las familias homoparentales, indicándonos que han encontrado especiales dificultades a la hora de obtener dichos materiales en euskera, ya que están en su mayor parte en inglés, castellano y catalán, y se ven en la necesidad de traducir al euskera esos textos, para lo que buscan ayuda institucional. Nos hemos comprometido a recabar el apoyo del Gobierno Vasco en esta cuestión, a la vez que les hacemos partícipes de nuestra implicación en el proyecto europeo (Rainbow) del que damos cuenta más detallada en el apartado 6.4. de este documento.
2.2.4.3. Información a padres y madres separados
Una temática que se ha presentado este año desde diversas ópticas, ya que son diversos los ámbitos a los que viene afectado (educación, sanidad, hacienda, padrón…), es la relacionada con la información que deben recibir los padres y madres separados en torno a los datos referentes a sus hijos e hijas que obren en poder de la Administración y la documentación que deben presentar. En la recomendación 8/2011, de 15 de noviembre de 2011 formulada al respecto se exponen con detalle las situaciones de las que hemos tenido conocimiento, los protocolos e instrucciones que se vienen aplicando, los fundamentos de derecho y las conclusiones de todo ello. En todo caso, tal y como se expone en el apartado de recomendaciones del informe general, traemos a colación las dificultades que algunas personas separadas con hijos e hijas a su cargo encuentran para ejercer determinados derechos y deberes que, como progenitores, la Ley les asigna. Algunas de ellas surgen como consecuencia de determinados condicionantes que la Administración impone al ejercicio de la patria potestad por parte de personas separadas, sobre todo –aunque no exclusivamente–en materia de educación y de sanidad. Cuando la Administración posee datos relativos a un menor, tiene la obligación de proteger su intimidad, por lo que sólo los da a conocer a quien ostente su representación legal. Sin embargo, para acreditarla, a sus padres les basta con presentar el libro de familia en caso de que vivan juntos; por el contrario, si están separados, se les obliga a demostrar, además, que no han sido privados de la patria potestad. En el ámbito sanitario, el progenitor no custodio ha de presentar incluso un "documento que acredite la patria potestad". Así, son tres los motivos de queja que ello suscita:
Del análisis de las situaciones descritas se derivan las conclusiones destacadas, tanto en la propia resolución (como no puede ser de otro modo), como en el capítulo IV de recomendaciones generales del informe general.
En los casos que motivaron nuestra intervención por este motivo en el ámbito educativo la Administración había actuado de acuerdo con las instrucciones establecidas al respecto por la Dirección de Centros Escolares el 16-06-1997. Coincidiendo en el tiempo con la publicación de la recomendación del Ararteko, el Departamento de Educación, Universidades e Investigación hizo públicas unas nuevas instrucciones a este respecto en las que ya se atiende al espíritu de la recomendación y se incorporan algunos de los elementos sugeridos, como la aportación de la parte dispositiva en exclusiva de las resoluciones judiciales o la reseña de la circunstancia de la separación y la dirección postal de ambos progenitores en los impresos y la aplicación informática de matriculación. Sin embargo, entendemos que las nuevas instrucciones no solucionan los problemas de adecuación jurídica que suscitaban, a nuestro juicio, los criterios seguidos en virtud de las anteriores. Los puntos en que se cifra la discrepancia son:
Esta recomendación dio lugar también a una consulta realizada por un gabinete psicológico en la que se nos preguntaba hasta qué punto los profesionales de dicho gabinete estarían obligados a facilitar información al padre no custodio sobre una menor que recibía atención psicológica. El supuesto que se nos planteaba tenía un carácter bien distinto de aquellos que motivaron la adopción de la referida recomendación general. De hecho, la circunstancia de que se tratara de un cónyuge no custodio no era relevante para la decisión que se adoptara o, dicho de otra manera, nuestra opinión no habría diferido en el caso de que el padre solicitante ejerciera la guarda y custodia de su hija.
Trasladábamos al gabinete nuestro parecer al tratarse de un supuesto especial en el que la información que se dispensara al padre –custodio o no– podría generar un impacto no deseado en la confianza que la menor tuviera en su terapeuta. Entendíamos que la protección del interés superior de la menor debía inspirar cualquier actuación que le concerniera y que la información ofrecida en ningún caso podría entrar en colisión con el secreto profesional y la garantía de la alianza terapéutica entre la paciente y el profesional. Al margen de nuestra aportación, sugeríamos también al gabinete la conveniencia de compartir estas cuestiones en el ámbito colegial y le ofrecíamos algunas referencias como la de los centros de salud mental infanto–juvenil, con el fin de que pudiera recabar pautas sobre buenas prácticas para casos de este tipo.
2.2.4.4. Violencia intrafamiliar (filio-parental)
Uno de los dos elementos de especial preocupación señalados en las conclusiones del informe 2010 de la Oficina de la Infancia y la Adolescencia en el ámbito de las y los menores infractores era el continuo crecimiento de los delitos de violencia en la familia y contra la pareja. Ya en 2004 la Dirección de Justicia del Gobierno Vasco manifestó su primera preocupación sobre este tema al contabilizar 43 medidas (aproximadamente el 5% del total), sumadas las cautelares y firmes, vinculadas a delitos de violencia intrafamiliar, calificación en la que esta dirección incluye todos los delitos que compartan la característica de tratarse de comportamientos violentos en las relaciones afectivas. Contabilizan así tanto la violencia ejercida sobre los progenitores o figuras de autoridad, como sobre sus parejas, y delitos sí por violencia familiar como por vejaciones, injurias, amenazas, etc. Desde entonces, los delitos relacionados con la violencia intrafamiliar y contra la pareja van en aumento, dándose en 2009 un incremento de casi un 30%, que volvía a crecer un 4,7% en 2010. En ese año un tercio de las medidas es aplicada a chicas (que duplicaban los porcentajes del año anterior). Ante estos datos, se decide iniciar una actuación de oficio con el objetivo de conocer el grado y calidad de la respuesta que se está ofreciendo desde instancias públicas a esta realidad emergente.
Como resultado de la información obtenida de las direcciones de Justicia y de Política Familiar y Comunitaria de Gobierno Vasco, de la fiscalía, de los servicios de Infancia y Mujer y Familia de la Diputación Foral de Bizkaia y de la UPV/EHU y la Universidad de Deusto, podemos afirmar que esta reciente realidad ha sido ya visibilizada por un buen número de agentes institucionales y sociales y que el panorama de atención no es tan baldío como pensábamos inicialmente.
Por una parte, los equipos de investigación de las dos universidades citadas están llevando adelante estudios auspiciados por instancias públicas con el objetivo de explicar el fenómeno, conocerlo mejor, saber a qué puede estar respondiendo y cuáles las variables intervinientes, con una clara intención de aportar luz a la articulación de las respuestas más eficaces. Según hemos podido saber, existen pocas referencias en la literatura científica internacional al respecto y, a tenor de lo que se conoce de la realidad en el estado español por la presencia en foros y encuentros a los que invitan a profesionales, hasta se podría decir que la Comunidad Autónoma Vasca cuenta con cierto grado de referente, tanto en lo tocante a investigación como a intervención.
Una idea compartida tanto por estos agentes que se acercan al fenómeno con intención de explicarlo, como por aquellos que lo hacen con una finalidad de intervención, es que los medios de comunicación tienden a focalizar la atención en el menor agresor, señalando el incremento de estos comportamientos sin vincularlos a los valores y las características de la sociedad en la que los chicos y chicas están creciendo. Se traslada una imagen pública de estas personas menores un tanto sesgada, en la medida en que se proyecta que los chicos y chicas son los culpables y sus padres y madres las víctimas, cuando el trabajo cercano y continuado viene indicando que estos hijos e hijas expresan, manifiestan conflictos familiares importantes de los que ellos y ellas mismas son también víctimas. Este posicionamiento de partida incorpora una gran dosis de culpabilidad en los menores y cierto riesgo de des-responsabilización de los progenitores, que se quedan a la espera de que "alguien" (un tercero) "les cambie" al hijo o hija.
Una mirada sistémica al problema nos hablaría de conflictos en el sistema familiar, en el que todos sus miembros tienen cierta responsabilidad. Desde aquí, es posible una llamada a la co-responsabilidad en el proceso de cambio y sentar las bases adecuadas para la implicación de todas las partes en el proceso terapéutico que, lógicamente, no debería ser abordado exclusivamente desde la perspectiva individual del menor.
Los tres programas de intervención que hemos tenido oportunidad de conocer parten de esta consideración de conflicto familiar, pero los contextos desde donde intervienen facilitan más o menos la actuación con el sistema familiar al completo. Así,
En cuanto a la caracterización de las familias y personas que están tomando parte en estos programas:
Una última idea recurrente en el discurso de las y los profesionales de este ámbito es la de la necesidad de la prevención y la intervención temprana.
De todo esto y a modo de conclusión, recogemos:
2.2.5. Sanidad
Las quejas individuales protagonizadas o que han afectado a personas menores tienen que ver, fundamentalmente, con un supuesto mal funcionamiento de la administración sanitaria que está repercutiendo en una mala atención, según la consideración de quien interpone la queja. Cada una de ellas ha sido analizada y concluida, en algún caso subsanándose la intervención incorrecta, pero dada su heterogeneidad, no hemos considerado que sean representativas de situaciones preocupantes en el sistema sanitario. Sin embargo, un número importante de actuaciones de oficio realizadas desde las áreas de sanidad, enfermedades crónicas y personas con discapacidad han prestado atención a situaciones en las que el derecho a la salud de personas menores de edad se está viendo afectado.
Los contactos mantenidos con la Federación de Asociaciones de Padres y Amigos de los Sordos, FEVAPAS nos han permitido conocer algunas cuestiones de preocupación, la primera de las cuales se refería al programa de detección precoz de la sordera infantil (DPSI). Este programa se inició en junio de 2003 en todos los hospitales públicos con servicios de maternidad y clínicas privadas con este servicio con los objetivos de: detectar la sordera antes de los 3 meses de vida, que el tratamiento estuviera instaurado antes de los 6 meses de vida y que se realizara el posterior seguimiento de todos los casos detectados. Casi 8 años después, según la federación refiere, siguen existiendo serios problemas en su desarrollo:
Una segunda cuestión tiene que ver con el centro de referencia para la realización de implantes cocleares, ya que, aunque la administración sanitaria les venía comunicando que el centro de referencia era el Hospital Donostia, éste les indicaba que no tenían conocimiento de dicha decisión y las personas afectadas eran derivadas a Barcelona.
La última cuestión se refiere a los problemas que tienen los usuarios de los implantes cocleares para la renovación de sus componentes externos: procesador externo, micrófono y antena, prestación que había sido regulada mediante la Orden SAS 1466/2010, de 28 de mayo. Así, nos indicaban que no se les informaba sobre cómo podían acceder a la renovación de dichos componentes lo que les obligaba a utilizar medios propios.
Planteadas todas estas cuestiones ante Osakidetza, el Director General de dicha entidad nos informó sobre las actuaciones que, en coordinación con el Departamento de Sanidad y Consumo y con la participación de los especialistas ORL de los 4 hospitales de referencia (Basurto, Cruces, Donostia y Txagorritxu), se estaban llevando a cabo para analizar la situación y detectar las áreas de mejora del programa DPSI en todos los ámbitos de actuación: el cribado, el diagnóstico y el tratamiento. Así, nos informaba que:
Respecto a los implantes cocleares se informaba de varias actuaciones de coordinación con la Unidad de Implante Coclear ubicada en el Hospital de Donostia y de referencia para toda la red. Los problemas en la renovación de los componentes externos de los implantes han sido encauzados, tal y como se describe con algo más de detalle en el área de Sanidad del informe general, en los términos previstos en la Directriz 2/2011, de la Dirección de aseguramiento y contratación sanitaria, sobre "Renovación de los componentes externos de los implantes cocleares", que permitirá dar respuesta a esta prestación en tanto se establece un procedimiento definitivo en Osakidetza.
En el ámbito ya de las enfermedades crónicas, vamos a detenernos en cuatro problemáticas objeto de especial atención a lo largo de 2011:
La primera de ellas es la de las personas con enfermedades congénitas del metabolismo, en las que la detección (mediante el cribado neonatal) y el tratamiento de las y los recién nacidos afectados (basado fundamentalmente en una estricta dieta) puede evitar el daño neurológico y reducir la morbilidad, mortalidad y las posibles discapacidades asociadas a dichas enfermedades.
De las reuniones celebradas con la asociación Euskadiko PKU Elkartea y otros errores metabólicos, las entrevistas mantenidas con familiares de pacientes y personal médico, y el análisis del trabajo realizado sobre la materia en sede parlamentaria, parecían deducirse ciertas lagunas en la atención dispensada a estas personas por parte de Osakidetza:
Dirigimos una petición de información a Osakidetza sobre estas cuestiones a la que, como respuesta, nos presentaba una situación adecuada de recursos para la atención del colectivo en el Hospital de Cruces: "tres facultativos pediatras con dedicación total a los errores congénitos del metabolismo, un experto en nutrición y dietética y la posibilidad de contar con los recursos existentes de psicólogo infantil y el psiquiatra del centro para soporte del niño o niña y de la familia; la implicación de neonatólogos, intensivistas, neurólogos, etc. del centro y la puesta en marcha, este mismo año, de un acuerdo de participación con el Servicio de Medicina Interna con el fin de mejorar la atención de las y los pacientes adultos".
La información obtenida tras contrastar la respuesta de Osakidetza con la asociación, los familiares de pacientes y los profesionales sanitarios ha impedido que procedamos al cierre de este expediente cuya tramitación habrá de prolongarse durante el año 2012.
Por lo que se refiere al cribado neonatal –uno de los programas preventivo-asistenciales esenciales de Salud Publica, que se basa en la extracción de una muestra de sangre a las 48 horas de vida ("la prueba del talón") y el análisis posterior por el laboratorio–, a la vista del documento de consenso Programas de cribado neonatal en España: actualización y propuestas de futuro y con base en la evidencia científica disponible, sugeríamos a Osakidetza la posibilidad de contemplar la inclusión de otras 19 enfermedades en el programa, enfermedades todas ellas susceptibles de tratamiento que presentan resultados fiables en su detección y que ya han sido incorporadas en los programas de otras comunidades autónomas del Estado y de países de nuestro entorno europeo (Alemania, Dinamarca, Bélgica, Holanda, Austria, etc.).
Osakidetza, en su respuesta, aludía a la necesidad de evaluar el impacto previsto en términos de discapacidad o muerte prematura, sobrediagnóstico y sobretratamiento; la conveniencia de realizar una valoración sobre los potenciales efectos adversos; cuestiones relacionadas con la equidad en el acceso, el respeto a la autonomía y confidencialidad, o la idoneidad desde el punto de vista clínico social y ético, de cara a acordar la inclusión de una nueva enfermedad en el programa. Nos informaba que esta labor es desarrollada desde 1982 por el Consejo Asesor de Cribado Neonatal de Euskadi, que ha incorporado en 2011 la enfermedad de células falciformes y ha recomendado (siguiendo el modelo del Reino Unido) la inclusión de otras cinco enfermedades en los próximos años: homocistinuria, enfermedad de jarabe de arce (MSUD), aciduria glutámica tipo 1 (GAl), acidemia isovalérica (IVA) y deficiencia de Acil COA deshidrogenada de ácidos grasos de cadena larga (LCHADD). Estas cinco enfermedades se encuentran en el listado que proponíamos a la Administración.
Preguntábamos a la administración sanitaria sobre las posibilidades que ofrece el actual servicio para constituirse como unidad clínica de referencia y las actuaciones que pudieran haberse encaminado a tal fin, teniendo en cuenta los antecedentes parlamentarios. Nos indicaba que "en el momento actual, pediatras del hospital de Cruces participan en el grupo de trabajo del Ministerio de Sanidad y Política Social para establecer las recomendaciones para las Unidades de Referencia de Metabolopatías Hereditarias, de acuerdo con la normativa CSUR".
En nuestra opinión, la consolidación de una unidad de este tipo contribuiría a la correcta atención de las personas afectadas y favorecería la consecución del diagnóstico y la definición de una estrategia de atención terapéutica psicológica y de acompañamiento social; la creación y difusión de los protocolos de atención; su articulación con las unidades de cribado neonatal y de diagnóstico bioquímico y genético; la coordinación de todas y todos los facultativos implicados en la atención; la adecuada atención de las y los pacientes que no se encuentran en edad pediátrica; la coordinación de los trabajos de investigación y participación en la vigilancia epidemiológica; la participación en las acciones de formación e información para los profesionales de la salud; la gestión y coordinación de las redes de proveedores de cuidados sanitarios y médico-sociales; la interlocución con las autoridades sanitarias de distinto ámbito y las propias asociaciones de personas enfermas; la orientación a las y los profesionales; la formación a los y las familiares de pacientes; la adecuada atención en situaciones de urgencia; la garantía de un enfoque multidisciplinar, tan necesario en el abordaje de este tipo de enfermedades de baja prevalencia, metodología diagnóstica y manejo complejo, crónicas y de alcance multiorgánico, y la adecuada gestión de la alerta informática.
De la problemática que afecta a las personas con linfedema, más detallada en el apartado de enfermedades crónicas) del informe general, queremos en este documento dedicado a la infancia destacar el dato recogido por el colectivo de personas afectadas según el cual el 20% de las personas encuestadas (140 personas encuestadas) se encuentra sin diagnosticar y dos tercios de las que sí lo han sido han tardado entre 10 y 20 años en acceder a este diagnóstico. La gran mayoría de las personas sin diagnosticar son afectadas de linfedema primario, que normalmente se desarrolla en la infancia y se diagnostica, en el mejor de los casos, en la madurez. Como se puede suponer, la prolongación del diagnóstico y la falta de tratamiento posterior empeora considerablemente la calidad de vida de la persona afectada, pudiendo llegar a padecer elefantiasis.
Este dato, junto a otras informaciones preocupantes relativas a falta de información sobre cuidados preventivos, tratamiento, cambio de profesionales, largas listas de espera, la ausencia de protocolos de actuación, etc. aportadas desde la perspectiva de las personas afectadas, ha sido trasladado a Osakidetza para que pueda conocerlo, testar la aplicación práctica de sus previsiones organizativas y adoptar las medidas oportunas.
Lo más reseñable en relación con la atención prestada a menores afectados por agenesias en 2011, vinculada a los compromisos adquiridos por Osakidetza en el marco de actuaciones desarrolladas por esta institución el año pasado (véase área de enfermedades crónicas del Informe al Parlamento Vasco 2010), es la elaboración de un protocolo de atención que esta entidad sanitaria dará a conocer tan pronto esté concluido a AUPI (Asociación de Usuarios de Prótesis Infantiles) y a la institución del Ararteko. Este protocolo incluirá las pautas de atención ante los casos nuevos que puedan darse (se estiman entre cuatro y cinco al año) y establecerá un seguimiento en la red de rehabilitación infantil con los establecimientos que estén interesados en las ortoprótesis que necesitan.
Este año se ha puesto en marcha una dinámica de colaboración con las ocho asociaciones más representativas en la CAPV que trabajan a favor de los derechos de las personas con fibromialgia, fatiga crónica, sensibilidad química múltiple y electrohipersensibilidad. Este colectivo nos traslada su preocupación por la emergencia de estas patologías en niños y niñas y los problemas de atención registrados. Sobre estas patologías y las demandas del colectivo se trata en el capítulo del informe ordinario relativo a las personas con enfermedades crónicas. Del paquete de medidas allí expuesto cuya implementación entendemos podría redundar en una adecuada atención de estas personas así como en la mejora de su calidad de vida destacamos aquí el impulso de un debate social sobre los riesgos que suponen las tecnologías WIFI, la telefonía móvil, etc. y, en relación con esto, una moratoria del despliegue de sistemas WIFI e inalámbricos DECT en los centros de Osakidetza y centros de enseñanza públicos.
En lo tocante a la salud mental infanto-juvenil, el acceso a la perspectiva de las personas y familias afectadas a través de los contactos con la Federación de Euskadi de Asociaciones de Familiares y Personas con Enfermedad Mental, FEDEAFES, y la dinámica de colaboración iniciada este año con OME, Osasun Mentalaren Elkartea – Asociación de Salud Mental y Psiquiatría Comunitaria, nos permite reiterar la preocupación que en anteriores ocasiones hemos manifestado en torno a déficits y/o lagunas en la atención dispensada a este colectivo. Junto a la necesidad de la creación de la especialidad de psiquiatría infanto-juvenil sin más demora, destacamos la preocupación por la atención que reciben las personas con trastorno límite de la personalidad, patología con importante incidencia en jóvenes y estrecha relación con suicidios. Las familias refieren problemas de diagnóstico, falta de medicación (como la que existe para esquizofrenia), inadecuación de los recursos hospitalarios para este perfil, necesidades de psicoterapia, falta de materialización del recurso previsto en la Estrategia en Salud Mental de la CAPV 2010. La necesidad de incrementar la dotación de recursos, especialmente estructuras intermedias, unida a una mayor formación de las y los profesionales, es también citada por OME como elementos que refuercen una atención claramente deficitaria.
Por otro lado, hemos de destacar positivamente la puesta en marcha del programa para primeros episodios psicóticos LEHENAK (atención a partir de los 14 años) que cuenta con grupos de apoyo familiar, tratamiento farmacológico y psicológico. El equipo de cada comarca está formado por psiquiatra a jornada completa más psicólogo/a, enfermero/a y trabajador/a social a media jornada.
Como última cuestión de este apartado dedicado al área sanitaria queremos referirnos a una actuación de oficio relativa a las cesiones de datos de salud a requerimiento de las administraciones públicas responsables en materia de protección de menores. Algunos datos nos llevaron a pensar que el modo en que se facilitan datos de salud puede adolecer de falta de concreción respecto de la finalidad con la que se solicitan por los servicios sociales. El resultado del análisis realizado ha quedado recogido en la Recomendación general del Ararteko 4/2011, de 10 de octubre. Cesión de datos de salud a requerimiento de las administraciones públicas responsables en materia de protección de menores, en la que se insta a los servicios sociales solicitantes de la información a determinar y concretar al máximo el tipo de información que entienden necesaria de acuerdo con la finalidad, de manera que el responsable de la custodia de estos datos pueda realizar un juicio previo de ponderación y valorar qué información clínica puede y debe facilitar. Porque, aun cuando el artículo 12 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 diciembre, que regula la Protección de Datos de Carácter Personal (LOPD) permite la cesión de datos cuando ésta viene autorizada por ley, cosa que ocurre en estos casos por Ley 3/2005, de 18 de febrero, de atención y protección a la infancia y la adolescencia, es necesario que se tenga en cuenta el principio de calidad de los datos, según el cual estos deben ser los adecuados, pertinentes y no excesivos en relación con el ámbito y las finalidades determinadas, explícitas y legítimas para las que se hayan obtenido (artículo 4 de la LOPD).
2.2.6. Menores dependientes
La atención a los niños, niñas y adolescentes dependientes tiene amparo normativo en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a la Dependencia que, no siendo totalmente novedosa en la medida en que las comunidades autónomas han venido haciéndose cargo del desarrollo de los servicios sociales orientados a las personas dependientes en sus respectivos ámbitos geográficos hasta su aprobación, sí constituye un indiscutible avance en las políticas sociales porque reconoce y regula como nuevo derecho subjetivo el derecho de las personas en situación de dependencia a acceder a las prestaciones y servicios previstos en la propia Ley, lo que atribuye a las administraciones públicas la responsabilidad de la promoción de la autonomía y la atención de la situación de dependencia.
Conforme a lo establecido en esta ley en su disposición final primera relativa a la efectividad del derecho a las prestaciones, en el sentido de la aplicación progresiva desde la fecha de aprobación hasta 2013, el 1 de enero de 2011 se producía la incorporación de las personas con dependencia moderada en el nivel más grave (Grado I, nivel 2) como beneficiarias de las prestaciones de dependencia, estando prevista la culminación del proceso el 1 de enero de 2013 con la incorporación de la dependencia moderada, nivel 1. Sin embargo, el Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público, en su disposición final decimocuarta modifica esta previsión en el siguiente sentido:
Las personas en situación de dependencia con grados III y II (grandes dependientes y dependientes severos) no ven alterados su derecho a atención, como tampoco los dependientes moderados en Grado I Nivel 2 que hubieran sido valorados con anterioridad al 1 de enero de 2012.
Nos parece éste un retroceso lamentable en la implantación de la normativa de promoción de la autonomía personal y atención a la situación de dependencia que esperamos sea subsanado por las administraciones públicas vascas en el contexto de su potestad para establecer niveles adicionales de protección.
Otra novedad en el ámbito normativo es la aprobación del Real Decreto 174/2011, de 11 de febrero, por el que se aprueba el baremo de valoración de la situación de dependencia establecido por la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia que viene a incorporar las mejoras que, tras este tiempo de aplicación, se han evidenciado como necesarias. Se modifican así tanto el Baremo para la Valoración de la Dependencia (BVD) como la Escala de Valoración Específica para menores de 3 años (EVE), a la par que se publican guías de orientación en la práctica profesional de la valoración, que esperan aportar una mejora sustancial en la valoración de supuestos de demencias y trastornos mentales graves, así como de discapacidad sensorial.
Pero lo más significativo de la actividad de la institución relativa a este ámbito queda reflejado en el informe extraordinario La aplicación de la ley de promoción de la autonomía personal y atención a la dependencia en la CAPV, publicado por esta institución en junio de 2011 y donde se hace un repaso exhaustivo al estado de la atención a las personas dependientes en la CAPV. Las principales debilidades o ámbitos de mejora contemplados en las conclusiones a las que llega el informe tienen una lectura compartida para todos los colectivos, en la medida en que se encuentran igualmente afectados. Así, los problemas vinculados a una aplicación desigual de la Ley en los tres territorios históricos (y la consiguiente desigualdad en el disfrute de los derechos), a una financiación insuficiente, a la ausencia de un sistema de información con criterios unificados o a las disfunciones observadas en los procedimientos administrativos para el reconocimiento de la situación de dependencia y la adjudicación de las prestaciones del sistema afectan a todas las personas usuarias del sistema de atención a la dependencia, incluidos los niños, niñas y adolescentes.
De igual manera, las recomendaciones dirigidas a las administraciones públicas vascas formuladas al respecto atienden a una mejora del sistema que repercutirá en una mejor atención a todas las personas usuarias, tal y como se puede intuir de la lectura de sus titulares. No obstante, desde la luz de la preocupación por los asuntos que afectan a los y las menores, vamos a destacar dos de las medidas propuestas en la extensa recomendación 11 y cuyos destinatarios y destinatarias son específicamente niños, niñas y adolescentes.
La primera de ellas (recomendación 11.11) solicita Garantizar la atención en los términos contemplados en el Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia de toda persona menor en situación de dependencia al margen de cual sea su origen nacional o situación administrativa previa, en virtud de los principios de igualdad, prohibición de la discriminación de niños y niñas por origen nacional, así como del principio por el cual debe primar el interés superior del menor o la menor sobre cualquier otro interés legítimo concurrente.
La titularidad del derecho no habrá de verse obstaculizada por la situación administrativa de sus progenitores, ni por su falta de acreditación de un determinado plazo en situación administrativa regular.
A este respecto valoramos muy positivamente alguna de las novedades incorporadas al nuevo decreto de la Diputación Foral de Bizkaia 179/2011, de 29 de noviembre, por el que se regula la prestación para cuidados en el entorno familiar, donde ya se contempla la dispensa de la exigencia de un período mínimo de residencia previa a la persona beneficiaria cuando es menor de edad y se flexibilizan algunos de los aspectos relacionados con el requisito de parentesco exigido a la persona cuidadora, dando cabida a los supuestos de acogimiento.
La segunda de las medidas destacadas es la que anima a la materialización de las propuestas y previsiones contenidas en el documento relativo al Modelo de Atención Temprana para la Comunidad Autónoma del País Vasco, aprobado por el Consejo Vasco de Atención Sociosanitaria el 28 de febrero de 2011. Esto requerirá la creación y adaptación de los dispositivos correspondientes; la generación de los cauces adecuados de coordinación entre los sistemas social, sanitario y educativo; la dotación de los medios precisos para garantizar la ampliación de la atención hasta los 6 años; la aprobación de la normativa especifica en los casos de Alava y Gipuzkoa y la adaptación de la existente, en el caso de Bizkaia. Todo ello dirigido a la prevención, la detección precoz de los riesgos de las deficiencias y la consecución del máximo desarrollo físico, mental y social de las niñas y niños afectados.
A este respecto es también una buena noticia la aprobación por parte de la Diputación Foral de Bizkaia en julio de 2011 del Decreto Foral 150/2011 por el que se modifica el Decreto Foral 157/2010, de 15 de diciembre, por el que se aprueban las bases reguladoras y la convocatoria pública para la concesión de ayudas individuales para estimulación temprana en el año 2011, que amplía ya la edad de atención temprana hasta los 6 años, como se solicitaba en la recomendación expuesta en el párrafo anterior.
En todo caso, la recepción de algunas quejas relativas a demoras en la atención temprana en el territorio histórico de Álava/Araba, unido a nuestra preocupación por que el Acuerdo del Consejo Vasco de Atención Sociosanitaria de 28 de febrero al que aludíamos se materialice y la coordinación sociosanitaria en materia de niños y niñas nacidas con bajo peso o riesgo de padecer discapacidad se consolide, nos ha llevado a la reciente apertura de un expediente de oficio sobre la mejora de la atención temprana en el conjunto de la CAPV, del que se dará cuenta en posteriores informes.
2.2.7. Actividades culturales y deporte
Del ámbito referido a actividades culturales vamos a destacar, casi en exclusiva, la preocupación trasladada por unos cuantos progenitores en relación con la programación de algunas cadenas televisivas en horarios infantiles, incluso respecto a la calificación de alguna película de cine.
Como ya señalábamos hace unos años en nuestro informe extraordinario La transmisión de valores a menores, el consumo de televisión de nuestros menores es muy abundante y en múltiples horarios, aún incluso cuando se va viendo superado por el consumo de videojuegos, internet o la telefonía móvil. Buena parte de esos horarios están considerados como de especial protección para la infancia, lo que exige un cuidado exquisito respecto a los contenidos que se emitan en tales franjas horarios, Los seguimientos y estudios que se vienen realizando periódicamente sobre esta cuestión, en sintonía con las quejas presentadas en la institución del Ararteko, muestran que también dentro de estos horarios se ofrecen programas o publicidad inadecuada para menores, con vulneraciones más o menos frecuentes según las cadenas.
A juicio de esta institución, además, los medios de comunicación y especialmente aquellos de titularidad pública, no sólo deben evitar los contenidos inadecuados para la infancia, sino que deben promover activamente la calidad de los productos televisivos, para lo que volvemos a insistir en la conveniencia de un análisis de nuestra actual regulación en esta materia, así como de experiencias y fórmulas introducidas en otros territorios en aras de lograr una mayor garantía en la defensa de los derechos de la infancia y, específicamente, en la transmisión de valores al público infantil.
En relación con el deporte la actuación más significativa en el ámbito de los niños, niñas y adolescentes es la Recomendación general del Ararteko 6/2011, de 27 de octubre sobre la conveniencia de garantizar que el deporte practicado por niños, niñas y adolescentes se desarrolle, en todos sus momentos y contextos, bajo parámetros educativos formulada a la luz de la preocupación manifestada en distintos foros y por distintas vías (quejas particulares, reuniones con organizaciones sociales y educativas, contraste con personas expertas…) en relación con ciertos comportamientos y actitudes observadas en el marco de la práctica deportiva con menores por parte de algunos entrenadores y/o entrenadoras. Hablamos de conductas reprobables por "excesivas" y en todo caso difícilmente clasificables como educativas que, basándose en la argumentación de "llevar al límite a la persona para animar a la superación personal y la explosión del potencial existente", caen en comportamientos intimidatorios, humillantes, denigrantes, con sanciones desproporcionadas, etc.
Es aceptado mayoritariamente, y la normativa y políticas públicas así lo suscriben, el objetivo fundamentalmente educativo de la práctica deportiva en estas edades. Va más allá del aprendizaje y el desarrollo de la destreza y/o competencias técnicas en una determinada disciplina deportiva para contribuir a la educación integral de los chicos y chicas, adentrándose en la educación en valores positivos para un desarrollo personal y social saludable. Esto quiere decir que es en la propia práctica deportiva donde se integra la variable educativa; es en el cómo se hace, se dirige, se orienta la práctica deportiva cotidiana y habitual donde se incorporan las pautas que favorecen el desarrollo integral de nuestros niños, niñas y adolescentes; es experimentando la vivencia de la práctica deportiva desarrollada con y desde esos valores positivos como pasarán a formar parte de las competencias de nuestros menores.
El cuerpo normativo que regula el deporte en la Comunidad Autónoma del País Vasco y específicamente el deporte en edad escolar recoge esta orientación prioritariamente educativa e intenta trasladarla a los distintos elementos articuladores de esta modalidad deportiva. No obstante, en el paso último que precisa aquellas conductas que se considerarán inadmisibles o al menos reprobables y, por tanto, sancionables en alguna medida, se limita a regular los momentos de la competición, no pronunciándose respecto a nada de lo que pueda suceder en el espacio del entrenamiento o la práctica deportiva en el seno del club o la asociación. Una muestra más de lo que señalamos es el estudio del Gabinete de Prospección Sociológica del Gobierno Vasco, que en su informe publicado en noviembre de 2011 sobre los comportamientos violentos en la práctica del deporte se refieren a aquellos acontecidos en el marco de las competiciones deportivas, como si lo allí sucedido no tuviera relación alguna con lo practicado en los entrenamientos.
Por todo ello, la institución del Ararteko recomienda a las administraciones públicas vascas competentes, cada una en aquello que la ordenación jurídica y administrativa le obligue y/o permita, que definan las conductas más apropiadas para el adecuado desarrollo de la práctica deportiva educativa con niños, niñas y adolescentes, y sancionen las que resulten contrarias al contenido educativo que ésta ha de tener prioritariamente, mediante un régimen disciplinario de aplicación en todos los momentos, espacios y contextos en que tenga lugar.
2.2.8. Honor, intimidad y propia imagen
En el año 2011 se han recibido varias consultas y algunas quejas de padres y madres que consideraban que el derecho al honor, la intimidad y la propia imagen de sus hijos o hijas había sido vulnerado. La mayoría de ellas reflejaban la indignación por la publicación de imágenes de sus hijos e hijas en medios de comunicación (tanto en las ediciones en papel como en las digitales) sin haber sido autorizados. En algún otro caso se denunciaba el uso de la imagen de un menor para usos distintos y por agentes diferentes a los que se había autorizado. Especialmente grave fue, en opinión de esta institución, la publicación de datos relativos a los hijos de una mujer que fue víctima de violencia de género a manos de su pareja.
En todos los casos de los que hemos tenido conocimiento la información e imágenes se han publicado en medios de comunicación privados, cuestión que dificulta el abordaje de la situación por parte del Ararteko al no verse afectada ninguna de las administraciones sobre las que tenemos potestad para intervenir. De hecho, han sido calificadas oficialmente como quejas rechazadas, aun cuando en la mayoría de los casos se haya intentado alguna gestión encaminada a solventar el problema.
Y se ha actuado porque, aún siendo todavía poco numerosas (pero en aumento respecto a años anteriores) entendemos que los derechos de los niños, niñas y adolescentes se ven gravemente afectados.
La posición del Ararteko a este respecto es clara: todas las personas tienen derecho a ser respetadas en el ámbito de su honor, intimidad y propia imagen. El derecho a comunicar y a recibir libremente información, como sucede con otros derechos fundamentales, no es un derecho absoluto. Cuando la actividad informativa puede afectar a otros derechos fundamentales –derecho a la intimidad o a la propia imagen, entre otros– debe reunir determinados requisitos, como los de tratarse de información veraz o de interés público, para ser legítima. En el caso de las personas menores de edad, además, los derechos al honor, a la intimidad y a la propia imagen están protegidos de manera especial, aplicándose en todo caso el principio del interés superior del menor como límite al derecho a comunicar libremente información veraz.
La Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor legitima al Ministerio Fiscal a intervenir, de oficio o a instancia de parte, en caso de producirse alguna intromisión ilegítima en el derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen de una persona menor de edad. También lo recoge así la ley vasca 3/2005 de atención y protección a la infancia y la adolescencia. Así pues, el ordenamiento jurídico otorga amplias facultades al Ministerio Fiscal que deben ser utilizadas ponderando todos los intereses en conflicto. La Fiscalía General del Estado emitió en el año 2006 una instrucción ‑Instrucción 2/2006 sobre el Fiscal y la protección del derecho al honor, intimidad y propia imagen de los menores‑ cuyo principio rector es promover el respeto a estos derechos fundamentales y orientar la intervención de los fiscales al respecto.
En dichas instrucciones se señala que, como principio general, la difusión de la imagen de un niño, niña o adolescente debe contar con su consentimiento –en caso de madurez suficiente– o el de sus representantes legales. En aquellos casos en que la publicación de la imagen no haya contado con dicho consentimiento, el fiscal podrá actuar emprendiendo acciones en defensa de los intereses del menor, e incluso podrá actuar en aquellos casos en que exista consentimiento si la difusión es contraria a sus intereses. Como es obvio, dicha actuación también tiene sus límites, ya que cualquier publicación no daña los intereses del menor de edad.
Respecto a la protección de los derechos de los niños, niñas y adolescentes y el derecho a emitir y recibir información, las instrucciones señalan que estará justificada la difusión de información veraz y de interés público aunque afecte a un menor siempre que no sea contraria a sus intereses y, si es contraria a sus intereses, siempre que se empleen los medios precisos para garantizar su anonimato. Es decir, la difusión de noticias veraces y de interés público que afecten a personas menores de edad y que pueda generarles un daño a su reputación, intimidad o intereses, estará amparada por el ordenamiento jurídico siempre que estas no sean indentificadas.
Por último, es cierto que en ocasiones la difusión de la imagen de un menor en una noticia se produce de manera casual o accesoria de la información principal. En esos supuestos, si la imagen se vincula a lugares, personas o actos con connotaciones negativas, deberán utilizarse técnicas de distorsión de la imagen para evitar la identificación de la persona menor de edad.
Estos argumentos y criterios han sido los utilizados para las pequeñas gestiones que se citaban arriba, ante las que hemos de decir que la respuesta ha sido diversa.
2.2.9. Otros: "bebés robados"; derecho de admisión; hijos e hijas de mujeres víctimas de violencia de género; chicos y chicas lgtb
2.2.9.1. "Bebés robados"
A lo largo del año 2010 y también en 2011 han llegado a la institución del Ararteko demandas muy variadas en relación con los hechos denunciados públicamente sobre supuestas sustracciones de recién nacidos en las décadas de los 60 y 70 del siglo pasado. Búsquedas infructuosas en los archivos sanitarios o de los servicios sociales competentes en lo tocante a adopciones, historias clínicas con lagunas de información importantes, legajos extraviados, ausencia de libros de registro en cementerios, etc. son presentados de manera particular y colectiva para su investigación por parte de la institución del Ararteko. Sin embargo, más allá de las actuaciones conducentes a verificar que las administraciones actualmente concernidas han realizado correctamente su trabajo de búsqueda de esa información archivada, la intervención del Ararteko choca con similares dificultades que las de otras instancias convocadas para el esclarecimiento de estos hechos. No obstante, y dada la especial preocupación que estos hechos generan en esta institución, en el mes de julio se hace pública la Recomendación general del Ararteko 1/2011 sobre la necesidad de medidas que favorezcan el esclarecimiento de los hechos que afectan a la sustracción o separación irregular de bebés de sus madres biológicas en las décadas de los años 1960 y 1970.
La institución del Ararteko no puede entrar a conocer los hechos que están siendo objeto de un procedimiento penal. No obstante, la gravedad y trascendencia de los hechos denunciados interpela a una institución de defensa de los derechos, como es el Ararteko, que no puede quedar impasible ante la vulneración de derechos tan importantes como el derecho a la identidad y el derecho a conocer los orígenes biológicos y ante posibles quiebras de los procedimientos legales que dieron lugar a adopciones de niños y niñas. Por ello, el objeto de la resolución es poner de manifiesto que, con independencia de los procedimientos judiciales que están en curso, es necesario que se pongan en marcha actuaciones concretas con la finalidad de conocer con detalle los hechos, proponer medidas para el resarcimiento de las personas afectadas, analizar las previsiones normativas que se aplicaron, valorar si los cambios normativos que se han materializado desde esa época son suficientes y proponer, en su caso, cambios legislativos.
En definitiva, la recomendación se formula en relación con hechos del pasado, para su esclarecimiento, y con el futuro, de manera que hechos como estos sean imposibles con las cautelas puestas en marcha desde entonces y actualmente vigentes.
Por último, señalar que, precisamente porque se encuentra en proceso judicial, se da traslado de nuestra preocupación, así como de la posición expresada en la recomendación citada en las reuniones que anualmente se mantienen con Fiscalía. De igual manera, será objeto de seguimiento en las próximas reuniones que se realicen.
2.2.9.2. Derecho de admisión
En el mes de agosto saltaba a los medios de comunicación la denuncia de la Federación Vasca de familias numerosas, Hirukide, de que en algunos establecimientos de restauración de Bilbao se había negado la entrada a personas que pretendían acceder al local acompañadas de sus hijos e hijas. Interpelados directamente sobre esta supuesta vulneración del derecho de admisión por razón de la edad, se inició una investigación de oficio al respecto.
Estando aún por concluir esta actuación, sí podemos afirmar que las leyes sectoriales que regulan la actividad de los establecimientos de hostelería o restauración (calificados como establecimientos públicos por la Ley 6/1994, de 16 de marzo, de Ordenación del Turismo) prohíben la existencia de discriminación en el acceso a dichos establecimientos motivada por cualquier tipo de circunstancia personal o social. Entre dichas circunstancias se debe entender incluida la edad, pese a que dicha circunstancia personal no consta expresamente, según doctrina del Tribunal Constitucional. Véase, por otro lado, que no está en cuestión la protección de los niños, niñas y adolescentes, que verían protegidos sus derechos amparados en la Ley 3/2005, de 8 de febrero, de Atención y Protección a la Infancia y Adolescencia del País Vasco, toda vez que lo hacen acompañados de sus padres o personas responsables.
Con todo ello, y siguiendo el criterio mantenido por el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en su Sentencia 802/2004, de 27 de octubre, según el cual hay que discernir si el trato diferenciado está justificado o no en causas admisibles desde un punto de vista constitucional y legal a la hora de determinar el carácter discriminatorio de la medida, habrá que verificar si se ha acreditado o no que en el local se realicen actividades o se presten servicios (amparados en determinada legislación específica) que justifiquen ese trato diferenciado, atendiendo al tipo de actividad o servicio que se preste o al horario del mismo. A este respecto, parece que la actividad habitual y propia de bares y cafeterías no es por sí suficiente para justificar un trato diferenciado a los menores.
No obstante, no podemos olvidar, según nos advierten desde la Dirección de Turismo de Gobierno Vasco, la aparición en el mercado de un nuevo producto turístico consistente en la oferta de paquetes turísticos dirigidos solamente a adultos, que coincide con la tendencia progresiva en el sector de productos cada vez más especializados y dirigidos a nichos de mercado más segmentados. Esta segmentación es compartida por numerosas administraciones turísticas y coherente con las previsiones de la Organización Mundial del Turismo. Sin detenernos en las consideraciones de legitimidad de esta tendencia en concreto, nos resultan preocupantes los argumentos que se esgrimen para justificarla, ya que en demasiadas ocasiones presentan a los niños y niñas en general como personas carentes de límites y pautas de conducta adecuadas para la convivencia, fruto de un sistema educativo permisivo, y generadores de malestar, de las que es conveniente estar alejados para poder disfrutar. Sin negar que, al igual que entre las personas adultas, existen niños y niñas (o familias, si se prefiere) que responden a esta imagen, no nos parece de justicia su generalización. Es más, en relación con este tema cabría formularse algunas otras cuestiones relacionadas con los modelos y alternativas de ocio, con la configuración de nuestras ciudades y pueblos en relación con las necesidades de niños y niñas, con la imagen de la infancia, con la tolerancia y el respeto, por ejemplo. No obstante, y dado que como decíamos es una actuación aún por concluir, daremos cuenta de su resultado en posteriores informes.
2.2.9.3. Hijos e hijas de mujeres víctimas de violencia de género
La consideración de víctima y la atención a los hijos e hijas de las mujeres víctimas de violencia de género viene siendo motivo de preocupación de esta institución desde hace tiempo. La impresión más generalizada es que en esta cuestión "todo está por hacer", desde el diagnóstico más básico (¿de cuántos niños y niñas hablamos?) pasando por su consideración de víctimas directas ("son víctimas por el impacto en su desarrollo de la vivencia de un sistema donde se ejerce la violencia" frente a las tesis de que "mientras no les agredan a ellos son meros testigos") o la evidencia de las consecuencias de la violencia a nivel individual. Sobre la base de este diagnóstico, hay unanimidad en la necesidad de avanzar en todos los frentes: sensibilización, prevención, intervención, coordinación interinstitucional, etc, aunque también se reconocen algunas experiencias recientes que parecen apuntar en la dirección adecuada.
Esta preocupación es compartida por otras organizaciones (nos ha hecho llegar especialmente su interés Save the Children), instituciones y profesionales, de la mano de los cuales hemos tenido oportunidad de acercarnos y conocer con detalle esta realidad, de la que destacamos lo que entendemos más significativo.
La realidad de la atención prestada en la CAPV a estos y estas menores desde el sistema de atención a la mujer (que es desde donde se articula lo poco que hay) tiene como elementos comunes ser bastante reciente (a partir de 2006) y que predomina la atención de los hijos e hijas de mujeres que se encuentran en recursos residenciales (no llega al 10% de las mujeres) y no tanto de las mujeres que residen en pisos autónomos o con recursos propios y de su red extensa. Esto suscita la cuestión de cómo asegurar a esos otros niños y niñas una cobertura de sus necesidades análoga a la que se ofrece a quienes pasan por estos recursos de acogida. En cualquier caso, consideramos que la atención que hemos descrito en los párrafos anteriores bien puede servir como parámetro de la perspectiva con que deberían ser visibilizados (y en caso necesario, atendidos) los hijos e hijas de las mujeres que en Euskadi acudan a cualquier administración pública a denunciar una situación de violencia de género. Existen, por otro lado, algunas experiencias muy interesantes de trabajo desde el ámbito local o, si se prefiere, desde el propio territorio donde se encuentran las mujeres (véase Instituto Aragonés de la Mujer).
2.2.9.4. Chicos y chicas LGTB
Esta institución ha manifestado en numerosas ocasiones su preocupación por la situación de muchos adolescentes de orientación homosexual (gays y lesbianas) o bisexual y de identidad transgénero o transexual (en adelante, lgtb), que a diario conviven con situaciones de no aceptación de su realidad e, incluso, de rechazo en el entorno familiar, escolar o social.
A pesar de que este año no se han recibido quejas individuales con relación a este tema, la relación que la institución mantiene con los colectivos que trabajan en defensa de los derechos de las personas lgtb nos permite conocer algunos de los problemas que en la actualidad son más preocupantes.
En este sentido, la asociación Gehitu nos trasladó su preocupación por la desprotección en que consideran que se encuentran muchas veces aquellos niños y niñas que expresan un comportamiento diferente en cuanto a su orientación sexual o identidad de género en el entorno de la escuela. La asociación, ante las denuncias planteadas por padres y madres de menores de edad víctimas de acoso homofóbico, había comenzado a trabajar en el tema y solicitaba la intervención del Ararteko para mejorar los protocolos existentes, así como la formación del profesorado y equipos directivos de los centros.
En el transcurso de una reunión celebrada con la Dirección de Innovación del Departamento de Educación, Universidades e Investigación del Gobierno Vasco con motivo de la presentación del proyecto Rainbow se trasladaron estas preocupaciones, así como la necesidad de tomar medidas tendentes a mejorar el grado de conocimiento por parte del profesorado de este tema y mejorar la aplicación de los protocolos existentes para hacer frente al acoso escolar, teniendo en cuenta también la variable del acoso homofóbico que, en ocasiones, pasa desapercibida para las personas adultas. Con posterioridad a la reunión hemos tenido conocimiento de que el plan de trabajo para la gestión de la diversidad afectivo-sexual elaborado por el Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco plantea incorporar herramientas para detectar el acoso homofóbico en el protocolo contra el acoso escolar, además de proponer trabajar en la línea formativa con el profesorado para mejorar la detección de estos casos en las aulas.
Para el Ararteko es un objetivo prioritario que las instituciones educativas aborden estrategias que aseguren que la escuela es un sitio seguro, que garantice el amparo de los y las menores de edad en el libre y pleno desarrollo de su orientación sexual y su identidad de género. Convencidos de que la escuela es uno de los agentes principales de socialización y transmisión de valores, esta institución considera prioritario dirigir los esfuerzos, no sólo a la visibilización y al abordaje del acoso homofóbico y transfóbico, sino también al desarrollo de una educación que reconozca la riqueza que la diversidad afectivo-sexual supone y siente las bases, desde la infancia, para una sociedad que acepte plenamente la diversidad en la orientación sexual y en la identidad de género. A estos objetivos responde el trabajo desarrollado a lo largo de los años para la elaboración de materiales didácticos, que durante 2011 ha tenido su exponente más importante en el proyecto Rainbow del que damos cuenta en el punto 6.4.