7. Obras públicas, transportes e infraestructuras
I. El área en cifras
Este año se ha recibido en esta área un total de 42 reclamaciones, cuya distribución por administraciones afectadas ha sido la siguiente:
– Administración local 20
– Administración foral 14
– Administración General de la Comunidad Autónoma (Gobierno Vasco) 9
De acuerdo con su distribución por subáreas, su clasificación es la siguiente:
– Obras públicas e infraestructuras 11
– Transportes 10
– Funcionamiento de la Administración y procedimiento administrativo 5
– Ejecución de obras 4
– Expropiación forzosa 4
– Otros aspectos 4
– Régimen de contratación, patrimonio y responsabilidad administrativa 4
En lo que respecta al detalle de la tramitación de las reclamaciones gestionadas a lo largo de este año, tanto de las recibidas a lo largo de 2011, como de las que seguían en curso a 1 de enero de 2011, al abordar la redacción del presente informe, la situación en el área es la siguiente:
TOTAL | En trámite | Concluidas | Actuación incorrecta | Actuación no incorrecta | Asesoramiento e información a la ciudadanía | Inadmisión sobrevenida |
61 | 18 | 38 | 17 | 21 | 0 | 5 |
El estado de tramitación de la mayoría de las quejas que hemos recibido este ejercicio resulta razonable, habiendo concluido nuestra actuación en, aproximadamente, un setenta por ciento de todas ellas, además de las que estaban pendientes del ejercicio anterior. Quedan en curso de tramitación, principalmente, las quejas que corresponden al cuarto trimestre y algunas anteriores que por diferentes motivos no están resueltas. En términos generales, cabe señalar que hemos mejorado el tiempo de respuesta y resolución de las quejas recibidas, principalmente por una mayor colaboración y cumplimiento de las administraciones implicadas tanto en cuanto a los plazos en los que hemos recibido la información solicitada como por el contenido suficiente de la primera respuesta facilitada para poder contrastar y valorar el motivo de las quejas presentadas.
Aun así, en este apartado debemos seguir insistiendo en la obligación de responder a los requerimientos de esta institución en su función de comisionado del Parlamento y por tanto dedicamos una mención específica a la falta de colaboración de alguna de las administraciones con las que hemos mantenido contacto. A principios de este año, después de innumerables gestiones, finalmente tuvimos que concluir nuestra intervención en un expediente iniciado en el ejercicio de 2009, sin poder cumplir con eficacia nuestra labor, dando lugar a la siguiente resolución:
• Resolución del Ararteko, de 25 de marzo de 2011, sobre la falta de respuesta y actuación del Ayuntamiento de Durango ante las denuncias por la ocupación e insalubridad del espacio público de una cárcava.
El Ararteko ha denunciado en numerosas ocasiones lo pernicioso de la práctica del silencio administrativo, por cuanto sitúa a los ciudadanos y ciudadanas en una situación de indefensión, además de por la falta de actuación en sí misma cuando lo que se pretende es que la Administración haga algo, porque al desconocer la voluntad administrativa sobre su pretensión impide y/o dificulta la utilización de otros mecanismos para reaccionar contra esa inactividad.
Estas prácticas de mala administración suponen, además, que la actuación de la Administración, trasgrede el ordenamiento jurídico a nivel de los principios generales que debe regir toda actividad administrativa. Nos referimos, en concreto, al deber de servicio a los ciudadanos (artículo 3.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas –LRJPAC–) que debe dirigir toda actuación pública. Las administraciones públicas no debieran perder de vista esta misión como hilo conductor de las decisiones que adopten.
II. Plan de actuación
Una parte esencial de nuestra actuación habitual tiene su origen en las quejas individuales presentadas por la ciudadanía. Así, el grueso de nuestra actividad en esta área ha consistido en la tramitación de las quejas recibidas, expedientes que han dado lugar a varias resoluciones, según detallaremos en el siguiente apartado.
Además, partiendo de estas quejas el plan de actuación de la institución del Ararteko prevé iniciar expedientes de oficio cuando tales quejas nos muestran problemas que pueden trascender del supuesto individual y/o aspectos de los que tenemos conocimiento por otros medios tales como los medios de comunicación y/o asociaciones. En este sentido, el año pasado mencionamos el inicio de un expediente de oficio relativo a la publicidad e información a la ciudadanía de un proyecto de infraestructura, expediente que hemos resuelto este año. En igual sentido, hemos tramitado otro expediente de oficio sobre la exposición pública de otro proyecto de infraestructura, ambos del Departamento de Vivienda, Obras Públicas y Transportes del Gobierno Vasco. La valoración sobre ambos expedientes de oficio la incluimos en el siguiente epígrafe 4.
Finalmente, citar el informe extraordinario sobre la Accesibilidad del sistema de transporte público en la CAPV presentado este año al Parlamento. Este informe identifica las carencias y deficiencias del sistema público de transportes en la CAPV, con relación a la seguridad y funcionalidad de los desplazamientos para el colectivo de personas con movilidad reducida, según la reseña que se recoge en el capítulo V de este informe.
III. Quejas destacadas
En este apartado detallamos, de entre las quejas que hemos tramitado, aquellas que estimamos oportuno destacar por el contenido formal o material que plantean y con especial referencia a aquellas que han sido objeto de resolución específica.
III.1. Funcionamiento de la Administración y procedimiento administrativo
La cada vez mayor demanda de transparencia de la actividad administrativa ligada con el acceso a la información pública disponible en las administraciones públicas, plantea en ocasiones el difícil equilibrio entre el ejercicio de este derecho por cualquier persona que lo solicite sin ninguna necesidad de motivar su interés y los límites que el ordenamiento jurídico establece a la hora de facilitar los datos personales obrantes en los archivos municipales sin el consentimiento del interesado. Ya nos hemos pronunciado sobre esta cuestión en otras oportunidades, constatando que en ocasiones, las administraciones públicas se escudan en una interpretación restrictiva cuando no arbitraria, a modo de excusa, de la prohibición legal de la cesión de datos de carácter personal para poder negar la información solicitada.
Los medios técnicos actualmente disponibles facilitan en gran medida la disociación de los datos nominativos para conciliar el acceso a la información existente en los archivos públicos con las garantías de confidencialidad de los datos personales afectados. Ello lleva a plantear la necesidad de que el acceso a la información requiere de una buena política de gestión documental que se adelante a las necesidades de información del público en general, utilizando los instrumentos disponibles para dar publicidad de manera accesible de aquella documentación que se prevea pueda ser de interés, es decir lo que se ha venido en denominar una política proactiva para la publicidad de la información.
Tal como luego examinaremos en el apartado de los expedientes de oficio, en ocasiones aunque exista la voluntad formal para la puesta a disposición de la información, no se adoptan las decisiones prácticas necesarias para que la disponibilidad resulte efectiva y facilite la mayor accesibilidad a los documentos públicos. En todo caso, existe un amplio campo de mejora para la sistematización de la información dispersa en los diferentes departamentos y administraciones sobre el que resulta procedente intervenir para optimizar su localización y difusión.
III.2. Derechos ciudadanos
Ligado con el epígrafe anterior, la exposición de motivos de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos, plantea que, ante el insuficiente desarrollo de la administración electrónica, la regulación pretende dar el salto del "podrán" por el "deberán". Sin embargo, transcurridos ya cuatro años desde su promulgación, la adopción de las medidas necesarias para facilitar el acceso por medios electrónicos a la información disponible resulta incipiente y requiere de las oportunas decisiones políticas para avanzar en los objetivos definidos.
Traemos a colación esta cuestión a raíz de los expedientes de oficio tramitados a los que nos referiremos en el epígrafe IV siguiente, expedientes en los que se constatan los problemas derivados de la falta de regulación y desarrollo de algunas de las previsiones legales. En concreto, nos referimos al tablón de anuncios de la sede electrónica (artículo 12 de la Ley 11/2007), que podrá sustituir o complementar la publicación de los actos y comunicaciones que por disposición legal o reglamentaria deban publicarse en el tablón de anuncios. La existencia de un tablón de anuncios electrónico en cada administración pública facilitaría mucho el acceso de los ciudadanos a la información pública en tramitación, proporcionando una gran seguridad jurídica a los efectos de los plazos de examen y presentación de alegaciones, en lugar de la dispersión y/o ausencia que actualmente se observa.
Ya lo indicábamos en nuestra recomendación general del año 2005 sobre la Información y participación ciudadana en el ámbito local: "En este sentido, podemos constatar que la mayoría de Ayuntamientos disponen de página web y, sin embargo, el contenido de la información disponible es muy desigual y todavía son muy pocos los que disponiendo de esta nueva herramienta, la han integrado de manera sistemática como un medio más para dar a conocer su actividad habitual. Así, por poner un ejemplo: la página web no constituye habitualmente el "tablón de edictos electrónico" de las respectivas organizaciones.". Esta reflexión, que se relaciona con otras incorporadas al área de tecnologías de la información y el conocimiento, continúa estando de total actualidad, ya que las administraciones públicas no disponen, con carácter general, de un tablón de anuncios en su sede electrónica que de manera sistemática y estructurada incluya todos sus anuncios oficiales, siquiera con el carácter de complementario del tradicional.
III.3. Expropiación forzosa
Hemos tramitado dos quejas, ambas referidas a la solicitud de reversión de terrenos expropiados, en su día, por la Diputación Foral de Álava. Los interesados solicitaron en el año 2008 la reversión de parte de los terrenos expropiados para la ejecución del proyecto de mejora y acondicionamiento de la carretera N-102, en la porción que no había sido destinada a la finalidad que en su día motivó la afectación. Los interesados al no recibir contestación alguna tuvieron que reiterar varias veces su solicitud y acudir finalmente a esta institución por la falta de respuesta de la administración foral. El departamento foral afectado en respuesta a la petición de información que formulamos, nos indicó que había subsanado la actuación incorrecta respondiendo debidamente a los reclamantes.
En el aspecto material denegaba el planteamiento de los interesados, al considerar que gran parte de la superficie del resto de la parcela para la que se solicitaba la reversión se correspondía con la plataforma de la vía de servicio de la carretera N-102 y su zona de dominio público y que, por otra parte, ese resto está delimitado por el sur por la cuneta que forma parte del sistema de drenaje de la citada vía de servicio, por lo que no existe superficie alguna que sea susceptible de desafección.
En suma, tres años para responder a los reclamantes que no procedía la reversión de la porción de parcela expropiada que solicitaban.
III.4. Obras públicas e infraestructuras
Este año hemos finalizado nuestra intervención con relación a dos quejas que planteaban los graves problemas de inundaciones que se producen en la zona de Asúa-Rotonda de la Cadena, atravesada por el río Lauros que, junto con su cauce, está modificado debido a las obras de paso de la carretera y a muros de contención. Las personas afectadas se quejaban de la falta de respuesta y actuación de las administraciones competentes. Solicitamos información sobre el particular tanto a los ayuntamientos de Loiu y Erandio, como al Departamento de Obras Públicas de la Diputación Foral de Bizkaia y a la Agencia Vasca del Agua (URA).
Sobre este particular, todas las administraciones competentes, incluidos los ayuntamientos afectados en su ámbito territorial por el problema, mostraban su conformidad con el hecho de que estimar necesario el mantenimiento del cauce libre de sedimentos y vegetación al dificultar la evacuación de los caudales por ese punto. Sin embargo, discrepaban sobre qué administración debía asumir la responsabilidad de adoptar las medidas necesarias para que el mantenimiento del cauce del río y garantizar, de esta forma, que los caudales pudieran evacuar correctamente. Además, tampoco se ponían de acuerdo en el diagnóstico sobre las causas de fondo de las inundaciones en la zona.
A la vista del análisis pertinente, concluimos en la Resolución del Ararteko, de 3 de noviembre de 2011, ante los problemas de inundaciones en la calle Carretera Bilbao-Plentzia, en la zona de Asúa-Rotonda de la Cadena, que:
La Agencia Vasca del Agua nos ha informado que tienen intención de actuar en el sentido planteado en esta resolución.
Por otra parte, también podemos destacar la queja de una comunidad de vecinos por la construcción de un centro cívico en Irun
. Los vecinos afectados planteaban que el retiro de la nueva edificación debiera ser como mínimo de 30 metros (en la planta sótano) a sus viviendas, al ser una zona de marismas, tratarse de edificaciones antiguas y constando como antecedente los problemas que ya tuvieron en su día. El Ayuntamiento de Irun
incorporó, a nivel normativo, en la modificación del Plan Especial de Reforma Interior la solución constructiva prevista para la planta sótano, a concretar en el proyecto de la edificación, junto con el Estudio Geotécnico preceptivo. Así mismo, tomó en consideración la alegación de los afectados de que las Ordenanzas del Plan incorporaran la obligatoriedad de adjuntar al Proyecto de Edificación un Protocolo de Actuación y un Plan de Seguimiento.
III.5. Responsabilidad patrimonial
Este año hemos cerrado la intervención relativa a la demora producida en la resolución de una reclamación por responsabilidad patrimonial por cuanto desde que la persona interesada formulara la reclamación se habían superado los plazos previstos para este tipo de procedimientos. En función de los datos facilitados, acordamos admitir a trámite la queja. La reclamación traía causa en los daños personales y materiales producidos por la caída sufrida en el entorno de una estación de Eusko Tren, donde se realizaban unas obras públicas, estando originada, a juicio de la interesada, en el estado defectuoso del pavimento.
En el curso de las actuaciones practicadas tuvimos noticia de que la deficiencia formal de falta de respuesta había quedado subsanada. Desde una perspectiva material, también quedaba la queja solventada pues Euskal Trenbide Sarea, que junto al ayuntamiento de la localidad aparecían como administraciones implicadas, nos informó que se había alcanzado un acuerdo indemnizatorio entre la afectada y la empresa adjudicataria de las obras.
III.6. Transportes
Al igual que en los últimos años la mayor parte de las quejas relativas al servicio de transporte que hemos recibido durante el ejercicio 2011 plantean problemas que inciden fundamentalmente en la prestación del servicio de transporte de viajeros por carretera, ya sean estos servicios urbanos o interurbanos.
Tras estas quejas subyace el desacuerdo de muchos ciudadanos y ciudadanas en la tramitación de las correspondientes tarjetas con la oferta de transporte público existente, que con carácter general califican de insuficiente y poco adecuada a las necesidades de transporte que la sociedad actual precisa, en cuanto a horarios, frecuencia de paso, paradas, condiciones de comodidad durante los recorridos, etc.
Aun cuando son mayoritarias las quejas que afectan al transporte por carretera, continuamos recibiendo reclamaciones de usuarios y usuarias del ferrocarril que, dado nuestro ámbito competencial, aluden al servicio EuskoTren o al ferrocarril metropolitano (Metro Bilbao).
Igualmente, ha suscitado y sigue suscitando rechazo la tecnificación de la compra de los billetes. Con carácter general, salvo las grandes estaciones, en las paradas y apeaderos de EuskoTren han desaparecido las ventanillas en las que se adquirían los billetes y en su lugar, se han colocado máquinas expendedoras cuyo funcionamiento, a veces origina problemas a los usuarios. El problema surge, porque el acceso al ferrocarril sin título de transporte válido puede ser objeto de denuncia y por tanto, del inicio de un expediente sancionador, si no se abona el denominado suplemento en ruta.
IV. Expedientes de oficio
Hemos finalizado la tramitación de dos expedientes de oficio iniciados con relación a la exposición pública de proyectos del Departamento de Vivienda, Obras Públicas y Transportes del Gobierno Vasco.
En concreto, en el Boletín Oficial de Gipuzkoa (nº 224, de 23 de noviembre de 2010) se publicó el anuncio por el que se sometía a información pública el estudio informativo del desdoblamiento entre las estaciones de Herrera y Altza y la nueva estación de Altza/Pasaia, así como su Estudio de Impacto Ambiental. El anuncio especificaba que, entre otros medios, el proyecto estaba a disposición del público, en la página web del departamento. Sin embargo, constatamos que tal documento no estaba disponible tal como se citaba por lo que solicitamos información sobre el particular. El departamento nos respondió que dado el gran volumen del estudio informativo no habían podido implementarlo en la página web, si bien procederían de inmediato a incorporar al menos un resumen de este estudio suficientemente amplio.
En igual sentido, este año iniciamos otro expediente de oficio con relación al «Estudio informativo del Metro de Donostialdea - Tramo: Lugaritz-Anoeta». En respuesta a nuestra solicitud de información nos informaron que con fecha 15 de marzo de 2011, se había publicado en la página web la parte esencial del estudio informativo de referencia (memoria y planos). En consecuencia, establecían como fecha límite los 30 días después de su última publicación en la web, más otro mes de ampliación por las demoras establecidas. Sin embargo, observamos que en la página web no constaba el texto de la resolución, ni tampoco información alguna sobre el plazo para presentar alegaciones por los interesados, ni precisión alguna sobre la ampliación por otro mes más del plazo por las demoras detectadas.
El departamento nos informó que en los dos expedientes de referencia, en todo caso, las alegaciones que se presenten fuera de los plazos establecidos y antes de la resolución de la aprobación final serán tenidas en cuenta en dicha resolución. Sin embargo, entendíamos que un planteamiento de este tipo requería la debida publicidad para el conocimiento de todas las personas que pudieran tener interés en el examen del proyecto y posterior presentación de alegaciones, ya que de lo contrario todo ello podía ser causa de una gran inseguridad jurídica. El departamento debería disponer en su web de la documentación pertinente al mismo tiempo que publica el anuncio de la información pública, máxime cuando la propia publicación del anuncio indica que el plazo de este trámite será de treinta días hábiles contados a partir del siguiente al de la última publicación de la resolución, sin concretar a qué publicaciones se refiere.
En suma, trasladamos al departamento el deber de ser respetuosos con las previsiones que realiza al anunciar la información pública de un proyecto, poniendo a plena disposición la documentación pertinente en la web, al mismo tiempo que el resto de anuncios y/o determinar claramente que el anuncio en la web forma parte de las publicaciones que se indican. La regulación y puesta en marcha del tablón de anuncios electrónico, al que nos hemos referido anteriormente, tanto como sustitutivo o complementario del físico existente, facilitaría la participación ciudadana y el acceso a la información pertinente.
V. Conclusiones
El número de quejas de esta área ha descendido en un pequeño porcentaje con respecto al del año 2009, descenso que resulta más acusado si lo comparamos con el total de quejas tramitadas por la institución que han aumentado considerablemente. El grueso de nuestra actividad se ha dirigido a la tramitación de las quejas recibidas, expedientes que han dado lugar a varias resoluciones y recomendaciones que se recogen en nuestra página web.
Además, también hemos finalizado nuestra intervención en dos expedientes de oficio iniciados a raíz de la tramitación llevada a cabo por el Departamento de Vivienda, Obras Públicas y Transportes del Gobierno Vasco de la exposición pública de dos proyectos referidos a infraestructuras ferroviarias, en los que se constatan los problemas derivados de la falta de gestión integrada de la información que se debe poner de manifiesto al público interesado y la falta de regulación y desarrollo de algunas de las previsiones legales en materia de administración electrónica. Aunque el departamento anunciaba la publicación del proyecto en su web, en la práctica no constaba el anuncio ni el documento que citaba, además de generar inseguridad jurídica al no especificar si el anuncio electrónico era complementario, sustitutivo o meramente informativo a los efectos de los cómputos de los plazos para el examen del expediente y consiguiente presentación de alegaciones. En cualquier caso estimamos que con los medios técnicos actuales resulta factible y necesario poner a disposición de las personas o grupos interesados en un proyecto la documentación técnica pertinente, de una forma que resulte accesible por medios electrónicos.
Así, constatamos que la existencia de un tablón de anuncios en la sede electrónica de las distintas administraciones públicas, que sustituyera o complementara la publicación de los actos y comunicaciones que por disposición legal o reglamentaria deban publicarse en el tablón de anuncios facilitaría mucho el acceso de los ciudadanos a la información pública en tramitación, proporcionando una gran seguridad jurídica a los efectos de los plazos de examen y presentación de alegaciones de los proyectos a examen, en lugar de la dispersión y/o ausencia que actualmente se observa. En este sentido cabe destacar que ya hay ayuntamientos que han desarrollado esta previsión para facilitar la mayor accesibilidad a la documentación pública, tal como se indica en el apartado de régimen jurídico, bienes y servicios de las administraciones públicas.
En materia de infraestructuras y obras públicas cabe destacar el hecho de que en ocasiones las administraciones públicas tienen competencias concurrentes sobre un ámbito material que exige realizar una labor de coordinación y cooperación para resolver los problemas que se plantean. El ordenamiento jurídico tiene previstos los mecanismos para instrumentar, a través de los convenios u otras fórmulas parejas, la colaboración entre las distintas administraciones. Mediante estos instrumentos debiera ser posible consensuar la solución a los conflictos o disfunciones que se plantean, superando en cualquier caso aquellas situaciones en las que las administraciones se responsabilizan mutuamente, sin que ninguna de ellas intervenga adecuadamente en el asunto.
Por otra parte, es en la fase temprana de la tramitación de los proyectos de obras y, más en concreto, en la correspondiente a la planificación urbanística que otorga la cobertura legal a este tipo de actuaciones, que deben plantearse las preocupaciones de los interesados y ser tomadas en consideración por la administración actuante, en la medida que tengan fundamento. En este sentido, cuando quede constatada la complejidad de ejecución de un proyecto con posibles afecciones a los colindantes que requieran un especial cuidado en la intervención, resulta de interés la práctica de recoger a nivel normativo del planeamiento, previsiones tales como la obligación de adjuntar al proyecto de edificación, un Protocolo de Actuación y un Plan de Seguimiento. Este tipo de protocolos y planes resultarán instrumentos válidos para encauzar debidamente la preocupación manifiesta de los vecinos colindantes por la actuación pública prevista.
Finalmente, con respecto a los transportes públicos, reseñamos el informe extraordinario sobre la Accesibilidad del sistema de transporte público en la CAPV presentado ante el Parlamento Vasco. Este informe extraordinario, desde una concepción integral de la movilidad reducida de la población residente (la fija en el 37,3% de la población), realiza un diagnóstico de toda la red del sistema de transporte público en los tres territorios históricos de Euskadi de carácter regular y uso general, y con origen y/o destino en la CAPV. El análisis incluye 15 líneas de ferrocarril; los dos sistemas tranviarios operativos (Bilbao y Vitoria-Gasteiz); el sistema metropolitano de Bilbao; el sistema por carretera que engloba las líneas urbanas, interurbanas y de largo recorrido; y, por último, los tres aeropuertos vascos.