CAPÍTULO III. ACTUACIONES DEL ARARTEKO EN DEFENSA DE LOS COLECTIVOS DE ATENCIÓN PÚBLICA
La estructuración de las áreas de trabajo del Ararteko ha respondido siempre a una división por materias, que era complementada por un tratamiento de las cuestiones que afectan a algunos colectivos especialmente cualificados y que se encuentran dispersos en las áreas en las que tradicionalmente se han venido tratando las actuaciones de la institución del Ararteko.
En este sentido y desde la convicción de que la institución del Ararteko debe garantizar todos los derechos de todas las personas, se ha considerado necesario actuar de manera preferente con algunos colectivos susceptibles de sufrir algún menoscabo en el ejercicio de sus derechos, por encontrarse en una situación potencial de mayor vulnerabilidad.
Estas áreas de colectivos de atención pública, desde una perspectiva práctica, posibilitan la búsqueda y localización de las cuestiones relacionadas con los mismos en el informe anual aportando con una visión global, pero, lo que es más importante, nacieron con vocación de crear ámbitos de actuaciones específicas dirigidas a atender los problemas y necesidades de estos colectivos, y visibilizar su problemática, además de favorecer una estrategia coherente en torno a ellos, dentro del plan de actuación del área de cada colectivo.
La entidad que se le quiere dar a estas intervenciones preferentes con estos colectivos justifica que en el informe anual se dedique a cada una su propio capítulo, para valorar tan importante labor de garantía de sus derechos.
En este año pasado, se ha dado un paso más allá en esta visualización, mediante la conversión del área de atención específica de menores, en la Oficina de la Infancia y la Adolescencia, con proyección propia, y un espacio diferenciado en el presente informe anual, por medio del compendio de su actividad en 2011 en un informe anexo a este informe general.
En este capítulo se recogen en once apartados las actuaciones llevadas a cabo en relación con los siguientes colectivos de atención pública:
1. Familias
I. Antecedentes
La obligación de los poderes públicos de protección a las familias encuentra su fundamento jurídico último en el artículo 39 de la Constitución. También el Estatuto de Autonomía de Euskadi incluye, en sus artículos 10-39, la protección a las familias, como una competencia exclusiva dentro de las materias que la norma estatutaria define como "desarrollo comunitario, condición femenina, políticas infantil y juvenil y de apoyo a la tercera edad". La familia merece, sin duda, una especial protección de todos los poderes públicos dada su primordial función de ser soporte material y afectivo para el desarrollo pleno de las personas, así como por el papel cuantitativo y cualitativo que cumple en la atención a menores, mayores y personas en situaciones de necesidad especial, por enfermedad o dependencia.
El trabajo de la institución del Ararteko en esta área se orienta a promover el impulso y el refuerzo de las políticas públicas dirigidas a apoyar a las familias, desde la consideración de la importancia de la diversidad de los modelos familiares existentes, que el Derecho ha reconocido y que en algunos casos merecerá una atención específica para lograr su plena igualdad en el acceso a todas las prestaciones necesarias para el cumplimiento de sus funciones. Así mismo, damos cauce a las quejas ciudadanas relacionadas con dicha políticas públicas de apoyo a las familias, así como con cualquier otra actuación pública que tenga por objeto la atención a las mismas, aunque materialmente se inscriba en otras áreas de trabajo de esta institución, como pueden ser el área de hacienda pública, de vivienda, de función pública, de personas en situación de exclusión social etc.
II. Contexto normativo y social
En el País Vasco, el marco legal y normativo que sienta las bases para las políticas públicas de apoyo a las familias queda configurado, en primer lugar, por la Ley 13/2008 de 12 de diciembre, de apoyo a las Familias, en la que se fijan los fundamentos y principios de la intervención pública en esta materia. El Gobierno Vasco ha desarrollado, así mismo, en los últimos años una normativa de ayudas a las familias que constituye la base reguladora de las ayudas económicas por hijos e hijas, así como de apoyo a la conciliación de la vida familiar con el trabajo. Las normas más significativas actualmente en vigor que regulan estas materias son el Decreto 255/2006, de 19 de diciembre, por el que se regulan las ayudas económicas a las familias con hijas e hijos, y el Decreto 177/2010, de 29 de junio, sobre ayudas para la conciliación de la vida laboral y familiar.
Por lo demás, es preciso considerar que las líneas y orientaciones de las políticas públicas de apoyo a las familias en Euskadi se contienen en los planes interinstitucionales de apoyo a las familias, que se inician con el I Plan Interinstitucional de Apoyo a las Familias, que supuso el inicio del camino hacia un sistema universal, integral y coordinado de protección a la familia y al que le sucedió el II Plan Interinstitucional de Apoyo a las Familias, programado para el periodo de 2006 hasta 2010, cuya vigencia se ha visto prorrogada durante el año 2011.
Finalmente, en diciembre de 2011, se ha aprobado el III Plan Interinstitucional de Apoyo a las Familias en la Comunidad Autónoma del País Vasco (2011-2015), en la reunión de Consejo de Gobierno Vasco celebrada el 27 de dicho mes. Dicho plan establece el marco de estrategias y objetivos, en los que se incardinarán las políticas públicas de apoyo a las familias en los próximos cinco años. La Dirección de Política Familiar y Comunitaria del Gobierno Vasco es el órgano competente en Euskadi para la dirección y el establecimiento de las políticas públicas autonómicas de apoyo a las familias y ha sido nuestro principal interlocutor institucional en esta área de trabajo.
III. Plan de actuación
En el marco del plan de actuaciones elaborado para el año 2011, damos cuenta de las actuaciones principales llevadas a cabo en el área, poniendo con ello de relieve cuáles han sido para el Ararteko los principales focos temáticos de atención en materia de atención a las familias:
III.1. Reuniones con asociaciones
• Asociación de familias numerosas
Hemos celebrado una reunión con la asociación de familias numerosas de Euskadi, Hirukide. En dicha reunión, esta asociación nos ha dado a conocer sus principales líneas de trabajo y demandas a los poderes públicos, que esta institución ha recogido, con objeto de estudiarlas y trasladarlas, en su caso, a las distintas administraciones concernidas. Entre ellas, debemos destacar especialmente la demanda de que se regule lo que se denomina una renta familiar estandarizada, con objeto de lograr unos criterios homogéneos para todas las administraciones que promuevan medidas de apoyo económico a las familias. La institución del Ararteko considera que las familias numerosas, por el elevado número de miembros que albergan en su seno, están objetivamente necesitadas de un mayor apoyo público para salir adelante, pues deben enfrentarse a dificultades añadidas, sobre todo económicas y de tiempo. Las instituciones públicas deben tomar, en ese sentido, conciencia de que detrás de las familias numerosas hay un mayor número de menores –que individualmente tienen derechos y merecen, en consecuencia, protección y cobertura–, por lo que es preciso computar dicha cobertura cuantitativa como legitimación del esfuerzo público que se dirige a apoyar a estas familias, que en muchas ocasiones, con enorme esfuerzo económico y de dedicación, están ofreciendo a sus menores un soporte para su desarrollo que finalmente revertirá en el bien común de toda la sociedad. Desde esta institución nos hemos comprometido a estudiar detenidamente la situación de las familias numerosas en el marco de un estudio más amplio sobre las familias en Euskadi que tenemos intención de acometer a lo largo del próximo año 2012, y al que seguidamente nos referiremos.
• Asociación de familias homoparentales
En el marco de una reunión más extensa con otros colectivos, tuvimos ocasión de tener un encuentro con la asociación de familias homoparentales Magala, que nos trasladó su preocupación por la invisibilidad de esta clase de familias en los materiales didácticos que, en general, se emplean en las escuelas, así como por la escasez o incluso inexistencia de materiales educativos específicos que tengan por objeto transmitir esta realidad al alumnado. La referida asociación pretende que se promueva la difusión en los centros educativos de Euskadi de materiales escolares dirigidos a facilitar la integración y normalización de las familias homoparentales, indicándonos que han encontrado especiales dificultades a la hora de obtener dichos materiales en euskera para distribuir en los colegios. Los materiales de los que disponen están en su mayor parte en inglés, castellano y catalán, y se ven en la necesidad de traducir al euskera esos textos, para lo que buscan ayuda institucional. Nos hemos comprometido a recabar el apoyo del Gobierno Vasco en esta cuestión y les hemos explicado que en el Ararteko estamos trabajando también, mediante nuestra participación en un proyecto europeo de intervención educativa en la escuela dirigido a luchar contra la homofobia (Rainbow), para lograr que el Departamento de Educación se implique en la promoción entre el alumnado y el profesorado de la plena aceptación e integración de la diversidad familiar.
Desde el Ararteko hemos expresado también a ambas asociaciones nuestra disposición para dar cauce a cualquier queja que, en su ámbito de trabajo, puedan detectar respecto al indebido funcionamiento de las administraciones públicas vascas, o en relación con la insuficiencia o ausencia de prestaciones que promuevan la mejora de su situación.
III.2. Reuniones con administraciones e instituciones
• Reunión con la Dirección de Política Familiar y Comunitaria del Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco
Hemos mantenido una reunión con la mencionada Dirección de Política Familiar y Comunitaria del Departamento de Empleo y Asuntos Sociales, cuyo objeto ha sido el intercambio de información sobre el trabajo en este ámbito de ambas instituciones, así como el contraste de la valoración que nos merecen algunas cuestiones relacionadas con determinadas quejas recibidas en la institución. En la reunión, la Dirección nos trasladó el principal contenido del trabajo que se lleva a cabo desde el Gobierno Vasco en relación con las familias, así como las líneas estratégicas de las políticas públicas que pretende continuar o promover el Gobierno Vasco, fijadas en el recién aprobado III Plan Interinstitucional de Apoyo a las Familias. En ese sentido, se nos informó de que el referido plan se ha visto condicionado por el contexto económico, que obliga más que nunca al establecimiento de prioridades. Así mismo, la directora destacó que este plan supone un cambio cualitativo respecto a los precedentes: la transversalidad aparece como idea rectora que pretende consecuencias operativas en cuanto a la implicación y compromiso de otros departamentos del Gobierno y de otras administraciones públicas vascas; se contempla también la apertura de nuevas líneas de actuación, diferentes a los caminos explorados hasta la fecha, que trasciendan la política de compensaciones por gastos de las familias, y se orienten hacia la creación de una nueva oferta de servicios de apoyo a las familias.
Desde el Ararteko manifestamos nuestra coincidencia con la orientación general y la filosofía que inspira al nuevo plan, y abordamos las siguientes cuestiones relacionadas con las quejas recibidas en nuestra institución:
La Dirección de Política Familiar y Comunitaria tomó nota de nuestros planteamientos y nos emplazamos a informarnos acerca de cualquier novedad que pueda resultar de la incumbencia de alguna de las instituciones.
III.3. Informe extraordinario sobre familias
En el año 2011 hemos resuelto elaborar un informe extraordinario sobre las políticas públicas dirigidas al apoyo a las familias en Euskadi.
A la vista del alto grado de dispersión de las medidas públicas de apoyo a las familias, que se han ido conformando desde diferentes administraciones y con distintos puntos de vista o abordajes, observamos, –pese a que en Euskadi contamos ya con la Ley 13/2008, de 12 de noviembre, de Apoyo a las Familias y con los distintos planes interinstitucionales que se han venido elaborando desde el año 2002– una notable indefinición del marco jurídico-formal y político-conceptual en el que deben articularse las políticas públicas de apoyo a las familias. Además, a la luz de las demandas de las familias vascas que llegan a esta institución, apreciamos que ese marco –aunque progresivamente mejor definido– continúa teniendo aún un desarrollo insuficiente para cubrir las expectativas de las familias, destacando, en ese sentido, la amplia distancia que las políticas de apoyo a las familias iniciadas en nuestro territorio tienen aún de las políticas más avanzadas y protectoras promovidas en países europeos de nuestro entorno inmediato.
En el ánimo de promover el impulso y el refuerzo de dichas políticas públicas dirigidas a apoyar a las familias, nos proponemos desde la institución del Ararteko que el informe mencionado clarifique el panorama de políticas públicas existentes en este ámbito, así como las necesidades y demandas de las familias vascas. Dicho estudio, cuyas bases hemos elaborado en este año 2011, verá la luz el próximo año 2012 y nos permitirá realizar a las distintas administraciones recomendaciones orientadas a mejorar nuestro sistema de apoyo a las familias.
III.4. Participación en foros, jornadas y actuaciones de promoción de los derechos humanos en esa área
Queremos destacar la participación del ararteko, en octubre de 2011, en el V Congreso de Familias Numerosas, organizado por La Federación de Familias Numerosas de Euskadi, Hirukide, en el Palacio Kursaal de San Sebastián. En dicho acto el ararteko tuvo la ocasión de poner de manifiesto el mérito y el valor social de las familias numerosas, que contribuyen con su especial esfuerzo a nuestro futuro como sociedad, al tiempo que apoyó públicamente sus reivindicaciones. Así mismo, se comprometió a que en el estudio que tenemos intención de realizar sobre las familias vascas, se tendrá particularmente en cuenta el papel y las demandas de las familias numerosas, con el objetivo de poner nuestros niveles de protección a la altura de la media de los países europeos que han desarrollado fuertes políticas de protección de las familias.
IV. Quejas destacadas
El ámbito en el que más quejas se han recibido en relación con las familias es el de la conciliación de la vida laboral y familiar. Ello nos induce a sostener que, en la actualidad, el tema de la conciliación de la vida laboral y familiar constituye, sin duda, una preocupación central para las familias. Hemos dado ya cuenta en los apartados precedentes de los principales problemas que se derivan de esas quejas. También hemos recibido otras quejas que afectan singularmente a las familias, pero que, atendiendo a su perspectiva material, han sido tramitadas desde otras áreas de esta institución, como el área de hacienda, a las que seguidamente hacemos referencia.
IV.1. Indefinición respecto a las familias monoparentales del alcance subjetivo de determinados beneficios
Aunque La Ley 13/2008, de 12 de diciembre, de Apoyo a las Familias. traslada a las administraciones públicas una obligación de remover los obstáculos y de adoptar medidas de actuación positivas encaminadas a favorecer a las familias que se encuentran en una situación de especial vulnerabilidad, sin embargo, nuestra legislación, a diferencia, por ejemplo, de la catalana, no introduce una definición o unas pautas de delimitación que permitan identificar con una cierta precisión qué unidades familiares encajan en el modelo de familia monoparental, por lo que surgen dudas a la hora de aplicar los beneficios existentes. Este problema se ha planteado en el acceso a las tarifas bonificadas, creadas para las familias, en instalaciones deportivas municipales. Planteado el problema, las entidades locales se suelen mostrar favorables a ampliar la cobertura, pero con vistas a las nuevas ordenanzas fiscales.
IV.2. Familias numerosas e Impuesto sobre Bienes Inmuebles
La aplicación de los beneficios fiscales a la familia numerosa origina quejas en el marco de los tributos locales, en particular, con el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI). Las tres normas forales de este impuesto regulan en unos términos muy laxos la posibilidad de establecer una bonificación a favor de estas familias. Así, facultan a las entidades locales de su territorio histórico para que incorporen a través de sus ordenanzas reguladoras del IBI bonificaciones de hasta el 90% de la cuota de este impuesto a favor de aquellos sujetos pasivos que ostenten la condición de miembros de familias numerosas. Esto supone que a través de su ordenanza fiscal cada municipio va a especificar si incorpora o no el beneficio, la clase y características de los bienes inmuebles, su duración, la cuantía anual, así como los demás aspectos sustantivos y formales de la bonificación, incluidas las condiciones de compatibilidad con otros beneficios fiscales. Lo más frecuente es que una vez reconocida la aplicación de la bonificación esta se mantenga mientras no se modifiquen las circunstancias de las cuales éste deriva. Sin embargo, algunas entidades locales, en sus ordenanzas fiscales, han optado por establecer solicitudes anuales para la aplicación del beneficio, como vía de control previo a su aplicación, lo que resulta más gravoso para estas familias y puede dar lugar a que no se aplique la bonificación en la cuota del impuesto, porque ha transcurrido el plazo de solicitud para la aplicación del beneficio.
IV.3. Problemas fiscales en renta para familias separadas
Por el volumen de quejas que nos llegan, observamos que, en materia tributaria, las demandas de las personas contribuyentes surgen cuando la unidad familiar originaria se deshace. Cuestiones, como cuál de los progenitores hace declaración conjunta con los hijos e hijas y se aplica la reducción, o cómo se aplican la deducción por descendientes, o a qué condiciones debe supeditarse la aplicación de la deducción por abonar a los hijos e hijas las anualidades por alimentos, o la reducción por abono de la pensión compensatoria al cónyuge o pareja de hecho registrada. La norma del IRPF es de naturaleza reglada y la jurisprudencia aplica con el máximo rigor el principio de legalidad, sobre la base de que los beneficios fiscales, en la medida en que por naturaleza son contrarios al principio de igualdad, han de ser aplicados restrictivamente. Por otro lado, se ha de tener presente que en materia fiscal la aplicación analógica de los beneficios fiscales está expresamente proscrita. Todo ello crea un variado elenco de problemas que sólo pueden resolverse casuísticamente, y que pueden llegar a generar situaciones injustas para muchos ciudadanos y ciudadanas.
V. Actuaciones de oficio impulsadas desde el área
En relación con la Recomendación general del Ararteko 4/2010, de 23 de diciembre, sobre abolición de barreras administrativas formales a familias homoparentales y a parejas o matrimonios del mismo sexo, hemos iniciado una actuación de oficio ante el Defensor del Pueblo de España –de la que damos más detalladamente cuenta en el apartado de este mismo capítulo dedicado a la atención de las personas LGTB–, al que nos remitimos.
VI. Conclusiones
Las cuestiones detectadas en este ámbito durante el año 2011 que queremos destacar especialmente son las siguientes:
VI.1. Necesidad de más apoyos públicos a las familias
Los poderes públicos vascos, en general, deben tomar conciencia de la importancia de incrementar el apoyo a las familias, que operan como respaldo necesario para las situaciones de necesidad, complementando y en muchas ocasiones suplantando en ese sentido las funciones del Estado de bienestar. Las quejas ciudadanas y el tejido asociativo expresan esa necesidad de aumentar los apoyos públicos a las familias, en especial a aquellas que tienen singulares dificultades, como pueden ser las familias numerosas, las familias monoparentales u otras en cuyo seno viven personas en especiales situaciones de dependencia o enfermedad. Entendemos que además de las ayudas directas existentes en la actualidad, es preciso revisar el actual sistema fiscal para convertirlo en una verdadera herramienta para articular el apoyo público a las distintas situaciones familiares.
VI.2. Definición de colectivos de familias más vulnerables como destinatarias de ayudas
Detectamos también la necesidad de definir de manera más clara cuáles son las familias más vulnerables a las que se refiere la Ley 13/2008, de 12 de diciembre, de Apoyo a las Familias.. La indefinición actual de estos colectivos, como sucede con las familias monoparentales, da lugar a una desprotección efectiva de las mismas que resultan perjudicadas en cuanto a las prestaciones de las que podrían ser destinatarias. Confiamos en que en el periodo de vigencia del recién aprobado III Plan Interinstitucional de Apoyo a las Familias se aborde definitivamente esa clarificación y se articulen medidas encaminadas a beneficiar singularmente a esas familias más vulnerables.
VI.3. Importancia del III Plan Interinstitucional de Apoyo a las Familias en la Comunidad Autónoma del País Vasco (2011-2015):
Consideramos acertada la perspectiva transversal que este plan interinstitucional, aprobado al finalizar el año 2011, quiere asentar, así como la orientación hacia nuevas formas de apoyo a las familias dirigidas a crear más oferta de servicios comunitarios. En todo caso, es preciso que todas las instituciones vascas con responsabilidades en este ámbito coordinen sus esfuerzos para lograr la eficacia de sus previsiones.
VI.4. Elaboración de un informe extraordinario sobre situación de las familias en Euskadi
En el ánimo de promover el impulso y el refuerzo de las políticas públicas dirigidas a apoyar a las familias, nos proponemos desde la institución del Ararteko elaborar un informe extraordinario sobre la situación de las familias en Euskadi, con objeto de clarificar el panorama de políticas públicas existentes en este ámbito, así como las necesidades y demandas de las familias vascas. Dicho estudio, cuyas bases hemos elaborado en este año 2011, verá la luz el próximo año 2012 y nos permitirá conocer mejor la realidad de las familias, sus problemas y demandas y dirigir, en consecuencia, a las distintas administraciones vascas, recomendaciones orientadas a mejorar nuestro sistema de apoyo a las familias.
2. Igualdad e integridad de las mujeres
I. Antecedentes
La institución del Ararteko tiene, entre sus cometidos de defensa de los derechos de las personas, la función de defender la igualdad de mujeres y hombres, exigiendo a todos los poderes públicos vascos que articulen las medidas necesarias para que el principio de igualdad y no discriminación por razón de sexo consagrado en el artículo 14 de la Constitución se materialice de manera real y efectiva, lo que comporta –tal y como establece el artículo 9.2 de la misma norma fundamental– la obligación de todos los poderes públicos de remover los obstáculos que dificulten dicha materialización de la igualdad formalmente proclamada.
Nuestras funciones se centran, en el marco de las competencias legalmente atribuidas a la institución del Ararteko, esencialmente en controlar a las administraciones públicas vascas por lo que respecta a cualquier conculcación del derecho de igualdad y no discriminación por razón de sexo, aunque cada vez adquiere más relevancia la exigencia a esas administraciones de la puesta en marcha de acciones específicamente encaminadas al logro de la igualdad material conforme a los parámetros que, en desarrollo de las previsiones constitucionales antes aludidas, han sido sentados en las nuevas leyes reguladoras de la igualdad entre hombres y mujeres.
La violencia de género constituye una preocupación central para esta institución y ocupa, en consecuencia, buena parte del trabajo que realizamos en esta área. Dentro de nuestras funciones adquieren así una relevancia absolutamente prioritaria la lucha y el esfuerzo dirigidos a su erradicación, conscientes de que la causa de la violencia contra las mujeres está en la desigualdad entre hombres y mujeres. Tenemos que lamentar un año más que muchas mujeres sigan siendo hoy en nuestra sociedad víctimas de la máxima conculcación de los derechos de las personas, que en el año 2011 ha tenido como resultado en Euskadi la muerte de 3 mujeres.
La actividad de esta área también se proyecta hacia la promoción y el impulso del objetivo de una sociedad verdaderamente igualitaria y justa para mujeres y hombres, mediante la puesta en marcha de actuaciones de impulso, con las que pretendemos lograr que todas las instancias públicas y sociales apuesten por el protagonismo social y la plena ciudadanía activa de las mujeres frente a inercias culturales y sociales que todavía postergan a las mujeres respecto a los varones.
Es necesario incorporar una perspectiva de género a todas nuestras actuaciones, en la medida en que los campos y áreas en los que se suscitan asuntos que afectan al área de igualdad de mujeres y hombres son tan variados como la propia realidad. Ello así se refleja, en general, mediante la perspectiva transversal que se ofrece desde los distintos apartados de este informe anual relativos a las diferentes áreas en las que se divide el trabajo de la institución del Ararteko. En este apartado específico sobre igualdad tan sólo daremos cuenta de algunas de las actividades o quejas de otras áreas que afectan de manera más destacada a la igualdad de las mujeres, centrándonos, por lo demás, en las acciones específicas que emprendemos desde el área de igualdad de mujeres y hombres en temas concretos, que por su especial relevancia en materia de igualdad son abordados separadamente de las áreas materiales afectadas, tanto en aquellas cuestiones en las que llevamos a cabo una labor de seguimiento de oficio, impulso o promoción, como en asuntos que se suscitan a través de las quejas ciudadanas.
II. El área en cifras
Como viene sucediendo en años precedentes, el área de atención a la igualdad e integridad de las mujeres no destaca, comparativamente con otras áreas, por un elevado número de quejas ciudadanas, lo que, a nuestro juicio, es reflejo de que la gestión ordinaria de los distintos asuntos en los que intervienen las administraciones públicas no suscita, en principio, una notable disconformidad ciudadana en cuanto al cumplimiento con el principio de no discriminación por razón de sexo. Si bien es cierto que esto puede ser tomado como un indicador de la corrección generalizada de las actuaciones administrativas en lo que respecta al respeto del principio de igualdad formal, también es preciso poner de manifiesto que actualmente el mayor desafío al que se enfrentan las administraciones públicas es la consecución de la igualdad material, real y efectiva, para las mujeres, lo que comporta la puesta en marcha de medidas específicamente orientadas al logro de dicho objetivo, en muchos casos, medidas de acción positiva.
El ámbito de trabajo al que deben orientarse, pues, las distintas instituciones públicas es mucho más complejo y en ocasiones requiere abordajes más sutiles, cuyo defecto o ausencia no resulta tan evidente para la ciudadanía a la hora de plantearse una denuncia contra la administración. La imputabilidad por incumplimiento en estos supuestos deviene más complicada, lo que obliga al Ararteko, como institución de defensa de los derechos de las personas, a tomar conciencia de ello y prestar una especial atención a esta realidad.
Como ya hemos explicado líneas atrás, algunas quejas que afectan especialmente a las mujeres no se asignan a esta área, pues materialmente se ubican en otras áreas, lo que da lugar a que no queden reflejadas en las cifras anteriormente reseñadas. Sin embargo, ello no debe ocultar la importancia para la situación de las mujeres de los asuntos planteados en esas quejas, que en muchos supuestos ponen de manifiesto la situación de preterición estructural en que todavía se encuentran las mujeres. Este es el caso, por ejemplo, de muchas de las quejas asignadas al área de atención a las familias, particularmente en lo que afecta a la cuestión de la conciliación de la vida laboral y familiar, o a las áreas de función pública, de acción social o de personas mayores. Por razones de sistemática, abordaremos su alcance en los respectivos epígrafes relativos a esas áreas –a los que nos remitimos–, si bien, trataremos de destacar debidamente la especial relevancia que puedan tener las cuestiones que se plantean para las mujeres.
III. Contexto normativo y social
Dentro del ámbito competencial estatal, la reforma legal más destacable a lo largo del año 2011, por su afectación a los derechos de las mujeres en materia laboral, ha sido la que ha llevado a cabo el Real Decreto 1620/2011, de 14 de noviembre, por el que se regula la relación laboral de carácter especial del servicio del hogar familiar. Por su parte, en lo que a las cuestiones atinentes a la Seguridad Social se refiere, el Real Decreto 1596/2011, de 4 de noviembre, desarrolla la disposición adicional quincuagésima tercera de la Ley General de la Seguridad Social (texto refundido aprobado por el Real Decreto legislativo 1/1994, de 20 de junio), en relación con la extensión de la acción protectora por contingencias profesionales a los trabajadores y trabajadoras incluidas en el Régimen Especial de la Seguridad Social de los Empleados de Hogar.
A partir de dichas normas, que entrarán en vigor a partir del 1 de enero de 2012, se pretende la regularización y dignificación de un trabajo que mayoritariamente llevan a cabo las mujeres en este ámbito, lo que, sin duda, deberá incidir en una mejora considerable de la precaria situación en la que se encontraban las mujeres que trabajan en este sector en Euskadi.
Por lo demás, debemos mencionar que el estado de desarrollo y la aplicación de algunas de las previsiones contenidas en las leyes de igualdad estatal y vasca continúa sin ser pleno.
• Así, en lo que respecta a la Ley del Parlamento Vasco 4/2005, de 18 de febrero, de Igualdad de Mujeres y Hombres (en adelante Ley vasca de Igualdad), algunas cuestiones están aún pendientes de desarrollo o aplicación. Entre aquellas que han llamado especialmente nuestra atención, debemos destacar las siguientes:
• Por lo que se refiere a la aplicación de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, más allá de que la mayor parte del contenido de esta norma legal afecte a la Administración general del Estado y quede, en consecuencia, fuera del ámbito de intervención de esta institución, lo cierto es que la naturaleza transversal de esta ley supone en algunos casos su afectación a cuestiones que se abordan desde diversas áreas de trabajo de esta institución, especialmente en relación con la dimensión constitucional de los derechos de conciliación de la vida laboral y familiar y su aplicación. Nos remitimos a los apartados de este informe relativos a las áreas de atención a las familias y de personal al servicio de las administraciones públicas, en lo que respecta a esta cuestión.
• El año 2011 ha quedado de nuevo marcado lamentablemente por el elevado número de muertes de mujeres víctimas de violencia de género. Al igual que lo hemos hecho en años precedentes, tenemos que reiterar que constatamos que la aplicación de la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género plantea distintos problemas en lo que concierne a la acción judicial. Creemos necesaria una profunda reflexión y un examen objetivo y riguroso de la eficacia del sistema de justicia que se está aplicando a las mujeres víctimas de violencia de género, también en cuanto a su protección efectiva. Ahora bien, la mayor parte de las cuestiones relativas a este ámbito escapan al control y marco de actuación de esta institución. Con todo, existen también cuestiones que sí pueden ser abordadas desde las instituciones vascas, como la redefinición del ámbito de aplicación subjetiva que se deriva del concepto legal de violencia de género en lo que concierne a las prestaciones públicas destinadas a la atención de las mujeres, la puesta en marcha de medidas específicas para la prevención y protección de las menores y los menores como víctimas secundarias de esta clase de violencia, o la búsqueda de la máxima eficacia en la coordinación entre la acción policial y judicial en situaciones de riesgo.
IV. Plan de actuación
En el marco del plan de actuaciones elaborado para el año 2011, damos cuenta de las actuaciones principales llevadas a cabo en el área, conforme a los epígrafes que seguidamente enunciamos. Con motivo de esta reseña de las actuaciones más destacables desarrolladas en esta área, aprovecharemos para poner de relieve cuáles han sido, a lo largo del año 2011, los principales focos temáticos de atención para el Ararteko en materia de igualdad de mujeres y hombres:
IV.1. Reuniones con asociaciones
Tenemos que destacar las siguientes reuniones realizadas con asociaciones que trabajan desde distintas perspectivas en el ámbito de la igualdad de mujeres y hombres.
IV.1.1. Asociaciones en defensa de la participación de las mujeres en los alardes
Hemos celebrado diversas reuniones a lo largo del año 2011, atendiendo a la solicitud de los colectivos Jaizkibel y Joana Mugarrietakoa con motivo de la situación que se ha generado en 2011 para la participación de las mujeres en el alarde de Hondarribia, a partir de la resolución del Departamento de Interior del Gobierno Vasco que fijaba las condiciones en que dicho desfile debía discurrir en un sentido, que –de acuerdo con la opinión de estas asociaciones– pretería a la Compañía Jaizkibel respecto al desfile tradicional sin mujeres. En cumplimiento del compromiso expresado por esta institución reiteradamente para apoyar la participación igualitaria de mujeres y hombres en esas fiestas, el Ararteko emitió una declaración institucional defendiendo la obligación de los poderes públicos de asegurar en todas sus actuaciones el cumplimiento del principio de igualdad, declaración tras la cual el Ararteko hubo de comparecer ante la Comisión de Interior del Parlamento Vasco para explicar el sentido de esta declaración, a petición de una parlamentaria.
En nuestras reuniones con estos colectivos nos hemos comprometido a continuar trabajando y poniendo todos los medios a nuestro alcance para defender la integración igualitaria de las mujeres en las fiestas de Irun y Hondarribia, tal y como venimos haciendo en años precedentes.
IV.1.2. Asociaciones que trabajan en la lucha contra la violencia de género
Hemos tenido contacto con diversos grupos y asociaciones que actualmente trabajan en el ámbito de la prevención y lucha contra la violencia contra las mujeres, así como en la asistencia a estas. Hemos podido, en ese contexto, escuchar las demandas y críticas de estos grupos, orientadas, en general, hacia un sistema de asistencia insuficientemente coordinado, que no parece dar la respuesta esperada por las víctimas que acuden a él.
Las manifestaciones de estas asociaciones encuentran notables coincidencias con las apreciaciones que a esta institución le merece el actual sistema de asistencia social, jurídica y económica a las víctimas. Las deficiencias detectadas apuntan fundamentalmente a la insuficiencia de determinados recursos, a la falta de coordinación entre algunas administraciones, a la falta de formación específica de las personas que atienden a las mujeres víctimas de violencia en algunas administraciones, a la falta de perspectiva de género en algunos ámbitos de esta atención, o a la rigidez de las normas reguladoras de las prestaciones, que no permiten una respuesta individualizada para casos difícilmente encajables en los presupuestos normativos, pero aún así merecedores de una atención pública suficiente.
IV.1.3. Asociación de mujeres con discapacidad
Hemos participado en el año 2011 en una reunión-taller de trabajo organizado por la asociación Elkartean, a la que asistieron otras entidades públicas y privadas, para tratar el tema de la igualdad y la no discriminación de las mujeres con discapacidad. En dicho encuentro abordamos cuestiones de diversa índole relativas a la situación de estas mujeres y al significado de la aplicación plena de la Ley 4/2005, de Igualdad de Mujeres y Hombres, en los diferentes ámbitos de la vida de las mujeres con discapacidad. Como resultado de este encuentro, nos hemos comprometido a continuar nuestro contacto y a recoger las reivindicaciones de este colectivo para trasladar a las administraciones concernidas la necesidad de atender a la diversidad y necesidades singulares de los distintos colectivos de mujeres que sufren una especial discriminación, cuando se abordan políticas de igualdad de género. Hemos trasladado ya a distintas administraciones algunas de las cuestiones planteadas en este encuentro sobre las singularidades de la violencia de género ejercida contra mujeres con discapacidad, en el marco de nuestra participación en la Comisión de Seguimiento y en el Grupo de Trabajo del Acuerdo Interinstitucional contra la Violencia de Género, a la que luego nos referiremos.
IV.2. Reuniones con administraciones e instituciones
De las reuniones realizadas con administraciones públicas con funciones en materias que afectan a esta área, queremos destacar las siguientes:
IV.2.1. Reunión con la Dirección de Atención a las Víctimas de Violencia de Género del Gobierno Vasco (DVVG)
Hemos mantenido una reunión con esta dirección, con objeto de intercambiar información sobre las actividades de ambas instituciones en lo que concierne a la lucha contra la trata de mujeres con fines de explotación sexual. En dicha reunión, en la que participaron por parte del Ararteko, las responsables de las áreas de igualdad y de personas inmigrantes, la persona responsable de la dirección de Atención a las Víctimas de Violencia de Género expuso el marco, la metodología participada con las asociaciones concernidas y los objetivos del trabajo iniciado por dicha dirección para atajar los casos de trata de mujeres que tienen lugar en Euskadi. A lo largo de la reunión, pusimos de manifiesto por ambas partes los diferentes aspectos del actual entramado institucional y prestacional que están más necesitados de mejora para atender adecuadamente a las mujeres víctimas de trata. Como resultado de dicha reunión concluimos en la necesidad de colaborar institucionalmente para apoyar la lucha iniciada contra esta lacra social que afecta de manera definitiva a mujeres extranjeras, quienes son especialmente vulnerables a estas conductas criminales y están por esa razón especialmente necesitadas de ayuda y atención singular y especializada desde los servicios públicos. Existe ya un recurso específico conveniado con la asociación Askabide para dar acogida a mujeres víctimas de trata, pero son muchas las iniciativas que aún deben ponerse en marcha o, en su caso, mejorarse en materia de detección, así como de atención y asistencia a estas mujeres.
IV.2.2. Reunión con la Dirección de Igualdad de la Diputación Foral de Gipuzkoa
Hemos mantenido una reunión con este órgano de la Diputación Foral de Gipuzkoa, de reciente creación, que según nos explican ha sido adscrito al gabinete del Diputado General, con objeto de poder ejercer sus funciones con un marcado carácter transversal respecto a la totalidad de departamentos en los que se estructura el órgano foral. La nueva directora nos dio cuenta en la reunión de las líneas generales de actuación previstas en su dirección, concretando el enfoque que se quiere dar a las políticas del ente foral desde distintos ámbitos, como las actuaciones en materia de prevención y sensibilización contra la violencia contra las mujeres, las actuaciones orientadas a propiciar el empoderamiento y la participación socio-política de las mujeres, o las actuaciones, en general, de impulso de las políticas de igualdad en el territorio guipuzcoano, etc. Entre otras cuestiones de interés común de ambas instituciones, a lo largo de la reunión, nos detuvimos especialmente en algunos temas que suscitan especial preocupación pata el Ararteko, como la necesidad de llevar a cabo acciones que impulsen la participación igualitaria de las mujeres en todas las fiestas de Gipuzkoa, así como para desterrar del ámbito privado espacios de discriminación para las mujeres, como los que constituyen todavía algunas sociedades gastronómicas en las que nos se admiten mujeres. Así mismo, tuvimos ocasión de compartir nuestra visión respecto a la necesidad de incorporar a las políticas públicas en torno a los cuidados y la economía nuevos discursos que pongan en el centro el valor de los trabajos realizados por las mujeres.
IV.2.3. Participación de la institución del Ararteko en la Comisión de Seguimiento del II Acuerdo Interinstitucional para la mejora en la atención a mujeres víctimas de maltrato en el ámbito doméstico y de violencia sexual
En el año 2010 la institución del Ararteko elevó una solicitud para participar en la Comisión de Seguimiento del II Acuerdo Interinstitucional para la mejora en la atención a mujeres víctimas de maltrato en el ámbito doméstico y de violencia sexual, dado el interés que nuestra posición y funciones institucionales podían suscitar de cara a aportar nuestro punto de vista dirigido a corregir posibles deficiencias o problemas que, de una manera más global, se suscitan en el conjunto de las actuaciones públicas destinadas a las mujeres víctimas de violencia de género. Entendíamos que la posición de cercanía de nuestra institución respecto a la ciudadanía nos permite, en muchos casos, aportar un enfoque crítico, que puede contribuir a mejorar la actual respuesta institucional a la violencia de género, finalidad esencial del II Acuerdo Interinstitucional. La solicitud fue positivamente acogida por la totalidad de las instituciones firmantes del referido acuerdo, de manera que, a partir del año 2011, el Ararteko ha participado en todas las reuniones de dicha comisión y del grupo de trabajo interinstitucional. A lo largo de las diferentes reuniones de trabajo hemos manifestado nuestro punto de vista sobre los distintos aspectos relativos a la atención de las mujeres víctimas de violencia de género que se han ido abordando. Queremos destacar especialmente la defensa que, en el contexto de estas reuniones, hemos hecho desde el Ararteko en relación con la necesidad de establecer un método de trabajo interinstitucional que permita que, cada vez que se produzca el fallecimiento de una mujer como resultado de un delito de violencia de género, todas las instituciones con competencias para intervenir o haber intervenido en dicho asunto, lleven a cabo una revisión de las actuaciones seguidas en dicho supuesto (o en su caso, de la ausencia de actuaciones), de manera que puedan extraerse propuestas de mejora para casos futuros. Consideramos que la gravedad de estos casos justifica suficientemente que las instituciones públicas que, de una u otra manera puedan estar concernidas por ellos, traten de hacer un ejercicio autocrítico, por el que trascendiendo del mero cumplimiento formal (que normalmente puede acreditarse) de sus obligaciones, sean capaces de extraer las bases para idear nuevas pautas de actuación que puedan en el futuro evitar sucesos tan graves. La Dirección de Atención a las Víctimas de Violencia de Género ha recogido esta propuesta avalada por todas las instituciones de la comisión y ha formulado una metodología muy básica, por la que dicho órgano estaría encargado de impulsar esta revisión de las actuaciones seguidas en estos casos y dar cuenta del resultado de ello después ante la comisión. No obstante, consideramos que, en la medida en que a la luz de casos futuros se muestre que dicha metodología resulta insuficiente, esta institución propondrá profundizar en un método de trabajo que implique a las instituciones concernidas de una manera más eficaz en dichas labores de revisión.
IV.3. Visitas de inspección a los recursos de acogida para víctimas de violencia de género de la Diputación Foral de Bizkaia
En cuanto a las visitas de inspección realizadas dentro del área de igualdad e integridad de las mujeres, debemos destacar las visitas realizadas a los dos recursos de acogida para mujeres víctimas de violencia de género de la Diputación Foral de Bizkaia. A dichas visitas acudieron, junto a la responsable del área de igualdad, así mismo las responsables de la Oficina de la Infancia y del área de personas inmigrantes del Ararteko. Visitamos tanto el centro de acogida de urgencia, como el centro de media y larga estancia de la Diputación Foral de Bizkaia. El conocimiento directo del funcionamiento de ambos centros que nos dieron estas visitas se traduce en las siguientes constataciones:
En cuanto al centro destinado a cubrir el servicio de acogimiento de urgencia a mujeres víctimas de violencia de género, pudimos comprobar el excelente estado de las instalaciones, tanto en cuanto a la seguridad de las mujeres como en cuanto a la plena cobertura de sus necesidades de descanso, comida e higiene, así como el buen funcionamiento del mismo, con personal profesionalizado que cubre el servicio las 24 horas del día, y atiende y acompaña tanto a las mujeres como a sus hijos e hijas. Consideramos que, en ese sentido, resulta un recurso de referencia para cubrir el objetivo de acoger en situaciones de urgencia a mujeres que sean víctimas de maltrato y a sus hijos e hijas o personas dependientes a su cargo, cuando, por encontrarse en una situación de riesgo, deban abandonar el domicilio familiar y precisen ser temporalmente acogidas en un centro.
Por lo que respecta al centro destinado a cubrir el servicio de acogimiento de media y larga estancia para mujeres víctimas de violencia de género, también aquí apreciamos la calidad y plena adecuación a los fines del servicio, tanto de las instalaciones, como de la atención que se presta a las mujeres y menores alojados. Además, la buena dotación de personal profesionalizado, con acompañamiento a sus residentes a lo largo de las 24 horas del día, convierten a este recurso igualmente en un recurso de referencia en Euskadi.
Hemos podido concluir que las mujeres que pasan por estos recursos tienen asegurado un acompañamiento adecuado ante las diferentes instancias administrativas o judiciales, con lo que ven enormemente facilitado el difícil camino dirigido a poner fin al sufrimiento que constituye ser víctima de violencia de género y poder emprender una vida autónoma con todos los apoyos institucionales que nuestro sistema prevé para ello.
En ese sentido, queremos destacar que la Diputación Foral de Bizkaia ha desplegado un gran esfuerzo para configurar estos servicios de manera que respondan óptimamente a las potenciales necesidades de las mujeres usuarias y de sus hijos e hijas o personas dependientes a su cargo.
Somos conscientes de que la mayor parte de las mujeres que sufren violencia de género en Euskadi no pasan, sin embargo, por servicios de esta clase, lo que suscita la cuestión de cómo asegurar a esas otras mujeres que encuentren también una cobertura de sus necesidades análoga a la que se ofrece a quienes pasan por estos recursos de acogida. Se trata de un tema que es preciso estudiar con mayor profundidad, a la luz de los casos de mujeres que son atendidos por los servicios sociales ordinarios, o de aquellos casos que ni siquiera han sido previamente detectados como de violencia de género por los servicios públicos. En cualquier caso, consideramos que la atención que reciben las mujeres que se alojan en los recursos de acogida que este año hemos visitado bien puede servir como parámetro de lo que debería ser la atención que reciban todas las mujeres que en Euskadi, aun no solicitando la acogida en un recurso, acudan a cualquier administración pública a denunciar una situación de violencia de género.
Finalmente queremos reconocer la ingente e interesante labor que ha acometido el Servicio de Mujer y Familia de la Diputación Foral de Bizkaia con la creación del Observatorio de violencia de género de Bizkaia. En él pueden encontrarse datos más detallados sobre el funcionamiento de los recursos que hemos visitado, así como de otros servicios que ofrece dicho ente foral, destinados también a prestar asistencia a mujeres víctimas de violencia de género y, en general, datos relativos al estado anual de la cuestión de la violencia de género en Bizkaia . La virtud más destacable de dicho observatorio no es sólo la de ofrecer datos objetivos, claros y transparentes sobre esta materia, sino también la permanente evaluación a que se somete el funcionamiento de los servicios del ente foral mediante el contraste con dichos datos.
IV.4. Comparecencias parlamentarias del Ararteko relacionadas con el área de igualdad
IV.4.1. Comparecencia ante la Comisión de Políticas Sociales, Trabajo e Igualdad del Parlamento Vasco
Atendiendo a la solicitud de los grupos parlamentarios Grupo Nacionalista Vasco y Aralar, el Ararteko compareció ante dicha comisión parlamentaria con objeto de explicar la postura de la institución en relación con el proyecto de ley de modificación de la Ley 4/2005, de 18 de febrero, de Igualdad de Mujeres y Hombres (LI), en lo que respecta a la supresión de la Defensoría de la Igualdad. El Ararteko defendió, a la luz de las Directivas 2002/73 CE y 2004/113/CE (artículos 8 y 12 respectivamente), la importancia de la existencia de un órgano de carácter independiente que vele por el cumplimiento del principio de igualdad por razón de sexo y defienda a la ciudadanía ante posibles situaciones o prácticas discriminatorias que se produzcan también en el ámbito privado, si bien ello no comporta necesariamente, en opinión de esta institución, una estructuración determinada, como la que en su día definió el Título IV de la Ley 4/2005, de Igualdad de Mujeres y Hombres. El ararteko defendió que la opción entre la fórmula vigente y la propuesta en el proyecto de reforma deviene una cuestión de oportunidad política que corresponde al legislador definir, sin que a esta institución le corresponda pronunciarse al respecto, en tanto en cuanto la alteración que se pretende no perjudique a las funciones de defensa de los derechos ciudadanos respecto al status quo existente hasta la fecha.
IV.4.2. Comparecencia ante la Comisión de Interior del Parlamento Vasco
Con motivo de la declaración institucional del Ararteko relativa a la resolución dictada por el Departamento de Interior en relación con el alarde de Hondarribia, el grupo parlamentario Aralar solicitó la comparecencia del ararteko ante la referida comisión parlamentaria. En dicha comparecencia el ararteko defendió que nuestra declaración institucional se había limitado, en realidad, a repetir lo que es doctrina consolidada de esta institución en materia de participación de las mujeres en los alardes, que está contenida en diferentes recomendaciones que hemos emitido a lo largo de los años con motivo de las distintas quejas formuladas ante el Ararteko desde que en el año 1996 se iniciaran los intentos de participación de las mujeres en los alardes de Irun y Hondarribia.
Por lo que a la resolución del Departamento de Interior del Gobierno Vasco se refiere, el ararteko explicó ante la comisión parlamentaria que, ante los últimos acontecimientos del pasado septiembre en Hondarribia, esta institución garante de los derechos fundamentales tenía el deber de recordar al Departamento de Interior del Gobierno Vasco que su inhibición –al abordar la cuestión de la seguridad en el alarde, obviando que el fondo de este asunto afecta directamente a la igualdad de mujeres y hombres– no es conciliable con el contenido del artículo 9.2 de la Constitución y del artículo 25.1 párrafo primero de la Ley vasca de Igualdad. Este fue el único aspecto al que se limitó nuestro pronunciamiento contenido en la declaración institucional emitida, sin que ello presuponga juicio alguno sobre cuestiones técnicas relativas a la seguridad ciudadana, que en ningún caso hemos pretendido valorar.
El ararteko explicó del siguiente modo la aplicación de la doctrina de esta institución sobre la participación igualitaria en los alardes, a la concreta cuestión de la resolución emitida por el departamento de Interior el año 2011:
a. Los poderes públicos concernidos de una u otra manera por la organización del Alarde de Hondarribia –el Ayuntamiento de Hondarribia como ente local responsable de los actos públicos organizados en el marco de las fiestas locales, y el Departamento de Interior, por lo que afecta a la garantía de la seguridad ciudadana ante dichos eventos– están directa y expresamente llamados por la Ley vasca 4/2005, de Igualdad de Mujeres y Hombres, a asumir un papel proactivo para la consecución de la igualdad real y efectiva de las ciudadanas y ciudadanos de esa localidad en la articulación de las fiestas.
b. La Resolución del Departamento de Interior no ha tenido en cuenta el trasfondo de este asunto y el importante papel que Jaizkibel juega como elemento configurador de un espacio igualitario para mujeres y hombres en las fiestas de Hondarribia. En nuestra opinión, no cabe, en este contexto, un silencio o inhibición institucional respecto a la cuestión de la igualdad de mujeres y hombres en el alarde, pues tal actitud elusiva deviene activa, al permitir que la celebración de la fiesta discurra preteriendo de facto a las mujeres que pretenden tener un papel activo y protagonista en la configuración de las fiestas patronales de su ciudad y a los hombres que participan de esta legítima y democrática aspiración.
c. A nuestro juicio, la obligación constitucional de remover los obstáculos que impidan que la igualdad sea real y efectiva comporta la obligación legal de los poderes públicos concernidos de una u otra manera por la organización de los eventos festivos (en este caso, también del Departamento de Interior del Gobierno Vasco) de garantizar no sólo el normal discurrir de la compañía Jaizkibel por los lugares emblemáticos de la fiesta en los horarios solicitados, sino, en caso de una previsible colisión entre los intereses de ambos eventos, asegurar la prevalencia de Jaizkibel, como única expresión en Hondarribia de una fiesta igualitaria para mujeres y hombres.
IV.5. Seguimiento de recomendaciones generales e informes extraordinarios
IV.5.1. Seguimiento del informe extraordinario del Ararteko sobre "Respuesta institucional a la violencia contra las mujeres en la CAPV"
En cuanto al seguimiento de las recomendaciones contenidas en el informe extraordinario del Ararteko del año 2003, titulado "Respuesta institucional a la violencia contra las mujeres en la CAPV", aunque el tiempo discurrido desde la elaboración de dicho informe nos induce a matizar el valor de algunos de sus contenidos, subsiste la importancia de una serie de recomendaciones troncales del mismo que siguen plenamente vigentes. Todas las actuaciones que estamos reseñando en este apartado sobre el plan de actuaciones de esta área durante el año 2011, relativas a la violencia de género, forman parte de nuestra actividad de seguimiento de lo esencial del espíritu de esas recomendaciones contenidas en el referido informe extraordinario, con lo que en este punto, y con objeto de evitar reiteraciones, consideramos pertinente remitirnos a dichas referencias.
IV.5.2. Seguimiento de la recomendación general sobre igualdad de mujeres y hombres en las fiestas de Euskadi
(Recomendación general del Ararteko 3/2010, de 21 de diciembre)
Por tratarse de los casos más emblemáticos de Euskadi en los que se produce una falta de igualdad en la participación festiva de hombres y mujeres, nos hemos dirigido tanto al Ayuntamiento de Irun como al Ayuntamiento de Hondarribia en relación con el cumplimiento de dicha recomendación general en lo que se refiere al papel de los ayuntamientos vascos para lograr la igualdad de mujeres y hombres en sus fiestas, sin que hayamos recibido respuesta de ninguno de ellos al respecto.
Así mismo, hemos abordado esta cuestión con la Directora de Igualdad de la Diputación Foral de Gipuzkoa, habida cuenta de que es en ese territorio donde más casos de quejas se producen en relación con este tema. La directora nos ha mostrado su firme voluntad de estudiar todos los medios al alcance de la institución foral para poder impulsar que los ayuntamientos guipuzcoanos afectados por esta cuestión emprendan cambios en sus políticas para garantizar la igualdad de mujeres y hombres en todas las fiestas.
IV.5.3. Atención a la dependencia y mujeres
Este año, la institución ha publicado el informe extraordinario La aplicación de la ley de promoción de la autonomía personal y atención a la dependencia en la CAPV. Una reseña más detallada del contenido de dicho informe se puede encontrar en el Capítulo V, relativo a los informes extraordinarios de la institución.
Consideramos oportuno subrayar aquí que del estudio realizado en este informe se desprende que en torno al 64% de las personas que obtienen un reconocimiento de su situación de dependencia en la CAPV son mujeres. También por lo que se refiere a la gradación, se observa, en cierta medida, una mayor gravedad en la dependencia que presentan las mujeres. Advertimos, además, que las tareas de cuidado son asumidas fundamentalmente por mujeres (alrededor del 80%).
Por todo ello, en el informe se incluyen recomendaciones que aluden a esta cuestión. Así pues, el trazado de cualquier política dirigida a la promoción de la autonomía personal y la atención de la situación de dependencia habrá de tener presente el gran impacto que el fenómeno de la dependencia tiene en las mujeres. Se hace preciso, además, impulsar y reforzar las actuaciones encaminadas a favorecer la conciliación de la vida familiar y laboral en los sectores público y privado. El apoyo a las empresas familiarmente responsables, el establecimiento de jornadas compatibles con el cuidado de las personas en situación de dependencia, la concesión de ayudas a la conciliación y el uso de tecnologías que permitan sustituir la presencia física en el centro de trabajo de aquellas personas que acrediten debidamente la tarea de cuidado que realizan, son algunas de las medidas que se orientan a tal fin.
IV.6. Participación en foros de participación, jornadas y otras actuaciones de promoción de los derechos humanos en el área
El personal del ararteko, así como el propio ararteko y su adjunta han participado en distintas jornadas y foros públicos que atañen a esta área. Nos remitimos para un conocimiento más detallado de estas participaciones al Capítulo VIII de este informe, en el que se da cuenta de las actividades llevadas a cabo por el ararteko y su adjunta.
En todo caso, queremos reseñar brevemente, en este apartado, el contenido más destacado de algunas de estas participaciones para el área de igualdad e integridad de las mujeres en el año 2011:
a. En noviembre de ese año participamos en el seminario organizado por la Dirección de Suelo y Urbanismo del Gobierno Vasco, titulado "Urbanismo inclusivo: las calles tienen género", con una ponencia sobre la incidencia de la Ley 4/2005, de Igualdad de Mujeres y Hombres, en la ordenación territorial y urbanística del País Vasco. En nuestra intervención pusimos de relieve que la referida ley vasca de igualdad ha fijado un marco legal que obliga a todas las administraciones vascas a incorporar la perspectiva de género a todas sus actuaciones, lo que debe comprometer en el objetivo de la igualdad de mujeres y hombres también a los instrumentos de planeamiento territorial y urbanístico. El análisis del estado de desarrollo normativo de esta previsión y de la actual posición al respecto de los planes territoriales y urbanísticos nos plantea la posibilidad de, a lo largo del próximo ejercicio de 2012, examinar este tema con mayor profundidad con objeto de instrumentar, en su caso, mediante alguna de las herramientas propias de esta institución, una recomendación dirigida a las administraciones públicas concernidas por la labor de ordenación territorial y urbanística, para que habiliten los medios que permitan materializar de manera efectiva dichas previsiones legales.
b. Por su parte, la adjunta del Ararteko participó, en diciembre de 2011, en una mesa redonda dentro del "VI Congreso nacional para racionalizar los horarios", centrando su intervención en la idea de que la racionalización de los horarios de trabajo es una necesidad social que atañe especialmente a las mujeres, que son quienes asumen de manera predominante las labores de cuidado y atención a la infancia, y a las personas dependientes o en situaciones de mayor vulnerabilidad (personas mayores, enfermas etc.), así como la atención, en general a las llamadas tareas domésticas, mediante las cuales se cubren las necesidades básicas de toda la población: nutrición, higiene y cuidado de las personas y de nuestro hábitat primario, la vivienda. Para ello es preciso adaptar la organización del trabajo a las necesidades humanas más básicas, potenciando decididamente nuevas fórmulas que permitan la conciliación de ambas esferas de la persona, la laboral y la personal y familiar, pues con ello se promueve la igualdad de mujeres y hombres, en la medida en que se favorece el reconocimiento del valor social y económico de ese trabajo oculto de cuidado y atención a las personas al tiempo que se promueve que los hombres compartan y se corresponsabilicen en el cuidado de hijos e hijas, en la asistencia a las personas mayores y en la asunción de las tareas domésticas.
c. Finalmente, queremos referirnos a una charla impartida en octubre de 2011 por el ararteko, organizada por la asociación sociocultural de mujeres Gizatiar (de Romo, Getxo, Bizkaia), en la que el ararteko defendió, en un marco legal de igualdad formal, la importancia de apostar por la igualdad real y efectiva, o igualdad material de hombres y mujeres, si queremos acabar con la persistencia de tantas manifestaciones de desigualdad material como las que todavía hoy existen: diferencias salariales, posición aún secundaria de las mujeres en la toma de decisiones, dificultades para la conciliación de la vida laboral y familiar, falta de corresponsabilidad de los hombres en el ámbito doméstico y de cuidado, subsistencia de la mayor lacra social que tenemos, la violencia de género, feminización de la pobreza, mayores dificultades de acceso al mercado de trabajo de las mujeres a pesar de su cualificación profesional, dedicación muchas veces no reconocida de las mujeres al cuidado de las otras personas, con el desgaste físico y psíquico que ello conlleva. También defendió la importancia del mundo asociativo como un factor clave para lograr el empoderamiento de las mujeres.
IV.7. Artículos de opinión y actividades de divulgación
Además de la declaración institucional emitida con motivo del Alarde de Hondarribia, a la que ya nos hemos referido más detalladamente líneas atrás, la institución del Ararteko realizó, el día 25 de noviembre de 2011, una declaración institucional con motivo del Día Internacional de la Eliminación de la Violencia contra la Mujer, en la que manifestamos nuestra firme condena de cualquier expresión de violencia contra las mujeres y del sustrato ideológico sexista en el que dichos actos y conductas se amparan, que sólo puede ser erradicado mediante políticas públicas dirigidas a promover la igualdad de mujeres y hombres como un valor social incuestionable para una sociedad que se sustenta sobre la defensa de los derechos inalienables e irrenunciables de la igualdad y la dignidad de todas las personas. Para ello pedimos a todas las instituciones públicas que se impliquen activamente a la hora de desvelar y denunciar cualquier actitud pública o privada que revele dicha ideología sexista, al tiempo que promuevan decididamente políticas dirigidas a la educación y sensibilización social en el valor de la igualdad y a la erradicación de la desigualdad estructural que hoy todavía subsiste en nuestra organización social. Igualmente solicitábamos a las instituciones públicas concernidas, por tener responsabilidades en la atención y asistencia a mujeres víctimas de violencia de género, que estudien detenidamente todas las actuaciones seguidas en los supuestos en los que se han producido resultados de muerte, con objeto de reflexionar críticamente sobre los protocolos e instrumentos de atención existentes y lograr así una sustancial mejora de nuestro sistema de protección.
V. Quejas destacadas
V.1. Incorporación de la perspectiva de género al diseño de los espacios urbanos
Como resultado de una queja formulada por un grupo de personas vecinas del municipio de Plentzia que denunciaban la instalación de unos paneles en un espacio urbano en los que se incluían fotografías y textos relativos a la historia del municipio, destacándose exclusivamente el valor de los hombres del lugar como hombres de mar, sin que se hiciera mención alguna de los valores y méritos de las mujeres en sus aportaciones a la historia de la referida localidad, dictamos la recomendación contenida en la Resolución del Ararteko, de 15 de julio de 2011, por la que se recomienda al Ayuntamiento de Plentzia que revise, a la luz del principio de igualdad de mujeres y hombres, las láminas que se exponen permanentemente en la pasarela del puente Zubi Zuri de esa localidad, incorporando la perspectiva de género, y sustituyendo, en consecuencia, las fotografías y textos seleccionados por otros que reflejen de manera explícita la presencia de las mujeres en el devenir social, cultural y económico de la villa. Consideramos que, en casos como este, no basta con mantener una actitud pretendidamente neutra, sino que es preciso un esfuerzo adicional por parte de los poderes públicos en la búsqueda de materiales adecuados y en la elaboración de contenidos que reflejen una perspectiva de la historia que, por lo general, ha sido silenciada. Se requiere, en ese sentido, que se lleven a cabo acciones positivas que favorezcan especialmente la visibilidad de las mujeres en una historia cuyo relato las ha ocultado sistemáticamente. La invisibilización de las mujeres en la historia es una constante que, conscientes hoy del enorme daño que la desigualdad de mujeres y hombres supone para nuestra sociedad, debemos erradicar. Para ello, se hace preciso que los poderes públicos mencionen expresamente las aportaciones de las mujeres a nuestra historia, que, aunque hayan estado durante mucho tiempo ocultas, han sido, en cambio, decisivas para el desarrollo de nuestras sociedades.
V.2. Discriminación de las mujeres en prácticas deportivas
Queremos destacar una queja por la que se denunciaba un trato discriminatorio a las mujeres en la configuración de los premios destinados a las distintas categorías de personas participantes en una carrera de maratón. Tras nuestra intervención, solicitando información al ayuntamiento organizador de dicha carrera, pudimos saber que se habían incorporado modificaciones a las previsiones iniciales, igualando finalmente los premios para ambos sexos con cinco categorías análogas de premios para cada uno de ellos. Queremos poner de manifiesto la importancia de que esta clase de actividades deportivas, que animan a muchas personas a la práctica del deporte, reflejen debidamente la igualdad de mujeres y hombres, porque es una obligación legal, pero sobre todo por el beneficio social que supone extender estas prácticas entre las mujeres reconociendo el valor igual de su participación, superando así una inercia histórica de relegación de las mujeres en los deportes.
V.3. Elección de profesional de la salud en función del sexo
Otra queja que resulta, a nuestro juicio, significativa, es la que ha sido formulada por el marido de una mujer de religión musulmana, que se niega a que aquella sea tratada a lo largo de su embarazo por un médico ginecólogo varón y solicita que quien le atienda sea una mujer.
Tras examinar el complejo trasfondo que esta queja suscita, esta institución no ha podido concluir que el alcance del contenido del derecho a la libertad religiosa de la paciente comporte un fundamento suficiente para excepcionar el derecho de igualdad que asiste a los y las profesionales médicos y sanitarios, que Osakidetza tiene el deber de respetar en su integridad. Además, hemos podido comprobar que esta misma cuestión relativa a la selección del personal sanitario por razón de su sexo, con fundamento en las creencias religiosas, se ha suscitado también ante los sistemas sanitarios públicos de otros países de nuestro entorno europeo, donde la respuesta ha tendido igualmente a proteger el derecho de igualdad del personal sanitario. Ahora bien, a pesar de que consideremos correcta la respuesta ofrecida por el sistema vasco de salud a esta paciente, sí hemos resuelto plantear la posibilidad de que se exploren fórmulas que, sin incurrir en una selección de profesionales por razón de su sexo, especialmente dirigida a cubrir la demanda de esta paciente, puedan ofrecer –por ejemplo, mediante el traslado de la paciente a otro centro del territorio en el que de manera ordinaria el servicio de tocoginecología esté a cargo de una mujer– una atención ginecológica a esta mujer durante su embarazo y en el parto.
V.4. Anuncios publicitarios que presentan a las mujeres como meros objetos sexuales
Otra cuestión que ha llamado nuestra atención este año es una queja formulada contra los anuncios de prostitución de cierta prensa escrita, en los que se convierte a las mujeres en meros objetos comerciales. Dicha cuestión escapa de la capacidad de fiscalización que esta institución tiene legalmente atribuida, pues se refiere a una actividad privada. Ahora bien, resulta cierto que los referidos anuncios pueden suponer una contravención de la Ley 4/2005, concretamente de su artículo 26 en sus apartados 1 y 2, según los cuales "ningún medio de comunicación social cuya actividad se encuentre sometida al ámbito competencial de la Comunidad Autónoma de Euskadi puede presentar a las personas como inferiores o superiores en dignidad humana en función de su sexo, ni como meros objetos sexuales (…)". Así, "se prohíbe la realización, emisión y exhibición de anuncios publicitarios que presenten a las personas como inferiores o superiores en dignidad humana en función de su sexo, o como meros objetos sexuales, (….)". Por esa razón, hemos tramitado esta queja informando a su promotor de que las disposiciones legales citadas constituyen un fundamento inequívoco en cuanto a la competencia del Gobierno Vasco para sancionar las conductas denunciadas en su queja, para lo que cabe emprender una acción de denuncia ante el Gobierno Vasco con motivo de los anuncios publicitarios sobre prostitución de los medios de prensa concernidos. Las recomendaciones emitidas por la Defensoría de la Igualdad sobre este asunto en el año 2008 sientan las bases para que pudiera eventualmente incoarse un expediente sancionador contra las empresas denunciadas.
En todo caso, también hemos puesto de manifiesto que esta institución, en el marco de la competencia para promover e impulsar los derechos fundamentales de las personas, tiene intención de llevar a cabo próximamente una reflexión más profunda sobre la situación de la prostitución en Euskadi. En ese contexto, suscitaremos con toda seguridad un debate sobre el problema concreto del atentado contra la dignidad de las personas que plantea la publicidad sobre prostitución que llevan a cabo algunos medios de comunicación en nuestro territorio.
V.5. Supuestos de discriminación por razón de sexo entre el personal al servicio de las administraciones públicas
Son varias las cuestiones que se han planteado en el área de personal al servicio de las administraciones públicas, relacionadas con el área de igualdad de mujeres y hombres. En todas ellas se suscita como problema de fondo una posible discriminación por razón de sexo, o una insuficiencia de acciones positivas para promover la igualdad real y efectiva en determinados cuerpos de la Administración. Los supuestos planteados hacen referencia al acceso o promoción de las mujeres a diferentes cuerpos policiales, o a la repercusión que ciertas herramientas informáticas utilizadas para determinar las necesidades docentes dentro de la UPV/EHU pueden tener en derechos retributivos o laborales del personal, afectando especialmente al principio de igualdad, cuando inciden en derechos que protegen la conciliación o la maternidad o paternidad del profesorado. Una referencia más extensa y detallada de dichas cuestiones se recoge en el apartado de este informe relativo a dicha área. No obstante, vamos a reseñar aquí de manera sucinta las decisiones más importantes que afectan a nuestro ámbito de actuación.
Se trata, por un lado de la Resolución del Ararteko, de 13 de octubre de 2011, por la que se concluye una actuación relativa al tratamiento del encargo docente por parte de la UPV/EHU, mediante la que ponemos de manifiesto la falta de idoneidad de la aplicación informática denominada GAUR para afectar a los derechos retributivos, a la promoción profesional o a otras condiciones laborales del personal docente universitario, por lo que advertimos a la UPV/EHU de la necesidad de adaptar dicha herramienta informática de manera que no pueda generar en su aplicación perjuicio ni incidencia alguna en los derechos del profesorado, muy especialmente en aquellos derechos que afectan al principio de igualdad por razón de sexo, como son los que protegen la conciliación de la vida laboral y familiar, así como en general, la maternidad y paternidad.
Por otro lado, hemos emitido también la Resolución del Ararteko, de 1 de diciembre de 2011, por la que se recomienda al Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz que paralice el proceso selectivo y revise las bases de la convocatoria anunciada para el acceso a plazas de la policía local. El fundamento principal de dicha recomendación ha sido la fórmula elegida por el referido ayuntamiento para la selección del personal que debía acceder a las plazas de policía, que aun aparentando ser una fórmula neutra para hombres y mujeres, genera efectos discriminatorios para las mujeres, constituyendo así, a nuestro juicio, un caso de discriminación indirecta para las mujeres.
V.6. Acceso de mujeres víctimas de violencia de género a vivienda protegida
Una cuestión que anualmente se repite entre las quejas formuladas en relación con la atención a las mujeres víctimas de violencia de género, es la relativa a los requisitos para acceder a las medidas de acción positiva en materia de vivienda protegida para este colectivo. Este año también hemos recibido quejas en las que se plantea el problema de que, ante una orden de protección emitida pasados más de dos años antes del momento de la solicitud ante Etxebide, y a pesar de la vigencia en dicho momento de la referida orden, no se cumpla el requisito fijado en la Orden del Consejero de Vivienda y Asuntos Sociales, de 4 de octubre de 2006, por el cual no pueden, en el momento de realizar la solicitud de inscripción en el Registro de Etxebide, haber transcurrido más de dos años desde que se emitió la orden de protección, para así poder acceder a dichas medidas de acción positiva en materia de vivienda.
Ya hemos puesto de manifiesto en otras ocasiones nuestra posición respecto a la conveniencia de que se lleve a cabo una modificación de la referida Orden de 4 de octubre de 2006, que plantea problemas, tanto por lo que respecta a su ámbito de aplicación, como a los requisitos para acceso a vivienda, a los requisitos para adjudicación de vivienda, así como a los cauces de acceso a vivienda creados por dicha norma. Actualmente son dos los cauces de acceso contemplados en la referida orden: el sistema de acceso a un cupo especial y la adjudicación directa, pero la efectividad real de estos cauces para satisfacer la gran demanda de vivienda entre mujeres víctimas de violencia de género resulta absolutamente escasa. De este modo, planteamos la necesidad de revisar los criterios de esta orden e implicar, junto con el Gobierno Vasco, a otras instituciones (especialmente ayuntamientos y eventualmente diputaciones forales) en la responsabilidad de ejercer la prestación de vivienda a mujeres víctimas de violencia de género.
V.7. Recortes sociales y feminización de la pobreza
En los apartados relativos a personas inmigrantes y personas en exclusión social se recoge más detalladamente el impacto que está teniendo entre estos colectivos los recortes sociales emprendidos en el último tiempo por las distintas administraciones públicas con motivo de la situación de crisis económica, que se ha traducido en un notable incremento de las quejas relacionadas con dicha cuestión recibidas en esta institución. Nos remitimos por tanto, para un mayor detalle sobre esta cuestión, a los apartados de este informe relativos a dichas áreas. En esta área simplemente nos vemos en la obligación de remarcar la especial incidencia que dichos recortes tienen sobre todo en las mujeres, a cuyo cargo se encuentran la mayor parte de las personas dependientes, que aparecen así como colectivo especialmente vulnerable a la nueva situación de crisis, agudizándose un proceso ya detectado desde hace tiempo, también en nuestro entorno, que es el de la feminización de la pobreza.
VI. Actuaciones de oficio impulsadas en el área
Queremos en este apartado destacar las actuaciones de oficio impulsadas por el Ararteko a lo largo del año 2011 para investigar la intervención policial en los casos de fallecimientos de mujeres, víctimas de violencia de género. En estos supuestos hemos iniciado expedientes de oficio ante la Dirección de Atención a las Víctimas de Violencia de Género del Departamento de Interior del Gobierno Vasco, con objeto de esclarecer si las actuaciones fueron correctas o podían haberse mejorado. Nuestra conclusión provisional del examen de la información obtenida hasta la fecha, sin que demos por culminado estos procedimientos, es la siguiente:
En todo caso, nos hemos planteado, a la luz de estos expedientes de oficio, la conveniencia de iniciar una reflexión institucional conjunta (con todas las instituciones con responsabilidad en la materia) sobre las siguientes cuestiones, algunas de las cuales hemos trasladado a la referida Comisión de Seguimiento del II Acuerdo Interinstitucional:
VII. Conclusiones
Lo más destacado del trabajo desarrollado por el área de igualdad e integridad de las mujeres del Ararteko durante el año 2011 ha sido lo siguiente:
VII.1. Cuestiones relativas al desarrollo y aplicación de la Ley 4/2005, de Igualdad de Mujeres y Hombres
En nuestro trabajo seguimos constatando que, si bien podemos felicitarnos porque el reconocimiento formal del principio de igualdad por razón de sexo es, en el ámbito de las actuaciones públicas, una realidad generalizada, subsiste sin embargo en muchos ámbitos de nuestra sociedad una desigualdad material, que en ocasiones resulta más difícil de detectar y que los poderes públicos deben contrarrestar con medidas de acción positiva. Es este el principal desafío de las administraciones públicas vascas para conseguir una plena efectividad en el cumplimiento de las previsiones de la Ley vasca de Igualdad.
En el año 2011 hemos tenido ocasión de abordar distintas problemáticas que se relacionan justamente con la necesidad de implementación de acciones positivas. Así sucede con todo lo que concierne a las mujeres en especial situación de vulnerabilidad, por estar sujetas a una doble situación de discriminación, como son las mujeres inmigrantes o las mujeres con discapacidad, cuya situación especial demanda la puesta en marcha de acciones positivas singulares y especialmente intensas para lograr mayores cotas de igualdad material.
En un plano más general, seguimos observando que el acceso igualitario de las mujeres al empleo, la representación equilibrada en la toma de decisiones, la corresponsabilidad en el cuidado y atención a las personas, la participación igualitaria de las mujeres en la cultura, los deportes o las fiestas, son todo ellos ámbitos que ponen de manifiesto la necesidad de determinación por parte de los poderes públicos para implementar políticas públicas basadas en acciones positivas que logren contrarrestar la desigualdad estructural en que todavía se encuentran las mujeres.
El desarrollo de la Ley vasca de Igualdad también plantea todavía algunas lagunas en cuanto a la puesta en marcha de medidas administrativas que aseguren la incorporación de la perspectiva de género a todas las actuaciones públicas, como sucede con los instrumentos que aseguren la evaluación de impacto en función de género, también en lo que se refiere a las actuaciones de las administraciones locales y forales. Este año nos ha llamado especialmente la atención en este ámbito la necesidad de de implementar instrumentos concretos que garanticen la realización de dichas evaluaciones en lo que respecta a los instrumentos de ordenación territorial y urbanística.
En cuanto a la reforma proyectada por el Gobierno Vasco para modificar la Ley 4/2005 en lo que respecta a la Defensoría de la Igualdad, esta institución ha comparecido ante la Comisión de Políticas Sociales, Trabajo e Igualdad del Parlamento Vasco para defender la importancia de la existencia de un órgano de carácter independiente que vele por el cumplimiento del principio de igualdad por razón de sexo también en el ámbito privado, si bien ello no comporta una estructuración determinada, que corresponde al legislador definir.
VII.2. Lucha contra la violencia de género
La principal novedad del trabajo de esta institución en este ámbito es nuestra incorporación, a partir de este año 2011, a la Comisión de Seguimiento del II Acuerdo Interinstitucional para la mejora en la atención a mujeres víctimas de maltrato en el ámbito doméstico y de violencia sexual, participando en las reuniones de esta comisión y del grupo de trabajo interinstitucional. En dichas reuniones hemos manifestado nuestro punto de vista sobre los distintos aspectos relativos a la atención de las mujeres víctimas de violencia de género que se han ido abordando, así como sobre la necesidad de establecer un método de trabajo interinstitucional que permita que, cada vez que se produzca el fallecimiento de una mujer como resultado de un delito de violencia de género, todas las instituciones con competencias para intervenir o haber intervenido en dicho asunto lleven a cabo una revisión de las actuaciones seguidas en dicho supuesto (o en su caso, de la ausencia de actuaciones), de manera que puedan extraerse propuestas de mejora para casos futuros.
Igualmente debemos anunciar nuestra próxima participación, a partir del año 2012 en el Observatorio Vasco de la Violencia Machista contra las Mujeres, recientemente creado por el Decreto 264/2011, de 23 de diciembre.
En cuanto al borrador de anteproyecto de Ley de Prevención de la Violencia Machista contra las Mujeres y de Atención y Recuperación integral de sus Víctimas emitido por la Dirección de Atención a las Víctimas de Violencia de Género del Gobierno Vasco en el año 2011, esta institución apoyará las iniciativas tendentes a revisar y mejorar criterios existentes que se hayan mostrado ineficaces o insuficientes en materia de lucha contra la violencia de género, aunque entendemos que dicha revisión no debe desvirtuar el avance conceptual que supone incardinar la lucha contra la violencia de género en el marco de las políticas de igualdad, lo que pone en cuestión la instrumentación de estas reformas mediante una ley que derogue las previsiones contenidas al respecto en la Ley 4/2005, de Igualdad de Mujeres y Hombres.
Por lo demás, en el año 2011 estamos tramitando determinados expedientes de oficio con motivo de los atentados de violencia de género que han supuesto el fallecimiento de mujeres en Euskadi. Las conclusiones provisionales obtenidas a partir de dichas intervenciones se resumen básicamente en nuestra convicción de que es conveniente iniciar una reflexión institucional conjunta (con todas las instituciones con responsabilidad en la materia) sobre:
Finalmente, en el año 2011 hemos visitado dos recursos de acogida para mujeres víctimas de violencia de género de la Diputación Foral de Bizkaia, que han merecido ambos nuestra valoración muy positiva, tanto en cuanto a las instalaciones materiales como al acompañamiento profesionalizado de las mujeres que se alojan en ellos.
VII.3. Otros problemas suscitados en materia de igualdad de mujeres y hombres ante la institución del Ararteko:
• Igualdad y fiestas
El resultado del seguimiento de nuestra Recomendación general 3/2010, sobre igualdad de mujeres y hombres en las fiestas de Euskadi no resulta alentador, por cuanto que no hemos recibido respuesta alguna de los dos principales ayuntamientos concernidos por esta cuestión, Irun y Hondarribia. Además de reunirnos y apoyar a los grupos que luchan a favor de la incorporación igualitaria de las mujeres en los alardes, hemos abordado el tema general de las fiestas e igualdad con la Dirección de la Diputación Foral de Gipuzkoa, territorio donde se suscita el problema de una manera más intensa, con objeto de que se impulse una estrategia institucional destinada a cambiar esta situación social de desigualdad.
• Incorporación de la perspectiva de género al diseño territorial y urbano
Hemos tenido ocasión de examinar más detenidamente esta cuestión en un caso concreto, lo que nos ha llevado a dictar una recomendación al Ayuntamiento de Plentzia para que modifique unas instalaciones en las que nos se había tenido en cuenta la perspectiva de género (Resolución 23/2011 del Ararteko, de 15 de julio, por la que se recomienda al Ayuntamiento de Plentzia que revise, a la luz del principio de igualdad de mujeres y hombres, las láminas que se exponen permanentemente en la pasarela del puente Zubi Zuri de esa localidad, incorporando la perspectiva de género, y sustituyendo, en consecuencia, las fotografías y textos seleccionados por otros que reflejen de manera explícita la presencia de las mujeres en el devenir social, cultural y económico de la villa). Ahora bien, en la medida en que hemos detectado la importancia de que la perspectiva de género se incorpore de manera general al diseño de todos los espacios –lo que se lleva a cabo sobre todo a través del planeamiento territorial y urbanístico– nos planteamos para el próximo año estudiar más detenidamente la mejor manera de asegurar la generalización de dicho principio de actuación en la totalidad de la ordenación territorial y urbanística de Euskadi.
• Problemas de discriminación por razón de sexo en el ámbito de la función pública
Se trata de un ámbito en el que nos llegan distintas quejas que denuncian posibles situaciones de discriminación por razón de sexo. Como resultado de nuestras actuaciones en este ámbito, debemos destacar dos resoluciones dictadas a lo largo de este año, que ponen de manifiesto la necesidad de que las administraciones públicas no pierdan de vista el impacto que sus actuaciones pueden tener en función del sexo de la personas. Se trata de la Resolución del Ararteko, de 13 de octubre de 2011, por la que se concluye una actuación relativa al tratamiento del encargo docente por parte de la UPV/EHU, y de la Resolución del Ararteko, de 1 de diciembre de 2011, por la que se recomienda al Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz que paralice el proceso selectivo y revise las bases de la convocatoria anunciada para el acceso a plazas de la policía local.
3. Personas con discapacidad
I. Antecedentes
El Ararteko, en el ejercicio de su función primordial de la defensa de los derechos de todas las personas, ha puesto siempre un especial énfasis en la defensa de aquellas personas con mayores dificultades para ejercer sus derechos en plano de igualdad. En este sentido, la defensa de los derechos de las personas con discapacidad ha sido siempre un objetivo prioritario de nuestra institución.
Es necesario reconocer a estas personas como verdaderos sujetos de derechos, con las mismas posibilidades que el resto de la ciudadanía. El respeto por la diferencia y su aceptación como parte de la diversidad y la condición humana permitirá su integración plena y efectiva. Por ello es labor de todos, de la sociedad en general, y de los poderes públicos, en particular, el aspirar a más y abogar por un cambio de mentalidades y de paradigmas a la hora de diseñar nuestras ciudades, de organizar los recursos sociales, de concebir el ocio y el deporte, de imaginar y de practicar nuestras relaciones personales. La diversidad de funcionalidades del ser humano debe presidir ese cambio desde el respeto y la consideración a la pluralidad de nuestras capacidades.
Desde esta premisa, el Ararteko trata de abordar la labor que tiene encomendada con el propósito de poder servir de impulso a los importantes avances que se están produciendo en nuestra sociedad en esta materia, siendo consciente de que aún queda mucho por hacer. Una muestra significativa de nuestro trabajo se puede comprobar de la lectura de este capítulo en el que tratamos de recoger de una manera conjunta la actividad desarrollada por la institución en el presente ejercicio tanto en lo referente al resultado obtenido en la tramitación de las quejas individuales presentadas así como de las actuaciones propuestas por esta institución, que afectan a los distintos ámbitos de la actuación de los poderes públicos.
II. Contexto normativo
II.1. Como novedad reseñable que se ha producido a nivel estatal en el año 2011 en esta materia, debemos destacar la Ley 26/2011, de 1 de agosto, de adaptación normativa a la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad.
La Convención supuso un punto de inflexión en el tratamiento de la discapacidad. Este sentido, podemos afirmar que la discapacidad ha de ser tratada desde el prisma de los derechos humanos, y a partir de ahí tener en cuenta que las personas con discapacidad son titulares de derechos y no objeto de de políticas asistenciales.
Por lo tanto, superado el modelo médico o rehabilitador que inspiró la regulación anterior que consideraba la discapacidad como un problema de la persona, y asumiendo la perspectiva del modelo social, las soluciones que se deben adoptar no deben ir dirigidas sólo individualmente a la persona, sino también a la sociedad para tratar de superar las situaciones de discriminación que se producen. Con este enfoque se aprueba la citada Ley 26/2011, de 1 de agosto, que trata de adecuar la normativa que afecta a los derechos de las personas con discapacidad a la Convención, tratando de eliminar las desventajas sociales que sufren por resultar discriminatorias y vulneradoras de derechos humanos.
En este sentido, se modifican distintos artículos de la Ley 51/2003, de 2 de diciembre, de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad. Destaca el ajuste que se realiza respecto de la definición legal de la persona con discapacidad a la contenida en la Convención y, se incorpora un nuevo supuesto de sanción accesoria en la Ley/2007, de 26 de diciembre, por la que se establece el régimen de sanciones en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad.
En el ámbito sanitario se modifican diversas leyes incluyendo la discapacidad como nueva causa de no discriminación de la persona en su relación con las distintas administraciones públicas sanitarias y, se regula el derecho a la información en formatos adecuados que resulten accesibles y comprensibles a todas las personas. Así, podemos señalar que se modifican el Texto Refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones en el Orden Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto; la Ley 30/1979, de 27 de octubre, sobre extracción y transplante de órganos; la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad; la Ley 41/2002, de 14 de noviembre, básica reguladora de la autonomía del paciente y de derechos y obligaciones en materia de información y documentación clínica; la Ley 14/2006, de 26 de mayo, sobre técnicas de reproducción humana asistida; la Ley 16/2003, de 28 de mayo, de cohesión y calidad del Sistema Nacional de Salud y la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias.
En materia de accesibilidad es necesario reseñar como elemento clave para la plena efectividad de la accesibilidad universal la modificación del artículo 10 apartado 2 y del artículo 11 apartado 3 de la Ley 49/1960, de 21 de julio, sobre Propiedad Horizontal.
También en materia de empleo público, se aumenta el cupo de reserva de las plazas vacantes para las personas con discapacidad al siete por ciento contenido en la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, y se crea, por primera vez con rango legal, una cuota específica para las personas con discapacidad intelectual.
Por último, queremos significar que en el marco de la Estrategia Global de Acción para el Empleo de Personas con discapacidad 2008-2012 se incentiva el cumplimiento del Objetivo 4 de promover una mayor contratación de personas con discapacidad en el mercado de trabajo ordinario, ordenando al Gobierno la revisión de la normativa legal y reglamentaria y la adopción de medidas para asegurar el cumplimiento de la cuota de reserva del dos por ciento de los puestos de trabajo para personas con discapacidad en las empresas de más de 50 trabajadores.
II.2. También en aras a la conciliación de la legislación reglamentaria estatal a la Convención se aprueba el Real Decreto 1276/2011, de 16 de septiembre, de adaptación normativa a la Convención Internacional sobre los derechos de las personas con discapacidad. Tal como se precisa en su introducción las modificaciones se producen: En materia de transportes, la modificación realizada en el Real Decreto 1544/2007, de 23 de noviembre, por el que se regulan las condiciones básicas de accesibilidad y no discriminación para el acceso y utilización de los modos de transportes para personas con discapacidad, tiene como finalidad incluir los Planes de Accesibilidad en todos los sectores del transporte y establecer un criterio para deslindar las grandes infraestructuras y servicios de las de pequeña entidad. Se adecua lo dispuesto en el Reglamento sobre las condiciones básicas para la accesibilidad de las personas con discapacidad a las tecnologías, productos y servicios relacionados con la sociedad de la información y medios de comunicación social, aprobado por el Real Decreto 1494/2007, de 12 de noviembre, a lo establecido en la Ley 56/2007, de 28 de diciembre, de Medidas de Impulso de la Sociedad de la Información, en materia de accesibilidad a Internet.
En materia de protección civil, la modificación consiste en garantizar la asistencia en general de las personas con discapacidad; regular protocolos de actuación específicos; así como incluir en los cursos de formación materias relacionadas con la asistencia a personas con discapacidad.
Respecto al desarrollo de la función testifical, y a la vista de los actuales medios de apoyo a las personas con discapacidad, se modifica el Reglamento de la Organización y Régimen del Notariado, con el fin de adaptarlo a las previsiones de la Convención recogidas en los artículos 2 y 12.
En materia de sanidad, los cambios realizados están dirigidos a garantizar el derecho de acceso a la información de las personas con discapacidad. Para ello, se prevé la utilización de formatos adecuados en la información que se proporciona al paciente y la asistencia y el apoyo en la prestación de consentimiento de las personas con discapacidad.
II.3. También es significativo el impacto sobre las políticas activas a favor de personas con discapacidad que se recogen en la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible.
II.4. Por último, hemos de señalar la aprobación del Real Decreto 422/2011, de 25 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento sobre las condiciones básicas para la participación de las personas con discapacidad en la vida política y en los procesos electorales. Así, el reglamento establece las condiciones básicas de accesibilidad de los locales electorales, la accesibilidad a la información electoral de carácter institucional, sobre los actos públicos de campaña electoral y de la propaganda electoral. También determina las condiciones para la participación de las personas con discapacidad en la vida política.
III. Plan de actuación
– Reuniones con asociaciones
En este apartado, en primer lugar queremos referirnos a los encuentros que se han mantenido por parte de esta institución con las asociaciones que trabajan en este ámbito en la CAV. Siempre hemos considerado que la labor que desempeñan estas entidades enriquece nuestro quehacer actuando como antenas transmisoras de la realidad del colectivo, por lo que nos resulta obligado agradecer la colaboración permanente que han mostrado hacia esta institución.
Continuando con las actuaciones iniciadas en el ejercicio anterior, nos reunimos de nuevo con la Asociación Euskal Gorrak para ir concretando, entre otras, aquellas actividades dirigidas a acometer el plan de accesibilidad para las personas sordas y sordociegas.
Al respecto, en el presente año se ha impartido un curso de formación sobre estrategias de comunicación con las personas sordas orientada al personal de la institución del Ararteko responsable de la atención directa. Asimismo, el Ararteko tuvo un encuentro con el colectivo de personas sordas y sordo ciegas que permitió que pudieran conocer de primera mano la realidad del trabajo que se realiza desde la institución para la promoción de los derechos humanos, además de informarles sobre las posibilidades que disponen para recurrir a título individual a esta institución planteando aquellas cuestiones que les surjan y que tienen con las administraciones públicas vascas.
A su vez, desde la Asociación nos han proporcionado una serie de recomendaciones dirigidas a la realización de adaptaciones de tipo visual y de ampliación de sonidos de nuestras oficinas que permitan la accesibilidad plena de las personas sordas y sordo ciegas a nuestras instalaciones. En este sentido, en breve plazo tenemos previsto la adecuación de los servicios mediante la instalación de los bucles magnéticos precisos así como la adaptación de la señalización de los espacios y de las ayudas técnicas disponibles.
Por otra parte, hemos de referirnos a los contactos que hemos mantenido con la Federación Vasca de Asociaciones de Padres y Madres y Amigos de los Sordos (en adelante FEVAPAS) en el presente ejercicio y que han dado lugar a varias actuaciones con la administración sanitaria de la CAV. A este respecto, dicha asociación nos dio traslado de una serie de cuestiones que les preocupaba y que afectaba al programa de detección precoz de la sordera infantil (DPSI).
En este sentido, nos informaban que el programa se había iniciado en junio del 2003 en todos los hospitales públicos con servicios de maternidad y clínicas privadas con este servicio. Se preveían como objetivos: la detección de la sordera antes de los 3 meses de vida; que el tratamiento estuviera instaurado antes de los 6 meses de vida y se realizara el posterior seguimiento de todos los casos detectados.
La asociación denunciaba que después de casi 8 años de funcionamiento seguían existiendo serios problemas en el desarrollo del programa. Así, destacaban:
– la inexistencia de tiempos protegidos de las y los profesionales que se ven obligados a realizar otras guardias y sustituciones, no contando con el tiempo preciso para la implantación adecuada del programa;
– la falta de coordinación en la recogida de datos de las pruebas realizadas y de los casos detectados;
– la falta de coordinación entre los diversos niveles (neonatología y ORL, entre el sistema sanitario y social: la falta de conocimiento por parte de algunos/as otorrinolaringólogos/as sobre la existencia de ayudas para audífonos, la ausencia de derivación a atención temprana, etc.);
– la falta de criterios en la ejecución de las pruebas (sobre la sedación);
– los problemas para un seguimiento adecuado de los casos diagnosticados, lo que restaba eficacia a su detección precoz;
– el tiempo de espera para una prueba de potenciales evocados auditivos podía llegar a seis meses. En Araba se habían detectado algunos casos en los que habían transcurrido año y medio para disponer de un diagnóstico fiable;
– también planteaban la deficiente atención en situaciones de urgencia cuando éstas coincidían con bajas o periodos de vacaciones de los y las responsables del programa.
Por otra parte, FEVAPAS nos informaba que la administración sanitaria les venía comunicando que el centro de referencia para la realización de implantes cocleares era el Hospital Donostia. No obstante, el centro sanitario les indicaba que no tenían conocimiento de dicha decisión y las personas afectadas eran derivadas a Barcelona.
Por último, nos señalaban los problemas que tenían los usuarios de los implantes cocleares para la renovación de sus componentes externos: procesador externo, micrófono y antena, prestación que había sido regulada mediante la Orden SAS 1466/2010, de 28 de mayo. Así, nos indicaban que no se les informaba sobre cómo podían acceder a la renovación de dichos componentes lo que los obligaba a utilizar sus propios medios.
Planteadas todas las cuestiones que la Asociación nos trasladaba ante Osakidetza, el Director General de dicha Entidad nos informó sobre las actuaciones que, en coordinación con el Departamento de Sanidad y Consumo y con la participación de los especialistas ORL de los 4 hospitales de referencia (Basurto, Cruces, Donostia y Txagorritxu), se estaban llevando a cabo para analizar la situación y detectar las áreas de mejora del programa DPSI.
En este sentido, nos comunicaba que se estaban abordando varias líneas de acción que afectaban a todos los ámbitos de actuación: el cribado, el diagnóstico y el tratamiento. Así, nos informaba de que:
1º Se habían realizado pruebas piloto para utilizar como prueba de cribado los Potenciales Evocados Auditivos de Tronco. Cerebral automatizados (PEAa), prueba qué actualmente está considerada como "gold estándar" para este cribado. Estas pruebas piloto se habían realizado a finales de 2010 y el primer semestre de 2011 en los hospitales de Donostia y Basurto. Su implantación requiere de análisis detallados fundamentalmente en cuanto a interferencias y tiempo de realización de las pruebas. Apostar por su implantación aportará ventajas clínicas pero también organizativas tales como acortar la duración actual del cribado, que pasará de las 3 fases que requiere la actual prueba OEA a una única fase que requiere él PEAa.
2º Se habían realizado igualmente pruebas piloto para conocer equipos de PEATC de diagnóstico que incorporan tecnologías nuevas y que permiten hacer la prueba sin necesidad de sedar al niño. Por ello, se pretende dotar de equipos de este tipo a los 4 hospitales de referencia para diagnóstico y seguimiento de la sordera infantil.
3º Así mismo, se informaba de las reuniones que se habían mantenido con el Consejo Asesor de Cribado Neonatal presidido por la Dirección de Salud Pública, con el fin de consensuar actuaciones de cribado y de incluir el Sistema de Información en la base de datos de recién nacidos de la Comunidad, base que actualmente soporta la información de todos los cribados neonatales (fenilcetonuria, hipotiroidismo, fibrosis quística...).
En relación con los temas concernidos con los implantes cocleares se habían coordinado varias actuaciones en relación con la Unidad de Implante Coclear ubicada en el Hospital de Donostia y de referencia para toda la red. Asimismo, la elaboración de una Directriz 2/2011, con origen en la Dirección de Aseguramiento y Contratación Sanitaria contemplaba la financiación de los componentes externos del Implante Coclear.
Por último, nos daba traslado del acuerdo alcanzado con FEVAPAS, que tras ser informados de la puesta en marcha de las acciones descritas así como del posible cronograma de implantación de éstas, habían concertado posteriores encuentros para realizar un seguimiento de las actuaciones incoadas.
En relación, también, con este colectivo de discapacidad, hemos de señalar que tuvimos un encuentro con la asociación de atención a personas con pérdida de audición (zentzumen guztiekin) que recientemente se había constituido y que venían a informarnos sobre las actividades que pretendían desarrollar dirigidas a aquellas personas, también denominadas personas con pérdida de audición o hipoacúsicas, que tienen un problema en el oído externo o interno y ello les genera una pérdida de audición en mayor o menor grado (pueden ser capaces de oír algunos sonidos o pueden no oír nada en absoluto). En este sentido, la asociación ofrece un servicio de atención y orientación integral, servicio de apoyo a la comunicación: lectura labial y estrategia de comunicación, ocio integrador y eliminación de las barreras de comunicación.
Además, pusieron en nuestro conocimiento los problemas que una persona con una discapacidad auditiva sobrevenida está teniendo por carecer de una persona de apoyo en los estudios de medicina que cursa en la UPV/EHU. Este tema está siendo objeto de tramitación del correspondiente expediente de queja en esta institución.
Por otra parte, hemos de señalar que la ONCE ha realizado un informe en diciembre de 2010 sobre la Accesibilidad de Plataformas de Redes Sociales. Los resultados del mismo resultan desoladores en tanto que concluyen sobre la realidad abrumante de que las redes sociales actuales resultan prácticamente inaccesibles para las personas con discapacidad sensorial. El informe diferencia entre el peritaje que se ha realizado a nivel técnico y el que versa sobre la experiencia de los propios usuarios. Si bien la evaluación que realizan estos últimos resulta menos taxativa, la efectuada por los técnicos no resulta nada esperanzadora. El deseo de la institución de usar todos los canales abiertos a la comunicación y la participación ciudadana, y teniendo en cuenta el informe que estamos elaborando sobre la participación e inclusión social nos hizo reflexionar sobre esta cuestión, sobre la necesidad de usar las herramientas de conocimiento, comunicación y participación no excluyentes y, a tal efecto, solicitamos un encuentro con dicha organización.
Efectivamente, pudimos constatar según nos informaron los técnicos de la Once sobre la inaccesibilidad de las redes sociales para la práctica totalidad del colectivo de personas con discapacidad visual y, entre ellas las más conocidas como son facebook y twitter. Asimismo, nos apuntaban sobre la escasa usabilidad de muchas páginas Web de la Administración Pública que las convertía en inaccesibles a pesar de disponer de la triple A y de haber superado los test de la WAI.
Existen aplicaciones como Qwitter, que pueden superponerse, hacer de interfaz, con algunas de las redes más famosas, como twitter, y que pueden usarse como interfaz de voz para poder participar.
En todo caso, destacaban las siguientes cuestiones sobre la accesibilidad, la usabilidad, la participación e inclusión social:
– La accesibilidad ha de ser universal y esto incluye el diseño de las herramientas y el software en su origen. Deben resultar accesibles en origen, desde la propia web o red, de lo contrario se obligaría a la utilización de otras aplicaciones que requieren un mayor nivel de destreza y complicación añadida al uso de la herramienta. Ello, además contribuiría a aumentar la denominada brecha digital.
– Existen verdaderos problemas de usabilidad en la navegación por las páginas web y en sus aplicaciones: el modo en el que se ordenan los contenidos, las imágenes, todo ello dificulta la navegación. En este sentido, es la simplicidad en el diseño y el recurso al texto plano, al txt, lo que facilita la navegación.
– El recurso de la navegación con texto leído o audio de navegación resulta de mucha utilidad a las personas con discapacidad visual.
– Mostraban su desacuerdo con la creación de páginas específicas para su uso para las personas con discapacidad como resulta la página Blindworlds, entendiendo que no contribuyen a la inclusión social.
– Nos indicaban que en las instituciones públicas no se está usando un software accesible ni usable para las personas con discapacidad que tienen que trabajar con dichas herramientas, hecho que dificulta gravemente la integración laboral de estas personas.
– Interesaban un posicionamiento del Ararteko sobre la accesibilidad de las redes sociales y su usabilidad teniendo en cuenta que cada vez se utilizan como herramienta en las relaciones y como medios para la integración e inclusión social.
– Participación en jornadas organizadas por las asociaciones de personas con discapacidad
Queremos referirnos en esta apartado a las jornadas y foros organizados por las distintas asociaciones de personas con discapacidad en las cuáles miembros de esta institución han colaborado con su participación.
1º IV Jornada FEKOOR: El reto de la vida independiente: políticas públicas de discapacidad en el siglo XXI.
El contenido del foro anual que organiza la asociación FEKOOR en el año 2011 se dedicó a profundizar sobre aquellas actuaciones que deben fomentarse para garantizar "el derecho fundamental de todas las personas a vivir libremente y a decidir la manera en que quieren vivir". Al respecto, podemos señalar que resultaron interesantes las intervenciones de los responsables de Ado-Icarus, organismo que se constituye para dar servicios para la promoción de la vida independiente belga y que, entre otros proyectos, gestionan viviendas con apoyos para personas con discapacidad física en dicho país. Dicha organización cuenta con 10 proyectos en marcha en Flandes, en los que trabajan 230 asistentes para la vida diaria.
También participó en dicha jornada el Director de Estudios y Planificación e Inspección de la Diputación Foral de Bizkaia que presentó el "Plan para la Participación y Calidad de Vida de las personas con discpacidad en Bizkaia", cuyo objeto se enmarca en mejorar la actuación de las personas, instituciones y entidades que participan en la atención y promoción de las personas con discapacidad y sus familias en Bizkaia, orientándola progresivamente hacia el modelo de participación.
Asimismo, intervino el director de la Federación Vasca de Asociaciones a favor de las personas con discapacidad intelectual (FEVAS), en cuya ponencia informó sobre la labor que viene desarrollando la asociación en la prestación de servicios y de programas de apoyo para fomentar la vida independiente de las personas del colectivo.
Para finalizar, el director de FEKOOR, trasladó las bases sobre las que se sustenta el modelo de intervención de la asociación desde su visión de apoyo a la persona que "parte de la necesidad de innovar en la intervención social".
2º Talleres de reflexión y participación en torno a la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, organizados por ELKARTEAN. Desde dicha asociación, entre los meses de noviembre y diciembre se organizaron varias mesas de participación con objeto de promover un debate en torno a los retos y oportunidades que plantea la Convención, analizando la legislación autonómica vigente en dicho contexto, con el fin de evaluar su efectivo cumplimiento y, en consecuencia, de las conclusiones obtenidas, formular las oportunas propuestas y recomendaciones de mejora.
A estos efectos queremos reseñar que en los talleres que se constituyeron participaron, además de miembros de las distintas asociaciones que conforman Elkartean y de la institución del Ararteko, técnicos y responsables de las administraciones concernidas y agentes clave en las distintas materias que se trataron en las correspondientes mesas.
Uno de los talleres organizados versó sobre las cuestiones que se derivan de la invisibilidad de las mujeres con discapacidad y el reto de encontrar respuestas ante los incumplimientos de la Convención.
En la mesa constituida para tratar el acceso al empleo de las personas con discapacidad, tras las reflexiones realizadas, se constató, entre otras actuaciones, la necesidad de apostar por una estrategia dirigida a la integración laboral de las personas con discapacidad en el empleo ordinario. En materia de empleo público, se marcaban como retos la efectiva adaptación de las pruebas de acceso; profundizar en el análisis del denominado "certificado de idoneidad" y, hacer extensiva la cuota de reserva también al empleo temporal.
En el taller de salud se plantearon, entre otros objetivos, actuaciones de mejora dirigidas a la adecuación del Sistema y sus prestaciones a las necesidades y a la realidad de las personas con discapacidad; a mejorar la adecuación de las actitudes y el trato a las personas con discapacidad por parte de los profesionales del Sistema y, de las condiciones de accesibilidad de los dispositivos, instalaciones y centros de salud y hospitalarios, en clave de diseño para todas las personas.
Y por último, en el taller sobre accesibilidad se evidenció la necesidad de un mayor control por parte de las administraciones implicada sobre la aplicación de la normativa vigente en la materia, desde el prisma de la accesibilidad universal y el diseño para todos, tanto en el entorno urbano, como en las edificaciones, infraestructuras y en el transporte.
Nos consta que en breve plazo, la asociación Elkartean, va a hacer públicas las conclusiones obtenidas así como del contenido de las propuestas y recomendaciones de mejora elaboradas en dichos espacios de participación.
– Informes extraordinarios
El día 15 de marzo se entregó a la presidenta del Parlamento Vasco el informe extraordinario sobre la Accesibilidad del sistema de transporte público en la CAPV que fue presentado posteriormente, en fecha 15 de junio de 2011, ante la Comisión de Derechos Humanos y Solicitudes Ciudadanas de la cámara vasca1.
El objetivo del informe ha sido identificar las carencias y deficiencias del sistema público de transportes en la CAPV, con relación a la seguridad y funcionalidad de los desplazamientos para el colectivo de personas con movilidad reducida.
En esta concepción integral de la movilidad reducida puede afirmarse que un 37,3% de la población actual residente en la CAPV puede ser considerada como tal, porcentaje que irá en aumento al proyectarse en un futuro la tasa de envejecimiento en Euskadi. Por lo tanto, estamos ante una problemática que afecta o puede afectar a una gran parte de la población.
El estudio diagnóstico comprende toda la red del sistema de transporte público en los tres territorios históricos de Euskadi de carácter regular y uso general, y con origen y/o destino en la CAPV. Por ello, el análisis incluye 15 líneas de ferrocarril; los dos sistemas tranviarios operativos (Bilbao y Vitoria-Gasteiz); el sistema metropolitano de Bilbao; el sistema por carretera que engloba las líneas urbanas, interurbanas y de largo recorrido; y, por último, los tres aeropuertos vascos.
Todo el trabajo de campo realizado queda soportado e incluido en el estudio mediante elementos gráficos (fotografías) y la cumplimentación de fichas de inspección, que permiten disponer de detalles de indudable valor que posibilita la comparación de distintos elementos en cada uno de los sistemas de transporte.
El trabajo arroja luz sobre actuaciones urgentes a desarrollar para evitar auténticas situaciones de riesgo en los accesos a las estaciones, pasos a nivel, accesos a los andenes, etc. o a hechos tales como la ausencia de taxis adaptados en algunos municipios del País Vasco.
El informe contiene, diferenciadas por sistemas de transporte, un apartado de conclusiones concretas, completado con una conclusión final de la que se deduce que aún queda mucho trabajo por hacer para lograr la accesibilidad universal en el transporte público de nuestra Comunidad Autónoma.
En el diagnóstico realizado se ha considerado imprescindible tener en cuenta la importancia de garantizar la accesibilidad durante toda la cadena de desplazamiento desde el origen al destino, independientemente del número de las etapas realizadas y de los modos de transporte empleados.
Como conclusiones fundamentales, han de consignarse las siguientes:
1) El sistema de transporte ferroviario de la CAPV resulta prácticamente inaccesible.
2) El sistema del metro de Bilbao, con carácter general, obtiene una alta calificación en materia de accesibilidad.
3) Los sistemas tranviarios son un referente de la accesibilidad universal en el transporte público urbano.
4) Los sistemas por carretera, teniendo en cuenta la situación de las principales terminales de autobús, así como de las paradas en todo el territorio de la comunidad autónoma, tampoco resultan satisfactorios respecto a su grado de accesibilidad.
5) El servicio de taxi adaptado no alcanza los parámetros de cobertura poblacional en numerosos municipios de la CAPV.
6) En el transporte aéreo es necesario señalar que la normativa comunitaria sobre los derechos de las personas con discapacidad obliga en la red de aeropuertos vascos a la prestación de una asistencia personal durante todas las fases del ciclo del vuelo.
Las recomendaciones (18 en total) se han organizado por sistemas de transporte y, dentro de ellas, por administraciones competentes u operadores o gestores de la infraestructura, para que su visión resulte más sistemática.
En próximos ejercicios realizaremos un seguimiento de las actuaciones que se sigan desde las distintas administraciones concernidas en aras a la adopción de las medidas necesarias para fomentar la accesibilidad universal en el sistema de transporte público de la CAPV.
Por último queremos señalar el informe fue presentado a las asociaciones de personas con discapacidad de la CAPV en un acto celebrado en la sede de la institución.
2º También en el presente ejercicio la institución ha publicado el informe extraordinario La aplicación de la ley de promoción de la autonomía personal y atención a la dependencia en la CAPV (ver cap V.1.3. de este informe).
El conjunto de personas con discapacidad que se encuentra en situación de dependencia es notable y la aplicación de aquella normativa les afecta especialmente como usuarias de los servicios que recoge su catálogo y/o perceptoras de las distintas prestaciones económicas que prevé.
Al margen de que la totalidad de las recomendaciones que se emiten en dicho informe persiguen el fin último de la mejora en la atención a las personas en situación de dependencia, muchas de las cuales, como decíamos, son también personas con discapacidad, podríamos destacar algunas relacionadas de manera más directa con la promoción de la autonomía personal de las personas con discapacidad y la atención a su situación de dependencia:
IV. Quejas destacadas
A través del desglose de quejas por áreas que realizamos en este apartado pretendemos dar una visión general de cómo se han distribuido las denuncias presentadas, –en la mayoría de los supuestos por personas con discapacidad o por sus familiares–, con objeto de hacer patente la transversalidad de las cuestiones que han sido sometidas a nuestra consideración y que, como se puede comprobar, prácticamente abarcan la mayoría de las áreas de trabajo de esta institución. También, de esta manera resulta más evidente que las personas afectadas por alguna discapacidad o algún tipo de problema de accesibilidad pueden, todavía hoy, encontrarse con todo tipo de barreras, las urbanísticas y arquitectónicas, de índole social, cultural y colectiva.
IV.1. Accesibilidad urbanística
El contenido del derecho a acceder a la utilización de las dotaciones públicas y los equipamientos colectivos sirve para tratar de garantizar la accesibilidad física de la ciudadanía a los equipamientos colectivos y las dotaciones públicas mediante la eliminación de las barreras arquitectónicas que puedan existir. Dentro de este concepto de equipamiento o dotación, debemos tener en cuenta aquellas infraestructuras necesarias para servir y prestar a la ciudadanía los distintos servicios públicos (urbanísticos, transportes, educativos, sociales, culturales, sanitarios, etc.).
En este ámbito se han recibido quejas que plantean las dificultades para hacer un uso adecuado de su vivienda y de su entono urbano ante las barreras que existen en la edificación en la que reside. Esta cuestión se ha tratado sucintamente en el área de urbanismo, al cual nos remitimos para evitar reiteraciones innecesarias.
También han sido recurrentes las quejas sobre las barreras arquitectónicas en los centros de salud. A modo de ejemplo, podemos significar los problemas de accesibilidad que se plantean en un centro de salud mental (CSM), ubicado en la calle Novia Salcedo de Bilbao. Dicho CSM está situado en la entreplanta de un edificio, cuyo acceso se realiza por un itinerario de 30 escaleras, sin que cuente con ningún medio alternativo de rampa o de ascensor que permita a las personas con movilidad reducida utilizar dicho recurso de manera autónoma. El Director Gerente de la red de salud mental de Bizkaia nos ha informado que se han reanudado las conversaciones con la Comunidad de propietarios del edificio con el fin de acometer la instalación de un aparato elevador y que, en su caso, de no llegar a un acuerdo desde el servicio, se van a acometer las obras de acondicionamiento del citado aparato con carga a los presupuestos del 2012.
En el ámbito del transporte, lamentablemente tenemos que seguir poniendo de manifiesto que nuestros medios de transporte públicos continúan sin eliminar las barreras al libre desenvolvimiento de las personas con discapacidad. A este respecto, como anteriormente hemos comentado, queda reflejado en las conclusiones obtenidas en el informe extraordinario la necesidad de garantizar la accesibilidad durante toda la cadena de desplazamiento, desde el origen al destino, independientemente del número de las etapas realizadas y de los modos de transporte empleados. La accesibilidad universal de los sistemas de transporte posibilita una participación activa en la vida social y económica en igualdad de oportunidades a toda la ciudadanía.
Por último, en cuanto a las actuaciones de esta institución dirigidas a la promoción de la accesibilidad, destacamos el incremento de quejas que hacen referencia a la falta de control municipal del cumplimiento de la normativa para la eliminación de barreras arquitectónicas en la implantación de nuevas actividades en locales comerciales o en sus reformas. Desde esta institución se ha considerado oportuno incidir ante los ayuntamientos respecto a la necesidad de que se tramiten los expedientes de exención del cumplimiento de la normativa de accesibilidad en los supuestos de reformas de locales o establecimientos públicos, en los términos previstos al efecto en el Anexo V del Decreto 68/2000, de 11 de abril, por el que se aprueban las normas técnicas sobre condiciones de accesibilidad de los entornos urbanos, espacios públicos, edificaciones y sistemas de información y comunicación. De esta forma se garantiza la efectiva función de control de legalidad que se requiere en este tipo de actuaciones.
IV.2. Educación
Un año más, la realidad de las quejas tramitadas ha vuelto a poner de manifiesto la necesidad de intensificar los esfuerzos para establecer buenas prácticas orientadas a propiciar una mayor coordinación entre servicios educativos que garantice, a su vez, un correcto seguimiento y una adecuada evaluación de la respuesta educativa a los menores con necesidades especiales, así como a una mayor colaboración con sus familias.
De todos modos, tampoco han faltado ejemplos de una buena colaboración entre servicios. Lo hemos podido comprobar al analizar la respuesta educativa que se venía ofreciendo a un menor escolarizado en una haurreskola cuyo personal educativo ha tratado de reforzar, con su programa educativo y asistencial, las líneas de rehabilitación y habilitación propias de otras entidades que trabajan en el ámbito de la atención temprana.
Por otra parte, hemos tenido que interesarnos por algunos casos cuyas familias se han visto obligadas a acudir a esta institución para corroborar las posibilidades de escolarización de sus hijos. Uno de ellos se trataba de un menor aquejado de una disfasia mixta cuya familia deseaba que continuara escolarizado en el modelo A. En otro, se trataba de una menor con discapacidad intelectual cuya familia insistía en concretar la posibilidad de ser escolarizada en un centro concertado de educación especial. También nos hemos interesado por las condiciones de escolarización de grupos de alumnos como el formado por jóvenes con discapacidad intelectual que siguen un curso de aprendizaje de tareas en el IES de Elgoibar.
Por último, hemos de indicar que lamentablemente, se han repetido los retrasos en dar respuesta a las necesidades del alumnado con discapacidad auditiva y que precisan de apoyos de de intérprete de lengua de signos.
IV.3. Función pública
En esta área destacamos la queja presentada en esta institución por una asociación constituida con el fin de velar por los intereses de las personas con discapacidad (ASINSOC). Su representante alegaba que la convocatoria de pruebas selectivas para la cobertura de una plaza de auxiliar administrativo del organismo autónomo Casa de Cultura del Ayuntamiento de Gernika-Lumo incumplía la normativa reguladora del acceso al empleo público de las personas con discapacidad.
Para valorar la queja, es decir, la adecuación de la convocatoria a la normativa reguladora del acceso al empleo público de las personas con discapacidad, partimos, como no podía ser de otro modo, de que la ley establece una obligación de reserva general que vincula a las ofertas de empleo público que son las que tienen que precisar, directamente, o por delegación en otro acto administrativo general, los términos en los que han de concretarse las reservas en las distintas convocatorias.
Por tal motivo, nos dirigimos al consistorio interesándonos por el total de plazas vacantes incluidas en la oferta de empleo público de la que traía su causa la convocatoria cuestionada, así como del número de plazas que en la citada oferta se había reservado para personas con discapacidad.
En su respuesta, el ente local nos informó de que la oferta de empleo público comprendía cinco plazas de funcionario para prestar sus servicios en el ayuntamiento, una de personal laboral para el organismo autónomo Patronato Municipal de Deportes y otra para el organismo Fundación Casa de Cultura. Además, nos indicó que en esta oferta de empleo público no se había reservado ninguna plaza para su cobertura por personas con discapacidad.
Como ya hemos indicado en otras ocasiones, la aprobación de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público supuso, una vez más, el intento del legislador de incorporar una medida favorable para un mejor acceso de ciudadanos con discapacidad al empleo público y, en el momento en que se efectúo la convocatoria cuestionada, su artículo 59 ( modificado posteriormente por la Ley 26/2011, de 1 de agosto disponía que en las ofertas de empleo público se debía reservar un cupo no inferior al cinco por ciento de las vacantes para ser cubiertas entre personas con discapacidad.
En el caso que nos ocupa, la oferta de empleo comprendía siete puestos de trabajo y no establecía ninguna reserva a favor de personas con discapacidad y lo cierto es, y así se lo comunicamos a la asociación, que desde un punto de vista estrictamente jurídico, no existía obligación de que así fuera, porque para que dicha obligación existiera, la oferta de empleo público debía comprender, cuando menos, veinte puestos de trabajo.
No obstante, como el redactado del artículo no es imperativo, consideramos que no existe impedimento legal para reservar un porcentaje superior al establecido, ya que la expresión literal del precepto prevé que la cuota no sea inferior al cinco por cien, pero no impide una superior. Es decir, el hecho de que no haya obligación de efectuar la referida reserva en una oferta de empleo, no impide la efectiva realización de la misma.
Por ello, recordamos al ente local que es competencia de la Administración la promoción de acciones positivas que favorezcan la igualdad de oportunidades en el acceso al empleo público de las personas con discapacidad y le sugerimos que, desde esta perspectiva, la reflexión a la que nos hemos referido en nuestro párrafo anterior fuera tenida en cuenta en sus futuras ofertas de empleo público.
IV.4. Hacienda
Recientemente, el Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad, ha colaborado en la edición de un Estudio sobre el agravio comparativo que origina la discapacidad, en el que se analiza y cuantifica el sobreesfuerzo que deben realizar las personas con discapacidad y sus familias, para atender a las necesidades derivadas de esa discapacidad. La investigación pone de manifiesto que estas personas deben afrontar importantes gastos suplementarios en la adquisición de bienes y servicios generales, además de gastos en bienes y servicios específicamente relacionados con la discapacidad –ayudas técnicas, asistencia personal, tratamientos médicos, terapéuticos, habilitadores y rehabilitadores, fármacos–. Además, deben hacerlo con una capacidad económica inferior, pues, se calcula que el ingreso medio anual de los hogares en los que residen personas con discapacidad es aproximadamente un 25% inferior al del resto.
La normativa tributaria recoge algunos beneficios fiscales (exenciones, bonificaciones, reducciones…), con los que se pretende, por una parte, compensar este mayor gasto en el que incurren las familias en cuyo seno hay una persona con discapacidad y por otra, atender a la menor capacidad económica que afecta a estas familias.
A la hora de concretar estos beneficios, normalmente la normativa tributaria alude a la discapacidad. Sin embargo, en ocasiones, también se refiere a la dependencia, a la incapacitación judicial, a la incapacidad laboral, etc. cuyo uso origina confusión entre las y los ciudadanos, porque en algunos casos concretos, estas situaciones pueden llegar a presentar ciertos caracteres comunes y cercanos, aunque no son sinónimos entre sí y por tanto, no son automáticamente equiparables.
El hecho de que en algunos impuestos, como es el caso del IRPF, se hayan establecido muy adecuadamente, por cierto, unas pasarelas u homologaciones entre la dependencia y la discapacidad ha contribuido a que las dudas en la aplicación de otros beneficios fiscales no se despejen y que a lo largo de 2011 nos han trasladado los y las ciudadanas.
Así, el IVTM recoge una exención para las personas con discapacidad, cuya modificación a finales de 2009 dio lugar a un número importantes de quejas, cuyo contenido ya abordamos en este apartado IV.4 del informe correspondiente al ejercicio 2010.
IV.5. Interior
En este apartado hemos de referirnos a las quejas presentadas por personas con movilidad reducida, titulares de la tarjeta de discapacidad, denunciando las dificultades que se encuentran a la hora de aparcar su vehículo, bien por la insuficiencia de plazas de aparcamientos reservadas, bien por la utilización indebida que determinados usuarios realizan de dichas plazas, o incluso, de las propias tarjetas de estacionamiento.
IV.6. Sanidad
En este ámbito, además de las cuestiones ya referidas y que había sido planteadas por FEVAPAS, sobre los problemas que tenían los usuarios de los implantes cocleares para la renovación de sus componentes externos, queremos comentar el caso de las ayudas para la audición de pacientes hipoacúsicos. Estas ayudas están previstas para menores de cero a dieciséis años de edad, afectados de hipoacusia bilateral neurosensorial con determinada pérdida de audición (Real Decreto 1030/2006, de 15 de septiembre, de 15 de septiembre, por el que se establece la cartera de servicios comunes del Sistema Nacional de Salud y el procedimiento para su actualización, Anexo VI, apartado 7).
Esta configuración tiene que ver con que es un elemento necesario para el tratamiento y la integración social de los niños hipoacúsicos, al permitirles la adquisición del lenguaje, debiendo complementarlo con la rehabilitación del lenguaje y la educación del niño. La actual diferenciación por razón de edad no es por tanto injustificada. Sin embargo, desde el punto de vista de la integración de las personas con discapacidad, la petición de reconocerlo más allá de esa edad es fundada. Es una petición de ampliación recogida también en el anexo V del Plan Nacional de Acción para la Inclusión Social 2008-10, de consulta y participación de las para la elaboración de dicho plan. Su apartado 5.1 sobre valoración del área de salud, propone actualizar la cartera de servicios ortoprotésicos de la cartera de servicios comunes del Sistema Nacional de la Salud, para ampliar la cobertura de la prestación para audífonos a mayores de 16 años e incrementar la cuantía de la prestación.
Teniendo esto en cuenta trasladamos al Departamento de Sanidad y Consumo esta petición de ampliación sin distinción de la edad, para que pueda ser tenida en cuenta, como Administración que participa en la Comisión de Prestaciones, Aseguramiento y Financiación, donde se hallan representadas las Comunidades Autónomas.
IV.7. Servicios sociales
En primer lugar, en este apartado queremos hacer referencia a dos expedientes de oficio, tramitados en el presente ejercicio, a raíz de los problemas detectados en la gestión de varias denuncias presentadas por particulares.
Así, detectamos que la falta de una normativa que regulara los requisitos materiales, funcionales y, de personal, que deben cumplir los servicios de atención a las personas con discapacidad, (centros residenciales, centros de día y centros ocupacionales), provocaba serias dificultades en aras de realizar las oportunas inspecciones para verificar el cumplimiento de los derechos de las personas usuarias del servicio, así como de los principios, los objetivos y las condiciones establecidas para su prestación. Tras formular la correspondiente petición, la respuesta del Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco ha sido favorable, señalándonos al respecto, que abordará dicha labor en el año 2012.
Asimismo, el Ararteko formuló una nueva propuesta al citado Departamento, en relación con el artículo 9.2.a) de la Ley 18/2008, de 23 de diciembre, para la Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social. En dicha iniciativa solicitábamos que se tuviera en cuenta que las personas mayores de 18 años y con un grado de discapacidad del 65% o más, que sean causantes de la prestación económica "asignación por hijo a cargo" de la Seguridad Social pudieran ser consideradas pensionistas a efectos de la Renta de Garantía de Ingresos; esto es, ser incluidas en el citado artículo, tanto cuando la persona con discapacidad mantiene su plena capacidad de obrar como cuando ésta ha sido modificada. En esta ocasión, el departamento también ha respondido afirmativamente a la propuesta, y para llevar a efecto dicha medida ha dictado la Circular 1: Unidades especiales de pensionistas, de 30 de mayo de 2011, que incluye dicha prestación en la relación de pensiones.
Por otro lado, hemos de destacar la queja que nos presentaba una madre por lo que entendía una demora injustificada en la atención dispensada por Osakidetza a su hijo, quien padecía un retraso madurativo global (motor y del lenguaje). Dicha demora había motivado que la derivación a los servicios de atención temprana de la Diputación Foral de Bizkaia (DFB) se hiciera cuando aquel contaba ya con tres años, momento en el que, de acuerdo al Decreto vigente –Decreto Foral 157/2010, de 15 de diciembre, por el que se aprueban las bases reguladoras y la convocatoria pública para la concesión de ayudas individuales para estimulación temprana en el año 2011– no se dispensaba tal atención.
Pudimos comprobar que, efectivamente, el niño no fue remitido al Servicio de Neurología Infantil (Neuropediatría) hasta los 2 años y 10 meses, a pesar de que en las revisiones pediátricas periódicas que se le realizaron desde los 6 meses no cumplía los indicadores mínimos de desarrollo.
Los trastornos del desarrollo infantil deben detectarse en el momento en que aparecen los primeros signos indicadores de los mismos. La detección debe ir seguida del inicio del proceso diagnóstico y de la intervención terapéutica.
Esta demora, de hecho, le había impedido beneficiarse de los servicios de atención temprana impulsados por la DFB para niños y niñas de 0 a 3 años.
El Acuerdo del Consejo Vasco de Atención Sociosanitaria de 28 de febrero de 2011 por el que se aprueba el nuevo Modelo de Atención Temprana para la CAPV exige de nuestras administraciones una adaptación de sus instrumentos jurídicos, entre otros aspectos, por lo que se refiere a la ampliación de la atención hasta los 6 años, lo cual, en el momento de la tramitación de esta queja, no se había propiciado en Bizkaia.
Osakidetza ha asumido que en el caso de este niño existían indicadores para que hubiese sido remitido a los servicios de Neuropediatría con anterioridad al momento en que se hizo, lo que le hubiese permitido participar en el Programa de Atención Temprana de la DFB.
Como consecuencia de este reconocimiento, Osakidetza se ha comprometido a asumir el importe de la ayuda que hubiera podido recibir entre los dos y los tres años de edad. La madre se ha mostrado conforme con esta indemnización.
La tramitación de este expediente propició el compromiso por parte de la Diputación Foral de Bizkaia de modificar el límite de edad establecido para poder participar en el Programa de Atención Temprana. Este compromiso se ha materializado mediante la aprobación del Decreto Foral de la Diputación Foral de Bizkaia 150/2011, de 19 de julio, por el que se modifica el Decreto Foral 157/2010, de 15 de diciembre referido, que amplia la atención temprana hasta los 6 años.
Asimismo, hemos recibido algunas quejas relativas a las demoras que se están registrando en la atención temprana en el territorio histórico de Araba. Ello, unido a nuestra preocupación por que el Acuerdo del Consejo Vasco de Atención Sociosanitaria de 28 de febrero de 2011 al que aludíamos se materialice y la coordinación sociosanitaria en materia de niños y niñas nacidas con bajo peso o riesgo de padecer discapacidad se consolide, ha motivado la reciente apertura de un expediente de oficio sobre la mejora de la atención temprana en el conjunto de la CAPV.
En cuanto a las quejas presentadas a lo largo de este año por personas con discapacidad en relación con la aplicación de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia en la CAPV, hemos de decir que aquellas que tenían relación con retrasos en el procedimiento de reconocimiento de la situación de dependencia –numerosas en años anteriores– han disminuido radicalmente; de hecho, en la tramitación de la única queja registrada no se aprecia irregularidad en el actuar administrativo por cuanto que no habían transcurrido los plazos legales previstos en la normativa.
Ello no obsta para que reiteremos que la implantación de la normativa de dependencia nos muestra un procedimiento complejo en el que a menudo se superponen varios procedimientos (determinación del grado y nivel de dependencia, elaboración del Plan Individualizado de Atención y adjudicación del servicio o prestación) lo que genera una demora excesiva en un ámbito tan sensible como es el de la dependencia, en el que la prontitud de la respuesta de atención es esencial. Nuestra propuesta es integrar en un solo procedimiento las tres fases del proceso actual.
En nuestra opinión, en el marco de la remisión que la propia LAAD realiza a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP y PAC), no debiera superarse el plazo de tres meses desde la presentación de la solicitud (de reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del sistema) hasta la resolución por la que se adjudica el concreto servicio o prestación. Ello al margen de que, en el caso de los servicios que requieren de la existencia de plazas libres para su efectiva asignación, esta pueda demorarse por la insuficiencia de dichas plazas. En cualquier caso, el tiempo que media entre el reconocimiento de la situación de dependencia y la realización del PIA, en ningún caso debe exceder de los 15 días hábiles, salvo que se produzcan demoras atribuibles a la persona interesada. De lo indicado se deriva la procedencia de fijar estos plazos máximos en las correspondientes disposiciones normativas con el fin de clarificar el procedimiento y garantizar la seguridad jurídica.
Aumentan las quejas referidas a la fecha de efectos que ha de establecerse para la iniciación del pago de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar y aquellas que versan sobre la disconformidad con reclamaciones de cantidades en concepto de prestaciones indebidamente percibidas efectuadas por los entes forales. Estos expedientes se encuentran en fase de tramitación.
Una persona con discapacidad y gran dependencia que percibe la prestación para cuidados en el entorno familiar (PECEF), a excepción de aquellos períodos en los que se encuentra contratada para el desempeño de su actividad laboral, períodos en los cuales precisa de una asistencia personal, nos planteaba que llegaba a encontrarse tres o cuatro meses al año sin ningún tipo de ayuda económica a pesar de que, en todo momento, de hecho, o era atendida por su madre, o su atención era compartida entre ésta y la asistente personal. Esto se producía como consecuencia de la extinción de la PECEF cada vez que reanudaba su actividad laboral (por tres o seis meses generalmente); concesión de la prestación económica de asistencia personal (PEAP) cuando se encontraba en activo; extinción de ésta (cuando cesaba su actividad laboral) y consiguiente solicitud y concesión de la nueva PECEF.
Planteamos la cuestión a la Diputación Foral de Bizkaia con el ánimo de encontrar una solución que se hallara amparada en el marco normativo vigente, y tras diversas gestiones, se nos comunicó que a partir del 29 de septiembre se iba a optar por la suspensión de la PECEF y no la extinción, lo que sin duda corregiría la situación anterior, lo cual acogimos con satisfacción. Sin duda se trata de una mejora de la actuación administrativa en el caso de personas con gran dependencia que de manera intermitente desarrollan una actividad laboral.
IV.8. Vivienda
Este año hemos analizado tres expedientes de queja en los que personas con discapacidad denunciaban que las viviendas de protección oficial que les habían sido adjudicadas no cumplían con los requisitos de accesibilidad y que habían reclamado al Departamento de Vivienda, Obras Públicas y Transportes la realización de las obras de adaptación que precisaban sus viviendas, sin obtener una respuesta favorable. Tras nuestra intervención en dos de estos supuestos el departamento accedió a ejecutar las obras de adaptación reclamadas y en el tercero de ellos, referido a una vivienda cedida en régimen de alquiler, el departamento nos informó que Alokabide había ya acordado con la promotora de la queja las obras de reparación que iba a ejecutar en la vivienda y mostraba su disposición a suspender las obligaciones de pago derivadas del contrato de arrendamiento hasta la correcta adaptación de la vivienda protegida, esto último siempre que la reclamante acreditara que no había podido hacer uso de la misma.
V. Conclusiones
V.1. La Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad supuso un punto de inflexión en el tratamiento de la discapacidad. A partir de su aprobación podemos afirmar que la discapacidad ha de ser tratada desde el prisma de los derechos humanos, lo que significa que se ha de considerar a las personas con discapacidad plenamente como sujetos titulares de derechos y no como meros objetos de tratamiento de políticas asintenciales.
Por lo tanto, superado el modelo médico o rehabilitador que inspiró la regulación anterior que consideraba la discapacidad como un problema de la persona, y asumiendo la perspectiva del modelo social, las soluciones que se deben adoptar no deben ir dirigidas sólo individualmente a la persona, sino también a la sociedad para tratar de superar las situaciones de discriminación que se producen. Con este enfoque se aprueba la citada Ley 26/2011, de 1 de agosto, que trata de adecuar la normativa que afecta a las a los derechos de las personas con discapacidad a la Convención, tratando de eliminar las desventajas sociales que sufren por resultar discriminatorias y vulneradoras de derechos humanos. Tal como se viene a precisar en el preámbulo de la ley, si bien se pretende profundizar en el modelo social de la discapacidad, a su vez se "da un impulso reformador en el sentido de salvaguardar los derechos de tales personas con el objetivo de favorecer la toma de decisiones en todos los aspectos de su vida, tanto personal como colectiva, avanzar hacia la autonomía personal desinstitucionalizada y garantizar la no discriminación en una sociedad plenamente inclusiva".
En este contexto, consideramos también oportuno ahondar en la normativa autonómica de referencia sobre los derechos de las personas con discapacidad con objeto de realizar determinados ajustes y modificaciones que permitan evitar contradicciones en su aplicación y poder garantizar la efectividad de los derechos que recoge la Convención.
A modo de ejemplo, hemos de señalar que en las reuniones mantenidas con las asociaciones que trabajan desde distintas perspectivas en el ámbito de la discapacidad, una de las cuestiones más demandadas por todas ellas ha sido la necesidad de proceder a la revisión de la Ley 20/1997, de 4 de diciembre, para la promoción de la accesibilidad y, del Decreto 68/2000, de 11 de abril, por el que se aprueban las normas técnicas sobre condiciones de accesibilidad de los entornos urbanos, espacios públicos, edificaciones y sistemas de información y comunicación.
Han sido numerosas las ocasiones en las que hemos podido constatar que desde las administraciones públicas vascas se ha realizado una interpretación restrictiva en su aplicación, desarrollando actuaciones que se alejaban de los principios básicos y fundamentales establecidos en la citada Convención. Basta con recordar las escaleras mecánicas que se han instalado en muchos municipios de nuestra Comunidad como elementos que favorecen la accesibilidad. Estas instalaciones, como es conocido, excluyen de su uso a las personas con discapacidad.
Lo mismo podemos señalar respecto de los edificios de nueva construcción o sujetos a reformas en los que se permiten accesos diferenciados para las personas con discapacidad que, por lo general, se sitúan en la parte trasera de los edificios.
Se han de primar aquellas instalaciones que puedan ser utilizadas por toda la ciudadanía en condiciones de igualdad, con el fin de hacer efectivo los principios de la igualdad de oportunidades y la no discriminación de las personas con discapacidad.
V.2. El diagnóstico obtenido en el informe extraordinario presentado en este ejercicio sobre la accesibilidad del sistema de transporte público de la CAPV, permite concluir que, en la actualidad, son muy significativas las carencias que se observan y que condicionan su uso de manera universal:
V.3. Teniendo en cuenta, tal como pone de manifiesto el informe, recientemente elaborado por el Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad, sobre el agravio comparativo que origina la discapacidad, el sobreesfuerzo que deben realizar las personas con discapacidad y sus familias, para atender a las necesidades derivadas de esa discapacidad, en nuestra opinión, en una coyuntura como la que nos encontramos de crisis económica los poderes públicos deben avanzar en el tratamiento de los beneficios fiscales existentes como medida de protección que ayude a disminuir situaciones de desigualdad.
V.4. Las personas con discapacidad siguen teniendo dificultades para el acceso a las prestaciones y recursos sociales que les permitan tener una vida en condiciones de igualdad. Como hemos podido relatar de las actuaciones seguidas en el presente ejercicio, todavía hoy se dan situaciones no previstas en la normativa; se producen carencia en los recursos sociales que garanticen una respuesta adecuada a las necesidades específicas del colectivo o la falta de adaptación de las ya existentes. La aprobación del Decreto de Cartera de Prestaciones y Servicios del Sistema Vasco de Servicios Sociales debe significar un antes y un después en la política social de la CAPV.
V.5. Es innegable que el derecho a acceder al empleo público en condiciones de igualdad reviste una especial relevancia cuando se trata de personas con discapacidad, de ahí que el ordenamiento jurídico actual contenga normas y disposiciones destinadas específicamente a favorecer las condiciones de acceso de estas personas.
Por ello, el empleador público debe garantizar el cumplimiento del cupo de reserva de puestos establecido, una determinada preferencia en la fase de elección de destinos o la adecuación del puesto de trabajo y de su entorno a las necesidades de la persona que lo vaya a desempeñar.
V.6. Por último, un año más queremos significar que la adopción de las medidas técnicas que garanticen la accesibilidad en la comunicación sigue siendo la asignatura pendiente en la Comunidad Autónoma Vasca. Así lo hemos podido constatar en el estudio realizado sobre la accesibilidad del sistema de transporte público donde se constata la ausencia total de los medios que permitan garantizar la accesibilidad a las personas con dificultades de comunicación. También hemos podido comprobar la falta de medios técnicos que faciliten la información y la comunicación en los lugares donde se encuentran los puntos de atención en los edificios públicos, en el acceso a los recursos educativos, sanitarios y sociales. Por ello, consideramos que resulta decisivo encaminar las actuaciones de los poderes públicos a la implantación de las condiciones de accesibilidad en la comunicación para asegurar que sea real y efectivo el derecho de las personas con discapacidad visual y auditiva a no ser discriminados y a poder disfrutar de las mismas oportunidades.
1 Puede accederse al texto completo de la comparencia en la web del Ararteko.
4. Personas con enfermedades crónicas
I. Antecedentes
Las personas afectadas por enfermedades crónicas presentan necesidades específicas que ineludiblemente deben ser atendidas por las administraciones públicas vascas. Al tratarse de enfermedades de larga duración y, por lo general, de progresión lenta, demandan mayoritariamente una atención basada en tratamientos o cuidados distintos de los curativos propiamente dichos, centrados más bien en una perspectiva sociosanitaria que garantice la calidad de vida de estas personas, mediante el fomento de su autonomía y cuidado, la prevención del deterioro y la igualdad de trato y de oportunidades.
II. Principales cuestiones sobre el contexto normativo y social
II.1. La Estrategia para afrontar el reto de la cronicidad en Euskadi
El pasado año dábamos cuenta de la aprobación del instrumento
Estrategia para afrontar el reto de la cronicidad en Euskadi
por el
Departamento de Sanidad y Consumo
dirigido a mejorar la atención ofrecida a estas personas mediante sus 14 proyectos estratégicos.
Dado que, como ya indicábamos, el Departamento estimaba que "la transformación estructural planteada para la consecución de los fines propuestos se materializaría en un período de en torno a los 2-5 años", el seguimiento de los proyectos estratégicos por parte de esta institución se iniciará a lo largo del ejercicio 2012.
Sin embargo, hemos de señalar que percibimos un avance lento en la materialización de las previsiones ofrecidas por el Departamento. Así, la implantación universal de la historia clínica unificada, prevista para finales del 2011, no ha tenido lugar a la fecha de cierre de este informe.
Por lo que se refiere al desarrollo de las nuevas competencias avanzadas de enfermería –iniciativa que nos parece muy positiva y necesaria–, este año se ha iniciado el pilotaje de tres nuevos roles de enfermería: enfermera gestora de competencias avanzadas (EGCA), enfermera gestora de continuidad (EGC) y enfermera gestora de enlace hospitalaria (EGEH).
El primer rol persigue reducir el número de ingresos evitables de pacientes con patología crónica, evitar la aparición de complicaciones, fomentar la autonomía y el auto-cuidado, facilitar el acceso a los recursos sanitarios y sociales, y acercar los cuidados al domicilio. El segundo, se propone potenciar la coordinación de la atención integral entre los agentes implicados (atención primaria, atención especializada, servicios sociales, etc.), garantizar la continuidad de los cuidados y fomentar la coordinación y homogeneización de procesos entre los profesionales de la salud de los diferentes ámbitos asistenciales, así como asegurar un plan de cuidados personalizado. El tercer rol tiene como objetivo mejorar la continuidad de cuidados durante la transición al domicilio tras el alta hospitalaria y potenciar la coordinación de la atención integral durante la estancia hospitalaria.
Estos objetivos resultan coherentes con el modelo de atención de las enfermedades crónicas que propone la Organización Mundial de la Salud.
En cuanto al apoyo a las asociaciones de pacientes, este año se ha destinado una cantidad superior que el año pasado en concepto de ayudas dirigidas a entidades orientadas a la mejora de vida de colectivos de personas enfermas y sus familias. La convocatoria de estas ayudas se realizó mediante
Orden de 27 de julio de 2011, del Consejero de Sanidad y Consumo
y la concesión se acordó mediante
Resolución de 30 de noviembre de 2011, del Viceconsejero de Sanidad.
Hemos de manifestar que resolver las convocatorias anuales y efectuar los pagos con el año muy avanzado (en algunos casos, los pagos no se habían realizado a la fecha de cierre de este informe), como también ha ocurrido en el caso de las ayudas a las asociaciones que trabajan en el campo del SIDA, constituye una mala práctica administrativa que ha de ser superada. Ello perjudica el mantenimiento de los programas o servicios ofrecidos por las asociaciones, de indudable valor para la mejora de la calidad de vida de quienes padecen enfermedades crónicas. La estabilidad y continuidad de dichos servicios y programas ha de verse garantizada por el Departamento concernido mediante la publicación y resolución de las convocatorias en los primeros meses del año, así como mediante el impulso de vías de ayuda y colaboración que superen el reducido marco temporal del año presupuestario y ofrezcan una mayor seguridad (créditos de compromiso plurianual, convenios a medio plazo, etc.). Ello resultará coherente con la decidida voluntad del Departamento por apoyar a las asociaciones de pacientes.
En cuanto a las medidas de autocuidado y educación al paciente –mediante la formación de líderes y la captación de pacientes para la formación–, este año se han puesto en marcha los cursos para la formación de pacientes activos (insuficiencia cardiaca congestiva, enfermedad pulmonar obstructiva crónica, diabetes, control de dispositivos de estimulación cardiaca, y terapia oral anticoagulante). Además, se ha constituido el Comité Estratégico con el fin de que asociaciones de pacientes, colegios y asociaciones profesionales compartan avances e inquietudes y se integren activamente en el desarrollo de la estrategia de la cronicidad. El estado incipiente de estas iniciativas no nos permite todavía realizar una evaluación de su verdadero impacto.
También se ha creado la Comunidad Vasca de Pacientes Crónicos-Kronikoen Sarea, una red social que incluye a las personas que viven con una enfermedad crónica, y a las que las acompañan y cuidan, con el propósito de mejorar la calidad de vida de todas ellas. Se propone constituir un modo sencillo y rápido de participación que favorezca el empoderamiento, el aprendizaje mutuo, la gestión de las emociones y la interacción basada en la afinidad. Consideramos que se trata de un proyecto muy interesante cuyo impacto será conveniente evaluar.
II.2. La atención socio-sanitaria
Las personas con enfermedades crónicas constituyen uno de los colectivos considerados particularmente susceptibles de ser atendidos en el marco de la atención sociosanitaria, definida en la Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales como el conjunto de cuidados destinados a las personas que, por causa de graves problemas de salud o limitaciones funcionales y/o de riesgo de exclusión social, necesitan una atención sanitaria y social simultánea, coordinada y estable, ajustada al principio de continuidad de la atención.
En 2009 y 2010 manifestábamos nuestra preocupación por la inactividad del Consejo Vasco de Atención Sociosanitaria. El 28 de febrero de 2011, este consejo ha aprobado el documento relativo al Modelo de Atención Temprana para la Comunidad Autónoma del País Vasco y el documento marco para la elaboración de las directrices de la atención sociosanitaria en la CAPV.
Por lo que se refiere a la atención temprana, el modelo aprobado constituye un documento de capital importancia en este ámbito, puesto que fija las pautas de actuación coordinada por parte de los sistemas implicados –educativo, sanitario y social– y las instituciones concernidas. En el apartado 3.12.0.3 del informe extraordinario La aplicación de la ley de promoción de la autonomía personal y atención a la dependencia en la CAPV, publicado por esta institución en junio de 2011, se hace una descripción resumida del nuevo modelo. La recomendación 11.22 de dicho informe hace hincapié en la necesidad de poner en marcha las medidas oportunas para la materialización de las propuestas y previsiones contenidas en dicho documento, lo que requerirá la creación y adaptación de los dispositivos correspondientes; la generación de los cauces adecuados de coordinación entre los sistemas social, sanitario y educativo; la dotación de los medios precisos para garantizar la ampliación de la atención hasta los 6 años; la aprobación de la normativa específica en los casos de Álava y Gipuzkoa y la adaptación de la existente, en el caso de Bizkaia. Todo ello dirigido a la prevención, la detección precoz de los riesgos de las deficiencias y la consecución del máximo desarrollo físico, mental y social de las niñas y niños afectados.
En cuanto a la ampliación de la atención hasta los 6 años, este año la Diputación Foral de Bizkaia ha modificado su decreto en este sentido, en el contexto de la tramitación de una queja presentada por la madre de un niño con retraso madurativo global (motor y del lenguaje) de la que damos cuenta en el apartado dedicado a las personas con discapacidad de este informe.
El segundo documento aprobado, a cuyo borrador nos referíamos en el informe del año pasado, presenta las líneas de trabajo que se plantean para responder a la creciente demanda sociosanitaria mediante la reorganización y coordinación de los dos sistemas, aprovechando las sinergias y los recursos de ambos, con el objetivo último de alcanzar un modelo sociosanitario desarrollado, coherente y sostenible, identificando como principal actor del mismo a la persona usuaria en su entorno habitual de residencia.
Merece también una reseña especial la aprobación del Decreto 69/2011, de 5 de abril, del Consejo Vasco de Atención Sociosanitaria que regula las funciones, la composición y las pautas básicas de funcionamiento de dicho Consejo, órgano superior que articula la cooperación y la coordinación entre el Sistema Vasco de Servicios Sociales y el Sistema Sanitario de la CAPV, en aplicación y desarrollo del artículo 46.6 de la Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales.
En el informe de 2009 indicábamos que se observaba un desarrollo dispar del sistema de atención sociosanitaria en los tres territorios históricos y existían diferencias muy significativas en los convenios de colaboración entre el Gobierno Vasco, Osakidetza y las diputaciones para regular la prestación y financiación de los servicios sociosanitarios. En 2011, ha tenido lugar la firma del convenio entre el Departamento de Política Social y Servicios Sociales de la Diputación Foral de Álava, el Departamento de Sanidad y Consumo del Gobierno Vasco y Osakidetza para la mejora de la atención sociosanitaria en el Territorio Histórico de Álava/Araba. En él se establecen las aportaciones del sistema sanitario al social para compensar el gasto sanitario en centros residenciales y unidades sociosanitarias. Sin duda, se trata de un paso en la superación de los desequilibrios territoriales a que aludíamos.
Este año se ha creado la Fundación Vasca para la Innovación Sociosanitaria de la que forman parte los departamentos de Sanidad y Consumo y el de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco. Se propone coordinar e impulsar iniciativas de gestión del conocimiento, investigación, desarrollo e innovación para la atención de situaciones de envejecimiento, enfermedades crónicas, discapacidad y dependencia, interactuando en el espacio sociosanitario para definir modelos de prestación de servicios de mayor calidad, eficiencia y orientación a las personas en su entorno habitual.
III. Plan de actuación
A continuación describiremos las principales actuaciones desarrolladas por la institución durante el año 2011:
III.1. Personas afectadas de linfedemas primarios y secundarios
En el informe del pasado año dedicamos un extenso apartado a las personas con linfedema, su problemática y sus principales reivindicaciones con relación a la atención dispensada por parte de Osakidetza. El estudio realizado por la institución sobre la materia nos había llevado a detectar las posibles áreas de mejora, sobre las cuales dirigimos una petición de información a Osakidetza, de cuya respuesta dejamos constancia en dicho apartado.
Como es habitual en el trabajo de esta institución, tras el análisis de la respuesta recibida, nos pusimos de nuevo en contacto con las entidades sociales de personas afectadas, para trasladar la información facilitada y contrastarla.
El colectivo de personas afectadas nos comunicó que la información facilitada no se ajustaba a su experiencia cotidiana y que, a la vista de la respuesta de la administración sanitaria, habían decidido elaborar un estudio consultando a un total de 140 personas afectadas mediante un cuestionario que abordaba las diferentes cuestiones recogidas en la información emitida por Osakidetza, por entender que ello ofrecería mayor rigor a su valoración.
Este año hemos podido conocer los resultados arrojados por el estudio realizado por este colectivo:
Dado que el informe-valoración realizado por las personas afectadas alude a ciertas lagunas que no se desprendían de la información facilitada por Osakidetza, trasladamos a este ente las valoraciones emitidas por el colectivo, con el fin de que su dirección pudiera conocer la percepción que las personas afectadas tienen sobre la atención que se les dispensa, testar la aplicación práctica de sus previsiones organizativas y adoptar las medidas oportunas.
III.2. Personas con enfermedades congénitas del metabolismo
En 2011 hemos prestado una atención especial al conjunto de personas que padecen enfermedades de baja prevalencia (más conocidas como enfermedades raras) en general –a ellas nos referiremos en el siguiente apartado– y al subgrupo de las que sufren enfermedades congénitas del metabolismo, en particular.
En el caso de la enfermedades de este subgrupo, la detección (mediante el cribado neonatal) y el tratamiento de las y los recién nacidos afectados (basado fundamentalmente en una estricta dieta) puede evitar el daño neurológico, y reducir la morbilidad, mortalidad y las posibles discapacidades asociadas a dichas enfermedades.
De las reuniones celebradas con la asociación Euskadiko PKU Elkartea y otros errores metabólicos, las entrevistas mantenidas con familiares de pacientes y personal médico, y el análisis del trabajo realizado sobre la materia en sede parlamentaria, parecían deducirse ciertas lagunas en la atención dispensada a estas personas por parte de Osakidetza:
Sobre esta última cuestión, a medida que el proyecto Osabide Global –reconocido este año con el premio a la mejor experiencia sanitaria para la mejora de la calidad y la seguridad de los pacientes en España, otorgado por la Sociedad Española de Calidad Asistencial, SECA–, se ha ido generalizando, los problemas detectados sobre alerta informática han ido desapareciendo.
Dirigimos una petición de información a Osakidetza en la que nos interesábamos por la situación de la diagnosis de estas enfermedades; la infraestructura habilitada para atender a estos/as pacientes dentro y fuera del marco pediátrico; las y los especialistas dedicados actualmente a la prevención, detección y tratamiento de las enfermedades metabólicas, así como al apoyo psicológico y dietético que precisan las y los pacientes; la existencia de tiempos protegidos para estas y estos especialistas; los mecanismos de coordinación existentes entre la atención primaria y la especializada, así como entre las y los especialistas; el apoyo psicológico de niños y niñas, madres y padres cuyo hijo o hija padecen alguna de estas enfermedades, así como de las y los pacientes en edad adulta; y otras cuestiones relacionadas con la formación, especialización de profesionales e investigación.
La respuesta de Osakidetza nos presentaba una situación adecuada de recursos para la atención del colectivo en el Hospital de Cruces: "tres facultativos pediatras con dedicación total a los errores congénitos del metabolismo, un experto en nutrición y dietética y la posibilidad de contar con los recursos existentes de psicólogo infantil y el psiquiatra del centro para soporte del niño o niña y de la familia; la implicación de neonatólogos, intensivistas, neurólogos, etc. del centro y la puesta en marcha, este mismo año, de un acuerdo de participación con el Servicio de Medicina Interna con el fin de mejorar la atención de las y los pacientes adultos".
La información obtenida tras contrastar la respuesta de Osakidetza con la asociación, los familiares de pacientes y los profesionales sanitarios ha impedido que procedamos al cierre de este expediente cuya tramitación habrá de prolongarse durante el año 2012.
Por lo que se refiere al cribado neonatal –uno de los programas preventivo-asistenciales esenciales de Salud Publica, que se basa en la extracción de una muestra de sangre a las 48 horas de vida ("la prueba del talón") y el análisis posterior por el laboratorio–, a la vista del documento de consenso Programas de cribado neonatal en España: actualización y propuestas de futuro y con base en la evidencia científica disponible, sugeríamos a Osakidetza la posibilidad de contemplar la inclusión de otras 19 enfermedades en el programa, enfermedades todas ellas susceptibles de tratamiento que presentan resultados fiables en su detección y que ya han sido incorporadas en los programas de otras comunidades autónomas del Estado y de países de nuestro entorno europeo (Alemania, Dinamarca, Bélgica, Holanda, Austria, etc.).
Osakidetza, en su respuesta, aludía a la necesidad de evaluar el impacto previsto en términos de discapacidad o muerte prematura, sobrediagnóstico y sobretratamiento; la conveniencia de realizar una valoración sobre los potenciales efectos adversos; cuestiones relacionadas con la equidad en el acceso, el respeto a la autonomía y confidencialidad, o la idoneidad desde el punto de vista clínico social y ético, de cara a acordar la inclusión de una nueva enfermedad en el programa. Nos informaba que esta labor es desarrollada desde 1982 por el Consejo Asesor de Cribado Neonatal de Euskadi, que ha incorporado en 2011 la enfermedad de células falciformes y ha recomendado (siguiendo el modelo del Reino Unido) la inclusión de otras cinco enfermedades en los próximos años:
Estas cinco enfermedades se encuentran en el listado que proponíamos a la Administración, la cual nos aportaba, además, los datos de los casos detectados desde que, en 1982, se pusiera en marcha el programa, sobre un total de 531.673 recién nacidos/as en este período:
PATOLOGÍA | CASOS DETECTADOS | PORTADORES |
Fenilalaninemia (incluida desde 1982) | 34 (1/14.460) | -- |
Hipotiroidismo congénito (incluida desde 1982) | 135 (1/3.642) | -- |
MCADD (incluida desde 2007) | 2 (1/32.500) | 3 (1/21.666) |
Fibrosis quística (incluida desde 2010) | 2 (1/14.000) | 11 (1/1.740) |
E. células falciformes (piloto 2011) | 4 (1/2.432) | 36 (1/277) |
Fuente: Servicio Vasco de Salud-Osakidetza.
*(1)Centros de Salud Mental de personas adultas (CSM) y Centros de Salud Mental Infanto-juvenil
(CSMI-J) en los que se engloban además las toxicomanías, los equipos que atienden específicamente a Trastornos de la Conducta Alimentaria y los que atienden a los Primeros Episodios Psicóticos.
Hospitales de Día de personas adultas (HD).
Hospitales de Día infanto-juveniles (HDI-J).
Unidades de Hospitalización Breve, tanto de Hospital General como en Hospital Psiquiátrico (UHB) e Infanto-Juveniles (UHBI-J).
Unidades de Media Estancia y de Subagudos (UME) (en el caso de Gipuzkoa son concertadas).
Unidad de Psicosis Refractarias (UPR).
Unidades de Rehabilitación (UR).
Unidades de Larga estancia (UL) (con diferentes denominaciones) (en el caso de Gipuzkoa son concertadas).
Psicogeriátricos (PG), (en el caso de Gipuzkoa son concertadas).
*(2) Entre paréntesis, el número de plazas.
III.7.3.2. La desinstitucionalización de personas con enfermedad mental ha tenido una especial relevancia en Bizkaia con la creación de la red de salud mental, una notable disminución de camas hospitalarias (de 512 camas, en 2009, a 436, en 2011), y la continuación con el plan de desinstitucionalización de pacientes geriátricos, iniciado hace 8 años, en coordinación con la Diputación Foral de Bizkaia (DFB). Según nos indican, en los últimos años, el número de camas en los hospitales psiquiátricos de Bermeo, Zaldibar y Zamudio ha ido decreciendo de forma sostenida, siguiendo una política de desinstitucionalización y de desarrollo de recursos comunitarios. La disminución de camas referida, motivadora del cierre de dos unidades residenciales, una en el Hospital de Zaldibar y otra en el Hospital de Bermeo, se ha llevado a cabo tras la progresiva desinstitucionalización de pacientes, en general psicogeriátricos, hacia residencias normalizadas de mayores, y se ha realizado en colaboración con el servicio de personas mayores de la DFB.
La previsión para diciembre de 2012 situaría el número total de camas en 411. Desde 2009 las camas de agudos se han mantenido y las dedicadas a rehabilitación han crecido de 42 a 122. Las camas residenciales, de larga estancia y psicogeriátricas, se han reducido de 337 a 172, en el marco de la referida desinstitucionalización.
III.7.3.3. Por lo que se refiere a las estructuras residenciales no hospitalarias, de acuerdo con la información facilitada por Osakidetza en 2009, en la CAPV existían 280 plazas en pisos tutelados y 37 en pisos supervisados. Los datos de 2011 sitúan en 468 el número total de plazas en pisos tutelados y pisos supervisados. En 2009, se cifraba en 160 el número de plazas en minirresidencias y hogares; en 2011 se registran 90 plazas en minirresidencias. En 2009 contábamos con el dato del número de plazas en pensiones y hostales protegidos: 135. Este dato no consta para 2011. Se nos indica que el número de plazas en comunidades terapéuticas asciende a 30.
III.7.3.4. Acerca de la implantación de los programas de tratamiento asertivo comunitario, nos informan que Bizkaia cuenta con cinco equipos (Bilbao, trastorno mental grave en personas sin hogar– Bilbao, Uribe, Interior y Margen Izquierda) cada uno de los cuales atiende a 25 pacientes con trastorno mental grave (TMG) complicado. En su opinión, la dimensión de los recursos con relación a la población es correcta y su excelente rendimiento ha permitido la desinstitucionalización con el cierre de camas hospitalarias de larga estancia. En Álava, nos refiere que "el servicio de rehabilitación comunitaria atiende a la población con TMG sin una estructura asertivo comunitaria estándar, pero con un grado de eficacia y seguimiento similar, cubriendo también las dimensiones domiciliaria y de seguimiento cercano de pacientes complicados". En Gipuzkoa, no hay desarrollo de este tipo de estructuras.
III.7.3.5. Entre las novedades más destacadas, nos indican que se ha iniciado un proyecto colaborativo con la metodología breakthrough series (BTS) entre equipos de salud mental y atención primaria para el abordaje conjunto de la patología afectiva (depresión), que se desarrollará a lo largo del 2012. Aluden también a la puesta en marcha de una unidad sociosanitaria en el hospital de Alta Menni para el abordaje conjunto de la discapacidad intelectual grave asociada a patología psiquiátrica.
III.7.3.6. En cuanto a las actuaciones llevadas a cabo con el fin de favorecer la creación de un espacio verde de dimensiones óptimas y al aire libre en el Hospital Psiquiátrico de Álava, Osakidetza nos muestra una secuencia de los trámites llevados a cabo con este asunto desde el año 2.000, indicándonos que en la actualidad se encuentran a la espera de la contestación del Ayuntamiento sobre las dudas referentes a los lindes concretos del terreno.
III.7.3.7. Sobre las actuaciones llevadas a cabo con base en el Protocolo entre la Dirección de Ejecución Penal y el área de salud mental de Osakidetza para el cumplimiento de medidas de seguridad de internamiento psiquiátrico en centros hospitalarios de la comunidad autónoma de Euskadi, firmado el 31 de marzo de 2009, Osakidetza señala que no se encuentra actualmente vigente. Nos indican que, "en los últimos años, se ha ido creando una cultura de conocimiento y coordinación entre las partes que ha facilitado la génesis de la situación actual, descentralizada y con una relación directa con los centros, orientada a buscar la mejor solución para el cumplimiento de dichas medidas; la situación en los territorios de Bizkaia y Álava es estable y coordinada y en el territorio de Gipuzkoa, al no contar con hospitales públicos, la interlocución es a través de la dirección territorial de sanidad que determina el destino y la financiación del cumplimiento en centros concertados".
III.7.4. Este año hemos puesto en marcha una dinámica de colaboración con OME-Osasun Mentalaren Elkartea Asociación de Salud Mental y Psiquiatría Comunitaria, por entender que resulta indispensable para nuestro trabajo en el área conocer la posición de este grupo de profesionales de la psiquiatría cuya profesionalidad y actitud proactiva a favor de los derechos de las personas con problemas de salud mental son remarcables. Además, su condición de profesionales que trabajan en la Red de Salud Mental de Osakidetza, nos aporta un mejor conocimiento sobre la atención que se presta al colectivo.
A continuación destacaremos sus puntos de vista sobre algunas de las cuestiones que les planteábamos:
III.7.5. Este año determinadas noticias generaban alarma social. Sería deseable que el tratamiento que de estas noticias se dé, por parte de los medios de comunicación, contribuya a la erradicación del estigma que sufren las personas con salud mental, y no alimente falsos estereotipos existentes. Resultaría más coherente con el respeto a la dignidad de estas personas y los principios de justicia que tales hechos fueran analizados a la luz de la necesidad de procurar una atención debida a estas personas y su adecuada integración social.
III.7.6. Expedientes de queja
III.7.6.1. Seguimos registrando quejas en las que la persona con problemas de salud mental se muestra disconforme con el tratamiento farmacológico pautado. Se trata de cuestiones técnico-médicas que, dada su naturaleza, no corresponde valorar a esta institución. Ello no nos impide, sin embargo, que llevemos a cabo actuaciones para comprobar que los derechos que le asisten como paciente están siendo respetados durante ese tratamiento –lo cual en todos los casos se ha confirmado– o informarle sobre la posibilidad de solicitar una segunda opinión médica.
Al tratarse de personas tuteladas, en estos casos también nos poníamos en contacto con el Instituto o Fundación Tutelar.
Hemos de manifestar que de las gestiones realizadas, tanto con las entidades tutelares como con los responsables de su atención sanitaria, se deduce una gran preocupación por la persona, un trabajo en red con el fin de mejorar su situación y una actitud muy receptiva con las sugerencias de esta institución.
Este tipo de situaciones pone de relieve la gran utilidad de las recomendaciones de los comités de ética asistencial en salud mental y de las guías de práctica clínica; subraya, además la relevancia del consentimiento informado, así como la necesidad de que se materialice la previsión incluida en el Objetivo específico 4.14 de a Estrategia de Salud Mental 2010, en cuanto a la elaboración de una guía general, referida a las buenas prácticas, sobre aspectos éticos y legales de la práctica asistencial de cualquier modalidad de intervención, en contra de la voluntad.
III.7.6.2. Una persona ingresada involuntariamente como consecuencia de un brote psicótico se mostraba disconforme con el internamiento, con la medicación que se le obligaba tomar y con determinadas medidas de aislamiento que se le imponían.
Habitualmente, en estos supuestos, solicitamos al centro sanitario copia de las comunicaciones al Juzgado y de la ratificación de la medida de internamiento por la autoridad judicial con el fin de adverar que se ha cumplido la legalidad (artículo 763), como era el caso.
Superado el brote psicótico, en la serenidad del alta, la interesada consideraba que, a pesar de no compartir las decisiones que se tomaron por el equipo médico con el consentimiento de su familia (mantenerla en observación, no permitirle salir al patio ni a los talleres, medicarla en contra de su voluntad, etc.), tales decisiones fueron motivadas por la preocupación de proteger en todo momento su integridad. Destacaba además, el buen trato recibido por los facultativos una vez superado el brote.
Sobre esta cuestión, es preciso incidir en la necesidad de que se pongan en marcha las acciones propuestas en el marco del Objetivo específico 4.15 de la Estrategia de Salud Mental de 2010: "Definir un protocolo para el traslado y la hospitalización involuntaria", así como las incluidas en el Objetivo específico 4.16: "Regular, por medio de protocolos, los procedimientos para la contención física, el tratamiento involuntario de pacientes hospitalizados y cualquier medida restrictiva de la libertad".
III.7.6.3. Se encuentran en tramitación sendos casos en los que familiares de la persona con problemas de salud mental se quejaban del trato recibido por ésta en unidades psiquiátricas de dos hospitales de nuestra comunidad.
Al margen de las conclusiones que podamos alcanzar tras la tramitación de estos expedientes, conviene poner de relieve la especial necesidad de salvaguardar el buen trato a la persona con problemas de salud mental –la cual presenta una gran vulnerabilidad– por parte del personal sanitario. Nos consta que esta es la práctica habitual.
III.7.6.4. Una persona con problemas de salud mental nos mostraba su desacuerdo con permanecer en el centro psiquiátrico en el que se encontraba en régimen de estancia prolongada. Sugeríamos la posibilidad de contemplar fórmulas intermedias como una vivienda tutelada, centro de día, etc., en definitiva, su permanencia fuera del ámbito sanitario pero con una cadena de apoyos. Nos indicaban que ya habían contemplado estas fórmulas, pero que existía en el centro hospitalario una lista de espera de unas 20 personas para acceder a estos recursos, por insuficiencia de plazas.
Tras realizar una serie de gestiones conocíamos que la lista de espera podría situarse en torno a los dos años. Ello pone de manifiesto, una vez más, la insuficiencia o la falta de apoyo institucional a las estructuras intermedias en el ámbito de la salud mental: hospitales o centros de día, talleres, programas de prevención, promoción de la salud y rehabilitación, comunidades terapéuticas, pisos protegidos, centros ocupacionales, clubes... Tal y como hemos manifestado reiteradamente, se trata de instrumentos indispensables para desarrollar procesos de desinstitucionalización de personas que están, o estaban, en los hospitales psiquiátricos, y para complementar las intervenciones realizadas en los centros de salud mental o en unidades de hospitalización de corta estancia.
III.7.6.5. Una persona mayor con problemas de salud mental nos planteaba su disconformidad con que se le impidiera emitir su voto en las próximas elecciones generales. Comprobábamos que, efectivamente, este derecho fundamental había sido restringido mediante la correspondiente sentencia judicial de incapacitación.
Al margen de que esta institución no fuera competente para valorar el contenido de las resoluciones judiciales, procedía informar al ciudadano sobre los derechos que le asistían en aras a modificar el alcance de su incapacitación.
La protección del derecho de las personas con discapacidad a emitir su voto se encuentra recogida en el artículo 29 de la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad, cuya entrada en vigor en el Estado español tuvo lugar el 3 de mayo de 2008.
IV. Conclusiones
Este año el trabajo del área se ha centrado fundamentalmente en la finalización del informe extraordinario La aplicación de la ley de promoción de la autonomía personal y atención a la dependencia en la CAPV; el análisis de la atención dispensada a personas que padecen linfedema, enfermedades congénitas del metabolismo, fibromialgia, fatiga crónica, sensibilidad química múltiple y electrohipersensibilidad, mediante los correspondientes expedientes de oficio; la colaboración técnica en la organización del curso de verano Las enfermedades raras: luces y sombras de una realidad que precisa de atención pública; y la puesta en marcha de dinámicas de colaboración con diversas asociaciones que trabajan a favor de los derechos de las personas con enfermedades crónicas y otros colectivos de personas afectadas. También han sido objeto de nuestra atención, como en años anteriores, las personas con problemas de salud mental.
Se registran avances en el desarrollo de la estrategia de la cronicidad. Sin embargo, es necesario otorgar un mayor apoyo institucional a las asociaciones de pacientes, de personas con enfermedad crónica y a entidades sociales que trabajan a favor de los derechos de estas personas, con el fin de garantizar la estabilidad de los programas y servicios que ofrecen, cuya utilidad para el colectivo de personas con enfermedad crónica ha quedado constatada.
Cesa la inactividad del Consejo Vasco de Atención Sociosanitaria que señalábamos en años anteriores y se aprueban documentos de gran trascendencia para la implantación y mejora de este tipo de atención, imprescindible en el abordaje de la problemática del colectivo que nos ocupa.
En general, la percepción que las personas afectadas por linfedema, enfermedades congénitas del metabolismo y otras enfermedades de baja prevalencia tienen sobre la atención que se les dispensa difiere de la información facilitada por el Servicio Vasco de Salud-Osakidetza. Ello constituye una herramienta muy útil para que la administración sanitaria pueda testar la aplicación práctica de sus previsiones organizativas y adoptar las medidas oportunas de corrección.
La puesta en marcha de una dinámica de colaboración con los colectivos de personas con fibromialgia, fatiga crónica, sensibilidad química múltiple y electrohipersensibilidad nos ha permitido detectar una serie de áreas de mejora en la atención dispensada a estas personas y en el respeto debido a sus derechos como ciudadanos y ciudadanas. Su problemática –grave, incapacitante en muchos casos e injustificadamente desconocida– ha de aflorar para generar espacios de reflexión y adopción de las medidas oportunas.
Sería deseable que se implementaran cuanto antes las acciones propuestas en la Estrategia de Salud Mental sobre elaboración y aprobación de protocolos sobre medidas restrictivas de la libertad del paciente (Objetivos específicos 4.14, 4.15 y 4.16).
Se hacen urgentes actuaciones de los sistemas social y sanitario tendentes a subsanar la insuficiencia de estructuras intermedias en el ámbito de la salud mental. No parece adecuado que las personas continúen en centros psiquiátricos por problemáticas que tienen más que ver con la discapacidad o la dependencia que con aspectos médico-psiquiátricos.
Un abordaje del tratamiento ambulatorio involuntario meramente normativo podría distraer la atención de los verdaderos elementos relevantes para implicar en su tratamiento a las personas con trastornos mentales graves: el trabajo de la alianza terapéutica, la disponibilidad de servicios y la de equipos de tratamiento que trabajen asertivamente en la comunidad.
La apuesta por programas de tratamiento asertivo comunitario, planteados como cadena de apoyos y con garantías de seguridad para todas las partes implicadas, realizada por la Red de Salud Mental de Osakidetza, nos parece plenamente válida.
5. Personas en prisión
I. Antecedentes
Entre los colectivos de atención preferente para esta institución, el que integran las personas encarceladas presenta una peculiaridad: en el resto de los casos, se dan situaciones de marginación o desigualdad que, motivadas por causas sociales, económicas o ideológicas, impiden a sectores de la ciudadanía el ejercicio de sus derechos. Y son las políticas públicas dirigidas a superarlas –o, en su caso, la ausencia de las mismas– las que constituyen el objeto de la intervención del Ararteko. Con las personas presas la vulnerabilidad ante la que interviene la Defensoría se ve agravada por las circunstancias que concurren en el ámbito de la ejecución penal. Y es que nuestra intervención se dirige en gran medida a paliar los perjuicios que produce, en sí misma, la estancia en prisión.
Se trata de una consecuencia paradójica, si se tiene en cuenta que la pena privativa de libertad debe estar orientada, precisamente, a la reinserción social. Sin embargo, por más que así lo proclame la Constitución, es perceptible la distancia que en ésta, más aún que en otras materias, existe entre la teoría y la práctica. Una distancia que revela las funciones de castigo y prevención del delito asignadas a nuestras cárceles de modo esencial, y que tiene su raíz, en última instancia, en una contradicción insalvable: la que existe entre la retórica rehabilitadora de nuestro sistema penitenciario y la desocialización que produce el alejamiento de la persona presa de sus referencias familiares, sociales y laborales; las mismas cuya falta provoca la exclusión social, la pobreza, la marginación en la que surge, y no por casualidad, el tipo de delincuencia que mayoritariamente puebla nuestras cárceles.
Es ante esta contradicción que surge la intervención del Ararteko: como institución que tiene entre sus fines principales el de impulsar la atención institucional a los colectivos sociales desfavorecidos, no puede resultarle indiferente el hecho de que la ejecución penal, lejos de paliar su exclusión, la cronifique. La defensa de los derechos de las personas presas se convierte, de esta manera, en una lucha contra esa desocialización, marcada por las siguientes líneas estratégicas:
II. Contexto normativo y social de nuestra intervención
II.1. Intervenciones ante casos específicos
No hemos creído relevante incluir una apartado estadístico de las quejas recibidas de personas en prisión, toda vez que han debido ser trasladadas en su gran mayoría a nuestro homólogo estatal, al referirse a materias que no han sido transferidas al Gobierno Vasco como traslados, sanciones, destinos, regresiones de grado, denegación de beneficios penitenciarios y visitas de familiares, así como diversos problemas relacionados con la sanidad penitenciaria en centros radicados en otras comunidades autónomas. Es criterio de esta Defensoría, no obstante, que con independencia de que los impedimentos competenciales permitan o no tramitar formalmente una reclamación, siempre que comprobemos su fundamento debemos proporcionar a quien la plantee toda la ayuda que esté en nuestra mano. Así lo hemos hecho también este año, por medio de gestiones de buena voluntad que hemos llevado a cabo a dos niveles:
Todas las intervenciones desarrolladas en este sentido, de las que se recogen dos ejemplos en el apartado de quejas reseñables, han partido de las líneas estratégicas señaladas en el punto primero, con independencia del delito por el que la persona reclamante hubiera sido condenada. Ello incluye los de naturaleza terrorista, en relación con los cuales esta institución ha propugnado, un año más, el cumplimiento de las penas en cárceles del País Vasco o próximas a nuestra Comunidad Autónoma. Asimismo hemos hecho pública nuestra postura favorable a que dicho cumplimiento se rija por los criterios generales en materias como permisos, libertad condicional, cómputo de beneficios penitenciarios o excarcelación de quienes padecen enfermedades graves e incurables. Todo ello con fundamento en una interpretación de la Ley que, basada en criterios de reinserción, se refuerza a nuestro entender a partir del anuncio de ETA de cese definitivo de su actividad criminal.
Analizaremos a continuación, al hilo de las líneas estratégicas apuntadas más arriba, las principales novedades del año 2011. En materia de infraestructuras, el año ha venido marcado por la puesta en marcha del nuevo centro penitenciario de Araba-Álava. Ha costado más de 116 millones de euros y tiene capacidad para albergar a 1.800 personas. Creado por orden de 12 de septiembre de 2011, las personas presas en Nanclares fueron trasladadas a sus dependencias a lo largo del mes de diciembre.
En cuanto a las novedades en organización y normativa, son dos las referencias fundamentales:
II.2. El modelo de ejecución penal al que responde la nueva prisión
La política penitenciara no se entiende sino en el contexto de una política criminal que, en los últimos años, ha hecho aumentar exponencialmente la población de nuestras cárceles, sin que ello responda a un incremento de los delitos. De esta forma, siendo España uno de los países europeos con más baja tasa de criminalidad (45 delitos por cada 1000 habitantes, frente a los 69,1 de la media europea), representa el país con más personas presas por habitante (160 por cada 100.000, siendo la media europea de 121). Son tres, básicamente, los factores que explican esta paradoja:
A consecuencia de todo ello, en las últimas tres décadas se ha multiplicado por cuatro la población de las cárceles españolas, incremento que no guarda proporción alguna con el del 22% que ha experimentado el total de la población en el mismo periodo. Sólo en los últimos diez años, y a pesar de los esfuerzos de la Administración penitenciaria por potenciar las modalidades de cumplimiento en régimen de semilibertad, de un número de personas presas en torno a las 45.000 hemos pasado a 71.387 en noviembre de 2011, última estadística publicada por el Ministerio del Interior al cierre de este informe. Más de un 20% de ellas se encontraban en prisión preventiva.
La construcción del nuevo centro penitenciario alavés ha de entenderse, a nuestro juicio, en el marco de este modelo, al servicio del cual el Consejo de Ministros aprobó, en el año 2005, un plan para edificar 11 nuevas cárceles entre 2006 y 2012, con un coste de 1.647 millones de euros. La valoración que nos puede merecer la apertura de este nuevo centro la hemos de vincular con nuestra posición institucional, que año tras año viene tratando de que ciudadanía e instituciones tomen conciencia de los daños que la prisión produce, de su coste humano y social y, en consecuencia, de la necesidad de poner en marcha modalidades alternativas de respuesta penal que favorezcan la responsabilización personal y la reinserción social, todo ello sin olvidar los intereses y los derechos de las víctimas de los delitos.
II.3. La asunción de competencias en materia penitenciaria por parte de la Comunidad Autónoma Vasca
II.3.1. Criterios generales
A lo largo de toda la trayectoria de esta institución, ha sido constante su insistencia en que el hecho de que las competencias en materia penitenciaria continúen sin ser transferidas, como entendemos sería lo deseable, no ha de obstar para que las distintas administraciones vascas hagan todo lo posible, en el marco de sus atribuciones, por extender a las personas presas la red normalizada de servicios que gestionan. Por ello valoramos positivamente el interés mostrado por el Departamento de Justicia y Administración Pública por potenciar al máximo el ámbito competencial en esta materia, a partir del trabajo concreto en cada una de las áreas que lo componen.
Con respecto a los Acuerdos de colaboración que, a tal efecto, suscribió en 2011 dicho Departamento con el Ministerio del Interior, creemos que los hemos de contrastar con los criterios que, en nuestros últimos informes, venimos propugnando para que la progresiva asunción de competencias en esta materia se traduzca, aun en el marco de una política criminal de ámbito estatal, en un modelo propio capaz de mejorar de forma efectiva los derechos de las personas presas. Mejora que no sólo ciframos en la mayor cercanía de las instituciones vascas y los recursos públicos que éstas pueden movilizar; se trata también de la oportunidad que el traspaso competencial representa, según cómo se desarrolle, para aprovechar en favor de la reinserción todo el potencial de nuestro tejido social, cuyas capacidades y compromiso en este sentido vienen siendo ponderados por el Ararteko ante el Parlamento año tras año.
Los criterios a los que nos referimos pueden sintetizarse en la necesidad de que el traspaso competencial habilite a la CAPV para adoptar decisiones en dos grandes ámbitos que condicionan, a nuestro juicio, las posibilidades de desarrollar de forma autónoma una política coherente en esta materia:
II.3.2. Avances y cuestiones pendientes
Por lo que se refiere al primero de estos dos puntos, los referidos Acuerdos no han contemplado un aumento del protagonismo de nuestros poderes públicos. En la medida en que ello condiciona la eficacia de toda su intervención, debemos insistir en la necesidad de que la progresiva asunción de competencias incluya, cuanto antes, avances también en ese sentido.
Avances que sí se han producido en relación con el segundo punto, en la medida en que uno de los Acuerdos firmados refuerza el papel desempeñado por las entidades sociales colaboradoras en materia de reinserción, destinándose además a estos efectos una partida específica en los presupuestos. La positiva valoración que ello nos merece no puede hacerse extensiva, sin embargo, al papel asignado a los servicios de Asistencia y Orientación Social al Detenido (SAOSD) y a la Reinserción (SAER): en el contexto de los Acuerdos suscritos con el Ministerio del Interior, el Departamento de Justicia y Administración Pública ha interpretado que la labor que estos servicios venían desarrollando excedía sus competencias, por lo que ha decidido reducirla. Una decisión que esta institución no puede compartir, toda vez que nuestra recomendación venía siendo precisamente la de ampliarla, por los motivos que a continuación sintetizamos.
II.3.3. El papel de los Servicios de Apoyo a la Administración de Justicia
Año tras año venimos insistiendo en que estos servicios no sólo suponen una referencia consolidada para usuarios y operadores de la Administración de Justicia: representan además una oportunidad para la progresiva implicación de las administraciones vascas en la promoción de formas de reacción ante el delito que, en vez de contribuir a la desocialización de quien lo comete, faciliten su reinserción social. Partimos del importante papel que la Ley atribuye a los órganos judiciales en este sentido, no sólo en el marco de la ejecución penal, sino también en el de la valoración de circunstancias –toxicomanías, enfermedades mentales, etc.– que, en su caso, disminuyan la imputabilidad y determinen, en consecuencia, las medidas de seguridad adecuadas. Un papel que desempeñan por medio de decisiones en las que, inevitablemente, resulta determinante la información de que dispongan sobre la trayectoria o el pronóstico de un interno o interna. En la medida en que existan más medios y cobertura institucional para que dicha información sea actualizada, multidisciplinar y completa, más fácil será que los jueces y juezas, al señalar las consecuencias del delito cometido por una persona, tengan en cuenta de forma integral la problemática que ésta pueda presentar, lo que necesariamente ha de redundar en una mayor eficacia rehabilitadora de las penas o medidas que se le impongan.
Por este motivo, y porque hemos comprobado directamente el modo en que dichos servicios llevan a cabo esta labor, venimos abogando por poner en valor, en el contexto de las transferencias, las funciones que les asigna el Convenio que regula su actuación, suscrito en abril de 1994 entre el Gobierno Vasco y el Ministerio de Justicia. A lo largo del último año, han sido cuatro los ámbitos en los que hemos tenido ocasión de comprobar las tareas en las que dichas funciones se han concretado:
• Respecto a los órganos judiciales:
El SAOSD y el SAER han venido informando a los juzgados y tribunales sobre la situación personal, familiar, social, laboral y sanitaria de la persona sentenciada, tanto de cara a las decisiones que quepa adoptar sobre su situación a la espera de juicio, como por lo que se refiere a la ejecución de penas y medidas de seguridad. Han presentado propuestas de aplicación de una pena no privativa de libertad, recogiendo la globalidad de la situación penal y penitenciaria de cada persona. En relación con este punto, han informado a los juzgados sobre los recursos sociales existentes para la excarcelación de personas en prisión provisional y las medidas de control que contribuyan a prevenir la reincidencia, posibilitando el comienzo de planes de inserción en libertad provisional. Han elaborado informes sociales en la fase de instrucción, de cara a la adopción de decisiones en torno a decretar o mantener la prisión preventiva, así como en seguimiento del cumplimiento de las exigencias impuestas por el órgano judicial competente en las suspensiones y medidas de seguridad. Por último, un tema específico en el que han colaborado con esta institución ha sido el de búsqueda de causas y procedimientos dentro y fuera de la CAPV, así como en el apoyo en la tramitación de cancelación de antecedentes penales.
• Respecto a las personas encausadas:
Tras la entrevista de acogida motivacional en calabozos, en prisión o despachos de los propios servicios de apoyo, su actuación ha ido dirigida primordialmente a la elaboración de planes personales y coordinación con las entidades de la sociedad civil que, en su caso, lleven a cabo el acompañamiento de la persona en su proceso de reinserción. Especial relevancia cobra en este sentido la labor de apoyo e información a las familias para el acompañamiento de la persona en proceso. Muchas de las visitas tienen lugar en prisión, pues es en ella donde debe comenzar la intervención, como punto de partida para incorporar cuestiones fundamentales como la responsabilización y la profundización en las razones por las que se haya producido el delito.
• Respecto a los recursos sociosanitarios:
Contando con la autorización expresa de la persona interesada, han llevado a cabo una coordinación permanente con los programas de tratamiento y servicios con los que están en relación las personas, puntual en los casos necesarios, mensual, en general. Se facilita asimismo la intermediación entre los espacios sociosanitario y judicial.
• Respecto a los abogados y abogadas:
Hemos comprobado, por último, la importancia de la coordinación que llevan a cabo estos servicios con los abogados responsables de las causas sobre las que se está trabajando. No porque éstos no presten la debida atención a los asuntos que se les encomiendan de oficio –en todos los casos sobre los que hemos intervenido este año, la asistencia letrada ha sido irreprochable– sino porque, más allá del resultado de un pleito en particular, el número y dispersión de los asuntos que suelen tener pendientes las personas detenidas dificulta abordar cada caso desde la perspectiva integral necesaria para intervenir eficazmente de cara a su reinserción.
El Departamento de Justicia y Administración Pública, sin embargo, no ha seguido en este punto las recomendaciones de esta Defensoría. Por el contrario, ha recortado los medios y las funciones asignadas a estos servicios, que han pasado de desarrollar todas las funciones que hemos expuesto a convertirse, partir de enero de 2012, en un "Servicio de gestión de penas no privativas de libertad y de apoyo a los órganos judiciales en el seguimiento y control de las suspensiones ejecutivas y sustituciones de las penas privativas de libertad, así como de los tratamientos y reglas de conducta por razón de las mismas impuestas a los penados". Así lo indicó el Departamento en respuesta a la solicitud que le formulamos para que nos informara del modo en que nuestras recomendaciones serían tenidas en cuenta, en el contexto de la redefinición de tareas surgida de los Acuerdos que, en el mes de julio, suscribió con la Secretaría General de Instituciones Penitenciarias para el efectivo cumplimiento de las penas de trabajo en beneficio de la comunidad, y de las formas sustitutivas de la ejecución penal.
Esta decisión no representa un avance, según hemos señalado, en la dirección que el Ararteko considera más adecuada para la progresiva implicación de los poderes públicos vascos en la ejecución penal. Al afirmarlo así no excluimos la posibilidad de que el Departamento, aun compartiendo en lo esencial el modelo que esta institución viene propugnando, haya querido redimensionarlo a la vista de los imponderables del momento, sobre todo los económicos.
En cualquier caso, cabe subrayar la valoración que, para fundamentar la decisión, contiene la respuesta del Departamento en torno al papel desempeñado por estos servicios: pone en cuestión que de su labor resulte un beneficio claro y tangible para la persona incursa en el procedimiento penal; sostiene que han venido invadiendo constantemente competencias de la Judicatura, la Fiscalía, los Servicios Sociales, Instituciones Penitenciarias y la Abogacía; y da a entender que, de continuar ejerciendo sus funciones tal como venían haciéndolo, estarían poniendo en entredicho el buen hacer de los profesionales en todos esos ámbitos.
No es posible compartir esta afirmación desde el punto de vista del Ararteko, ni a la luz de nuestra experiencia directa, ni tampoco de la opinión que al respecto hemos podido recabar de operadores jurídicos y sociales en todo el País Vasco, cuyo contraste con la valoración del Departamento no sólo es de carácter fáctico, sino que se extiende a aspectos conceptuales y de interpretación de la norma:
II.3.4. Modificaciones reglamentarias
Las modificaciones experimentadas por el Reglamento Penitenciario, a raíz de la reforma aprobada en 2011, han incidido esencialmente en los siguientes aspectos:
Es preciso reconocer el esfuerzo de la administración penitenciaria por rebajar el número de presos en aislamiento y humanizar sus condiciones de vida. Merece mención, en este sentido, el Programa de Intervención con Internos en Régimen Cerrado, un intento de destensar el sistema y avanzar en la integración del individuo al régimen ordinario. Aún así, lo cierto es que la modificación reglamentaria de 2011 apuesta por dar cobertura legal a los FIES y a la restricción del régimen de vida de la persona incorporada a los ficheros. Éstos tendrían por finalidad disponer de una amplia información de determinados grupos de internos, que permita conocer sus vinculaciones y una adecuada "gestión regimental". Pero obtener estos datos (penitenciarios, incidencias, comunicaciones con el exterior...) requiere, de forma inevitable, la existencia de una serie de mecanismos y prácticas de control ante los que no podemos por menos de mostrar nuestra preocupación, en la medida en que pueden afectar directamente a los derechos fundamentales de las personas. Así lo recogen, por ejemplo, las Propuestas Legales formuladas en 2011 por el Área Jurídica de la Pastoral Penitenciaria:
III. Otras actividades previstas en el plan de actuación del área
III.1. Reuniones con asociaciones
Hemos celebrado en los tres territorios reuniones con las entidades de iniciativa social que trabajan en la reinserción de las personas presas, así como con los letrados y letradas responsables del Turno de Asistencia Penitenciaria de cada uno de los tres Colegios de Abogados.
Mediante estos encuentros, que mantenemos anualmente, buscamos un espacio estable de información mutua sobre las actividades que unos y otros llevamos a cabo, con independencia del contacto que mantenemos a lo largo del año en relación con casos específicos para los que se solicita nuestra intervención. Por otra parte, los motivos de preocupación que nos manifiestan nos permiten conocer, de primera mano, la evolución de la situación en nuestras prisiones. Además de los que ya han sido reseñados a lo largo de este informe, este año cabe destacar los siguientes:
III.2. Reuniones con administraciones
III.2.1. Fiscalía
Nos hemos reunido con la Fiscalía Superior y las Jefaturas provinciales, a efectos de Información sobre las actuaciones de esta institución de las que hemos dado cuenta más arriba, así como de contraste y reflexión sobre la aplicación en la práctica de las distintas modalidades de cumplimiento de penas y medidas de seguridad previstas en la legislación. Particular atención recibió la problemática de la atención a la salud mental en el ámbito penitenciario.
III.2.2. Gobierno Vasco
Además del contacto constante que mantenemos a lo largo del año con la Viceconsejería de Justicia en materia –entre otras– de ejecución penal, hemos tomado parte en la Comisión Jurídico-Penitenciaria convocada por la Dirección de Drogodependencias del Gobierno Vasco.
IV. Quejas destacadas
IV.1. Información a una víctima de violencia de género sobre el tratamiento y los beneficios penitenciarios de su agresor
Situación denunciada
Una mujer se dirigió al Ararteko para exponer su inquietud ante el hecho de que su expareja, que cumplía condena por haber intentado asesinarla, estuviera disfrutando de permisos penitenciarios. Entendía que ello violaba sus derechos como víctima, tanto por la inseguridad que le provocaba, como por el hecho de que no hubiera llevado a cabo ningún intento de satisfacer la responsabilidad civil impuesta como consecuencia de la agresión, a pesar de que contaba con un trabajo remunerado en prisión.
La intervención del Ararteko
El Ararteko entendió que la reclamante tenía derecho a una información más cumplida sobre el beneficio otorgado a su agresor. A pesar de que la había solicitado a la Administración Penitenciaria, tan sólo se le había indicado el día en que salía de permiso. Contando con ese único dato, y estando pendiente la responsabilidad civil, no nos parecía extraño que percibiera la situación, al mismo tiempo, como una amenaza y una falta de respeto a su condición de víctima.
En consecuencia, nuestra primera actuación se dirigió a lograr que esta ciudadana tuviera conocimiento de lo que estaba sucediendo. Por medio de los servicios de apoyo a la ejecución penal y la reinserción del Gobierno Vasco, tuvimos noticia de dos datos relevantes al respecto: por un lado, que el permiso había sido otorgado, una vez transcurrido el tiempo mínimo que dispone a tales efectos la normativa penal y penitenciaria, en el marco de un tratamiento específico: el interno había seguido con aprovechamiento cursos y terapias cuyos responsables, en su evaluación, habían apreciado su arrepentimiento por el daño causado, así como una positiva evolución de su personalidad. Los permisos, en ese contexto, eran una herramienta que la ley dispone para favorecer esa evolución. Para asegurarlo, su duración en un primer momento sería de un día, y durante todo el tiempo el preso debía permanecer acompañado por personal de una entidad especializada, como es Loiola Etxea; por otro lado, que el preso llevaba dos meses ingresando 200 euros del sueldo que percibía en prisión para ir pagando la responsabilidad civil.
En cuanto a este último aspecto, emprendimos gestiones ante el Tribunal sentenciador y el Juzgado de ejecutorias penales, a resultas de las cuales fue localizado el punto en que se encontraba paralizado el cobro de los mandamientos de pago, que fueron inmediatamente ingresados en la cuenta de la reclamante. Pero lo que nos pareció mucho más relevante, en términos de seguridad y empoderamiento de la víctima, fue el proceso que se desarrolló a raíz de la información que le proporcionamos sobre el sentido, contenido y desarrollo del permiso concedido a su agresor. En este punto debemos destacar la importancia de la colaboración prestada por Loiola Etxea: tras hacernos partícipes de la línea de trabajo seguida con esta persona, accedió a nuestra propuesta de explicárselo personalmente a la reclamante. Y lo hizo con profesionalidad y calidez, manteniéndose en contacto con ella para tenerle al tanto de todos los movimientos que realizaran con el preso cuando salieran con él de permiso, y poniéndose a su disposición para todo aquello en que pudieran ayudarle.
Resultado
La reclamante aceptó y agradeció este enfoque del problema con la entereza y generosidad de las que, en nuestra experiencia, suelen dar muestra las víctimas cuando se sienten tratadas con respeto y cercanía. Entendemos que lo sucedido muestra la conveniencia de una atención a la víctima que combine la información objetiva y completa con la calidez humana y el abordaje integral de los problemas:
IV.2. Acceso por parte de las personas extranjeras en prisión a la documentación necesaria para contraer matrimonio o inscribirse en el Registro de Parejas de Hecho
Situación denunciada
Una mujer de Donostia, pareja de una persona de nacionalidad francesa que se encontraba en prisión, llevaba año y medio intentando darse de alta con ella en el Registro de Parejas de Hecho. No lo conseguía porque para ello se le exigía un certificado del estado civil de la persona en prisión, emitido por el registro civil de su país de origen. En Francia, sin embargo, las autoridades alegaban que el hecho de que esta persona llevara años residiendo fuera de su país impedía expedir dicha certificación.
La intervención del Ararteko
Emprendimos gestiones al respecto ante el viceconsejero de Asuntos Sociales del Gobierno Vasco, como responsable jerárquico de la gestión del referido Servicio. Le expusimos que el tiempo que esta persona llevaba fuera de Francia era el mismo que llevaba preso en España y que, por tanto, el dato que se pretendía acreditar mediante la certificación solicitada –esto es, la soltería de ambos miembros de la pareja– podía demostrarse, a nuestro juicio, mediante la combinación de dos documentos: por un lado, la certificación de las autoridades penitenciarias en el sentido de que no había contraído matrimonio en este tiempo; por otro, el llamado "extrait d’acte de naissance integral" que, según comprobamos, sí podían librar las autoridades francesas.
Resultado
El viceconsejero se mostró de acuerdo, y dio instrucciones para que la solicitud de inscripción fuera aceptada y en adelante los criterios del registro fueran corregidos en el sentido expuesto. Una vez la reclamante obtuvo los documentos reseñados, su presentación sirvió para la inscripción de la pareja en el Registro.
V. Conclusiones
• A pesar de que las competencias en materia penitenciaria siguen siendo exclusivas del Estado, ha continuado el proceso para la transferencia de determinados aspectos de su gestión. Iniciado en materia de educación y sanidad, ha sido impulsado este año por medio de nuevos acuerdos suscritos entre el Departamento de Justicia y Administración Pública del Gobierno Vasco y el Ministerio del Interior. Animamos al Departamento a potenciar al máximo el ámbito competencial en esta materia, en línea con las recomendaciones de esta institución dirigidas a conseguir que las distintas administraciones vascas han de hacer todo lo posible, en el marco de sus atribuciones, por extender a las personas presas la red normalizada de servicios que gestionan.
• Un aspecto positivo de tales acuerdos ha sido el impulso al papel desempeñado por las entidades sociales colaboradoras en materia de reinserción, destinándose además a estos efectos una partida específica en los presupuestos. No obstante, a efectos de aprovechar al máximo su cualificación, debemos recomendar que ese impulso tenga en cuenta una serie de criterios en los que estas entidades, en todas las reuniones que hemos celebrado con ellas, vienen insistiendo a partir de su experiencia en el diseño y desarrollo de itinerarios de inserción socio-laboral:
• Sin perjuicio de todo lo anterior, sigue siendo necesaria la transferencia completa de las competencias penitenciarias. Y mientras esto no sea posible sino a nivel parcial, debemos insistir en nuestra recomendación de que el proceso contemple ámbitos de decisión en materia de clasificaciones, destinos y régimen interno de las prisiones, materias que condicionan la capacidad de gestionar de forma verdaderamente autónoma todas las demás. Los acuerdos suscritos hasta el momento con la Administración central no han incluido, sin embargo, avances en este sentido, a pesar de que su incidencia es determinante en el itinerario de la persona presa a lo largo del cumplimiento de su condena, así como en las posibilidades de que reciba un apoyo efectivo en su proceso de inserción socio-laboral.
• También se aparta de las recomendaciones del Ararteko el recorte que, a raíz de los citados acuerdos con el Ministerio del Interior, han sufrido en sus medios y funciones los servicios de Asistencia y Orientación Social al Detenido (SAOSD) y a la Reinserción (SAER). La labor de estos servicios ha venido facilitando el abordaje integral de las múltiples circunstancias que, interactuando entre sí, configuran la situación de exclusión social en que se encuentran, de acuerdo con nuestra experiencia, gran parte de las personas que entran en el sistema penal y penitenciario. De esta forma, los poderes públicos están en mejores condiciones de comprender en qué forma incide dicha situación sobre los derechos y garantías que les asisten, así como de identificar, desde esa comprensión, posibles ámbitos de intervención al respecto, desde la labor previa al juicio hasta el seguimiento personalizado de los itinerarios de inserción laboral y social. Siendo esta perspectiva una parte esencial del modelo de ejecución penal que propugnamos para Euskadi, entendemos que debe estar presente también la progresiva asunción de competencias en esta materia. Por ello hemos de recomendar que el proceso de transferencias no vaya acompañado de una reducción del papel desempeñado en este sentido por el SAOSD y el SAER, sino de una apuesta decidida por reforzarlo, tanto a nivel material como competencial.
• La política penitenciaria que se ha utilizado para con los presos y presas de ETA, tanto en la fijación de las normas legales como en la interpretación y aplicación de éstas, ha estado determinada y condicionada en las últimas décadas por la lucha antiterrorista. A nuestro juicio, el hecho de que ETA haya abandonado explícita y definitivamente su actividad criminal facilita una interpretación de la Ley que, como esta institución siempre ha recomendado, posibilite la aplicación a sus presos y presas, desde criterios de reinserción, del régimen general de cumplimiento de las penas. Debemos por tanto reiterar la conveniencia de modificar en este sentido la política penitenciaria, en materias como el traslado a cárceles del País Vasco o próximas a nuestra Comunidad Autónoma, la aplicación de permisos, libertades condicionales, cómputo de beneficios penitenciarios o excarcelación de quienes padecen enfermedades graves e incurables.
• Esta institución entiende que las prisiones de Araba-Álava y la de Nanclares de la Oca deberían disponer de paradas de autobús que las unieran con la ciudad de Vitoria-Gasteiz.
6. Personas en situación o riesgo de exclusión social
I. Antecedentes
Este apartado del informe anual recoge las actuaciones que afectan a las personas que sufren procesos de exclusión. Estos procesos tienen entre sus causas las desigualdades sociales y económicas. La destrucción del empleo (en el Estado hay una tasa de paro del 21%, en la CAPV del 12%) ha acompañado a la crisis y ha favorecido el aumento del número de personas en riesgo de exclusión social.
Unas políticas sociales suficientemente dimensionadas limitan los efectos más dramáticos de un sistema financiero-económico que no tiene en cuenta las dificultades de las personas y las diferentes situaciones de vulnerabilidad en las que pueden encontrarse, por razón de edad, género, salud o porque sufren discriminación en el acceso al mercado de trabajo o, simplemente, porque no hay empleo o es muy precario.
Precisamente, las políticas de recorte que se han planteado como imprescindibles en muchos Estados de Europa y específicamente en nuestro país están teniendo un coste social considerable. Las medidas de austeridad limitan el gasto público, por lo que afectan muy gravemente a las personas en riesgo o en situación de exclusión social. Además, estas medidas hacen vincular la crisis con el gasto público de los Estados, cuando la causas de la crisis no ha sido el aumento del gasto público (que, por otro lado, en la zona euro ha estado sujeto a restricciones), sino las políticas financieras de especulación que no han estado adecuadamente supervisadas.
En el actual contexto económico las políticas sociales de garantía de ingresos son aun más necesarias. De hecho en el año 2011 ha habido un incremento de personas que no disponen de ingresos para hacer frente a sus necesidades más básicas, lo que ha dado lugar a que se amplíe la partida presupuestaria por parte del Gobierno vasco para hacer frente a dicho incremento.
Esta institución ha señalado en diversas ocasiones que el Sistema Vasco de Garantía de Ingresos es un factor de cohesión social y de protección social fundamental, que requiere ser dotado de los medios e instrumentos necesarios para hacer frente a la labor tan importante de prevenir el riesgo de exclusión, paliar situaciones de exclusión personal, social y laboral, y facilitar la inclusión social y laboral de quienes carezcan de los recursos personales, sociales o económicos suficientes para el ejercicio efectivo de los derechos de ciudadanía. También es importante que existan otros recursos y prestaciones para atender a las diferentes situaciones de vulnerabilidad, como son los recursos sociosanitarios o los recursos para personas sin hogar, y que contemplen las distintas fases de los procesos de exclusión. La diversidad de recursos, tanto de iniciativa pública como privada, permite a las personas que se encuentran en situaciones más graves de exclusión iniciar itinerarios de inserción y atender específicamente sus necesidades.
La Estrategia Europa 2020 define un nuevo indicador agregado de personas que viven en situación o riesgo de pobreza y exclusión social: se consideran personas en situación o riesgo de pobreza y exclusión social a aquellas que viven con bajos ingresos y/o las que sufren de privación material severa (personas que viven en hogares que declaran no poder permitirse 4 de los 9 ítems seleccionados a nivel europeo. Estos ítems son: pagar el alquiler o una letra; mantener la casa adecuadamente caliente; afrontar gastos imprevistos; una comida de carne, pollo o pescado (o sus equivalentes vegetarianos) al menos 3 veces por semana; pagar unas vacaciones al menos una semana al año; un coche; una lavadora; un televisor en color; un teléfono (fijo o móvil). En el informe de la Red de Lucha contra la pobreza y la exclusión social (EAPN, Madrid), que se ha publicado en el año 2011, con relación a datos del año 2009, si seguimos dicho indicador el grupo de personas en riesgo de pobreza y exclusión social en el País Vasco era del 12,6%. La media del Estado era del 23,4% (España está en el puesto número 11 con mayor pobreza de la Europa de los 27). (Estos indicadores son diferentes a los que se utilizan en la encuesta de pobreza y desigualdades sociales del Gobierno vasco, que analizaban datos del año 2008 y a los que nos hemos referido en otro informe anual).
En definitiva, el panorama que tenemos es bastante incierto por los recortes que se han dado y se están dando, que afectan gravemente a este colectivo. Siguen estando pendientes de aprobación, en desarrollo de la Ley de Servicios Sociales, similares instrumentos estratégicos cruciales como son la cartera de servicios y prestaciones, la normativa reguladora de los convenios de inclusión o la regulación de la participación económica de las personas usuarias en la financiación de las prestaciones y servicios no gratuitos previstos en el Catálogo de Servicios Sociales de dicha ley. Otros, como la puesta en marcha de Lanbide o de la Alta Inspección de Servicios Sociales han ido avanzando, como recogemos en el epígrafe relativo al contexto normativo.
II. El área en cifras
Este año el número mayor de quejas que hemos tramitado es el de personas que declaran no disponer de ningún ingreso económico, número que ha aumentado en proporción con los datos relativos a otros años.
De hecho, el aumento experimentado en el número de quejas en esta área en concreto ha significado un incremento del 500% respecto de las cifras manejadas el año anterior. Concretamente, de 78 en 2010, se ha pasado a 329 en 2011. De entre estas quejas destacan las relativas a la suspensión de prestaciones sociales, concretamente Renta de Garantía de Ingresos y Prestación Complementaria de Vivienda. A continuación destacan las referidas a la reclamación de cantidades percibidas indebidamente (teniendo en consideración que muchas de las quejas por suspensión de prestaciones, especialmente en Álava, incluyen junto con la suspensión la reclamación de los indebidos), seguidas por las relativas a las denegaciones y retrasos en la gestión de las prestaciones y ayudas.
También se han recibido quejas que afectan a otros aspectos, como son los problemas derivados de simultanear la percepción del subsidio por desempleo (prestación estatal) y otras prestaciones asistenciales, cuando estas últimas exceden de cierto importe, los procedimientos de control e inspección de las prestaciones económicas, o la atención social a las personas usuarias.
III. Contexto normativo y políticas públicas
En este epígrafe hacemos mención a algunas de las nuevas normativas que han entrado en vigor y a actuaciones públicas que afectan al área.
Entre las novedades normativas que han tenido lugar durante el año 2011, hay que destacar la aprobación de la Ley 4/2011, de 24 de noviembre, de modificación de la Ley para la Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social, que entró en vigor este mismo año: el día 13 de diciembre. Esta modificación pretende una mayor vinculación entre la percepción de la Renta de Garantía de Ingresos con la inclusión activa mediante el empleo, gracias a la transferencias de las políticas activas de empleo que recibió nuestra Comunidad Autónoma el pasado año, que dieron lugar a la creación del ente público Lanbide-Servicio Vasco de Empleo, adscrito al Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco.
Con la nueva ley, Lanbide asume un destacado papel en la gestión del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos e Inclusión Social ya que asume la gestión de la Renta de Garantía de Ingresos (RGI) y de la Prestación Complementaria de Vivienda (PCV); esto es, tanto la solicitud y la tramitación (que venían realizando los ayuntamientos) como la resolución (que dictaban las diputaciones forales). Por otro lado, entre los objetivos de la ley se incluye "garantizar el acceso al mercado laboral de las personas empleables y perceptoras de la renta de garantía de ingresos". En este sentido, el Gobierno Vasco asume la función de "la activación laboral de las personas perceptoras de la prestaciones del sistema". Para ello adquiere gran importancia el "convenio de inclusión activa" (antes denominado "convenio de inclusión") que se suscribirá entre Lanbide y las personas afectadas, convenio que se evaluará cada dos meses.
En la modificación, también hay que mencionar algunos aspectos que afectan a las condiciones de la RGI (y, por tanto, también a la PCV). Uno de ellos a subrayar es el endurecimiento de uno de los requisitos de acceso a la RGI, como es el periodo necesario de empadronamiento y residencia efectiva en la CAV. Así, con anterioridad a la modificación, se exigía tener un año con antelación a la fecha de presentación de la solicitud. Con la nueva ley se piden tres años y, de no cumplirse, acreditar cinco años de actividad laboral remunerada (excepto pensionistas y víctimas de violencia de género). Se mantiene el hecho de que, si no se cumple lo anterior, se requiere padrón y residencia efectiva en la CAV durante cinco años continuados de los diez inmediatamente anteriores.
Esta nueva exigencia supone una dificultad añadida en el acceso a dichas ayudas para muchas personas llegadas a nuestra Comunidad y se produce, precisamente, en un momento muy difícil para lograr un empleo remunerado. Esto puede conducir a que personas que se encuentran en situación de necesidad, y también de exclusión social, queden fuera de la cobertura de nuestro sistema de protección. Por eso, habrá que estar pendientes a los efectos que estas medidas puedan producir en nuestra sociedad y, en especial, en los colectivos más débiles y vulnerables de la misma.
Con la nueva normativa, la RGI se revisará trimestralmente y sus beneficiarios (toda la unidad de convivencia, con algunas excepciones) están obligados, entre otras cosas, a realizar trabajos en beneficio de la comunidad. Entre las causas de extinción de la RGI se reducen de tres a dos el número de suspensiones de la prestación que debe haber, producidas en dos años de vigencia de la misma y motivadas por incumplimiento. Igualmente, se reducen de tres a uno el número de rechazos posibles, sin causa justificada, a un empleo adecuado o a una mejora en las condiciones de trabajo. Por último, cabe citar que se incluyen nuevos hechos que pueden constituir infracción grave, como son: no destinar la prestación a su finalidad; practicar la mendicidad, permitirla o forzar a su práctica a otros miembros de la unidad de convivencia; reintegrar el importe de las cantidades indebidamente percibidas.
Esta importante modificación de la Ley 18/2008, requiere la adecuación del reglamento regulador de la Renta de Garantía de Ingresos.
Las Ayudas de Emergencia Social no sufren modificación con la Ley 4/2011, excepto que semestralmente se revisará el mantenimiento del cumplimiento de los requisitos. Anteriormente, no se fijaba periodo concreto. Este aspecto afecta al Decreto 4/2011, de 18 de enero, que regula estas ayudas y que, como se ve, también ha sido aprobado este año, en desarrollo de la Ley 18/2008, de 23 de diciembre, para la Garantías de Ingresos y para la Inclusión Social. Entre las novedades que incorpora está la de que para poder cobrarla hay un límite patrimonial (el patrimonio debe ser menor de 8.000 €, frente a los 40.000 € de la normativa anterior) Anualmente se publica normativa que fija las cuantías máximas para cada uno de los gastos específicos contemplados en las Ayudas de Emergencia Social y señala los criterios para la distribución de los créditos consignados para su cobertura y fija el límite presupuestario.
La modificación introducida por la Ley 4/2011, a que nos estamos refiriendo, ha llevado a la Diputación Foral de Bizkaia a modificar, a su vez, su ayuda específica para la inclusión social, que la había regulado mediante el Decreto Foral 60/2011, de 22 de marzo.
Esta ayuda está prevista para personas que, por distintas razones (edad, padrón…), no pueden acceder a la RGI, a pesar de que se encuentran en situación de necesidad. Su acceso está vinculado al establecimiento con la persona titular de un plan individual de atención/intervención, para facilitar su inclusión social y/o laboral. La modificación de ese decreto foral, que realiza el Decreto Foral 207/2011, de 13 de diciembre, eleva los requisitos exigidos (periodo previo de constitución de unidad de convivencia, de empadronamiento en Bizkaia…) pero continúa dando cobertura a personas que la necesitan y a quienes no alcanza la protección de la RGI.
Una ayuda similar tiene la Diputación guipuzcoana (Decreto Foral 29/2009, de 28 de julio), a la que nos hemos referido en otras ediciones, que no ha sido modificada.
Por otra parte, la Diputación alavesa ha continuado convocando para este año su ayuda económica para personas, mayores de 25 años, que se encuentren en itinerario de inclusión, para contribuir a la cobertura de sus gastos derivados de su formación.
Otra novedad es la creación del Observatorio Vasco de Servicios Sociales mediante Decreto 225/2011, de 26 de octubre, que tiene por finalidad promover las medidas necesarias para la garantía y la mejora de la calidad de los servicios sociales. Este observatorio quedará integrado en la red de Observatorios-Ikuspegiak, junto con los observatorios de familia, infancia e inmigración. El objetivo es contar con un mapa de servicios que se corresponda con la realidad y que proporcione una imagen de la evolución de la dependencia, la discapacidad o la exclusión social. El observatorio pretende también recoger información sobre la demanda no atendida.
Este año también se ha aprobado el Plan Estratégico de Servicios Sociales 2011-2014.
En otro orden de cosas, hay que indicar que muchas de las personas que se encuentran en situación de exclusión o en riesgo de ella requieren atención social y sanitaria, simultáneamente. Por eso, hemos mantenido numerosas veces la necesidad de que se avance en el desarrollo del ámbito socio-sanitario. En este aspecto, este año se ha dado un paso más con la aprobación del Decreto 69/2011, de 5 de abril, del Consejo Vasco de Atención Sociosanitaria, órgano previsto en la Ley de Servicios Sociales (art. 46.6) cuya finalidad, con carácter general, es la orientación y el seguimiento de las decisiones políticas, normativas, económicas, organizativas y asistenciales en materia sociosanitaria. En el año 2011 también se ha aprobado el documento marco que fija las directrices del desarrollo del modelo de atención sociosanitaria. En cuanto a las actuaciones del Consejo, nos remitimos al área de personas con enfermedades crónicas en las que se expone con más detalle.
Este año también se ha presentado el Informe sobre la situación de los servicios sociales en la CAPV, del Consejo Vasco de Servicios Sociales, de enero 2011.
Este informe, entre otros aspectos, recoge una valoración de los servicios sociales y analiza el desarrollo de la red de servicios sociales. En esta parte hace referencia al impacto de la crisis en cuanto a un aumento de la demanda y una reducción, en algunos casos, de los recursos económicos disponibles (si bien, en bastantes casos, se insiste en la capacidad que ha demostrado el sistema para mantenerse, e incluso crecer, en un contexto tan adverso).
Entre las cuestiones que destacamos que afectan al área, el informe plantea que en los últimos años en el ámbito de la pobreza y la exclusión social en la CAPV hubo un incremento del número de plazas residenciales y de plazas en centros de atención diurna con un desarrollo desigual en los tres territorios históricos y que la mayor parte del gasto en políticas contra la pobreza y la exclusión se destina a prestaciones económicas. Esta última cuestión es un elemento para la reflexión y el debate ya que, en general, el sistema de servicios sociales está cada vez más basado en las prestaciones económicas, cuando quedan pendientes muchos servicios a desarrollar.
Por último, destacamos la insistencia del Parlamento Europeo con relación a la necesidad de una estrategia europea para la lucha contra el sin hogarismo, Resolución del Parlamento Europeo sobre una estrategia de la UE para las personas sin hogar (B7-0475/2011). En la misma se plantea que esta cuestión es urgente y debe ser abordada por la Unión Europea y señala el contenido y alcance que debería contemplar, como es la previsión de un paquete de medidas para apoyar el desarrollo y el sostenimiento de estrategias nacionales y regionales eficaces para las personas sin hogar que se integre en los ámbitos políticos pertinentes en el marco de la lucha contra la pobreza y la exclusión social, o que se conceda una atención especial a los enfoques orientados a la vivienda en el marco de la innovación social de la Plataforma Europea contra la Pobreza y la Exclusión Social, entre otras.
IV. Plan de actuación
IV.1. Reuniones
Este año hemos mantenido reuniones con asociaciones que trabajan en el ámbito de la inclusión social, en defensa de los derechos de las personas que sufren procesos de exclusión social.
En concreto, nos hemos reunido con las asociaciones Izangai, Argilan y Sos Racismo Bizkaia.
Estas asociaciones trabajan en Bizkaia, por lo que los temas tratados afectan a ese Territorio Histórico. Nos han trasladado las dificultades que están teniendo muchas personas para acceder al Sistema de Garantía de Ingresos y/o para mantenerse en el mismo. Los retrasos en resolver las solicitudes de prestaciones económicas y los recortes en las mismas (retraso que a finales del año ha sido menor).
También plantean que las prestaciones económicas que se conceden a las personas que no tienen ingresos son insuficientes y están sufriendo recortes. La principal ha sido la limitación a dos unidades de convivencia por vivienda; también las nuevas condiciones que se exigen para cobrar las Ayudas de Emergencia Social o las limitaciones que se están dando en otras prestaciones, como son las Ayudas de Inserción que gestiona la Diputación Foral de Bizkaia.
Señalan, igualmente, algunas contradicciones que observan en la normativa, como es la previsión de que cuando haya tres unidades de convivencia se derive al Servicio Público de Vivienda-Etxebide. El problema es que este servicio exige que las personas que se vayan a beneficiar de una vivienda deben disponer de ingresos.
Insisten en que, en los procedimientos de suspensión, no se ha cumplido en todos los casos el trámite de alegaciones. Sí se ha empezado a cumplir en los casos de suspensión por no mantener activa la demanda de empleo. El procedimiento de avisar a la trabajadora social del servicio social de base se cumple, únicamente, cuando concurre la causa de suspensión de la prestación por no mantener activa la demanda de empleo. En otros casos no se cumple, lo que valoran de gravedad cuando se extingue la prestación o se ha presentado el recurso frente a la resolución de suspensión y no se ha resuelto. Plantean que las administraciones públicas no tienen capacidad para estudiar las alegaciones o las modificaciones que presentan las personas en un tiempo razonable y se procede a suspender la prestación cuando hay cualquier indicio, con independencia de que haya una razón de peso.
Finalmente, hacen referencia a las actuaciones de control e inspección de prestaciones a las que nos referimos en el apartado de quejas destacadas.
Hemos mantenido diversas reuniones con el Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco, en las que se han tratado los problemas que estamos viendo en la tramitación de las quejas que afectan a la prestación de la Renta de Garantía de Ingresos. Se trataron más temas pero queremos destacar por su importancia en el año 2011, el relativo a la suspensión de la prestación por no mantener activa la demanda de empleo, que provocó una importante alarma entre las personas usuarias, que tuvo efectos en todo el sistema. En la reunión el Departamento nos trasladó que el origen de esas suspensiones se encontraba en la posibilidad que habían tenido de acceder a los datos del Sistema de Información de los Servicios Públicos de Empleo (SISPE). Esta información ha supuesto un nuevo procedimiento que se acordó con las diputaciones forales. Nos informaron que dichos datos se iban a comunicar mensualmente a las diputaciones y estas, a su vez, a las personas usuarias, y que posteriormente se iba a abrir un periodo de alegaciones con carácter previo a la resolución. Avanzaron que iban a poder conocer la información sobre las personas extranjeras que acceden a la autorización administrativa de trabajo, a través de un cruce de datos con las subdelegaciones de Gobierno.
En otra reunión, también mantenida en el año 2011 con el mismo departamento, hemos trasladado, entre otras cuestiones, la preocupación de esta institución con relación a la aplicación del Decreto 147/2010, que estaba dando lugar a resoluciones por las que se suspende o se extingue la prestación de la Renta de Garantía de Ingresos a personas que no recibían otros ingresos, o bien estos eran claramente insuficientes.
También nos hemos reunido con el Ayuntamiento de Bilbao con relación al procedimiento que seguían en la inspección y control de las prestaciones económicas. En la reunión trasladamos la importancia de que, con anterioridad a que se remitiera la propuesta de suspensión, se concediera un trámite de audiencia a la persona afectada para que conociera los hechos y pudiera presentar las alegaciones correspondientes.
IV.2. Recomendaciones de carácter general
IV.2.1. Inscripción en el padrón municipal
Hemos dirigido a los ayuntamientos de la CAPV una recomendación relativa a la inscripción en el padrón municipal de las personas sin hogar y de los menores tutelados por las diputaciones forales: Obligación de los ayuntamientos de llevar a cabo diversas actuaciones para la inscripción en el padrón municipal de las personas sin hogar y a los menores tutelados por las diputaciones forales que viven en centros residenciales en su municipio (Recomendación general del Ararteko 5/2011, de 17 de octubre).
IV.2.2. Suspensión del derecho a prestaciones económicas
Dado el incremento en el número de quejas, así como a la constatación de la existencia de determinadas prácticas irregulares por parte de las administraciones afectadas, se emitió la Recomendación general del Ararteko 9/2011, de 29 de noviembre: Consecuencias de la aplicación de la suspensión del derecho a las prestaciones sociales y de las vías empleadas para ello. Renta de Garantía de Ingresos y Prestación Complementaria de Vivienda.
Mediante esta recomendación, el Ararteko ha expresado su preocupación por determinadas prácticas en relación, especialmente, con la suspensión del derecho a la Renta de Garantía de Ingresos y a la Prestación Complementaria de Vivienda. Los principales defectos detectados se refieren a la ausencia de un periodo durante el cual las personas afectadas puedan presentar las alegaciones antes de la resolución, en los procedimientos de suspensión y extinción de las prestaciones, así como a los problemas para reanudar la prestación una vez que decaen las causas que la pudieron motivar. Asimismo, se recomienda el uso de determinados instrumentos creados por el legislador con una clara intención garantista, como son la suspensión cautelar y el procedimiento sancionador; en este sentido, el Ararteko no tiene conocimiento de la aplicación del régimen sancionador previsto por la ley, habiendo sido la suspensión y extinción de las prestaciones la práctica habitual durante el año 2011. Dentro de estos instrumentos cabría incluir la necesidad de incoar expedientes para la reclamación de cantidades indebidas, procedimiento totalmente ausente en Álava.
V. Quejas destacadas
V.1. Sistema de Garantía de Ingresos
V.1.1. Problemas derivados de simultanear la condición de titular del subsidio por desempleo y de otras prestaciones asistenciales, cuando estas últimas exceden el 75% del salario mínimo interprofesional
En el informe del pasado año mencionábamos esta cuestión que resultaba incipiente. A lo largo de 2011, sin embargo, hemos recibido numerosas quejas (46) de personas que eran titulares del subsidio por desempleo (prestación estatal que se percibe, en algunos casos, tras la finalización de la prestación por desempleo o paro) y lo complementaban con la Renta de Garantía de Ingresos (RGI) hasta el límite de esta prestación. A veces, percibían también la Prestación Complementaria de Vivienda (PCV) para el pago del alquiler.
Como el importe total de lo recibido por una o las dos prestaciones autonómicas superaba un cierto límite –el 75% del salario mínimo interprofesional (SMI) en cómputo mensual, excluidas las dos pagas extraordinarias (en el año 2011, 481,05 euros)– el Servicio Público de Empleo Estatal (SPEE) les extinguió el subsidio por desempleo y, además, les requirió la devolución de cantidades que consideraba indebidamente percibidas. La razón alegada era que disponían de rentas superiores al citado límite, que es el establecido para tener derecho al subsidio (artículo 215.1 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social). Esta institución no comparte ese criterio porque no tiene en cuenta el destino familiar, y no personal, que tienen ambas prestaciones autonómicas, lo que debería llevar a no computar al titular el importe total de las ayudas. Así, el Ararteko dictó la Recomendación general 2/2011, de 8 de agosto. Necesidad de dar respuesta a las situaciones creadas por la suspensión del subsidio por desempleo a personas titulares de otras prestaciones sociales.
Tanto la RGI como la PCV son prestaciones asistenciales que, con independencia de quien sea su titular o perceptor, están destinadas al conjunto de la unidad de convivencia. No constituyen, por tanto, un ingreso personal o propio de quien lo recibe, sino una renta familiar. En este sentido, el titular o preceptor no es más que un representante o administrador familiar de la prestación, caso similar al de la madre que percibe la pensión de orfandad de su hijo, que no es computable a estos efectos (sentencia Tribunal Supremo de 20 de octubre de 1997).
Por eso, entendemos que en el cómputo de rentas a efectos del subsidio se debe tener en cuenta el número de miembros que integran la familia o unidad de convivencia (excepto cuando esta es unipersonal).
Hay que señalar que casi todas estas quejas han provenido de Álava y, en especial, de Vitoria-Gasteiz (83%). Solo una de Gipuzkoa y ninguna de Bizkaia. En la mayoría de los casos, el titular representa a una unidad familiar de varios miembros, en la que hay hijos menores. Las cantidades cuyo reintegro se les exige son muy elevadas (desde 1.270 hasta más de 10.000 euros), especialmente para personas sin recursos y, además, esta deuda les condiciona su futuro.
En esta institución se entendió, por una parte, que la Prestación Complementaria de Vivienda no procedía ser computada, teniendo en cuenta su finalidad y de acuerdo con la normativa y ciertos pronunciamientos del Tribunal Supremo. El SPEE, a quien también se remitió la recomendación, así lo comprendió (artículo 215.3.2. de la Ley General de la Seguridad Social y artículo 7.1.c).3º del Real Decreto 625/1985, de 2 de abril).
De acuerdo con esto, dictó una Instrucción, con fecha 24 de octubre de 2011, en ese sentido, remitida a sus delegaciones provinciales. Sin embargo, no procedió, tal como propusimos, a la revisión de oficio de las resoluciones dictadas hasta ese momento, en las que el cómputo de esa prestación había resultado perjudicial para la persona afectada. Se alegó que se trataba de un cambio de criterio en la aplicación de la norma y no de una modificación normativa.
En cuanto a la RGI, pensamos que, en todo caso, debía computarse la parte proporcional que correspondía a una persona (titular) (cuantía de las rentas familiares dividido entre los miembros que la componen), teniendo en cuenta el destino familiar de la prestación. Incluso, entendíamos que no debía computarse esta prestación a efectos del subsidio porque la otorga nuestra Comunidad Autónoma, en el ejercicio de su competencia y con cargo a sus propios fondos, sin comprometer los del Estado. El SPEE, sin embargo, no ha variado su criterio en este aspecto.
Como consecuencia de lo anterior, una vez excluida la PCV del cómputo de rentas, pero computando toda la RGI a su titular según el criterio del SPEE, resulta lo siguiente: la RGI correspondiente a las unidades de convivencia compuestas por 1 y 2 personas no exceden el límite de recursos señalado y, por tanto, pueden acceder al subsidio. Sin embargo, en las unidades de 3 o más miembros la cuantía de la RGI es mayor y esto hace que exceda ese límite (en 28,33 euros) y se les suspenda el subsidio. Es decir, resultan perjudicadas las familias o unidades de convivencia más numerosas. Además, muchas familias a quienes se les computó la PCV antes de la aprobación de la instrucción citada han quedado endeudadas por los indebidos reclamados. Tras la suspensión del subsidio, la comunidad autónoma ha incrementado la cuantía de la RGI a las familias afectadas, por lo que está asumiendo el importe de los subsidios no abonados.
Este problema no se dará con las percepciones del año 2012, debido a que la cuantía de la RGI se ha reducido en un 7%, (disposición adicional octava de la Ley 6/2011, de 23 de diciembre, por la que se aprueban los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma de Euskadi para el ejercicio 2012, con lo cual el importe máximo -familias de tres o más miembros- no alcanza el 75% del SMI.
V.1.2. Suspensiones de la prestación de la Renta de Garantía de Ingresos por causas que no están en la normativa
Hemos tramitado varias quejas a personas a las que se les han suspendido las prestaciones de la Renta de Garantía de Ingresos y la Prestación Complementaria de Vivienda. En un caso se trataba de una persona que no constaba en el expediente administrativo que había presentado los recibos justificativos del pago del alquiler, aunque la persona disponía de los mismos, por lo que le suspendieron el abono de la prestación y le solicitaron la devolución de las cantidades percibidas. No hubo trámite de audiencia, sino que automáticamente se procedió a la suspensión de la prestación. La normativa no señala como causa de suspensión la obligación de presentar en los seis primeros meses los recibos justificativos del gasto de alquiler, sino que el motivo es no justificar los gastos de alquiler. (Resolución del Ararteko, de 25 de mayo de 2011, por la que se recomienda al Departamento de Política Social y Servicios Sociales de la Diputación Foral de Álava que reconozca el derecho al cobro a una persona de la cuantía que no ha percibido de la Prestación Complementaria de Vivienda, se levante la suspensión y se deje sin efectos el procedimiento de reintegro de prestaciones indebidas.)
V.1.3. Dificultades para cumplir los requisitos que prevé la normativa
Hemos recibido numerosas quejas que tienen por contenido la dificultad de cumplir los requisitos previstos para ser beneficiario de la prestación de la Renta de Garantía de Ingresos. Hay personas que no pueden afrontar el gasto de alquiler de una vivienda, por lo que no acreditan disponer de un alojamiento independiente, o no pueden acreditar la reclamación de derechos y pensiones a los que tiene derecho, o algún miembro de la unidad de convivencia dispone de dos bienes inmuebles, o no pueden acreditar la inscripción de padrón de la vivienda. Las administraciones públicas han sido muy rigurosas en la aplicación de la normativa que rige la prestación de la Renta de Garantía de Ingresos, por lo que muchas personas que no tienen ingresos económicos y se encuentran en situación de necesidad no han percibido esta prestación.
V.1.4. Denegación de la Renta de Garantía de Ingresos
Hemos tramitado una queja referente a la denegación de una RGI. Se trataba de una persona que residía con otra unidad de convivencia y que, en un determinado momento, se quedó en situación de necesidad y solicitó la ayuda. La Diputación guipuzcoana se la denegó por no constituir una unidad de convivencia, ni de las previstas en el párrafo 1 ni el 2 del artículo 5 del Decreto 147/2010, de 25 de mayo, de la Renta de Garantía de Ingresos. Estudiado el tema en esta institución, entendimos que este caso podría encuadrarse en el párrafo 3 del mismo artículo, que se refiere al acogimiento familiar como unidad de convivencia. En esta institución se consideró que la interesada cumplía los requisitos para ello, pero la Administración no lo entendía así porque realizaba una interpretación restrictiva de la fecha de inicio del cómputo temporal a que se refiere la norma. El párrafo 3 del artículo 5 señala que este tipo de unidad de convivencia "… podrá mantenerse por un periodo máximo de doce meses, excepcionalmente prorrogable por un nuevo periodo de doce meses, cuando se mantengan las condiciones que dieron lugar a la situación de acogimiento, previo informe favorable de los Servicios Sociales de Base". La Diputación computaba ese periodo desde el inicio de la convivencia y no desde la fecha del derecho a la percepción de la RGI, como se planteaba desde esta institución.
Finalmente, se dictó la Resolución de 22 de junio de 2011, por la que se recomienda al Departamento de Política Social de la Diputación Foral de Gipuzkoa para que considere que cuando la interesada solicitó la Renta de Garantía de Ingresos constituía una unidad de convivencia y cumplía los requisitos para acceder a dicha prestación. Esta resolución fue aceptada y se reconoció la RGI a la persona afectada.
V.1.5. Denegación de Ayudas de Emergencia Social
Este año hemos recibido quejas con relación a la denegación de Ayudas de Emergencia Social en las que se señalaba que la causa era que tenían un patrimonio superior al previsto en la normativa de aplicación, lo que ha supuesto una novedad motivada por la aplicación de la nueva normativa.
V.2. Funcionamiento de la Administración y procedimiento administrativo
Las quejas que hemos tramitado este año con este motivo afectan a los tres territorios históricos, aunque en mayor medida a Álava y a Bizkaia.
V.2.1. Comunicación en la misma resolución por la que se suspende la prestación la obligación de reintegrar las prestaciones indebidamente percibidas
Este año también destacamos la actuación que está desarrollando la Diputación Foral de Álava que comunica en la misma resolución la suspensión de la RGI y la necesidad de reintegro de cantidades que consideran indebidamente percibidas. De acuerdo con la normativa reguladora, la obligación de reintegro de prestaciones indebidas requiere la tramitación de un procedimiento administrativo propio, en el que ha de informarse debidamente de los hechos a la persona afectada, darle el trámite de audiencia y dictar una resolución debidamente motivada (artículos 56 y ss. del Decreto 147/2010). Se ha recordado este aspecto a la Administración.
V.2.2. Retraso en la tramitación de los procedimientos
Seguimos observando en alguna Administración una excesiva demora en la tramitación de las solicitudes y en la resolución de recursos por suspensión de la RGI. Si bien la ley de procedimiento administrativo indica los plazos para considerar desestimado por silencio y poder iniciar la vía judicial, también señala el deber de que se dicte una resolución expresa y es importante que esto se produzca en un plazo adecuado.
V.2.3. Procedimiento administrativo que se sigue por las diputaciones forales en las resoluciones por las que se decide suspender la prestación de la Renta de Garantía de Ingresos y la Prestación Complementaria de Vivienda
Ha habido un aumento de las quejas con este motivo. Básicamente las carencias detectadas son las siguientes:
V.2.4. Control e inspección de prestaciones
Este año el Ayuntamiento de Bilbao ha puesto en marcha un procedimiento de control e inspección que implica la suspensión de las prestaciones económicas reconocidas tras la elaboración de un informe en el que participa habitualmente la Policía Local. Entre las carencias que nos trasladaron los promotores de una queja por este motivo estaba que no se cumplía el principio de audiencia, que no se les daba traslado del informe de las actuaciones realizadas o de la copia del informe que ha dado lugar a la suspensión de la prestación tras haberla solicitado, así como que los protocolos de actuación prevén que hasta que transcurran 6 meses no se hace una nueva visita por parte de la policía adscrita al negociado de control e inspección de prestaciones. Por último, que estos informes policiales se tienen cuenta en la nueva solicitud de RGI, cuando puede que hayan cambiado las circunstancias de la persona. La Diputación Foral, a la vista del informe remitido por el Ayuntamiento, procedía a la suspensión de la prestación.
Hemos trasladado a dicho Ayuntamiento que la función de control e inspección es una labor importante a desarrollar por las administraciones públicas, que tiene y puede desarrollarse con todas las garantías reconocidas a las personas que se relacionan con las mismas. La normativa prevé el trámite de audiencia en el procedimiento de suspensión. Los protocolos objeto de la queja, en cambio, no preveían la comunicación de su incoación con la indicación de las causas que lo fundamenten. Las prestaciones reconocidas a las personas como consecuencia del informe que elabore el Ayuntamiento van a ver suspendidas cuando son nuevos hechos los que van a ser tenidos en cuenta en la resolución del expediente, por lo que se hace necesario cumplir el trámite de audiencia.
Si el Ayuntamiento es el que ha iniciado el procedimiento y el que tiene la competencia de la instrucción del expediente, es quien debe cumplir el trámite de audiencia previsto en el art. 53 del Decreto 147/2010. Así mismo, debe informar a la Diputación que ha iniciado el procedimiento, al igual que la Diputación Foral, en su caso, debe informar al Ayuntamiento que ha iniciado cualquiera de estos procedimientos. La elaboración de informes que recogen información referida a circunstancias personales y sociales de las personas no es una actuación habitual de la policía local. El diagnóstico social corresponde a los trabajadores sociales, por lo que, en opinión de esta institución, el contenido de la participación de la policía en la intervención social debe estar fijado con antelación y delimitarse a aspectos objetivos, sin ninguna valoración, por no ser una función que le corresponda. Además, la presencia de la policía municipal en una vivienda cuando no actúa en materia de seguridad ciudadana debe ser debidamente explicada y consentida por la persona que reside en el domicilio. Las personas tienen el derecho a la inviolabilidad del domicilio (art. 18 CE), por lo que salvo en el caso de que se trate de un delito flagrante o haya orden judicial, que no es el caso, se requiere el consentimiento de la persona. La persona, por tanto, debe ser informada del objeto de la visita, de la existencia de un expediente de suspensión, modificación o extinción de la prestación y de su derecho a no consentir la entrada del agente de autoridad, así como de los efectos que ello pueda acarrear en la resolución del expediente.
Para que estos informes tengan valor de prueba plena tienen que haberse realizado de una determinada manera. El carácter de prueba plena debe quedar reservado a los documentos que reflejen la existencia de datos cuya constancia obra en poder de la Administración Pública o de los hechos objetivos constatados "in situ" por el funcionario. En consecuencia, el informe debe únicamente contener los datos cuya constancia obra en poder del Ayuntamiento y, en su caso, otros hechos objetivos que ha constatado el funcionario personalmente en la visita. Si el informe tuviera otro contenido, deberían figurar las pruebas o elementos que le han llevado a mantener la convicción o hacer la deducción que ha hecho constar en el informe.
En el caso de que la persona solicite conocer el estado de tramitación del procedimiento de modificación, suspensión o extinción de la prestación se le debe trasladar dicha información. Así mismo, si solicita una copia de un informe existente en el procedimiento tiene derecho a obtenerla. Hay que tener en cuenta que las personas tienen en cualquier momento derecho a conocer el estado de tramitación del procedimiento y a obtener copias de los documentos contenidos en el mismo (art. 35 a) LRJ-PAC).
La inadmisión de solicitudes debe cumplir las previsiones legales. La Ley 18/2008, de 23 de diciembre, para la Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social no establece ningún plazo en el que no se pueda de nuevo presentar una solicitud de las prestaciones, lo que tiene sentido al tratarse de actuaciones para hacer frente a situaciones de exclusión social.
El Ayuntamiento de Bilbao nos contestó que iba a tener en cuenta nuestras consideraciones, por lo que concluimos nuestra intervención en este expediente. No obstante hemos seguido recibiendo quejas que afectaban a este procedimiento que están en tramitación.
También sería de destacar una queja relativa a una suspensión de prestación social, que fue objeto de recomendación, suspensión cuya motivación estaba basada en el contenido de un informe policial donde se afirmaba que, según un vecino, la reclamante convivía con un hombre sin haberlo comunicado a su trabajadora social; esta conclusión se extrae de dicho testimonio del vecino, quien afirma haber sido testigo de los continuos malos tratos experimentados por la reclamante. (Resolución del Ararteko, de 13 de junio de 2011, por la que se recomienda al Departamento de Política Social y Servicios Sociales de la Diputación Foral de Álava que aplique todas las garantías previstas por la normativa en un caso de suspensión con efectos retroactivos de una Renta de Garantía de Ingresos, una Prestación Complementaria de Vivienda y una Prestación Asistencial de Garantía Mínima).
V.2.5. Atención social a las personas usuarias por parte de los Servicios Sociales municipales
Este año hemos tramitado una queja que afecta al contenido y al modo en el que fue atendido un usuario por los Servicios Sociales de Base y hemos recomendado que se evaluara la misma. (Resolución del Ararteko, de 19 de abril de 2011, por la que se recomienda al Ayuntamiento de Orio que evalúe la intervención social que ha realizado y, en su caso, inicie de oficio un procedimiento de responsabilidad patrimonial y ponga en marcha las medidas necesarias para que una persona pueda ejercer los derechos que le corresponden, y tenga una atención social adecuada).
En la resolución señalábamos que el Ararteko no puede entrar a valorar la adecuación de la intervención social realizada ni el contenido del informe social. No obstante, es importante diferenciar, por una parte, la atención e intervención social y, por otra, la tramitación de prestaciones a las que las personas usuarias de los Servicios Sociales tienen derecho, de conformidad con la legislación vigente en cada momento. Así mismo, se deben respetar los derechos como persona usuaria de los Servicios Sociales y los derechos fundamentales, entre ellos, el art. 19 de la CE (derecho a la libertad de residencia), art. 18 CE (derecho a la intimidad) y art. 14 CE (derecho a la igualdad). Además, la Administración debe actuar con sometimiento a la ley y al Derecho (art. 103.1 CE). También señalábamos que la atención social conlleva un acompañamiento personal que tiene como medio la entrevista, esto es, se basa en comunicaciones orales por ser básica la relación personal que se establece. No obstante, hay actuaciones que deben ser comunicadas por escrito para que consten fehacientemente, como son las relativas a la inadmisión de solicitudes o al requerimiento de subsanación de las solicitudes presentadas. Concluíamos que el Ayuntamiento debía evaluar la intervención social realizada con esta persona por parte del Servicio Social de Base, para conocer los motivos por los que se ha producido el retraso en la tramitación de las prestaciones económicas y valorar si se han respetado los derechos de esta persona, así como si la intervención social realizada se ha ajustado a los principios que deben regir la acción social Por último, señalábamos que, en el caso de que se concluya que el funcionamiento de la Administración ha producido daños a esta persona, se inicie de oficio un procedimiento de responsabilidad patrimonial para indemnizarle. El Ayuntamiento no aceptó la recomendación que le enviamos.
V.2.6. Actuaciones que afectan a recursos dirigidos a personas sin hogar
Hemos analizado la expulsión a una persona de un recurso dirigido a personas sin hogar; en concreto, si se habían cumplido las garantías de la persona que entendemos análogas a las que comprende un procedimiento sancionador. En este sentido cabe adoptar la medida cautelar de expulsión pero con las garantías adecuadas (se debe continuar el procedimiento, notificar la propuesta de expulsión con la sanción que puede ir acompañada, concretar los hechos objeto de infracción y cumplir las previsiones establecidas con relación a la notificación, entre otras garantías).
En otro caso, una persona que estaba acogida en un centro municipal nos planteó que había comenzado a trabajar en horario nocturno (de 22:30 a 5:00); que se le permitía entrar en el centro cuando salía del trabajo pero que debía levantarse a las 7:45 de la mañana, por lo que no podía descansar adecuadamente. A este respecto, el Ayuntamiento nos indicó que dicho centro es nocturno y se cierra durante el día, y que no había plazas libres en otros centros que incluyen la atención diurna. No obstante, desde los servicios sociales se estaba intentando tratar este caso desde una vía más normalizada que un recurso social, como es un alojamiento ordinario, mediante las ayudas correspondientes
V.2.7. Otras quejas que afectan al colectivo y se analizan en otros apartados del informe
Resultan preocupantes algunas situaciones que hemos detectado, en las que personas mayores se encuentran en riesgo de desprotección y exclusión social, motivado fundamentalmente por la ausencia de un tejido familiar sólido que lidere la intervención social que estas personas precisan. En estos casos consideramos que la urgente y coordinada intervención de los servicios sociales de base y especializados se hace imprescindible. En el apartado dedicado a las personas mayores desarrollamos con mayor detalle esta cuestión.
VI. Actuaciones de oficio
VI.1. Suspensión de la prestación de la Renta de Garantía de Ingresos a un número elevado de personas de la CAPV por no mantener activa la demanda de empleo
El Ararteko inició una actuación de oficio con relación a la información relativa a la suspensión de la prestación de la Renta de Garantía de Ingresos a un número elevado de personas de la CAPV por no mantener activa la demanda de empleo.
Al parecer, se había comunicado ya la suspensión de la prestación a algunas personas de Bizkaia, pero no habían sido objeto de trámite de audiencia previo, ni se había comunicado la decisión con antelación al Servicio Social de Base que instruyó el expediente. Algunas organizaciones sociales también nos trasladaron su preocupación por el anuncio de esta decisión.
En dicho expediente destacamos la importancia de extremar las garantías (audiencia, motivación, notificación…) en la aplicación del procedimiento por el que se suspende a la persona la prestación de la Renta de Garantía de Ingresos, con especial atención al cumplimiento del principio de audiencia, a la información individualizada a la persona y a la comunicación e información previa a los servicios sociales de base y/o al servicio de empleo que le atienda. Esta suspensión únicamente cabría en el caso de que la persona tuviera obligación de mantener activa la demanda de empleo. Se podrá suspender el pago tras notificar adecuadamente la resolución por la que se suspende el derecho a la prestación y a partir de primer día del mes siguiente a la fecha de la resolución. Esta prestación suspendida debe de nuevo devengarse a partir del día siguiente al de la fecha en que la persona acredita mantener activa la demanda de empleo si concurren el resto de los requisitos y únicamente puede durar un mes, si es la primera vez.
En aquella resolución ya adelantábamos que los ajustes en la gestión que requiere la aplicación de la nueva normativa, así como la puesta en marcha del Servicio Vasco de Empleo-Lanbide deben evitar cualquier perjuicio a las personas perceptoras de prestaciones económicas, que se encuentran en una situación de vulnerabilidad. Esta consideración sigue vigente por los cambios en la gestión que se están produciendo. (Resolución del Ararteko, de 23 de febrero de 2011, por la que se concluye la intervención relativa al anuncio de suspensión de la percepción de la prestación de la Renta de Garantía de Ingresos a las personas que no mantenían una demanda activa de empleo).
VI.2. Extinción de un elevado número de prestaciones de Renta de Garantía de Ingresos por incumplimiento de requisitos establecidos en el Decreto 147/2010 de 25 de mayo, regulador de la Renta de Garantía de Ingresos
El Ararteko ha recibido este año numerosas quejas por la extinción de un elevado número de prestaciones de Renta de Garantía de Ingresos por no cumplir los requisitos previstos en la Ley 18/2008; en concreto, la limitación relativa al número máximo de prestaciones a percibir en una misma vivienda, así como el nuevo requisito relativo a la carencia de inmueble alguno, salvo la vivienda habitual. En el análisis que hicimos valoramos que las diputaciones forales estaban aplicando la Disposición Transitoria Primera del Decreto 147/2010 de 25 de mayo, regulador de la Renta de Garantía de Ingresos. En la mencionada Disposición se establece la obligación de la Administración de proceder de oficio a la revisión de las prestaciones. No prevé, por tanto, la audiencia previa, sino que prevé que se va a comunicar a la persona esa revisión y, en consecuencia, la aplicación de los nuevos requisitos para ser titular de la Renta de Garantía de Ingresos. En el caso concreto de Bizkaia, la Diputación Foral había enviado a diversos perceptores de la prestación un escrito en el año 2010 comunicando que se iba a proceder a revisar las prestaciones concedidas en aplicación de la anterior normativa a las personas que, según tenían conocimiento, no cumplían los requisitos. En los casos en los que se recibió dicha comunicación, a juicio de esta institución, no se había producido indefensión. No obstante, consideramos que la resolución por la que se extingue (o se suspende) la prestación debería tener mayor contenido y ser más comprensible para las personas, ya que no hace referencia a las alegaciones que, en su caso, se hayan presentado, ni se explican las razones que afectan a cada persona, sino que contiene únicamente un texto genérico y abreviado con la normativa de aplicación.
Las resoluciones por las que la Diputación Foral de Bizkaia había acordado la extinción no eran individualizadas, sino que recogían genéricamente y de manera abreviada la causa de la extinción y la normativa de aplicación. En este mismo sentido las resoluciones de la Diputación Foral que acuerdan la suspensión de la prestación también adolecen del mismo defecto. Este defecto también lo hemos detectado en la tramitación de las quejas que afectan a la Diputación Foral de Álava. Se utilizan plantillas que agilizan la tramitación de resoluciones, sin valorar adecuadamente que se trata de una resolución por la que una persona o una familia que puede tener hijos/as a cargo, dejan de tener ingresos para satisfacer sus necesidades más básicas. Es cierto que, en general, la resolución del recurso explica con detalle las razones por las que se estima o desestima el recurso, pero ello retrasa el conocimiento de las mismas por la persona afectada, hasta la fecha en la que recibe la resolución del recurso presentado. A juicio de esta institución, las resoluciones deben contener mayor información, lo que además de dotar de mayor transparencia a la gestión, permite a la persona conocer, desde el primer momento y con mayor claridad, los motivos por los que se le ha suspendido o extinguido la prestación. Esa aplicación evitaría, seguramente, la acumulación de trabajo en otras secciones administrativas (atención al público, sección de recursos administrativos, servicios sociales de base, etc.). (Resolución del Ararteko, de 14 de noviembre de 2011, por la que sugiere al Departamento de Acción Social de la Diputación Foral de Bizkaia, que en las resoluciones por las que decide suspender o extinguir la prestación de la Renta de Garantía de Ingresos motive y explique las razones adecuadamente con un lenguaje comprensible, y sin utilizar textos abreviado).
VI.3. Cómputo de los ingresos en una unidad de convivencia formado por un pensionista
El año pasado hicimos referencia a esta actuación. Se trataba de una familia compuesta por un pensionista, su cónyuge e hijo. El padre pensionista y la madre formaban una unidad de convivencia (art. 9.2.a) de la Ley 18/2008) y percibían el complemento de pensiones. El hijo había estado trabajando, por lo que en ese periodo percibía ingresos por trabajo y no formaba parte de esa unidad de convivencia.
Cuando el hijo dejó de trabajar y percibió el subsidio por desempleo, en cuantía inferior a la RGI, se entendió que dependía económicamente de los padres y, por tanto, que formaba parte de la misma unidad de convivencia. De esta manera, en el cómputo de recursos se tenían en cuenta la pensión y el subsidio, y la suma excedía el límite de recursos establecido para la unidad de convivencia de tres miembros. Como resultado, se consideraron indebidas las cantidades recibidas por los padres en concepto de complemento de pensiones y las tuvieron que devolver. Trasladamos al Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco que no tiene sentido que en una unidad de convivencia de pensionistas, si el hijo o hija percibe unos ingresos por trabajo –en cualquier cuantía– estos no se computen, porque ese hijo o hija no forma parte de la unidad de convivencia de los padres; tampoco se computan los ingresos de ese hijo, superiores a la RGI, de cualquier otra procedencia. Sin embargo, si ese mismo hijo percibe el subsidio por desempleo –que está vinculado a haber trabajado y a haber cotizado por esta contingencia– se computan esos ingresos, porque al ser inferiores a la RGI, forman parte de la unidad de convivencia de los padres. La propuesta que trasladamos al Gobierno Vasco era que se mantuviera en estas situaciones la consideración de unidad de convivencia, pero que en el cómputo de recursos de esa unidad de convivencia no se tuvieran en cuenta los ingresos del hijo.
Concluíamos que no nos parecía congruente que esta unidad de convivencia especial cuando convive con una persona que percibe ingresos computables inferiores a la RGI no pueda percibir el complemento de pensiones, mientras que cuando convive con una persona que percibe ingresos superiores a la RGI, percibirá el complemento.
La respuesta remitida por el Departamento de Empleo y Asuntos Sociales hace referencia a la importancia de la activación para el empleo que recoge la actual normativa. Sin embargo, nuestras consideraciones afectaban a personas beneficiarias de pensiones, por lo que lo que nos contestó no es de aplicación. Entre otras diferencias, el art. 15 de la Ley 18/2008, expresamente prevé que las unidades de convivencia compuestas por pensionistas no estarán necesariamente obligadas a un convenio de inclusión (art. 12. 2 a Decreto 147/2010). Puede, por tanto, ocurrir, como en este caso, que no corresponda ninguna medida de orientación laboral al titular de la prestación que sería el beneficiario del complemento de pensiones.
VI.4. Consideración de pensionista a la persona causante de la asignación por hijo a cargo mayor de 18 años y con un grado de discapacidad del 65% o más, a los efectos del cobro del complemento de pensiones
El pasado año informábamos, en el apartado correspondiente a las personas con discapacidad, la propuesta que realizamos al Gobierno Vasco para que las personas causantes de la prestación económica "asignación por hijo a cargo", mayor de 18 años y con un grado de discapacidad del 65% o más, pudieran ser consideradas pensionistas a efectos de la RGI. Esto es, que pudieran incluirse dentro del artículo 9.2.a) de la Ley 18/2008, de 23 de diciembre, para la Garantía de Ingresos y para la Inclusión Social. La propuesta ha sido favorablemente acogida por el Departamento de Empleo y Asuntos Sociales. Informamos más ampliamente en el apartado de personas con discapacidad.
VI.5. Extinción de Rentas de Garantía de Ingresos por tenencia de bienes inmuebles distintos de la vivienda habitual
Como parte de las novedades incorporadas en su momento por el Decreto 147/2010, en el desarrollo de la Ley 18/2008, se estableció la incompatibilidad entre el reconocimiento del derecho a la Renta de Garantía de Ingresos y el hecho de ser titular de bienes inmuebles distintos de la vivienda habitual.
La lógica subyacente en esta previsión es clara, al considerar el decreto que una persona propietaria de este tipo de bienes que no son empleados para su uso convencional, es decir, habitar en ellos, dispone en realidad de unos recursos de los que podría obtener un rédito económico mediante su alquiler o venta, por ejemplo. El problema surge cuando estos bienes inmuebles tienen un valor de mercado muy reducido o son difíciles de realizar, circunstancia frecuente en el actual contexto socio-económico. En este sentido, hemos recibido quejas de personas perceptoras de RGI a quienes se les ha extinguido el derecho a recibir la prestación, por ser titulares de bienes inmuebles distintos de su vivienda habitual, bienes que comparten esta característica común: no dan réditos económicos. Nos referimos, en concreto, a parcelas rurales incultivables, locales abandonados que exigen rehabilitación… Se da la circunstancia de que en la mayoría de los casos estos inmuebles han sido adquiridos por disposición testamentaria, lo que ha situado a estas personas en la tesitura de perder la prestación si se rechaza el inmueble transmitido mortis causa por no hacer valer un derecho económico (artículo 19.1.b de la Ley 18/2008) o de perderla, igualmente, por la tenencia del bien inmueble distinto de la vivienda habitual (artículo 9.3.b del Decreto 147/2010).
En las diversas peticiones de información se ha insistido en la posibilidad interpretativa que ofrece la propia normativa para salvar este obstáculo, pero la respuesta por parte de las tres diputaciones, no exenta de razón, ha sido que se limitan a aplicar una normativa que, al menos en este sentido, es muy clara. Si bien estos casos no son cuantitativamente relevantes, sí que entendemos que revisten una especial gravedad, pues el resultado final es el deterioro de la situación de unas personas a resultas de la aplicación de una serie de normas previstas, en principio, para precisamente lo contrario. Esta preocupación ha sido trasladada al Gobierno Vasco, al Departamento de Empleo y Asuntos Sociales, quienes han compartido la idea de la necesidad de un tratamiento específico para estos casos y se han comprometido a un análisis de la cuestión.
VI.6. Denegación por parte de la Diputación Foral de Álava de la Renta de Garantía de Ingresos a las personas usuarias del Hogar Betoño, de la asociación Bizitza Berria
Tras la visita realizada por personal del Ararteko al Hogar Betoño de Vitoria-Gasteiz, desde donde se trabaja en la labor de inclusión a favor de personas socialmente excluidas, se pudo comprobar cómo ninguna de dichas personas era perceptora de RGI, por considerarse que el uso del recurso, de participación pública, venía a equivaler a la percepción de la prestación, circunstancia prevista por el artículo 9.5 del Decreto 147/2010. Sin embargo las personas usuarias nos transmitieron cómo en ocasiones se veían obligadas a mendigar, pues no disponían de la liquidez necesaria para los mínimos gastos cotidianos.
En su respuesta, positiva, la Diputación Foral de Álava aseguraba no observar incompatibilidad alguna en la percepción de la RGI y el hecho de ser usuario del recurso, siempre y cuando la residencialización no fuese permanente.
VI.7. Rechazo a la apertura de un centro de atención a personas en situación de exclusión
Este año hemos hecho un seguimiento con relación al acuerdo que había alcanzado el Ayuntamiento de Bilbao con las organizaciones sociales, en el que se tomaron algunas medidas relativas a la atención a las personas sin hogar. Las partes habían decidido no trasladar el centro Onartu al Barrio de Txurdinaga y había un compromiso de elaborar un protocolo de actuación para evitar conflictos en el futuro. Finalmente, habían informado que se había puesto en marcha un equipo de carácter técnico para abordar la reflexión sobre la situación de las personas sin hogar. El Ayuntamiento nos ha informado que continúan con el trabajo para la propuesta de acciones concretas a desarrollar. En cuanto a las medidas complementarias han intensificado el trabajo de los educadores de calle y han introducido mejoras en otros servicios dirigidos al colectivo, como es el centro de convalecencia del Albergue de Elejabarri y otras mejoras en el Albergue de Baja exigencia de Mazarredo y en el invernal.
VII. Conclusiones
1. Las medidas de recorte del gasto social afectan muy gravemente a las personas en riesgo o en situación de exclusión social y dan a entender que el gasto público y, en concreto, el gasto en políticas sociales, es el causante de la actual situación económica deficitaria. Cuando, en realidad, el déficit es una de las consecuencias de la actuación de determinadas entidades financieras y de movimientos especulativos que no han sido adecuadamente supervisados y controlados por las administraciones públicas competentes.
2. Es prioritario que se realicen evaluaciones sobre los beneficios que las políticas sociales suponen para la comunidad y se difundan los resultados. El tratamiento que se da al gasto social no se ajusta a la realidad. Más que un gasto, las políticas sociales son una inversión, no solo porque ayuda a la creación de empleo y a la demanda de bienes o por su carácter preventivo frente a otros gastos en los que en otro caso de incurriría (sanidad, seguridad…), sino porque implica una inversión en el desarrollo y promoción de las personas que son un potencial de creatividad, fundamental para el progreso y la cohesión de la sociedad.
3. Se debe reflexionar sobre el procedimiento que se sigue para suspender la prestación de la Renta de Garantía de Ingresos, por los efectos que tiene en la vida de las personas que no disponen, en general, de otros ingresos. Las administraciones públicas dejan de abonar la prestación en los casos en los que ha habido un incumplimiento sin diferenciar si se trataba del incumplimiento de una obligación o de la falta de cumplimiento de requisitos o de una actuación fraudulenta, cuando el reproche a cada una de estas conductas es muy diferente. Si se acudiera a un procedimiento sancionador en vez de suspender las prestaciones en todos los casos, se podría adecuar, de una manera más justa, la conducta a la sanción y no se dejaría a las familias sin ningún ingreso por no cumplir obligaciones que, en general, no tienen ninguna repercusión en su situación económica (como es por hacer una comunicación pasados 15 días, etc.). La gestión de la prestación por el Servicio Vasco de Empleo, Lanbide, es una oportunidad para mejorar la tramitación y las garantías que estos procedimientos deben contemplar.
También es importante respetar el procedimiento administrativo en toda decisión; respetar los derechos que nuestro ordenamiento jurídico reconoce a las personas, como es el derecho a la defensa en todo procedimiento que le afecte. Por eso, siempre debe concederse el trámite de audiencia y motivar debidamente las resoluciones, entre otras garantías.
4. El aumento de la demanda de prestaciones económicas por las familias que no tienen ingresos económicos está directamente relacionada con la falta de empleo de sus miembros. Es primordial el trabajo de las administraciones públicas dirigido a solventar este gran problema, estableciendo medidas que favorezcan el impuso de actividades económicas que generen empleo. Al mismo tiempo, que se facilite la formación en áreas que puedan acoger puestos de trabajo. La formación en sectores clave e innovadores también favorecería esta imperiosa obligación de fomentar la creación del empleo.
5. En el análisis de las quejas recibidas hemos visto que las administraciones públicas actúan con rigor en el examen de los requisitos de las personas a las que conceden prestaciones económicas. Es importante que el trabajo que realizan los profesionales de los servicios sociales sea adecuadamente ponderado y reconocido por su valor social, su implicación y profesionalidad. También es una exigencia que no se estigmatice a los perceptores de prestaciones económicas. No hay que olvidar que estos últimos no son los responsables de un sistema económico que prima que las élites tengan cada vez más beneficios económicos y que infravalora los valores humanos de solidaridad, comprensión de las dificultades y compasión por la persona.
6. La atención a las personas sin hogar no pueden recaer casi exclusivamente en los servicios municipales de urgencia social de las tres capitales. Se debe seguir profundizando en el análisis de las causas que conducen a las personas a la exclusión y a la situación de falta de hogar con el fin de ir adecuando mejor las medidas para afrontar tales situaciones. También que se tengan en consideración las necesidades que presentan y a las que estos servicios tienen que hacer frente (ya que hay personas jóvenes y mayores, algunas con discapacidad y/o algún grado de dependencia, de diferentes orígenes y género, con problemas de drogodependencia…). Para ello se deben implicar tanto los ayuntamientos, como las diputaciones y el Gobierno Vasco, entre otras Administraciones e Instituciones.
7. Personas gitanas y otras minorías culturales
I. Antecedentes
En esta apartado hacemos mención a las actuaciones que ha realizado el Ararteko durante el año 2011 que afectan a las personas gitanas.
Esta minoría cultural ha sufrido la persecución y el rechazo durante siglos, sólo en las últimas décadas se han puesto en marcha políticas públicas que atiendan sus necesidades, pero que han sido claramente insuficientes.
La estigmatización que sufren sigue siendo una barrera que obstaculiza su promoción social, económica y cultural. Aunque hay personas gitanas que han podido superar estas dificultades y obstáculos, y acceder a estudios y a un trabajo digno, todavía son muchas las que viven en condiciones de difícil supervivencia, sin un alojamiento adecuado, ni agua, ni luz, entre otras carencias. Los índices de analfabetismo y la menor esperanza de vida son factores que siguen diferenciando a esta población, que también destaca por su contribución a las artes y por ser depositaria de los valores de solidaridad familiar.
Los recortes sociales y la disminución del gasto público en políticas sociales como consecuencia de la crisis financiera, la destrucción y la falta de creación de empleo están perjudicando, sobre todo, a las personas que parten de situaciones de mayor desigualdad y desventaja social, como son las gitanas.
Las personas gitanas tienen la gran mayoría la nacionalidad de un Estado miembro. En este caso, por tanto, se plantea la paradoja de que disfrutan del derecho a la libre circulación y de residencia y que son titulares de derechos civiles y políticos y de los derechos a los servicios y prestaciones públicas previstas para las personas comunitarias. Además, son objeto de atención por parte de las distintas administraciones públicas, incluida la Administración de la Unión Europea. Sin embargo, siguen acumulando pobreza, exclusión y desigualdad.
El año pasado hicimos mención a las actuaciones que algunos Estados miembros, entre ellos Francia e Italia, habían llevado a cabo que cuestionaban los fundamentos en los que se basa la Unión Europea, entre ellos, el de la libertad de residencia, o bien la prohibición de expulsiones colectivas y la capacidad de dar respuesta a las necesidades sociales.
Las relativas a Francia han sido valoradas como de carácter discriminatorio por razón de etnia en un informe elaborado por el Comité Europeo de Derechos sociales del Consejo de Europa de fecha 28 de junio 2011. Según el informe, la medida de desalojo debe realizarse de una determinada manera respetando los derechos de las personas y las garantías del procedimiento y respetando la dignidad de las personas afectadas. Además, se deben dar pasos para su realojamiento o ayudas para ello. El Comité no ha considerado que Francia haya llevado a cabo los desalojos en condiciones que respetaran su dignidad ni que hubieran sido ofrecidos un alojamiento alternativo. Con relación a la expulsión considera que no se cumplieron las previsiones legales que contemplan que no caben expulsiones colectivas; los procedimientos por los que se resuelve la expulsión deben ser individuales y deben tener en cuenta las circunstancias personales de cada persona.
En Italia, el Consejo de Estado, máxima instancia judicial administrativa del país, ha declarado ilegal e infundado el decreto de 2008 por el que se estableció el estado de emergencia en relación con los asentamientos nómadas. El estado de emergencia había implicado el censo de las personas adultas y menores en los asentamientos, el requerimiento de documentación y la expulsión de las personas que estuvieran en situación irregular, así como el desalojo forzoso. Su presenciase había calificado como "amenaza a la seguridad pública" por lo que se les aislaba en los campamentos sin proporcionar ninguna atención.
En cuanto a su situación hacemos referencia al informe que se ha publicado este año de la Red Europea de Expertos Independientes en materia de Inclusión Social analizando la situación de la población gitana en Europa. El informe estudia los marcos políticos y de gobierno existentes, destaca los elementos clave que deberían tenerse en cuenta en las Estrategias Nacionales para la Inclusión Social de la Población Gitana para que sean eficaces e incluye una serie de sugerencias para el trabajo a nivel nacional y europeo en lo que respecta a la inclusión social de la población gitana.
Otro informe que mencionamos es el de la Comisión Europea contra el racismo y la xenofobia (ECRI) en el cuarto informe sobre España.
La ECRI reconoce las mejoras realizadas con la puesta en marcha del Plan de desarrollo de la población gitana (2010-2012), del Consejo Nacional Gitano o el Instituto de Cultura Gitana, aunque sigue constatando que muchas personas gitanas sufren desigualdad, exclusión y discriminación por lo que anima a continuar con las mejoras.
Las distintas organizaciones internacionales que trabajan en materia de Derechos Humanos como son las Naciones Unidas y el Consejo de Europa han acordado compromisos para su protección, promoción y para la lucha contra la discriminación (Convenio Marco para la Protección de las minorías nacionales del Consejo de Europa, Recomendación General nº 27 relativa a la discriminación de los romaníes del Comité de las Naciones Unidas para la Eliminación de la Discriminación Racial, entre otras). También destacamos la década para la inclusión de los Roma, que tiene por objeto promover la inclusión social y mejorar el estatus social y económico de los Roma en la que intervienen diversos Estados o la puesta en marcha de la Plataforma europea para la inclusión de los Roma en abril de 2009.
Además la Unión Europea ha elaborado un Marco europeo de estrategias nacionales de inclusión de los gitanos hasta 2020 y ha impulsado este año que se elaboren estrategias nacionales para hacer frente a las dificultades que sufren en diferentes ámbitos a la que luego hacemos referencia, que esperemos incida en su promoción.
Existe, por tanto, cobertura legal que ampara la puesta en marcha de medidas que promuevan la inclusión social de las personas gitanas. No obstante, estas medidas no son asumidas por las administraciones públicas que tienen que ejecutarlas.
Entre los problemas y dificultades mayores que sufren las personas gitanas está su rechazo social. Este rechazo social puede hacer que las administraciones públicas no tengan como prioridad la puesta en marcha de medidas específicas para atender de una manera integral las necesidades que presenta la inclusión social y laboral de las personas gitanas. La comunicación intercultural, su participación social, la sensibilización y los espacios de comunicación e interrelación son factores clave en la lucha por su inclusión social
Observamos una distancia muy grande entre las previsiones legales, los compromisos asumidos en las organizaciones internacionales en la que se es parte y la realidad. Sí que, en general, en nuestro Estado acceden a los servicios y prestaciones públicas en igualdad pero estas medidas no son suficientes ni adecuadas para su inclusión laboral y social porque no atienden específicamente la singularidad y las necesidades de este pueblo que lleva sobreviviendo ala marginación y exclusión social desde hace siglos. Concretamente en el País Vasco, solamente desde el año 2004, año en el que se aprobó el I Plan vasco para la promoción integral y participación social del pueblo gitano, esto es hace 7 años, ha habido una planificación seria de medidas adoptadas con la participación de las asociaciones de personas gitanas. Aunque en su evaluación quedó patente que muchas medidas no se habían cumplido. Esta tónica en vez de superarse se ha mantenido, ya que el II Plan vasco ha finalizado en el año 2011 y es manifiesto que la mayoría de las medidas no se ha cumplido, como reflejará la evaluación del mismo. Las personas gitanas, los roma, denominación que integra a diversos grupos y que fue elegido en el primer congreso Internacional en 1971,son una minoría dispersa por muchos Estados que no tiene "fuerza electoral" y que sufre rechazo y discriminación por lo que solamente el compromiso decidido de los responsables políticos y públicos puede promover un cambio.
Finalmente, el mercado de trabajo con el alto índice de paro y las prioridades con las que se elige a la mano de obra va a seguir marginando a la población gitana, por lo que las medidas de austeridad, los recortes en las políticas sociales no auguran que se pueda avanzar en la lucha por su dignidad o que las personas gitanas puedan romper el ciclo de pobreza y exclusión que, lamentablemente, se reproduce generación tras generación. Como decíamos, algo que está poniendo de manifiesto el sistema es que se está dejando de lado las situaciones de vulnerabilidad y no se está haciendo frente a la desigualdad social, con el riesgo que implica para la cohesión social, que recordemos es la capacidad de la sociedad para asegurar el bienestar de todos sus miembros, minimizando las desigualdades e impidiendo la exclusión.
II. El área en cifras
Las quejas que hemos recibido este año afectan a la dificultad de disponer de un alojamiento y a la dificultad de mantener la inscripción en el padrón, fundamentalmente.
Este año se han analizado varias quejas que tienen por objeto el desahucio administrativo de una vivienda de protección oficial.
También hemos recibido quejas referidas a la dificultad de convivencia y al deterioro urbanístico de algunos barrios.
En el apartado V del presente capítulo, se analizan, de forma detallada, algunas de las quejas más significativas tramitadas en la anualidad.
III. Contexto normativo y políticas públicas
El Parlamento Europeo elaboró una Resolución de 9 de marzo de 2011 para la inclusión de los gitanos.
La resolución abarca muchos aspectos y hace propuestas a la Comisión y a los Estados para que pongan en marcha medidas que permitan un viraje en la situación de las personas gitanas.
Posteriormente la Unión Europea ha adoptado un marco europeo de estrategias nacionales de inclusión de los gitanos hasta 2020.
Comunicación del 5 de abril de 2011, de la Comisión al Parlamento Europeo, al Consejo, al Comité Económicos y Social y al Comité de las Regiones sobre un marco europeo de estrategias nacionales de inclusión de los gitanos hasta 2020. COM(2011) 173 final
La Comisión Europea ha publicado en su página web las Estrategias Nacionales de los 15 Estados miembros para la inclusión social de la población gitana que las habían presentado a fecha de 31 de diciembre de 2011 (La estrategia española está en proceso de consulta para su aprobación, que se ha visto retrasada debido al cambio de Gobierno).
Se trata, por un lado, de que cada Estado desarrolle políticas que afecten a las personas gitanas a nivel estatal, regional y local y asegurar que se hace un uso efectivo de los fondos disponibles para garantizar la inclusión de las personas gitanas. Por ello ha previsto respaldar los esfuerzos que se hagan por los Estados en materia de inclusión de personas gitanas (Fondo Social Europeo, Fondo de Desarrollo Regional y Fondo Agrícola Europeo de Desarrollo Local, programa Progress). Ello permite que haya medidas que afectan a infraestructuras, como son vivienda, además de a los otros ámbitos: salud, educación y empleo.
Como resultado de todo ello los Estados miembros deben poner en marcha actuaciones para promover la integración de las personas gitanas en educación, salud, empleo y vivienda.
Este año queremos destacar la recomendación nº 13 de la Comisión Europea contra el racismo y la intolerancia (ECRI) contra el antigitanismo y la discriminación que sufren los roma, en la que recomienda medidas para combatirlo en diversos campos, como es el de la educación, el empleo, la vivienda, la salud. También con relación a la persecución de los delitos racistas. Esta recomendación abarca un número importante de actuaciones a desarrollar para combatir el antigitanismo en los espacios públicos, en las relaciones con la Administración, en los servicios y prestaciones públicas, en los medios de comunicación, y en la difusión de contenidos racistas que facilita las tecnologías de la información, entre otras.
IV. Plan de actuación
Nos hemos reunido con el Departamento de Vivienda, Obras Públicas y Transportes del Gobierno Vasco y con el Ayuntamiento de Abanto-Zierbena. En las reuniones hemos tratado, entre otras cuestiones, problemas que afectaban a personas gitanas. Estos problemas se analizan posteriormente en el apartado relativo a las quejas destacadas.
Hemos realizado una visita al Centro Educativo Vista Alegre para conocer la situación de varias familias gitanas que no disponía de vivienda cuyos niños acuden al centro educativo con carácter regular. Estas familias no habían sido destinatarias de ningún realojo como consecuencia del plan de regeneración socio urbanístico de Sestao. En la reunión nos trasladaron algunas cuestiones que afectan al ámbito educativo que se abordan en el informe de la Oficina de Infancia y Adolescencia, en el epígrafe 3.
Este año las organizaciones sociales nos han trasladado la preocupación sobre las dificultades que están teniendo las personas gitanas con relación a la vivienda. También los criterios restrictivos con los que están trabajando en los procedimientos extraordinarios de adjudicación de vivienda a familias con informes sociales que acreditan una grave vulnerabilidad social. Otra preocupación es la relativa a los asentamientos de personas gitanas de origen de Europa de este y la falta de atención a esta nueva realidad.
El Ararteko ha elaborado una recomendación de carácter general: Recomendación general del Ararteko 3/2011, de 5 de octubre. Necesidad de desarrollar protocolos de actuación para la intervención en los asentamientos de personas gitanas de origen comunitario que viven en la Comunidad Autónoma del País Vasco, en la que se analiza la realidad de los asentamientos de personas gitanas en el País Vasco y la insuficiente cobertura a sus necesidades más básicas. En ella se hace una revisión del marco legal de aplicación y de los compromisos asumidos en la promoción de las personas gitanas en la Unión Europea. Entre las consideraciones que se trasladan está la de no compartir que la medida adecuada sea el desalojo forzoso. La intervención social y comunitaria adecuada a las necesidades de las personas y a las relaciones de vecindad es una medida preventiva que tiene amparo en el marco de la Unión Europea y es obligada por ser titulares de derechos como ciudadanos y ciudadanas de la Unión Europea. La falta de intervención desvía la problemática a otro lugar, a otro municipio, no cumple los compromisos asumidos en materia de Derechos Humanos y protección de minorías y es una oportunidad que se pierde. La recomendación insiste en que las personas gitanas tienen derechos. El desalojo de un asentamiento únicamente tiene en cuenta la perspectiva relativa al uso de un terreno, de un edificio y a las previsiones legales que lo regulan. El derecho humanitario tiene en cuenta las necesidades de las personas e interpela a los poderes públicos para que las tome en consideración y se pongan en marcha las actuaciones necesarias para que las personas gitanas vivan con dignidad.
En concreto, como paso inicial se recomendaba la elaboración de un protocolo de actuación para la intervención en los asentamientos de los ciudadanos y ciudadanas gitanas de origen comunitario, en el que se garantice su acceso a los derechos sociales, el cumplimiento de sus obligaciones y el derecho a la inviolabilidad del domicilio. También que tuvieran en cuenta el marco europeo de estrategias nacionales de inclusión de la población gitana y, en concreto, la posibilidad de hacer uso de los fondos europeos para la atención en esta fase inicial del proceso de inclusión social de las personas gitanas.
V. Quejas destacadas
V.1. Inscripción en el padrón municipal
La inscripción en el padrón municipal permite el ejercicio de derechos y la asunción de la condición de vecino/a de un municipio. Además de afectar al ejercicio de los derechos fundamentales es un requisito esencial en las solicitudes de servicios y prestaciones públicas. La normativa que regula las solicitudes para el ejercicio de derechos como es el derecho a la educación, a la sanidad, a la justicia gratuita, a las becas, a la protección social, entre otros, prevé entre los documentos a entregar la certificación de la inscripción en el padrón (o el volante de empadronamiento).Las personas gitanas tienen más dificultades que otras personas para inscribirse en el padrón municipal, no sólo por la dificultad de disponer de una vivienda tanto en régimen de alquiler como de propiedad sino por la existencia de prejuicios y de temores sobre su conducta o las relaciones vecinales, lo que hace que se pongan trabas a su inscripción. En consecuencia los expedientes de queja que tramitamos tienen elementos distintos y dificultades añadidas cuando afectan a personas gitanas, seguramente relacionadas con los recelos a tener nuevos vecinos y vecinas gitanos.
V.1.2. Dificultad para inscribirse en el padrón y para adquirir la condición de vecino
Este año hemos recibido una queja de una familia que vive en un municipio en el que el Ayuntamiento se niega a inscribirle en el padrón. Esta familia está compuesta por los progenitores y cuatro hijos menores de edad. Los motivos por los que el Ayuntamiento no les inscribe en el padrón municipal es que existen controversias sobre la titularidad de la vivienda, por lo que alega que quiere hacer un tratamiento igualitario a todos los vecinos.
Esta vivienda no está inscrita en el Registro de la Propiedad por lo que hay varias versiones sobre quien ostenta la titularidad y en su caso si la compra de la vivienda se hizo con engaño. No obstante, con independencia de las controversias jurídicas sobre la titularidad de la vivienda, lo que se trata es de aplicar el régimen legal que rige la inscripción en el padrón. La normativa que rige la inscripción en el padrón es independiente de las controversias jurídicas que tendrán que dilucidarse en el procedimiento judicial correspondiente. El régimen legal (en concreto, la Ley de Bases de Régimen Local, el Reglamento de Población y Demarcación Territorial y las resoluciones del Instituto Nacional de Estadística) diferencia la inscripción en el padrón, de la legalidad o ilegalidad de la ocupación del inmueble. La normativa del padrón vincula la inscripción en el padrón a la residencia efectiva. No hay un motivo legal por el que el Ayuntamiento pueda denegar la inscripción en el padrón, pero se les ha denegado reiteradamente desde el año 2007, a pesar de que viven en el municipio y los hijos acuden al centro escolar, y a pesar de que el Ayuntamiento tiene conocimiento de todo ello.
El Ararteko dirigió al ayuntamiento una recomendación para que procediera a su inscripción, que a la fecha del cierre del presente informe no ha tenido respuesta: Resolución del Ararteko, de 15 de diciembre de 2011, por la que se recomienda al Ayuntamiento de Abanto-Zierbena que inscriba en el padrón municipal a una familia que vive en el Barrio Santa Juliana.
V.1.3. Baja en el padrón con efectos retroactivos e incidencia en la adjudicación de una vivienda de protección oficial
Hemos tramitado una queja que tiene por objeto la decisión de un Ayuntamiento de dar de baja en el padrón municipal con efectos retroactivos.
Esta decisión había sido trasladada al Gobierno Vasco por lo que se había suspendido la entrega de una vivienda de protección oficial que se había adjudicado a esta familia.
El Ararteko analizó el procedimiento por el que se había dado de baja en la inscripción en el padrón y dirigió una recomendación al Ayuntamiento: Resolución del Ararteko, de 6 de junio de 2011, por la que se recomienda al Ayuntamiento de Sestao que deje sin efecto la resolución por la que da de baja de oficio en el padrón municipal a una familia con efectos retroactivos, mantenga su inscripción en el padrón municipal y comunique al Departamento de Vivienda, Obras Públicas y Transporte del Gobierno Vasco que esta familia cumple el requisito de empadronamiento, para la inmediata entrega de la vivienda de protección oficial que le ha sido adjudicada.
Esta familia fue objeto de un desahucio judicial por lo que no disponía de vivienda. Al quedarse sin vivienda estuvo viviendo en casa de familiares, aunque estos familiares también fueron objeto de un desahucio, en este caso administrativo, por lo que también fueron desalojados. Es una familia con cuatro hijos menores por lo que la falta de vivienda les dejó en una situación muy vulnerable.
Esta familia había solicitado al Ayuntamiento la inscripción en el padrón en la dirección de los servicios sociales o en la dirección del Centro Escolar ya que tenía conocimiento de que había sido adjudicada una vivienda en el municipio de Sestao. La baja en el padrón les ponía en una situación de debilidad porque eran perceptores de prestaciones económicas. El ayuntamiento al conocer que le habían adjudicado una vivienda comunicó al Gobierno Vasco que había resuelto dar de baja en la inscripción en el padrón con carácter retroactivo. Así mismo, los servicios sociales del Ayuntamiento solicitaron a la Diputación Foral que se instara un expediente por considerar que los menores se encontraban en situación de desamparo al no disponer de vivienda adecuada y comunicó a la Diputación Foral que no vivía en el domicilio que había señalado enel expediente correspondientes a la Renta de Garantía de Ingresos. La Diputación Foral cuando tuvo conocimiento que no residía en el domicilio que había comunicado le suspendió la percepción de la prestación de la Renta de Garantía de Ingresos, y le ha reclamado la cantidad percibida de manera indebida.
Los motivos por los que el Ayuntamiento valoró que la baja en la inscripción en el padrón debería tener efectos retroactivos estaban relacionados con la denuncia de irregularidades en el contrato de arrendamiento, irregularidades que no habían sido declaradas probadas por sentencia judicial. También se alegaban antecedentes policiales.
El Ayuntamiento no aceptó la recomendación del Ararteko, aunque no pudo dar de baja en la inscripción en el padrón con carácter retroactivo sino que la fecha de la baja fue con posterioridad, tras el informe favorable del Consejo de Empadronamiento, es decir, con posterioridad a que el Gobierno Vasco le hubiera adjudicado una vivienda de protección oficial en régimen de alquiler. La baja en la inscripción en el padrón requiere de informe favorable del Consejo de Empadronamiento, y no constaba dicho informe con relación a los efectos retroactivos.
En consecuencia, el Departamento de Vivienda y Obras Públicas, tal y como se analiza en el Área de vivienda, entregó la vivienda a esta familia. Es importante destacar que la entrega se hizo con más de un año de retraso respecto al resto de los adjudicatarios.
V.2. Desahucios administrativos de viviendas de protección oficial
Hemos tramitado varios expedientes de queja de familias gitanas que disfrutaban de una vivienda de protección oficial. En un caso la vivienda era del Gobierno Vasco, en régimen de precario, en otro caso la vivienda era de un Ayuntamiento y la disfrutaba en régimen de alquiler. Las administraciones públicas procedieron al desahucio administrativo. Los motivos eran el mal estado de la vivienda y la existencia de conflictos vecinales.
En ambos casos las familias entregaron la vivienda a las administraciones públicas, aunque no disponían de un alojamiento alternativo adecuado para vivir en condiciones dignas. No hemos valorado que haya habido una actuación incorrecta ya que las administraciones públicas pueden resolver los contratos de arrendamiento de vivienda de protección oficial si se cumplen las causas previstas. No obstante, nos parece importante reiterar que las personas gitanas tienen muchas dificultades para disponer de un alojamiento adecuado, por lo que la intervención pública es fundamental para mejorar su situación. En estos casos los motivos por los que no se ha continuado disfrutando de la vivienda están relacionados con el "inadecuado uso" de la vivienda y con las relaciones vecinales, lo que puede llevar a la conclusión de que las personas gitanas son las únicas responsables de la pérdida de la vivienda.
En opinión de esta institución se deberían analizar con mayor rigor estos casos y hacer una evaluación de las medidas adoptadas. La adjudicación de una vivienda debería ir acompañada de otras medidas que tengan en cuenta las circunstancias y características familiares, las necesidades educativas y formativas, los prejuicios y dificultades en la comunicación intercultural con el fin de evitar este resultado. Se trataría de analizar todos los factores que influyen en que la familia se encuentre en situación de exclusión social y poner en marcha las medidas adecuadas para su inclusión. Estas medidas deben afectar a la comunidad, a la familia concernida y contar con la colaboración de los agentes sociales y públicos.
V.3. Necesidad de vivienda
El acceso a una vivienda en condiciones dignas ha sido un derecho al que en las últimas décadas han accedida muchas personas gitanas. No obstante, hay personas que todavía no disponen de un alojamiento digno o que lo han dejado de tener. Entre las funciones del Ararteko está la de llamar la atención sobre las carencias que se observan en el cumplimiento de los derechos, como es el derecho a un alojamiento adecuado. En este sentido, en este último año ha habido un aumento de las quejas que afectan a personas gitanas, por lo que puede ser un reflejo de que la situación residencial esté deteriorándose.
Los informes elaborados con relación a esta cuestión(entre otros, el Informe de la Agencia de Derechos Fundamentales de la Unión Europea "Condiciones de vivienda de los Roma y los Travellers en la Unión Europea, Informe comparativo Octubre de 2009", así como el Informe sobre las condiciones del alojamiento en algunos Estados de Europa: Standards Do Not Apply: Inadequate Housing in Romani Communities, Europa Roma Rights Centre, revelan que las personas gitanas sufren discriminación en el acceso al alojamiento y que viven en mayor medida en condiciones de infravivienda sin infraestructuras básicas y sin posibilidades de legalizar sus viviendas o mejorar la calidad del alojamiento. Los estándares en los que se alojan no son los de la población mayoritaria.
Los problemas que hemos detectado con relación a la dificultad de disponer de un alojamiento adecuado son los siguientes:
V.4. Quejas que se han tramitado en otras áreas que afectan al colectivo, en concreto, en el área de Urbanismo. Actuaciones en barrios degradados:
(ver cap. II.15 de este informe)
Barrio Altzaga de Erandio
El Ararteko ha tramitado una reclamación en la que un grupo de personas de Erandio nos trasladaba las deficientes condiciones de salubridad y seguridad en las que residen. Tras realizar una serie de actuaciones de instrucción de la queja, procedimos a dictar la Resolución del Ararteko, de 1 de abril de 2011, .por la que se sugiere al Ayuntamiento de Erandio que continúe con los esfuerzos para la regeneración urbana en el barrio de Altzaga con carácter prioritario.
En respuesta a la misma hemos recibido un oficio del Ayuntamiento en el que nos comunican el comienzo de las obras de edificación de los bloques de viviendas proyectados tanto de vivienda libre como de vivienda protegida que habrá de servir para el realojo.
Barrio Santa Juliana de Abanto–Zierbena
El Ararteko elaboró una recomendación en el año 2010. Este año se ha hecho un seguimiento, se ha visitado el barrio y se ha mantenido una reunión el pasado 9 de octubre de 2011: Resolución del Ararteko de 20 de septiembre de 2010, por la que se concluye la reclamación presentada por un grupo de vecinos y vecinas en la que ponen de manifiesto la situación de deterioro social y urbanístico que padece el Barrio de Santa Juliana en Abanto-Zierbena.
Barrios de Chavarri, Urbinaga, Rivas-Simondrogas y Los Baños del municipio de Sestao
El Ararteko elaboró una resolución con relación al proceso de regeneración del municipio. (Resolución del Ararteko, de 6 de noviembre de 2006). Este año el seguimiento que hemos hecho de la misma es a través de las quejas. En este sentido hemos vuelto a conocer que hay familias que se han quedado sin un alojamiento, como es la familia que sufrió un desalojo de la vivienda social del Barrio de Los Baños.
VI. Conclusiones
VI.1. Las desigualdades sociales en el caso de las personas gitanas son muy elevadas, lo que requiere de medidas adecuadas en diversos ámbitos. Este año ha finalizado la vigencia del II plan vasco para la promoción y participación del pueblo gitano (2009-2011). La escasez de medidas que se han llevado a efecto por parte de las administraciones públicas responsables de su cumplimiento debería llevar a una evaluación y una reflexión sobre los motivos por los que no se han cumplido y, en todo caso, poner en marcha de manera prioritaria las medidas necesarias para su ejecución. El plan recoge actuaciones que han sido objeto de reflexión, debate y acuerdo previo en un proceso participativo que ha abierto puentes de comunicación (y expectativas de comprensión mutua) entre las administraciones públicas y las asociaciones gitanas. El cumplimiento de lo acordado debería ser una prioridad de las administraciones públicas concernidas.
VI.2. Entre los elementos que pueden incidir y que impide la puesta en marcha de medidas eficaces está el del rechazo social, sobre todo el rechazo a que las personas gitanas compartan un mismo vecindario, y la exigencia vecinal a las autoridades locales para que eviten que haya nuevos vecinos y vecinas gitanos. En estas circunstancias, los responsables públicos deben cumplir el ordenamiento jurídico con independencia de la presión vecinal. En todo caso las medidas que favorezcan su promoción y su inclusión social y laboral pueden ayudar a que dicho rechazo disminuya. La lucha contra la exclusión es un soporte fundamental, aunque no el único, de la lucha contra la discriminación y ambas son prioritarias para lograr la cohesión social, objetivo que es consustancial al Estado de bienestar.
VI.3. La vivienda es una necesidad básica que no se cubre en muchas familias gitanas. Muchas mujeres, niños y niñas, o personas mayores… viven en condiciones en las que no se les respeta su derecho a una vida digna, ni pueden romper la rueda de la exclusión en la que viven generación tras generación. El alojamiento adecuado es una condición ineludible para cualquier propuesta de inclusión social. La distancia entre el tipo de alojamiento en el que muchas familias gitanas residen y el alojamiento que la mayoría de la población disfruta es enorme. En este sentido se hace urgente la puesta en marcha de medidas para facilitar alojamiento a las familias gitanas y otro tipo de medidas que tengan en cuenta las circunstancias personales y culturales, medidas que se adopten con su participación e implicación y tengan en cuenta sus aspiraciones para lograr responsabilidades conjuntas y un avance en el proceso de inclusión.
VI.4. Las personas gitanas son una minoría cultural que vive en los pueblos y caminos de Europa. Este año se ha adoptado un compromiso, la estrategia europea y las nacionales, que ha ido acompañado de fondos europeos. Se deben adoptar medidas por parte de los Estados y hay previsiones de asistencia técnica y de colaboración. Ello es una oportunidad para paliar el daño por la persecución sufrida y que explica la situación de exclusión social que todavía muchas personas gitanas sufren.
VI.5. La intervención de la Administración Pública es fundamental para el acceso a un alojamiento adecuado en el contexto social y económico actual. Ésta debe ser una intervención integral en la que se tenga en cuenta la situación de la familia y las necesidades que presentan sus miembros, así como la ubicación de la familia en el barrio y las relaciones vecinales. Muchas de las medidas que se adoptan no tienen en cuenta los elementos culturales, por lo que no favorecen la comunicación intercultural ni la comprensión de las obligaciones.
La intervención social requiere la participación de las personas gitanas y la asunción de responsabilidades por parte de las familias gitanas. Las medidas que afectan a las personas gitanas deben tener en cuenta las características culturales del pueblo y las circunstancias familiares.
8. Personas inmigrantes
I. Antecedentes
En este apartado mencionamos las actuaciones más significativas que afectan a las personas inmigrantes extranjeras.
El Ararteko defiende los derechos de todas las personas que residen en la Comunidad Autónoma del País Vasco con las limitaciones establecidas en la Ley 3/1985, por la que se crea y regula la institución. En este sentido la función de contraste de las actuaciones públicas únicamente afecta a las administraciones públicas vascas que tienen competencia en la gestión de los servicios públicos que atienden a esta población, en las medidas dirigidas a su integración y a la gestión de la diversidad. Las políticas de inmigración en la vertiente relativa a la entrada, residencia y trabajo de las personas extranjeras son competencia de la Administración General del Estado por lo que el Ararteko no puede conocer de las quejas de la ciudadanía que afectan a este ámbito de actuación, que son derivadas a la Oficina del Defensor del Pueblo.
Los movimientos migratorios, el desplazamiento de las personas de su país de origen a otros Estados es un fenómeno multifactorial y global que exige políticas públicas que respeten los derechos humanos y tengan en cuenta las causas de la desigualdad en el orden internacional.
El régimen legal que regula la entrada, residencia y trabajo de las personas extranjeras y las actuaciones que se derivan de la aplicación de la normativa tiene enorme trascendencia en el proceso de integración de las personas extranjeras ya que afecta a la titularidad de derechos y a la relación con la sociedad de acogida.
Los procesos migratorios han dado lugar al establecimiento y a la permanencia de personas con distintos orígenes entre nosotros por lo que cada vez van adquiriendo mayor importancia las políticas públicas dirigidas a la integración y a la gestión de la diversidad.
La población extranjera con permiso de residencia en España es ya mayor de 5.100.000 personas. Más del 80% de la población total que ascendía en el año 2011 a 5.751.487 personas tiene autorización de residencia. Un porcentaje muy elevado corresponde a autorizaciones de larga duración.
Según los datos del Instituto Nacional de Estadística en Euskadi hay en la actualidad 145.256 personas extranjeras empadronadas, lo que supone un 6,6% de la población total. El porcentaje es mayor si se tiene en cuenta la población que ha accedido a la nacionalidad española. La realidad es que la diversidad de orígenes es una característica de nuestra sociedad. Este porcentaje nos sitúa muy por debajo del que se da en otras comunidades autónomas o de la media estatal, que se encuentra en un 12,2%. La inmigración en Euskadi ha contribuido a mantener el volumen total de población que en otro caso hubiera disminuido.
En el año 2011 la población extranjera ha crecido en nuestra comunidad más en términos relativos que en otras comunidades autónomas del Estado. El principal sector de acceso al mercado de trabajo para este colectivo se centra en las tareas domésticas y los cuidados personales.
Según la encuesta de población inmigrante en Euskadi 2010 (EPIE 2010) del Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco, las características que presenta esta población es que se trata de personas jóvenes que cuentan en su mayoría con autorización administrativa (82,2%) y un tercio del conjunto tiene autorización de residencia de larga duración.
Un dato importante es que las personas extranjeras tienen como principal objetivo buscar un trabajo. Tan sólo un 7,1% de las personas inmigrantes señalan a las ayudas sociales como uno de los motivos por los que decidieron emigrar. Esto es, las ayudas sociales no son un factor determinante en el proyecto migratorio, la gran mayoría de las personas aspiran, aspiramos, a tener un trabajo que les permita vivir con dignidad. En ocasiones se extienden mensajes que se aplican a toda la población cuando son casos aislados y en ningún momento son muestras representativas de tendencias generales, como ocurre en este caso.
Las conclusiones del último barómetro de Ikuspegi revelan que la población vasca cree que la inmigración conlleva ciertos beneficios para la economía aunque también plantea sus dudas hacia los efectos en algunos servicios públicos y en los derechos de los trabajadores. El barómetro concluye que se ha producido un ligero descenso en el nivel de tolerancia de la población vasca, pero no refleja que haya planteamientos extremistas.
Por último, la población inmigrante en la Unión Europea está siendo muy castigada por la crisis financiera, la destrucción del empleo y por la falta de iniciativas que creen empleo, como se analiza en los informes del Foro para la integración social de las personas inmigrantes.
II. El área en cifras
Las quejas que recibimos afectan a las distintas áreas ya que las personas inmigrantes se relacionan con las distintas administraciones públicas, al igual que el resto de la ciudadanía. Este año ha habido un aumento de las quejas que afectan a la suspensión y extinción de prestaciones sociales de carácter económico que ha afectado a toda la población y singularmente a la población extranjera. De las quejas tramitadas en otras áreas destacamos las tramitadas en el área de Interior y en el área de Medio ambiente, con relación a la licencia para la apertura de centros de culto islámico.
III. Contexto normativo y políticas públicas
Las distintas instituciones públicas que intervienen en esta materia han elaborado, como es habitual en este ámbito, numerosa normativa y han puesto en marcha nuevas actuaciones. En este epígrafe hacemos relación a algunas de ellas, ya que en otro caso se haría muy extenso y no corresponde al objeto de este informe. Estas medidas afectan al control de la entrada de personas inmigrantes, a su estatuto jurídico y a las políticas de integración que llevan a cabo las administraciones públicas. Estas políticas mantienen un pulso entre, por un lado, la gestión de los flujos inmigratorios y el control de la entrada y residencia de las personas de manera irregular y, por otro lado, el respeto a los derechos humanos y a la pluralidad y diversidad, que en muchas ocasiones son inconciliables o bien no se comparten por todos los niveles de decisión.
Unión Europea
A pesar de las limitaciones competenciales que la Unión Europea todavía mantiene en esta materia, cada vez más está incidiendo en la política de inmigración y de asilo. Entre las actuaciones que ha desarrollado este año está la de la Agenda Europea para la Integración de los Nacionales de Terceros Países destinada a acrecentar las ventajas económicas, sociales y culturales que la inmigración aporta a Europa. Esta Agenda subraya la necesidad de que las personas inmigrantes participen plenamente en todos los aspectos de la vida colectiva, y destaca el papel fundamental que desempeñan las autoridades locales. También se han dictado varias directivas, como es la que establece un procedimiento único de solicitud de un permiso único que autoriza a los nacionales de terceros países a residir y trabajar en el territorio de un Estado miembro o la relativa a la prevención y lucha contra la trata de seres humanos y a la protección de las víctimas.
El Consejo ha modificado el reglamento por el que se crea una Agencia Europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea (FRONTEX) para dotarle de más poder y competencias al organismo fortaleciendo su capacidad operativa y para garantizar el cumplimiento de los derechos humanos.
El Parlamento Europeo ha adoptado diversas resoluciones, como son la relativa a los flujos migratorios provocados por la inestabilidad y el papel de la política exterior de la UE o sobre los cambios relativos a Schengen, o sobre la adhesión de Bulgaria y Rumania al espacio de Schengen. En las mismas expresa su opinión sobre estas cuestiones de enorme importancia en la política de la UE.
Se han elaborado diversas comunicaciones por parte de la Comisión, como son las relativas a un acercamiento global a las migraciones y a la movilidad o bien el Informe anual sobre Inmigración y Asilo, sobre la Gobernanza de Schengen –Refuerzo del espacio sin controles fronterizos en las fronteras interiores– o sobre la evaluación de los acuerdos de la Unión Europea sobre readmisión.
Estado
En cuanto a la normativa que este año el Estado ha aprobado mencionamos, en primer lugar, al Real Decreto 557/2011, de 20 de abril, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009, y el Real Decreto 1710/2011, de 18 de noviembre, por el que se modifica el Real Decreto 240/2007, de 16 de febrero, sobre entrada, libre circulación y residencia en España de ciudadanos de los Estados miembros de la Unión Europea y de otros Estados parte en el Acuerdo sobre el Espacio Económico Europeo.
También mencionaremos la Ley Orgánica 10/2011, de 27 de julio, de modificación de los artículos 31 bis y 59 bis de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social. Mediante esta modificación se amplían las medidas de protección a las mujeres víctimas de violencia de género y a las víctimas de trata de seres humanos que decidan denunciar al maltratador o explotador, respectivamente.
Otra normativa que afecta a muchas trabajadoras extranjeras es el Real Decreto 1620/2011, de 14 de noviembre, por el que se regula la relación laboral de carácter especial del servicio del hogar familiar.
Asimismo, se han elaborados instrucciones y circulares, que regulan el retorno de las personas extranjeras, el procedimiento a aplicar con relación a las mujeres extranjeras víctimas de violencia de género y trata de seres humanos, o bien la que afecta a las autorizaciones administrativas para trabajar por cuenta ajena de las personas de origen rumano. La Fiscalía General del Estado ha dictado una circular sobre criterios para la unidad de actuación especializada del Ministerio Fiscal en materia de extranjería e inmigración.
Este año se ha aprobado: el Plan Estratégico de Ciudadanía e Integración 2011-2014; la Estrategia Integral contra el racismo, la discriminación racial, la xenofobia y otras formas conexas de intolerancia; y un Protocolo de actuación sobre los sistemas de información de incidentes relacionados con el racismo y la xenofobia, para la investigación de las infracciones de carácter racista. El protocolo insta a víctimas y testigos de incidentes racistas a denunciarlos, tal como recomienda la Comisión Europea contra el racismo y la intolerancia del Consejo de Europa, y prevé un recuento más exhaustivo de actos racistas y xenófobos.
País Vasco
El Pleno del Parlamento Vasco el 15 de diciembre de 2011 aprobó una proposición no de Ley en defensa de los derechos de las minorías en Euskadi.
Este año se ha puesto en marcha el Pacto Social por la inmigración por parte del Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco, y se ha elaborado un documento que tiene como finalidad servir de marco a la reflexión. El pacto hace hincapié en la idea de la ciudadanía plural e inclusiva. Ello implica vincular a la condición de la residencia, y no sobre la distinta condición de nacionales o extranjeros, la práctica de las libertades, los derechos y las obligaciones fundamentales, lo que tiene enorme incidencia en la elaboración y aplicación de las políticas públicas por lo que será importante hacer un seguimiento de su cumplimiento.
El Pacto también recoge la importancia de la diversidad y el compromiso de rechazar todos aquellos discursos estigmatizadores sobre la inmigración, construidos sobre el prejuicio y la generalización abusiva, y llaman a la sociedad vasca a combatir las formas abiertas y sutiles de racismo y xenofobia así como a contrarrestar y denunciar los diferentes ámbitos de impunidad. Otro elemento a destacar es la llamada al consenso, de manera que las políticas de inmigración y de integración no se vean afectadas por coyunturas electorales o dependan de las mayorías parlamentarias.
Se ha aprobado también el III Plan vasco de inmigración, ciudadanía y convivencia intercultural que incorpora principios como el de igualdad y derechos humanos, la diversidad cultural, la perspectiva de género o la normalización y universalización. El plan prevé proyectos para la articulación de la política vasca de ciudadanía e inmigración, en el acceso al empleo, el éxito escolar la gestión de la diversidad, la participación o la lucha contra la discriminación.
También este año se han llevado a cabo algunas actuaciones que afectan a mujeres víctimas de trata por parte de la Dirección de Atención a las Víctimas de la Violencia del Gobierno vasco. Así, la elaboración de un protocolo de coordinación para ofrecer ayuda psicológica y judicial a las mujeres víctimas de explotación sexual, incluidas las menores de edad, lanzamiento de una campaña se sensibilización, y la edición de varias guías de recursos. Estas actuaciones son muy importantes en cuanto inciden en un fenómeno que mantiene su presencia en nuestra sociedad a pesar de las violaciones de derechos de las mujeres y de las niñas, de su vulnerabilidad social y de la infracción del ordenamiento jurídico por las organizaciones que trafican con ellas.
IV. Plan de actuación
IV.1. Reuniones
Este año nos hemos reunido en varias ocasiones con la Dirección de Inmigración y de Gestión de la Diversidad del Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco.
En las diversas reuniones hemos trasladado nuestro interés por el funcionamiento del nuevo servicio de atención jurídica en extranjería ya que habíamos detectado algunas carencias, sobre todo en la atención a colectivos vulnerables que tenían un protocolo de actuación de derivación a Heldu o para los que era un servicio referente, como es el caso de los menores extranjeros no acompañados, o las mujeres que trabajan en prostitución o que sufren otro tipo de violencia de género.
Así mismo, hemos trasladado otras preocupaciones que afectan a su competencia en materia de menores extranjeros en situación de desprotección como es la elaboración del protocolo de acogida a menores extranjeros o la necesidad de mejorar la previsión normativa que afecta a los registros personales en centros de protección de infancia, o bien cuestiones que afectan a su derecho a la defensa.
En estas reuniones también se planteó la importancia de que se pusieran en marcha actuaciones públicas con relación a la prevención y lucha contra la trata de seres humanos y a la protección a las víctimas.
Otras cuestiones que se plantearon hacen relación a las previsiones de la normativa que regula la prestación de la Renta de Garantía de Ingresos que afecta especialmente a las personas extranjeras.
Entre la información relevante que se nos trasladó está la de que el Gobierno Vasco va a pasar a desempeñar la función de elaboración de informes sobre adecuación de vivienda y sobre arraigo social. Estos informes son preceptivos para la tramitación de solicitudes de reagrupación familiar y de autorización de residencia, respectivamente. También se están realizando los informes relativos a los esfuerzos de integración. Estos informes se elaboran en los casos en los que las personas extranjeras no cumplen los requisitos para la renovación de la autorización de residencia. Estas funciones van a permitir incidir en el proceso de regularización documental de las personas y en su reagrupación familiar.
Las organizaciones sociales con las que nos hemos reunido este año han planteado como un elemento específico las dificultades que tienen las personas extranjeras que no disponen de empleo para poder hacer frente a los gastos necesarios para cubrir sus necesidades básicas ya que no pueden acceder a las prestaciones económicas por el endurecimiento de los requisitos.
Este año también nos hemos reunido con la Dirección de Atención a las Víctimas de la Violencia del Departamento de Interior del Gobierno vasco. Este órgano es el encargado de dirigir y coordinar las políticas sobre la atención a las víctimas de todo de violencia de género, sin limitarlo únicamente al maltrato doméstico y a las agresiones sexuales por lo que incluye la prostitución forzada y la trata de mujeres y niñas, en las que, lamentablemente, están afectadas mujeres extranjeras.
IV.2. Participación en jornadas y seminarios
El Ararteko ha participado en numerosas jornadas que afectan a las personas inmigrantes y se ha acudido a diversas jornadas y seminarios como es el que organizó la Oficina del Defensor del Pueblo sobre la trata de seres humanos en España, en la que se destacó la importancia de la perspectiva de derechos humanos y de la identificación y tratamiento adecuado a las víctimas de trata sin que prevalezcan las actuaciones relativas al control de las condiciones de residencia en el caso de mujeres extranjeras, o la lucha contra el crimen organizado. Para ello es fundamental la formación de los agentes públicos y sociales que intervienen para detectar e identificar a las mujeres que sufren trata con fines de explotación sexual y la recogida de datos. El Gobierno Vasco también ha organizado varias jornadas a las que hemos acudido con relación a la lucha contra la discriminación y con relación a la integración de las personas inmigrantes en el País Vasco.
Otra jornada que queremos destacar es la organizada por la Universidad del País Vasco relativa al racismo, xenofobia y delitos de odio. En la misma se analizaron desde la perspectiva penal la comisión de estos delitos, las escasas condenas, las dificultades que plantea su persecución, y la colisión con el derecho a la libertad de expresión, así como la práctica de la fiscalía especializada en Cataluña.
IV.3. Visitas realizadas
Hemos visitado un recurso para la atención a las mujeres víctimas de violencia de género. La información sobre la visita se recoge en el apartado del informe relativo a la igualdad de mujeres y hombres al que nos remitimos. En las cuestiones que afectan a esta área pudimos comprobar que contaba con un servicio de traducción. Según la información que obtuvimos el protocolo de actuación se estaba adaptando al nuevo modelo de atención jurídica en extranjería establecido por el Gobierno Vasco.
IV.4. Artículos de opinión
Entre los artículos de opinión que este año el Ararteko ha elaborado está el que se publicó el Día internacional para la eliminación de la discriminación racial (21 de marzo) en el que se reflexionaba sobre las desigualdades existentes y la incidencia de la discriminación en aumentar la pobreza, provocar violencia e impedir el desarrollo de las capacidades de las personas.
En el mismo se planteaba que las diferencias y la diversidad deben ser tenidas en cuenta para que todas las personas cumplan su aspiración a la justicia, a vivir en paz y libertad y a la igualdad.
También se ha realizado una declaración institucional con motivo del día internacional para la tolerancia en la que se destaca la importancia de la comunicación interreligiosa e intrarreligiosa como instrumento para combatir la intolerancia religiosa y se invita a los poderes públicos a adoptar las medidas necesarias para avanzar en el conocimiento y reconocimiento de la creciente diversidad religiosa en el País Vasco.
IV.5. Trabajos de investigación
Este año se han publicado dos trabajos de investigación.
El trabajo titulado "Acceso de la comunidad inmigrante en la comunidad autónoma vasca a los servicios y prestaciones" ha sido realizado por el equipo de investigación de Mugak, Sos Arrazakeria Gipuzkoa. Este estudio tiene una importante relevancia social ya que hay una opinión generalizada de que el colectivo migrante hace un uso intensivo de los servicios sociales, incluso un abuso de estos servicios. La investigación destaca que es precisamente, lo contrario, la población inmigrante tiene serias dificultades y limitaciones para acceder a las prestaciones sociales, en especial cuando se encuentra en situación administrativa irregular.
Tal y como señalamos en el informe anual del año 2010 es imprescindible que se refute con estudios e investigaciones la idea inexacta y carente de rigor sobre el mayor uso de los servicios y prestaciones públicas por parte de la población inmigrante. En este sentido mencionamos también el estudio de la Fundación La Caixa "Inmigración y Estado de bienestar en España".
Entre las conclusiones que plantea destacamos la relativa a que el "efecto llamada" existe, pero no responde a los programas sociales del país de acogida, sino a la demanda real de mano de obra. También que la concentración de la demanda en determinados ámbitos territoriales contribuye a reforzar la percepción del mayor uso de los servicios y prestaciones públicas. Otra conclusión es que la inmigración nos posiciona frente a las debilidades estructurales de nuestro propio régimen de bienestar, mostrándonos sus fortalezas y sus debilidades.
A pesar de estas investigaciones, los mensaje sobre el abuso de los servicios públicos y de las prestaciones económicos por parte de la población inmigrante han calado en todas las capas sociales, incluso se ha extendido que algunos colectivos de personas inmigrantes no pagan impuestos, lo que valoramos como elemento preocupante para la cohesión social y para la lucha contra la discriminación, porque son mensajes que no responden a datos objetivos.
En ese sentido tenemos que insistir en que las condiciones de acceso a los servicios públicos son las mismas que para la población autóctona, al igual que contribuyen de la misma manera en el pago de impuestos, a lo que hay que añadir, tal y como concluye el estudio, que se enfrentan en general con mayores dificultades para cumplir los requisitos que exige la normativa, como es la necesidad de acreditar un alojamiento independiente o bien un periodo de residencia anterior o tener que acreditar la inscripción en el padrón municipal por un periodo determinado y que dependiendo de su situación jurídica, no tienen acceso a determinadas prestaciones y servicios públicos.
Todo ello sin negar que la situación de vulnerabilidad y la falta de empleo han implicado un aumento de la demanda de prestaciones económicas, tanto para la población autóctona como inmigrante.
El trabajo, por último, plantea que no debe tenerse en cuenta una perspectiva económica o utilitarista de la inmigración sino que se trata de analizar y tomar en consideración las dificultades reales en la lucha por la subsistencia, como es la situación de irregularidad administrativa, la imposibilidad de acceder a un contrato de arrendamiento, o verdaderos problemas de derecho internacional privado que surgen a la hora de abordar la situación familiar en el país de origen que limitan e impiden en mayor medida a las personas extranjeras el acceso a las prestaciones económicas.
Otro trabajo de investigación que ha apoyado el Ararteko es el que tiene por título "¿Menores o extranjeros? Análisis de las políticas de intervención sobre menores extranjeros no acompañados" realizado por varias investigadoras cuyo resumen puede consultarse en el informe de la Oficina de Infancia y Adolescencia.
V. Quejas destacadas
V.1. Quejas recibidas que tienen como contenido el estatuto jurídico de las personas extranjeras
Estas quejas se remiten al Defensor del Pueblo. Han tenido por objeto la denegación de visado para turismo o para estudios. También denegaciones de reagrupación familiar en caso de personas comunitarias casadas con personas extranjeras. Otro motivo de queja es la inadmisión de las solicitudes de autorización de residencia por circunstancias excepcionales por razones de arraigo social a personas a las que se les ha impuesto la sanción de expulsión. En este último caso la nueva previsión reglamentaria ha aclarado el procedimiento que se debe seguir al unificar los criterios. Se han atendido consultas que afectan al acceso a la nacionalidad, al retorno al país de origen y a diversos aspectos relacionados con la aplicación de la normativa que afecta al estatuto jurídico de las personas inmigrantes.
El Defensor del Pueblo durante el año 2011 ha continuado la intervención con relación a la Circular nº 1/2010, de 25 de enero, de la Comisaría General de Extranjería y Fronteras, actuación a la que hacemos mención por su importancia. Esta circular había dado lugar a la presentación de diversas quejas porque entendían que podía llevar a la detención de personas extranjeras por el solo hecho de hallarse en una situación irregular aunque estuvieran debidamente identificadas con su pasaporte.
La respuesta de la Dirección General de la Policía y de la Guardia Civil había señalado que la Circular en ningún caso implicaba el establecimiento de controles de identificación de manera sistemática o rutinaria, ni que se encamine hacia un colectivo concreto, como puede ser el de ciudadanos extranjeros en situación irregular.
Sobre dicha Circular también se posicionó en las observaciones últimas sobre España el Comité para la eliminación de la Discriminación Racial en la que recuerda la recomendación general nº 31 (2005) y la nº 13 (1993) de dicha organización.
Pérdida de la autorización administrativa para trabajar de una persona de origen rumano
La persona era residente en España y debía haber sellado la tarjeta como demandante de empleo en julio pero no lo hizo por lo que se le ha aplicado la nueva normativa que afecta a las personas de origen rumano y se le ha extinguido la autorización administrativa para trabajar en España, ya que se aplica a quienes no estaban inscritos como demandantes de empleo el 22 de julio de 2011. La comunicación de la extinción no se hizo mediante ninguna resolución administrativa sino que fue a través de una consulta a Lanbide. Esta queja es un ejemplo de las consecuencias que ha implicado la nueva normativa que ha supuesto un retroceso en los derechos que disfrutaban las personas rumanas.
Menores y jóvenes extranjeros no acompañados
Las actuaciones que hemos realizado que afectan a estos colectivos las analizamos en el informe de la Oficina de Infancia y Adolescencia, al que nos remitimos. Estas afectan, además del seguimiento anual de los datos sobre la atención por parte de las instituciones de protección, a las actuaciones realizadas para la elaboración de un protocolo de acogida urgente, a la falta de entrega de la documentación solicitada por los menores que han estado atendido en centros de acogimiento residencial, a los ceses de tutela por haberse dictado un decreto de determinación de edad por parte la Fiscalía, al derecho a la defensa o a la situación de vulnerabilidad y necesidad de seguimiento del proceso de emancipación, entre otras.
V.2. Quejas recibidas que afectan a actuaciones de las administraciones públicas vascas
V.2.1. Dificultades de acceso al padrón municipal
Estas dificultades en el caso de las personas extranjeras provienen de la falta de pasaporte en vigor. No suele ser habitual porque las autoridades de los países de origen lo expiden con normalidad por lo que las quejas que recibimos por este motivo hacen referencia a casos muy excepcionales. Una queja que hemos tenido este año tenía que ver con una hija de una madre de origen marroquí de una relación extramatrimonial por lo que tiene dificultades para su expedición sin la colaboración del otro progenitor. En opinión de esta institución al analizar estas situaciones se debe tener en cuenta el principio de interés superior del menor sobre todo cuando el motivo de la no expedición del pasaporte está relacionado con el funcionamiento de un Consulado y con la aplicación o interpretación de un ordenamiento jurídico, como es el marroquí, que no respeta los valores constitucionales vigentes en España y en Europa.
Este año hemos elaborado una recomendación de carácter general en la que se trata entre otras cuestiones las dificultades de las personas extranjeras en la inscripción en el padrón municipal: Recomendación general del Ararteko 5/2011, de 17 de octubre. Obligación de los ayuntamientos de llevar a cabo diversas actuaciones para la inscripción en el padrón municipal de las personas sin hogar y a los menores tutelados por las diputaciones forales que viven en centros residenciales en su municipio.
V.2.2. Diferente cobertura del turno de oficio específico de extranjería
El turno de oficio específico de extranjería comprende los procedimientos administrativos que puedan llevar a su denegación de entrada, devolución, o expulsión del territorio español y en todos los procedimientos en materia de protección internacional. La cobertura es distinta con relación a los procedimientos que pueden llevar a la expulsión de las personas inmigrantes en los tres territorios históricos. Mientras que en Bizkaia y en Gipuzkoa hay una previsión de atención en el procedimiento administrativo por el que se detiene a la persona y se incoa el expediente administrativo de expulsión, en Álava no existe una guardia de asistencia específica a extranjeros/as. Al objeto de suplir esta carencia el /la letrado/a que está de guardia de asistencia a la persona detenida asiste a aquellas personas extranjeros/as que se encuentran en dependencias policiales y en el juzgado y a los que se les incoa una orden de expulsión, cuando se da este supuesto las alegaciones de 48 horas las hace el o la letrado/a que les ha asistido y estarían comprendidas dentro de la guardia de asistencia al detenido.
La Dirección de Inmigración y Gestión de la Diversidad del Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco reconoce que hay una actuación dispar por lo que se ha puesto en comunicación con la Viceconsejería de Justicia del Departamento de Justicia y Administración Pública del Gobierno Vasco, por ser el órgano competente con el objeto de que puedan desarrollarse las medidas necesarias para que la cobertura en la atención jurídica de las personas extranjeras en los tres territorios históricos sea acorde con el marco legal vigente. Esta institución también se va a dirigir en este sentido a dicho Departamento.
V.2.3. Informe sobre adecuación de vivienda en procedimientos sobre residencia por reagrupación familiar
Hemos tramitado una queja que afecta a un municipio en donde se habían cambiado las directrices en la elaboración de los informes de adecuación de vivienda. Las nuevas directrices sólo admitían una unidad familiar en la vivienda y que se trate de familia de primer grado, por lo que los hermanos formaban otra unidad familiar. El motivo era que habían detectado varias irregularidades en algunos expedientes, como era que una vez entregado el informe favorable al interesado, se producían modificaciones en el número de personas que habitaban, y en el número de personas empadronadas en las viviendas. La aplicación de este criterio dificultaba la obtención de los informes de adecuación de vivienda por las dificultades que tienen las personas inmigrantes para hacer frente ellas solas al precio del alquiler de una vivienda.
La Instrucción DGI/SGRJ/4/2011 del Ministerio de Trabajo e Inmigración de 28 de junio de 2011 en materia de acreditación de la disposición de la vivienda adecuada en procedimientos sobre residencia por reagrupación familiar, prevé la posibilidad de que conviva más de una unidad familiar, por lo que se restituyeron los criterios de actuación seguidos con anterioridad.
V.2.4. Denegación de la tramitación de la solicitud de reconocimiento de grado de minusvalía
En este expediente la Diputación Foral no recogió la solicitud de reconocimiento de grado de minusvalía. El reconocimiento del grado de minusvalía se regula en el RD 1971/1999, de 23 de diciembre, de procedimiento para el reconocimiento, declaración y calificación del grado de minusvalía.
Esta normativa no establece ninguna excepcionalidad a la tramitación de las solicitudes que se formulen por el origen de las personas, ni prevé la inadmisión de solicitudes. La Diputación Foral concernida finalmente le recogió la solicitud, aunque ha avanzado que va a denegarla porque valora que al encontrarse en situación administrativa irregular no tiene derecho a los servicios sociales especializados, sino únicamente a los básicos, en aplicación del art. 14.3 de la Ley Orgánica sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social y el art. 3 de la Ley 12/ 2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales.
En este caso hay varios elementos a tener en cuenta. Por un lado, la obligación de tramitar las solicitudes y de dictar una resolución con el contenido que debe tener cualquier resolución administrativa y, por otro lado, el derecho de la persona extranjera en situación irregular a que se le tramite el procedimiento para el reconocimiento del grado de minusvalía. Los servicios y prestaciones sociales que se consideran básicos no tienen un "lugar común" ni en la normativa ni en la aplicación de la misma por parte de las distintas administraciones públicas, sobre todo teniendo en cuenta que cada Comunidad Autónoma es competente en materia de asistencia social. Además, en la valoración se debe tomar en consideración otras previsiones normativas que son de aplicación, como es el derecho a la dignidad que les corresponde a todas las personas o la Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad y su Protocolo Facultativo.
De cualquier manera, un elemento importante para reflexionar es que no existe ninguna prohibición de tramitar el reconocimiento de la minusvalía en la normativa mencionada, y que este reconocimiento tiene efectos importantes en otros derechos (vivienda, trabajo, impuestos…). Se trata de una mujer que tiene hijos menores a cargo. Lleva viviendo en la CAPV desde el año 2003. Si no ha podido regularizar su situación administrativa ha podido ser porque no ha contado con una oferta de trabajo. El reconocimiento de su minusvalía le podía haber permitido acceder a una oferta de trabajo dentro del trabajo protegido. Por último hay que recordar que las mujeres extranjeras con discapacidad sufren más factores potenciales de exclusión en muchos ámbitos de la vida social y padecen múltiples discriminaciones. La problemática que plantea esta queja nos parece de enorme trascendencia por la vulnerabilidad de esta persona por lo que se ha previsto iniciar diversas actuaciones, de las que daremos cuenta en el próximo informe.
V.2.5. Otras actuaciones
Este año se ha producido un aumento de quejas de las que denominamos genéricas, en las que personas autóctonas denuncian que se hace un uso abusivo de los servicios y prestaciones públicas por parte de las personas inmigrantes, que estas personas tienen un trato preferente por parte de las administraciones públicas o trasladan un miedo al efecto en la sociedad de una mayor representación del Islam o bien que la comisión de actuaciones delictivas es mayor en el caso de personas extranjeras, y no es debidamente perseguida por los poderes públicos.
El Ararteko en todos estos casos responde a dichos escritos por entender que es importante informar a las personas que se dirigen a esta institución que los datos que nos trasladan y se tienen por "verdades" no responden a análisis rigurosos del fenómeno inmigratorio sino a prejuicios que se han extendido sin ningún fundamento en la sociedad. Con ello se trata de aportar una perspectiva de defensa de las políticas sociales y de respeto a los derechos humanos y a los valores de la sociedad democrática, como son el derecho a la pluralidad y a la diversidad, al tiempo que se informa de otros análisis e investigaciones que llegan a conclusiones opuestas. En este sentido se echa de menos investigaciones y evaluaciones que midan el impacto de las políticas sociales en el bienestar de las personas y su repercusión social y económica (beneficios en la sociedad mayor cohesión, mejora de la convivencia, proyección de posibles gastos que se evitarían en el futuro, proyección de aportaciones que se pueden generar…).
V.2.6. Quejas que se analizan en otros apartados del Informe
En otros apartados del Informe se hace referencia a actuaciones que afectan a las personas inmigrantes, por lo que nos remitimos a dichas áreas: participación de personas extranjeras en ruedas de reconocimiento (ver cap.II.5. Justicia); facturación a menores extranjeros de asistencia sanitaria (ver cap.II.12. Sanidad); actuaciones policiales que afectan a personas extranjeras (ver cap.II.4. Interior); apertura de nuevos centros de culto (ver cap.II.6. Medio ambiente); exigencia de documentación complementaria a una persona extranjera para empadronarse en un municipio (ver cap.II.11. Régimen jurídico, bienes y servicios de las administraciones públicas).
VI. Actuaciones de oficio
VI.1. Solicitudes de nacionalidad española por parte de ciudadanos y ciudadanas saharauis
El año pasado, en el apartado correspondiente a personas inmigrantes del informe anual del año 2010, hicimos mención a una actuación de oficio que habíamos dirigido al Defensor del Pueblo con relación a las solicitudes de nacionalidad española de las personas originarias del Sahara Occidental.
En dicha actuación trasladamos nuestras consideraciones con relación a la disparidad de actuaciones que afectaba a este colectivo y la falta de una previsión normativa adecuada a la situación de excepcionalidad en la que este pueblo y sus ciudadanas y ciudadanos originarios se encuentra. Hemos enviado un recordatorio para conocer si ha habido alguna actuación o existe alguna previsión de actuación por parte de la Defensoría del Pueblo.
VI.2. Seguimiento del nuevo modelo de atención jurídica en extranjería
Iniciamos una actuación de oficio que tiene por motivo conocer el funcionamiento del nuevo modelo, en concreto el procedimiento de recepción y derivación de solicitudes de atención por la Unidad de Coordinación y Apoyo (UCAI), el tratamiento de los datos personales, la situación actual del nuevo servicio el número de atenciones realizadas en el primer trimestre del año 2011 y los perfiles principales de las personas que solicitan el Servicio. Todo ello en seguimiento de la Resolución del Ararteko, de 1 de octubre de 2010, por la que se concluye la intervención con relación a la supresión del programa Heldu de atención jurídico social a personas inmigrantes.
El Gobierno Vasco nos ha informado del procedimiento de recepción y derivación de solicitudes de atención por la Dirección de Inmigración y gestión de la diversidad, a través de la Unidad de Coordinación y Apoyo, así como del resto de cuestiones planteadas. De la información recibida se deduce que el Servicio esta funcionando plenamente. Esta institución ha procedido al cierre del presente expediente, sin perjuicio de que lo abramos de nuevo en el caso de que tengamos conocimiento de nuevas quejas que afecten al servicio.
VI.3. Inadecuación de la previsión normativa relativa a la constitución como unidad económica de convivencia independiente de personas que viven solas, cuando se trata de personas inmigrantes, y su cónyuge o persona con la que mantenga una forma de relación permanente análoga a la conyugal no reside en territorio español (art. 5.1 a) Decreto 147/2010, de 25 de mayo de la Renta de Garantía de Ingresos).
Hemos iniciado una actuación de oficio en la que hemos trasladado diversas consideraciones por las que entendemos se debe modificar la anterior normativa.
La normativa que rige la entrada y la residencia de estas personas en España, Ley Orgánica de derechos y deberes de los extranjeros en España y su integración social tras su reforma por Ley Orgánica 2/2009, de 11 de diciembre y el reglamento de desarrollo, aprobado por el RD 557/2011, obliga a las personas extranjeras a solicitar a la Administración General del Estado autorización para entrar, residir, trabajar, o reagrupar al cónyuge que vive en el país de origen.
Los requisitos para lograr dichas autorizaciones son difíciles de obtener. El hecho de que un cónyuge viva en España y otro cónyuge en el país de origen no suele ser debido a una voluntad de ambos cónyuges de vivir separados sino que tiene que ver, en general, con la normativa señalada anteriormente que es muy restrictiva. La posibilidad de reagrupación familiar del cónyuge que reside en España depende del cumplimiento de unos requisitos por parte de ambos cónyuges y de la concesión de la autorización para reagruparse por parte de Administración General del Estado.
En base a dicha normativa, la persona extranjera que reside en España, para obtener la autorización para reagrupar al cónyuge que vive en el país de origen, debe encontrarse en situación administrativa regular y acreditar ingresos económicos suficientes para mantener a la familia y un alojamiento adecuado, art. 52 y siguientes de Reglamento señalado anteriormente. Estos requisitos son difíciles de cumplir, por lo que muchos cónyuges que han solicitado la autorización para reagrupar al otro cónyuge no la han obtenido. Si las personas que solicitan la reagrupación familiar se encuentran en situación de desempleo o son titulares de ayudas no cumplen los requisitos para reagruparse, en este último caso porque no se computan los ingresos provenientes del sistema de asistencia social.
La previsión que recoge el nuevo decreto regulador de la Renta de Garantía de Ingresos va a excluir a muchas personas del Sistema Vasco de Garantía de Ingresos con base en una exigencia –que ambos cónyuges vivan juntos– que es imposible de cumplir en la mayoría de los casos.
En los casos en los que hay menores de edad la aplicación estricta de la normativa es muy preocupante. Estos menores puede que hayan nacido en España, en todo caso, la valoración que han hecho ambos progenitores es que el interés superior de los mismos es que vivan en España. La extinción de la Renta de Garantía de Ingresos puede dejar a muchos niños y niñas en situación de desprotección. Esta previsión, en los casos en los que hay menores, es contraria a la Convención de Derechos del Niño y a la Ley Vasca de Protección y Atención a la Infancia y Adolescencia.
La exigencia de que los dos cónyuges vivan juntos no se va a poder cumplir por parte de las personas extranjeras, por lo que se les ha extinguido y se les va a extinguir a muchas personas la Renta de Garantía de Ingresos.
Este cambio de modelo en el caso de que haya niños y niñas es muy preocupante y puede dar lugar a consecuencias muy graves en la vida de estos menores y a la intervención de las instituciones de protección (diputaciones forales). Es preferible (y más sostenible) que estos niños y niñas vivan con su progenitor.
Los informes que analizan la situación de la infancia como el reciente informe de Unicef y Fundación Pere Tarrés, de octubre de 2011, "Abriendo ventanas: Infancia, adolescencia y familias inmigradas en situaciones de riesgo social", ponen de manifiesto datos alarmantes sobre el aumento de la pobreza infantil.
Por todo ello valoramos que esta previsión debía ser objeto de una revisión y tras los trámites oportunos suprimirse. Además le trasladábamos que cabría una interpretación más favorable cuando hay niño/a y /o niños/as a cargo. En estos casos se podría aplicar el art. 5.2 c) del Decreto 147/2010.
El Gobierno Vasco nos ha contestado que va a valorar nuestras consideraciones en la próxima modificación del Decreto 147/2010.
En cuanto al cómputo de los plazos, en la reunión mantenida con la directora de Planificación e Innovación en el Empleo del Gobierno Vasco y con el director de Formación y de la Renta de Garantía de Ingresos de Lanbide, anteriormente mencionada, se trasladó a esta institución que la fecha de inicio del cómputo debe ser la de la entrada en vigor del Decreto 147/2010, esto es, el 18 de junio del año 2010, por lo que las prestaciones deberían extinguirse como muy pronto en junio del año 2012.
VII. Conclusiones
1. El Parlamento Vasco ha aprobado una proposición no de Ley en defensa de los derechos de las minorías en Euskadi. También se ha aprobado el III Plan Vasco de Inmigración y se han puesto en marcha diversas actuaciones para lograr un pacto social en materia de inmigración. Estos instrumentos son muy necesarios porque establecen los parámetros en los que las políticas públicas vascas deben basarse, como son el principio de ciudadanía plural e inclusiva que pone el acento en la condición de residente y no de extranjero, o en el compromiso compartido de evitar que se haga un uso partidista de la inmigración, así como en la práctica de la defensa de diversidad, la normalización y la universalización. Los principios en los que se basan deberían ser aplicados por todas las administraciones públicas y en las declaraciones de los responsables políticos y públicos.
2. Se han disminuido y recortado servicios y prestaciones que afectan a personas en situación de vulnerabilidad, como son las personas inmigrantes. También las administraciones públicas han suprimido líneas de ayudas a las organizaciones sociales y programas que afectan a este ámbito de intervención. La atención a los procesos de integración debe ser una prioridad de las administraciones públicas para que se pueda disponer de una sociedad cohesionada, en la que pueda haber mayor número de personas emprendedoras que aporten sus recursos personales y culturales. La falta de atención a las situaciones de vulnerabilidad es un paso atrás en las políticas públicas que pueda dar lugar a un mayor número de personas en situación de exclusión social.
3. La disminución del gasto público y la rigidez del sistema que no se adapta con facilidad a los cambios demográficos hacen que haya una mayor competencia en el acceso a las prestaciones y servicios públicos por parte de la población, lo que facilita que se haga responsable a colectivos que se encuentran en situación de mayor vulnerabilidad, como son las personas inmigrantes.
4. Nuestra sociedad es cada vez más plural y diversa, por lo que debe tenerse en cuenta el derecho de las personas a su identidad cultural y al ejercicio de su libertad religiosa siempre que no colisione son otros derechos fundamentales. Cualquier normativa que afecte al derecho a la libertad religiosa no puede concluir impidiendo su ejercicio. Las administraciones públicas deben cumplir la legislación vigente sin que las movilizaciones vecinales dirigidas a presionar a las administraciones públicas para que impidan sin causa legal la apertura de lugares de culto islámico influyan en la decisión.
5. Es importante que se tengan en consideración los compromisos internacionales en materia de derecho humanitario como son los relativos a las personas menores de edad, a las mujeres víctimas de explotación sexual, a las personas víctimas de explotación laboral, a las personas con discapacidad, a las personas que sufren una persecución en su país de origen, entre otros. Las circunstancias personales deben tenerse en cuenta en las decisiones que afecten a las personas extranjeras y ponderarse adecuadamente en la aplicación de las medidas de control de flujos migratorios. El cumplimiento y respeto de por todos los agentes públicos y sociales de los derechos humanos es el sustrato indisponible que permite avanzar a una sociedad.
6. Los prejuicios hacia las personas de distinto origen y el uso de información poco rigurosa sobre sus actitudes, conductas o la utilización de prestaciones y servicios públicos dificultan la convivencia y la lucha contra la discriminación y las desigualdades sociales.
Sería importante que hubiera investigaciones multidisciplinares que analizaran las causas de las actitudes de discriminación y de rechazo hacia determinados colectivos.
9. Lesbianas, gays, bisexuales y personas transgénero y transexuales
I. Antecedentes
El trabajo que la institución del Ararteko desarrolla en esta área se fundamenta en el artículo 14 de la Constitución, que consagra el principio de igualdad de todas las personas y la prohibición de discriminación. La orientación sexual o la identidad de género no pueden ser causa de discriminación, y los poderes públicos vascos están obligados, según establece el artículo 9.2 de la Constitución con carácter general, a remover los obstáculos que impidan que la igualdad de todas las personas sea real y efectiva. Nuestro trabajo en esta área se orienta a la defensa de los derechos de lesbianas, gays, bisexuales y personas transgénero y transexuales, así como a promover que las administraciones públicas vascas desarrollen las medidas y actuaciones necesarias para que dichos derechos se ejerzan en condiciones de igualdad. La finalidad de todas nuestras actuaciones relacionadas con esta cuestión se resume en estos tres objetivos:
Además de tramitar las quejas relacionadas con este tema, llevamos a cabo también distintas actividades para impulsar y promover la mejora del funcionamiento de las administraciones vascas en lo que atañe a la integración plena de los derechos de este colectivo.
II. Contexto normativo y social
El marco jurídico que afecta a este colectivo ha sido reformado en los últimos años para instaurar una plena equiparación de los derechos civiles de estas personas, tanto en lo que respecta a la posibilidad de contraer matrimonio de las personas del mismo sexo, como a la facultad de adaptar legalmente la identidad de género de las personas transexuales o transgénero al sexo sentido. Así, primero fue en el País Vasco la Ley 2/2003, de 7 de mayo, reguladora de las parejas de hecho, después la reforma del Código Civil llevada a cabo por la Ley 13/2005, de 1 de julio, por la que se modifica el Código Civil en materia de derecho a contraer matrimonio, y finalmente la Ley 3/2007, de 15 de marzo, reguladora de la rectificación registral de la mención relativa al sexo de las personas, de modo que este conjunto normativo se ha constituido como base legal para instaurar un nuevo modelo de derechos para el colectivo LGTB. Con todo, a pesar de haber transcurrido ya un tiempo razonable, las reformas mencionadas aún plantean lagunas y deficiencias en su aplicación. Más recientemente, en este año 2011, el Gobierno Vasco ha elaborado el "Proyecto de Ley de no discriminación por motivos de identidad de género y de reconocimiento de los derechos de las personas transexuales", en el que se abordan las cuestiones más importantes que afectan a la atención que desde las instituciones públicas vascas se puede brindar a dicho colectivo.
En el año 2011 ha pasado a ser la Dirección de Inmigración y Gestión de la Diversidad del Gobierno Vasco la que, dentro del Departamento de Empleo y Asuntos Sociales, ha asumido las funciones gubernamentales relacionadas con la atención al colectivo LGTB. A esta Dirección se adscribe también el Servicio de Atención a Gays, Lesbianas y Transexuales del Gobierno Vasco, denominado Berdindu. La Dirección de Inmigración y Gestión de la Diversidad, en el ejercicio de las mencionadas funciones, ha elaborado,
en colaboración con las asociaciones LGTB de Euskadi, un documento denominado "Gestión de la Diversidad Afectivo-Sexual. Plan de Trabajo 2011-2013", en el que se fijan los objetivos y estrategias a desarrollar en dicho periodo de tiempo. Habida cuenta de que el referido documento data de este mismo año 2011, no podemos aún evaluar los resultados del trabajo previsto, que comenzará a desarrollarse el próximo año 2012, momento a partir del cual ya será posible valorar dicho desarrollo. En todo caso, se trata de una iniciativa por la que debemos felicitarnos, pues por primera vez en Euskadi se comienza a programar una estrategia sistematizada de acción pública, orientada de manera transversal desde el Gobierno Vasco a mejorar aquellos aspectos que los propios colectivos de defensa de los derechos LGTB han definido como más problemáticos.
Por lo que respecta a las reivindicaciones relativas a la asistencia sanitaria de las personas transexuales, ya el pasado año 2010 el Sistema Vasco de Salud asumió la asistencia sanitaria integral a las personas transexuales, es decir la que comprende también la cirugía de reasignación sexual, que anteriormente no formaba parte de las prestaciones sanitarias de Osakidetza y que actualmente se ofrece por una unidad especializada creada con esta finalidad en el Hospital de Cruces. Ello ha supuesto un indudable avance para las personas transexuales en Euskadi, que ya no tienen que desplazarse fuera de la CAPV para llevar a cabo dichas intervenciones de cambio de sexo. Pese a ello, los colectivos de personas transexuales continúan demandando una serie de reivindicaciones que afectan al funcionamiento de este servicio. Nos consta, porque así nos lo han transmitido desde la Dirección de Inmigración y Gestión de la Diversidad del Gobierno Vasco, que dichas reivindicaciones han sido ya trasladadas a las personas directamente responsables dentro del Departamento de Sanidad y de Osakidetza, y que actualmente están siendo estudiadas. Sin embargo, en esta institución no hemos recibido a lo largo del año 2011 –al contrario de lo que sucedió en periodos anteriores– ninguna queja al respecto.
En general, observamos que han sido escasas y no especialmente significativas las quejas recibidas en esta institución en relación con los derechos de las personas LGTB en el año 2011, a diferencia de los pasados años. Por esa razón, no vamos a destacar en este apartado ninguna de ellas. No obstante, nuestro contacto con los colectivos que trabajan en este campo sí nos permite conocer algunos de los problemas que actualmente preocupan especialmente a dichas asociaciones, que en su mayor parte están relacionados con la necesidad de realizar ajustes administrativos que permitan una consolidación del nuevo marco legal de reconocimiento de los derechos ciudadanos de las personas LGTB, así como con la necesidad de una concienciación social y de una educación desde edades tempranas, favorables a la aceptación plena de la diversidad en la orientación sexual y en la identidad de género.
Justamente desde la convicción de que el avance en la extensión y asunción social de una cultura favorable a los derechos de las personas homosexuales y transexuales pasa necesariamente por abordar con determinación el desarrollo de una educación consciente de esta realidad desde la infancia, este año hemos puesto nuestros esfuerzos especialmente en desarrollar mecanismos de trabajo que logren el objetivo de apoyar a niños y niñas, adolescentes y jóvenes que puedan estar sufriendo la marginación o las dificultades que en la integración social de menores comporta todavía hoy la diferente orientación sexual o identidad de género.
III. Plan de actuación
En el marco del plan de actuaciones elaborado para el año 2011, reseñaremos a continuación las actuaciones principales llevadas a cabo en el área, poniendo de relieve a lo largo de dicha exposición cuáles han sido los principales focos temáticos de atención para el Ararteko en materia de defensa de los derechos de las personas LGTB:
III.1. Reuniones con asociaciones
a. Reunión general del Ararteko con asociaciones de defensa de los derechos LGTB y con asociaciones de defensa de los derechos de las personas transexuales y transgénero de Euskadi
En junio de 2011 convocamos a todos los colectivos de Euskadi que trabajan en el ámbito de los derechos LGTB a una reunión con el Ararteko, con objeto de intercambiar información acerca de las actividades y proyectos de trabajo de la institución del Ararteko y acerca de las principales demandas, reivindicaciones y preocupaciones que, desde la perspectiva asociativa, afectan actualmente al colectivo LGTB. A dicha reunión asistieron las siguientes asociaciones: MAGALA, EHGAM BIZKAIA, BIZIGAY, ERRESPETUZ, GEHITU, ALDARTE, GAZTEHGAM, EHGAM GIPUZKOA, LESBITORIA-GAYSTEIZ.
En la reunión se expusieron por parte del Ararteko las líneas de trabajo que lleva a cabo la institución en defensa de los derechos LGTB, para lo que entregamos a todas las asociaciones presentes un dossier en el que se recoge una síntesis de los documentos más importantes que reflejan las principales actuaciones realizadas por el Ararteko en este ámbito. Las asociaciones presentes mostraron su interés especial por algunas de estas actuaciones, como la recomendación general del Ararteko para abolir las barreras administrativas a las familias homoparentales, o para clarificar el tema de la inscripción registral de los hijos e hijas nacidos en matrimonios de mujeres (Recomendación general del Ararteko 4/2010, de 23 de diciembre, sobre abolición de barreras administrativas formales a familias homoparentales y a parejas o matrimonios del mismo sexo), las recomendaciones contenidas en el informe extraordinario sobre "La situación de las personas transexuales y transgénero en Euskadi" y las recomendaciones relativas a menores LGTB en el ámbito escolar, contenidas en el informe extraordinario del Ararteko sobre "Infancias vulnerables".
Por otro lado, explicamos el principal contenido del proyecto Rainbow, programa de intervención educativa y lucha contra la homofobia y transfobia en el ámbito escolar, en el que está envuelta nuestra institución en la actualidad, al que más adelante nos referimos de manera más detallada. Manifestamos nuestra intención de recabar la colaboración del tejido asociativo LGTB de Euskadi para desarrollar la aplicación en nuestro sistema educativo de las herramientas didácticas y lúdicas que resulten de dicho proyecto.
Las asociaciones presentes tuvieron también la ocasión de exponer a lo largo de la reunión sus principales demandas y preocupaciones en la actualidad. Destacamos, entre ellas, las siguientes cuestiones:
b. Reunión sobre acoso homofóbico en la escuela a solicitud de la asociación Gehitu
La referida asociación solicitó una reunión para trasladarnos su preocupación por la desprotección en que consideran que se encuentran muchas veces aquellos niños o niñas que expresan un comportamiento diferente en cuanto a su orientación sexual o identidad de género en el entorno de la escuela. Con motivo de denuncias realizadas ante la propia asociación por parte de padres y madres de menores en relación con el acoso homofóbico al que se veían sometidos sus hijos e hijas, las personas responsables de esta asociación habían comenzado a trabajar sobre esta cuestión y proponían una intervención del Ararteko para lograr una mejora de los protocolos existentes, así como de la concienciación del profesorado y de las direcciones de los centros en relación con esta cuestión. Planteamos nuestra intervención en este asunto a través del proyecto Rainbow –dirigido precisamente a luchar contra la homofobia y la transfobia en la escuela–, en el que actualmente está inmersa la institución del Ararteko y del que seguidamente daremos cuenta con más detalle. En todo caso, en una reunión que posteriormente tuvimos con la Dirección de Innovación del Departamento de Educación del Gobierno Vasco –justamente para implicar al Departamento de Educación en el desarrollo del referido proyecto Rainbow– trasladamos también esta preocupación y la necesidad de tener iniciativas y tomar medidas tendentes a mejorar el grado de conocimiento por parte del profesorado de este problema, así como a mejorar la aplicación de los protocolos existentes para hacer frente a situaciones de acoso escolar, teniendo en cuenta también esta concreta variable de acoso, que muchas veces pasa desapercibida para el mundo adulto.
III.2. Reuniones con administraciones e instituciones
a. Reunión con la Dirección de Inmigración y Gestión de la Diversidad del Gobierno Vasco
Hemos mantenido una reunión con esta dirección, en la que nos ha expuesto sus funciones y proyectos en relación con las personas LGTB. Queremos destacar el documento elaborado desde dicha dirección con la colaboración de las asociaciones LGTB de Euskadi denominado "Gestión de la Diversidad Afectivo-Sexual. Plan de Trabajo 2011-2013", donde se plasman de manera detallada los objetivos y estrategias marcadas para dicho periodo de tiempo. Por otro lado, en el año 2011 se ha elaborado también por parte de esa dirección el "Proyecto de Ley de no discriminación por motivos de identidad de género y de reconocimiento de los derechos de las personas transexuales", en el que se abordan las cuestiones más importantes que afectan a la atención que desde las instituciones públicas vascas se puede brindar a dicho colectivo.
Dedicamos también una parte de la reunión a comentar con esa dirección la manera de ir cumpliendo con los objetivos marcados en las recomendaciones que afectan al colectivo LGTB contenidas en distintos informes extraordinarios de esta institución, que hemos sistematizado en un documento llamado "Dossier sobre principales actuaciones del Ararteko en el ámbito de los derechos LGTB", que fue entregado a la Dirección en la reunión. Igualmente tratamos la cuestión del modo de llevar a cabo el cumplimiento de la Recomendación general del Ararteko 4/2010, de 23 de diciembre, sobre abolición de barreras administrativas formales a familias homoparentales y a parejas o matrimonios del mismo sexo, cuestión que abordamos en el siguiente epígrafe. Finalmente expusimos a esta dirección nuestro trabajo en el marco del proyecto europeo Rainbow, al tiempo que solicitamos su apoyo ante el Departamento de Educación del Gobierno Vasco para solicitar medidas de lucha contra la homofobia y la transfobia en los centros educativos.
b. Reunión con la Dirección de Innovación del Departamento de Educación del Gobierno Vasco
El objetivo de esta reunión era presentar al Departamento de Educación del Gobierno Vasco nuestro trabajo en el proyecto europeo Rainbow y recabar su colaboración para implantar en los centros educativos de Euskadi los resultados del mismo. Para el Ararteko es un objetivo prioritario –y a ello vamos a dirigir nuestros esfuerzos también a lo largo del próximo año 2012– que las instituciones educativas aborden estrategias que aseguren que la escuela sea un sitio seguro, que garantice el amparo de los menores y las menores en el libre y pleno desarrollo de su orientación sexual y de su identidad de género. Así se lo trasladamos a la persona responsable de esta dirección, quien mostró su disposición favorable a la colaboración propuesta. Con posterioridad a esta reunión, hemos tenido conocimiento de que el plan elaborado por el Departamento de Empleo y Asuntos Sociales, al que hemos hecho referencia líneas atrás, plantea incorporar herramientas para detectar el acoso homofóbico en el protocolo contra el bullying escolar puesto en marcha por Educación. Además, también propone trabajar con el profesorado para que sean capaces de detectar posibles casos en sus aulas.
III.3. Seguimiento de recomendaciones generales e informes extraordinarios
a. En lo que respecta al seguimiento del informe extraordinario elaborado el año 2009, titulado "La situación de las personas transgénero y transexuales en Euskadi", la reciente elaboración por el Gobierno vasco del "Proyecto de Ley de no discriminación por motivos de identidad de género y de reconocimiento de los derechos de las personas transexuales" ha tenido en cuenta, según nos ha hecho constar la Dirección de Inmigración y Gestión de la Diversidad del Gobierno Vasco, las recomendaciones contenidas en dicho informe, que se desarrollan con detalle en el referido proyecto. En consecuencia, una vez que dicho proyecto vea la luz como ley, se habrán sentado nuevos parámetros sobre los que evaluar las actuaciones de las administraciones públicas vascas en lo que respecta a la atención de las personas transexuales. La institución del Ararteko viene defendiendo en los últimos años la conveniencia de una legislación antidiscriminatoria que contenga herramientas específicas para erradicar la discriminación contra las personas transexuales y transgénero. Podemos afirmar que este proyecto de ley sienta las bases para ello.
b. Por lo que se refiere al seguimiento de la Recomendación general del Ararteko 4/2010, de 23 de diciembre, sobre abolición de barreras administrativas formales a familias homoparentales y a parejas o matrimonios del mismo sexo hemos solicitado a la Dirección de Inmigración y Gestión de la Diversidad del Gobierno Vasco su colaboración para dar cumplimiento a las dos recomendaciones principales contenidas en dicha recomendación general. Así, en lo que respecta a la abolición de barreras administrativas formales, hasta la fecha no hemos podido constatar que se haya abordado con carácter transversal en todos los departamentos del Gobierno alguna iniciativa dirigida a revisar la situación de formularios, impresos y otros documentos en cuanto a las trabas formales que hemos podido detectar que aún subsisten en relación con las familias homoparentales y las parejas y matrimonios homosexuales. Por lo que se refiere al problema de la determinación legal de la filiación por reproducción asistida en el seno de matrimonios de dos mujeres, el Departamento de Empleo y Asuntos Sociales, a través de la Dirección de Inmigración y Gestión de la Diversidad ha remitido una comunicación a todos los centros sanitarios públicos y privados de Euskadi en los que se practican dicha técnicas de reproducción asistida, informando de la ambigua situación legal que afecta a las madres lesbianas e instando su colaboración para que informen a su vez a todas las afectadas (parejas de las mujeres que pretenden engendrar un hijo o hija mediante estas técnicas) de la necesidad de dar cuenta ante el juez o la juez encargada del Registro Civil de su voluntad de reconocer la filiación del recién nacido o de la recién nacida. De este modo, entendemos que en Euskadi existe actualmente una información suficiente que impedirá en el futuro situaciones de ambigüedad o perjuicio para las parejas lesbianas que pretendan engendrar un hijo o hija mediante técnicas de reproducción asistida.
III.4. Actuaciones de oficio impulsadas desde el área
Precisamente, en relación con esta última cuestión relativa a la determinación legal de la maternidad de la madre no biológica del hijo o hija nacido en el seno de un matrimonio de dos mujeres mediante técnicas de reproducción asistida, consideramos en su día conveniente impulsar una actuación que promoviera la revisión de las actuales prácticas registrales que, en virtud de la ambigüedad de la configuración legal de este tema en la Ley 14/2006, de 26 de mayo, sobre técnicas de reproducción asistida, no son uniformes y pueden en algunos casos, a nuestro juicio, estar generando situaciones de discriminación para los matrimonios compuesto por dos mujeres.
Así, por razones competenciales, trasladamos a finales del año 2010 a la institución del Defensor del Pueblo de España el problema detectado con carácter general, con objeto de que fuera este órgano el que iniciara las actuaciones que estimara pertinentes para lograr una clarificación de la interpretación legal, que asegure que las actuaciones de los registros civiles, en lo que respecta a la inscripción de la filiación de los hijos e hijas nacidos en las circunstancias descritas, garantizan una práctica registral homogénea y plenamente conforme al principio constitucional de igualdad.
En noviembre de 2011 hemos recibido respuesta de la institución del Defensor del Pueblo, en la que nos da cuenta de sus actuaciones a este respecto. Nos comunican que han trasladado la cuestión a la Secretaría de Estado de Justicia, así como a la Secretaría de Estado de Igualdad. De esta última no han recibido aún respuesta, pero sí de la primera. De acuerdo con dicha respuesta, la ley impone que la manifestación del consentimiento por parte de la cónyuge de la madre sea previa al nacimiento del hijo o hija de esta. Ahora bien, nos indican también que, según se ha pronunciado la Dirección General de los Registros y del Notariado en sus resoluciones de 17 de abril, 22 de mayo y 24 de noviembre de 2008, entre otras, se acepta también como válido y suficiente el consentimiento de la madre no biológica realizado con posterioridad al nacimiento, en el momento de la inscripción de este.
Habida cuenta de la importancia de esta aclaración por parte de la Secretaría de Estado de Justicia, creemos conveniente trasladar la respuesta emitida por la Defensora del Pueblo al Departamento de Justicia y Administración Pública del Gobierno Vasco, con objeto de que este difunda su contenido entre las jueces y los jueces encargados de los registros civiles de Euskadi.
III.5. Participación en foros, jornadas y actuaciones de promoción de los derechos humanos en esa área
a. Participación en distintos foros y jornadas
A lo largo del año 2011, el ararteko ha participado en distintos foros que organizaban actividades o jornadas relacionadas con los derechos LGTB. De todo ello se da cuenta más detallada en el capítulo VIII de este informe relativo a las actividades del titular de esta institución.
b. Otras actuaciones de promoción de los derechos
A la luz de diferentes informaciones obtenidas por esta institución, así como de los resultados del informe extraordinario del Ararteko sobre "La Transmisión de valores a menores", la institución del Ararteko tomó conciencia de la urgencia de abordar la necesidad de trabajar con determinación en el ámbito de la educación en apoyo del pleno desarrollo de los niños y niñas, adolescentes y jóvenes, con una orientación sexual o identidad de género diferente, así como, en general, para lograr formar desde la infancia una cultura ciudadana de pleno respeto e integración social de los derechos de las personas LGTB. En ese contexto, iniciamos en el año 2011 nuestra participación, junto con otras nueve entidades de siete países europeos diferentes, en el proyecto promovido por la Comisión Europea (Dirección de Derechos Fundamentales y Ciudadanía de la Dirección General de Justicia, Libertad y Seguridad), denominado Rainbow (que recoge las siglas en inglés del sentido del proyecto: Rights Against IntoleraNce: Building an Open-minded World/ Derechos contra la intolerancia: construyendo un mundo sin prejuicios), y que tiene como finalidad crear y difundir, entre niños y niñas, adolescentes, jóvenes y profesorado, materiales de textos y audiovisuales para luchar contra la homofobia y la transfobia, y promover una cultura de pleno respeto y reconocimiento de los derechos de las personas homosexuales y transexuales en Europa. El periodo de ejecución del referido proyecto (de dos años) se ha iniciado este año 2011, en el que hemos culminado ya una investigación sobre los estereotipos existentes en torno a este tema entre escolares y profesorado de Euskadi, hemos avanzado en la creación de materiales educativos que sirvan de herramienta didáctica para luchar contra dichos estereotipos en las escuelas, (materiales que próximamente serán evaluados en Euskadi, además de en otros tres países europeos), y finalmente estamos promoviendo la participación de jóvenes entre 15 y 19 años en un concurso internacional de cortometrajes contra la homofobia y la transfobia. La experiencia de este proyecto, en colaboración con otros países europeos, que finalizará al terminar el año 2012, está resultando sumamente enriquecedora, y esta institución confía en que la posterior difusión de sus resultados, con la colaboración del Departamento de Educación del Gobierno Vasco, sirva para sentar las bases hacia un nuevo modelo de convivencia, en el que la diversidad afectivo sexual y de género sean plenamente aceptadas e integradas desde edades tempranas.
III.6. Artículos de opinión y actividades de divulgación
Con motivo del día 28 de junio, día internacional del orgullo LGTB, esta institución emitió una declaración institucional en la que recordamos la subsistencia, a pesar de todos los avances legales, de situaciones de discriminación y violación de los derechos humanos que tienen por causa la diferente orientación sexual o identidad de género. Igualmente alertábamos contra la homofobia y la transfobia latente en nuestra sociedad, que es preciso desvelar y desterrar. En dicha declaración manifestamos así mismo nuestra apuesta por apoyar especialmente a jóvenes y adolescentes que estén sufriendo actualmente la homofobia y la transfobia, promoviendo para ello un sistema que asegure en los centros educativos el amparo del libre y pleno desarrollo de la personalidad sexual de nuestro alumnado.
IV. Conclusiones
Lo más destacado del trabajo desarrollado en esta área durante el año 2011 ha sido lo siguiente:
1. Principales problemas detectados a partir de las denuncias de las asociaciones LGTB
En general, hemos podido observar que las quejas ciudadanas recibidas en este ámbito han sido llamativamente escasas y sin especial significación, lo que contrasta con las claras reivindicaciones que el potente tejido asociativo LGTB de Euskadi nos ha expresado. La ausencia de imputaciones ciudadanas concretas a las administraciones públicas vascas en este ámbito puede ser interpretada en el sentido de que la igualdad formal está asegurada en nuestro sistema, al menos respecto a las actuaciones públicas, lo que desde luego no implica que se hayan erradicado la homofobia y la heteronormatividad presentes en nuestra sociedad, aunque estas se manifiesten de una manera más sutil o latente. En todo caso, ello nos induce a pensar que el avance en materia de derechos de las personas LGTB debe venir sobre todo por una mayor sensibilización social hacia la aceptación plena de la diversidad afectivo sexual y de género, lo que, a nuestro juicio, debe desde luego ser impulsado desde las instituciones públicas incidiendo especialmente en la educación de nuestros menores, es decir promoviendo acciones dirigidas a materializar la igualdad como algo real y efectivo desde la infancia.
Entre los principales problemas denunciados por las asociaciones LGTB, debemos destacar la necesidad de informar de sus derechos a personas mayores gays o lesbianas, para evitar su desprotección en el momento de fallecimiento de la pareja; la necesidad de acometer medidas para dotar a los centros educativos de materiales didácticos que ofrezcan una visión integradora y normalizada de las familias homoparentales; la necesidad de tener en cuenta la variable del acoso homofóbico en la lucha general contra el acoso escolar; la necesidad de abordar los problemas derivados de la violencia intragénero; la preocupación por la limitación de las libertades sexuales que pueda derivarse de normas municipales como la ordenanza de Bilbao sobre utilización de espacios públicos; la conveniencia de aumentar la dotación financiera de servicios como Berdindu, etc. Respecto a estas y otras reivindicaciones, debemos constatar que nos merece una valoración muy positiva el documento elaborado por la Dirección de Inmigración y Gestión de la Diversidad del Gobierno Vasco, denominado "Gestión de la Diversidad Afectivo sexual. Plan de trabajo 2011-2013", pues constituye una iniciativa institucional esencial para marcar objetivos y prioridades, así como para fijar medidas concretas para su consecución, que respondan a las demandas que, en el ámbito del avance de los derechos LGTB, están realizando las asociaciones de Euskadi.
2. Principales problemas que afectan a las personas transexuales
Las personas transexuales continúan demandando la mejora en su atención, cuando denuncian los distintos problemas que se derivan de los procesos sanitarios y legales de cambio de sexo para este colectivo. La institución del Ararteko viene defendiendo en los últimos años la conveniencia de una legislación antidiscriminatoria que contenga herramientas específicas para erradicar la discriminación contra las personas transexuales y transgénero y siente las bases para una atención pública de este colectivo que comporte una pluralidad de prestaciones que apoyen su plena integración social y su igualdad en derechos. Queremos poner de relieve que el Proyecto de Ley de no discriminación por motivos de identidad de género y de reconocimiento de los derechos de las personas transexuales, elaborado por el Gobierno Vasco, ha tenido en cuenta muchas de las reflexiones y recomendaciones contenidas en nuestro informe extraordinario del año 2009, sobre "La situación de las personas transgénero y transexuales en Euskadi". Una vez que dicho proyecto vea la luz como ley se habrán sentado, en nuestra opinión, nuevos parámetros sobre los que evaluar las actuaciones de las administraciones públicas vascas en lo que respecta a la atención de las personas transexuales.
3. Actuación ante el Defensor del Pueblo en relación con la inscripción en el Registro Civil de la filiación de hijos o hijas nacidos en matrimonios de mujeres lesbianas
Como resultado de nuestra actuación dirigida a plantear, por razones competenciales, al Defensor del Pueblo el problema detectado en relación con la inscripción registral de los hijos e hijas nacidos en el seno de matrimonios de lesbianas, hemos tenido conocimiento de que la Secretaría de Estado de Justicia entiende que también es posible que la manifestación de la voluntad de asumir la filiación, requerida legalmente a la pareja de la madre biológica, se realice con posterioridad al nacimiento, lo que resolvería el problema planteado en nuestra Recomendación general 4/2010. Creemos conveniente trasladar esta información al Departamento de Justicia del Gobierno Vasco, con objeto de que este difunda dicha información entre las jueces y los jueces encargados de los registros civiles de Euskadi.
4. Trabajo del Ararteko en la lucha contra la homofobia y la transfobia en el ámbito escolar
Para el Ararteko es un objetivo prioritario –y a ello vamos a dirigir nuestros esfuerzos también a lo largo del próximo año 2012– que las instituciones educativas aborden estrategias que aseguren que la escuela sea un sitio seguro, que garantice el amparo de los menores y las menores en el libre y pleno desarrollo de su orientación sexual y de su identidad de género. Nuestro trabajo en el proyecto europeo Rainbow se dirige precisamente a generar herramientas para la intervención educativa en la lucha contra el acoso homofóbico o transfóbico en el ámbito escolar. En este marco de trabajo estamos dirigiendo nuestros esfuerzos también a implicar al Departamento de Educación del Gobierno Vasco en la generación de medidas y estrategias que tengan en cuenta esta variable a la hora de definir un modelo de convivencia escolar, pacífico e integrador de la diversidad.
10. Personas mayores
I. Antecedentes
El Ararteko presta una atención especial al heterogéneo y cada vez más numeroso colectivo de personas que superan los 65 años.
En torno al 80% de este grupo lo conforman personas que pueden desarrollar un proyecto de vida de manera autónoma, mayoritariamente se trata de personas menores de 80 años. El otro 20% lo constituyen aquellas personas de edad, en su mayoría mujeres y mayores de 80 años, que precisan de ayuda para realizar las actividades de la vida cotidiana.
Las necesidades que presentan dependen fundamentalmente de su estado de salud –entendida ésta en sentido amplio–, nivel de dependencia y capacidad económica. Los apoyos familiares y sociales con que cuenten y las características del entorno en el que vivan (accesibilidad, etc.) tendrán una incidencia directa en su calidad de vida.
La importante contribución de las personas mayores a la sociedad en diversos campos –transmisión del conocimiento y la experiencia, formación, creatividad etc.–, así como el papel innegable que desempeñan en el cuidado y el apoyo familiares deben verse reflejados en el desarrollo de políticas públicas que favorezcan su participación y muestren la vejez como una etapa vital llena de potencialidades; políticas que reconozcan su contribución a la trasformación social y otorguen a las personas mayores el protagonismo y la capacidad de intervención social y de interlocución que merecen.
Un reciente estudio realizado por el Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco confirma que en torno al 45% de las personas mayores ofrece ayuda informal (tanto a familiares que por su estado de salud lo necesitan, como en el cuidado de nietos y nietas) y que tan sólo un 23% la recibe. El balance del cuidado pone de manifiesto, pues, que las personas mayores, frente a los estereotipos existentes, constituyen fundamentalmente un colectivo proveedor de cuidados, un colectivo que da más de lo que recibe.
II. El área en cifras
En el año 2011 se han registrado 41 nuevas quejas en el área de personas mayores, un 37% más de las tramitadas el año pasado. Este trabajo de tramitación de las quejas se complementa con las actuaciones del área que exponemos en el apartado IV de este capítulo relativo al Plan de Actuación.
III. Contexto normativo y social. Valoración del Ararteko
III.1. Envejecimiento activo
El pasado año nos referíamos a esta esencial concepción y paradigma que ha de ir calando en nuestras administraciones cuando se enfrentan al trazado de las políticas públicas. Esta concepción se basa en el reconocimiento de los derechos humanos de las personas mayores y en los principios de independencia, participación, dignidad, asistencia y autorrealización. El fin último es que toda persona realice su potencial de bienestar físico, social y psico-afectivo, a lo largo de todo su ciclo vital, y que participe en la sociedad de acuerdo con sus necesidades, deseos y capacidades, siendo receptora, cuando lo precise, de protección, seguridad y cuidados adecuados. Su logro ha inspirado programas tan interesantes como el de Envejecimiento y Ciclo Vital de la OMS o el proyecto Ciudades globales amigables con los mayores. Un envejecimiento activo permite a las personas mayores permanecer en el mercado laboral si lo desean y compartir su experiencia, seguir ejerciendo un papel activo en la sociedad y vivir una vida lo más saludable y satisfactoria posible.
En noviembre de 2011, el Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad ha publicado el Libro Blanco del Envejecimiento Activo, sin duda un instrumento que guiará las políticas dirigidas a mejorar la calidad de vida de las personas mayores y que aborda una amplia variedad de temáticas tales como la participación, protección jurídica, salud, educación, imagen en los medios, entorno, etc. de las personas mayores, junto a sus correspondientes propuestas de mejora.
En la CAPV, este año, el Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco ha publicado el documento Cien Propuestas para Avanzar en el Bienestar y el Buen Trato a las Personas que Envejecen. Bases para un Plan de Acción.
Una buena parte de estas propuestas versan sobre envejecimiento activo, coordinación y mejora de la atención a personas en situación de dependencia y fomento del buen trato a las personas mayores. Confiamos en que la urgencia de muchas de estas medidas y la declaración del próximo año 2012 como el Año Europeo del Envejecimiento Activo y de la Solidaridad Intergeneracional animen a nuestras administraciones a ir más allá de la reflexión para alcanzar resultados tangibles.
III.2. La protección de los derechos fundamentales de las personas mayores
El año pasado hacíamos hincapié en la necesidad de impulsar medidas dirigidas a la prevención y detección del maltrato infligido a las personas mayores, así como a garantizar una intervención y protección adecuadas ante este tipo de situaciones.
Entendido como todo acto u omisión cometida contra una persona mayor que atente contra su vida, seguridad económica, integridad física, libertad o comprometa gravemente el desarrollo de su personalidad, el maltrato a mayores puede considerarse una de las lacras sociales de nuestro tiempo.
Así pues, el Estudio de prevalencia de malos tratos a personas mayores en la CAPV, publicado por el Departamento de Empleo y Asuntos Sociales en 2011, arrojaba unos datos que situaban en un total de 13.249 el número de personas mayores de 60 años que se encontrarían bajo la sospecha de estar sufriendo malos tratos, en nuestra comunidad. El tipo de maltrato percibido con mayor frecuencia por parte de la persona mayor sería el psicológico, seguido de la negligencia.
Este año, el Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco ha lanzado una campaña para prevenir y visibilizar los malos tratos a personas mayores mediante carteles en marquesinas, cuñas de radio y publicidad televisiva. Bajo el lema "No dejes que ocurra" la campaña pone rostro y voz a las víctimas denunciando también ciertas situaciones –infantilizar a las personas mayores, no dejar que tomen sus propias decisiones, perjudicar su autoestima, etc.– que, en ocasiones, eran asumidas por el imaginario colectivo como algo aceptable.
Se trata, en nuestra opinión, de una iniciativa de gran valor en la lucha contra el maltrato a las personas mayores.
Incluye, además, la puesta en marcha de un teléfono gratuito –900855001– presentado como un teléfono de atención durante las 24 horas del día para apoyar a posibles víctimas y recibir denuncias de cualquier caso o sospecha de malos tratos.
Hemos podido comprobar, en el contexto de la tramitación de quejas no planteadas directamente contra este servicio pero con temática afín, que la atención telefónica prestada se centra fundamentalmente en la derivación a los servicios o instancias correspondientes. En nuestra opinión, dado el perfil de las personas que pudieran hacer uso de este servicio –personas mayores en situación de angustia o miedo, o vecinos/as y amigos/as que difícilmente van a personarse en sede de servicios sociales para denunciar el caso– y las condiciones de anonimato que dicho servicio permite, convendría revisar la atención prestada con el fin de lograr una mayor implicación en los casos, asumiendo un papel activo en la derivación de la información a los servicios e instancias concernidas.
El Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco ha editado, en 2011, una guía para la intervención profesional en los centros y servicios de atención a personas mayores en situación de fragilidad o dependencia titulada "La Atención Gerontológica Centrada en la Persona".
En ella se propone un modelo de atención que esta institución del Ararteko considera plenamente válido por cuanto que otorga un papel central a la autodeterminación de las personas mayores usuarias de estos servicios. Cada persona y su proyecto vital se constituyen en el centro de la atención y, por tanto, de la organización y de los procesos asistenciales. El respeto a la dignidad de la persona como ser único, a sus derechos, a sus preferencias, y la búsqueda del bienestar personal son valores esenciales en este modelo de atención, aún en situaciones de deterioro cognitivo grave.
La aplicación de estos principios demanda sensibilización y formación, además de la formulación de nuevos roles profesionales, la revisión de algunos sistemas organizativos y el diseño de intervenciones acordes a esta nueva mirada.
La guía nos presenta las ideas y los valores que inspiran el modelo, las estrategias de intervención y las herramientas para llevarlas a la práctica, así como los riesgos principales –derivados de la rutina diaria– que pueden conducir a distanciamientos del modelo.
En el apartado relativo al Plan de Actuación del Área nos referiremos a la cuestión de las sujeciones restrictivas aplicadas a las personas mayores en centros de atención, una realidad que puede afectar a los derechos fundamentales de las personas mayores.
III.3. La promoción de la autonomía personal y la atención a la situación de dependencia
A continuación, haremos referencia a las principales novedades que han tenido lugar, en el año 2011, con relación al desarrollo e implantación en la CAPV de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia (LAAD), así como de la Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales y a algunas valoraciones sobre tales novedades:
A.- El 1 de enero de 2011 se producía la incorporación de las personas con dependencia moderada en el nivel más grave (grado I, nivel 2), como beneficiarias de las prestaciones recogidas en dicha ley.
B.- El 31 de diciembre, el Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre, de medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera para la corrección del déficit público, en su disposición final decimocuarta modifica el primer apartado de la disposición final primera de la LAAD, relativa a la efectividad del derecho a las prestaciones de dependencia, en el siguiente sentido:
Las personas en situación de dependencia con grados III y II (grandes dependientes y dependientes severos) no ven alterados su derecho a atención, como tampoco los dependientes moderados en Grado I Nivel 2 que hubieran sido valorados con anterioridad al 1 de enero de 2012.
Consideramos que se trata de un retroceso lamentable en la implantación de la normativa de promoción de la autonomía personal y atención a la situación de dependencia que esperamos sea subsanado por las administraciones públicas vascas en el contexto de su potestad para establecer niveles adicionales de protección.
C.- El Real Decreto 175/2011, de 11 de febrero, modifica la normativa precedente sobre criterios para determinar las intensidades de protección de los servicios y la cuantía de las prestaciones económicas, y la relativa a la Seguridad Social de las y los cuidadores, fundamentalmente para adaptarla a la nueva situación de incorporación del Grado I.
Mediante el Real Decreto 570/2011, de 20 de abril, se sustituye el Índice de Precios de Consumo (IPC) por el Indicador Público de Rentas de Efectos Múltiples (IPREM) como criterio de actualización anual de las cuantías de las prestaciones económicas del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia.
D.- En materia de valoración, ha sido aprobado el Real Decreto 174/2011, de 11 de febrero, por el que se aprueba el baremo de valoración de la situación de dependencia establecido por la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las personas en situación de dependencia que entrará en vigor el 18 de febrero de 2012 y publicadas por el Ministerio de Sanidad, Política Social e Igualdad las guías de orientación en la práctica profesional de la valoración reglamentaria de la situación de dependencia en personas con enfermedad de Alzheimer y otras demencias; personas con ceguera y deficiencia visual grave; personas con sordoceguera; y personas con trastornos mentales graves.
E.- En materia de formación, ha tenido lugar la aprobación del Real Decreto 1593/2011, de 4 de noviembre, por el que se establece el Título de Técnico en Atención a Personas en Situación de Dependencia y se fijan sus enseñanzas mínimas.
F.- La Ley 26/2011, de 1 de agosto, de adaptación normativa a la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad prevé en su Disposición adicional octava que la Administración General del Estado establecerá, en el marco de las políticas oficiales de promoción de la vivienda, líneas de ayudas dirigidas a las comunidades de propietarios para la realización de actuaciones y obras de accesibilidad que se orienten a la mejora de la calidad de vida de personas con discapacidad y de las personas mayores.
El impacto de esta convención en la LAAD ha sido analizado por el Instituto de Derechos Humanos Bartolomé de las Casas de la Universidad Carlos III de Madrid en un interesante estudio realizado a solicitud del CERMI-Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad.
G.- Tras dos años y medio desde que entrara en vigor en la CAPV la Ley 12/2008, de 5 de diciembre, de Servicios Sociales, este año se ha materializado la previsión recogida en su artículo 40.3 de acuerdo con la cual se atribuía al Gobierno Vasco la provisión y gestión directa del servicio de teleasistencia.
El nuevo Decreto 144/2011, de 28 de junio regula el servicio y lo destina a toda persona mayor de 75 que viva sola, y a personas mayores de 65 años que tengan reconocida su situación de dependencia o se encuentren en riesgo de dependencia. Se entiende que una persona se encuentra en riesgo de dependencia cuando la puntuación obtenida en la aplicación del baremo de valoración de la dependencia es de al menos 23 puntos y no alcanza el mínimo de 25 puntos establecido para considerar que existe dependencia en Grado I. También será destinataria del servicio toda persona con enfermedad mental o discapacidad intelectual, física o sensorial, en situación de dependencia.
Se establece en dos meses el plazo para notificar la resolución, contados a partir de la fecha de entrada de la solicitud en la Dirección del Gobierno Vasco competente en materia de Servicios Sociales, y en 15 días naturales el período para proceder a la instalación del equipo de teleasistencia desde la fecha de la notificación.
Se habilita un procedimiento de urgencia en el que esos dos plazos quedan reducidos a un mes y 3 días hábiles respectivamente.
Convendría hacer una reflexión sobre si resulta adecuado, desde una perspectiva de garantía de la seguridad jurídica, que se establezcan plazos a partir de la entrada en un determinado órgano, en lugar de fijarlos a partir de la fecha de presentación de la solicitud por el/la administrado/a, práctica, esta última, más acorde con las prescripciones contenidas sobre la materia en la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las administraciones públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP y PAC), máxime cuando el carácter otorgado al silencio por esta normativa es positivo.
La Orden de 30 de junio de 2011, de la Consejera de Empleo y Asuntos Sociales, fija la cuantía del precio público de este servicio en la cantidad de 4 euros mensuales y establece las exenciones aplicables, así como el cálculo del nivel de recursos económicos.
H.- La Diputación Foral de Álava ha aprobado mediante su Decreto Foral 20/2011, de 22 de marzo, la normativa reguladora de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar (PECEF) de personas en situación de dependencia moderada (Grado I), Nivel 2. Incorpora nuevos requisitos de acceso a la PECEF que habrán de ser cumplidos por quienes se encuentran así valoradas.
I.- El 9 de diciembre la Diputación Foral de Bizkaia ha publicado el nuevo decreto que regula la PECEF y deroga la normativa anterior. El Decreto 179/2011, de 29 de noviembre, entrará en vigor el 1 de enero de 2012.
Destacaremos brevemente algunas de las novedades que contempla y que suponen el cumplimiento de recomendaciones realizadas por esta institución en su informe extraordinario La aplicación de la ley de promoción de la autonomía personal y atención a la dependencia en la CAPV publicado este mismo año:
El Decreto incorpora, además, otras cuestiones de gran trascendencia, que entendemos tendrán una repercusión significativa, repercusión que habrá de ser valorada a lo largo del próximo año:
J.- La Diputación Foral de Gipuzkoa ha publicado el estudio Prestaciones económicas y otras fórmulas de asignación económica individual en los sistemas de atención a la dependencia: panorama comparativo internacional. En él se plasman un conjunto de propuestas de mejora en las medidas de control, supervisión y garantía de calidad sobre las prestaciones económicas concedidas en el ámbito de la atención a la dependencia.
Por otro lado, a finales de año y con efectos desde el 1 de enero de 2012, esta Diputación ha eliminado su servicio de bono-taxi, paradigma de buen servicio en este territorio. Cumplía una importante función en un colectivo especialmente vulnerable: personas con graves problemas de movilidad y serías dificultades para el uso del transporte colectivo; personas mayores y personas con discapacidad residentes en zonas rurales diseminadas; personas con graves problemas visuales que tienen dificultad para el uso del transporte ordinario cuando están fuera de su entorno habitual, y personas que además del problema visual padecen problemas de audición.
Esta institución se propone proceder próximamente a la apertura de un expediente de oficio por este motivo.
IV. Plan de actuación
IV.1. Buena parte del trabajo del área se ha dedicado, en 2011, a la finalización del informe extraordinario La aplicación de la ley de promoción de la autonomía personal y atención a la dependencia en la CAPV. En el capítulo V, apartado 1.3 de este informe (dedicado a los informes extraordinarios) se realiza una breve sinopsis del estudio. El día 28 de junio fue entregado a la presidenta del Parlamento Vasco y su presentación en la Comisión de Derechos Humanos y Solicitudes Ciudadanas de esta cámara tuvo lugar el pasado 2 de noviembre.
Si bien se desprende del informe que la dependencia es una condición que puede estar presente en todas las fases vitales, desde la infancia más temprana, hasta la vejez, es en esta última etapa donde se registra mayoritariamente. Así, en la Comunidad Autónoma del País Vasco (CAPV), en torno al 80% de los reconocimientos de la situación de dependencia corresponden a personas mayores de 65 años; incluso, quienes superan los 80 años suponen entre un 50 y un 60% del total de los reconocimientos. Ello hace que este informe extraordinario tenga una especial significación con relación al trabajo de esta institución en el área de personas mayores.
IV.2. Seguimiento del informe extraordinario La aplicación de la ley de promoción de la autonomía personal y atención a la dependencia en la CAPV
Los datos recogidos en el informe extraordinario se referían a ejercicios anteriores (concretamente a 2007, 2008, 2009 y 2010). Este año hemos realizado una petición de información menos exhaustiva relativa a los datos de 2011.
Seguimos encontrando problemas al pretender realizar un análisis cuantitativo fiable en materia de atención a la dependencia y promoción de la autonomía personal, tal y como indicábamos de manera reiterada a lo largo del informe extraordinario. Por tal motivo, la recomendación que incluíamos en dicho informe sobre la necesidad de favorecer la creación de un sistema integrado de información continúa plenamente vigente.
Las distintas fuentes que manejamos –Sistema de Información del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia (SISAAD) dependiente del IMSERSO, el Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco, la Diputación Foral de Álava/Araba, la Diputación Foral de Bizkaia y la Diputación Foral de Gipuzkoa– nos ofrecen datos que no se corresponden exactamente. Ello nos lleva, de nuevo, a movernos en el terreno de la imprecisión y a hacer uso, en cada caso, de aquellos datos que pudieran resultar más fiables o que, por el tipo de tratamiento que cada fuente les da, nos permiten emitir conclusiones sobre la evolución que se registra en esta materia.
IV.2.1. De acuerdo con los datos facilitados por las diputaciones forales, desde el 1 de enero de 2007 hasta el 1 de noviembre de 2011, se han registrado, en la CAPV, un total de 158.870 solicitudes de reconocimiento de la situación de dependencia correspondientes a 123.008 personas solicitantes. Mostramos, a continuación, la distribución de estos datos por territorios:
Solicitudes de reconocimiento de la situación de dependencia desde el 01-01-2007 hasta el 01-11-2011 | ||
Álava | Bizkaia | Gipuzkoa |
19.771 | 69.806 | 69.293 |
TOTAL: 158.870 |
Fuente: Diputaciones Forales de Álava, Bizkaia y Gipuzkoa.
Personas solicitantes de reconocimiento de la situación de dependencia desde el 01-01-2007 hasta el 01-11-2011 | ||
Álava | Bizkaia | Gipuzkoa |
19.082 | 57.534 | 46.392 |
TOTAL: 123.008 |
Fuente: Diputaciones Forales de Álava, Bizkaia y Gipuzkoa.
Una vez valoradas, los resultados sobre su situación de dependencia se ofrecen a continuación (el grado 0 corresponde a quienes han sido consideradas autónomas).
Personas valoradas a 01-11-2011 | |||||||||
ÁLAVA | BIZKAIA | GIPUZKOA | |||||||
hombres | mujeres | TOTAL | hombres | mujeres | TOTAL | hombres | mujeres | TOTAL | |
GRADO 0 | 1.226 | 2.000 | 3.226 | 3.241 | 5.873 | 9.114 | 2.451 | 3.580 | 6.031 |
GRADO 1 | 1.208 | 1.748 | 2.956 | 4.601 | 8.276 | 12.877 | 2.928 | 4.803 | 7.731 |
GRADO 2 | 1.730 | 2.457 | 4.187 | 4.996 | 8.300 | 13.296 | 3.384 | 5.717 | 9.101 |
GRADO 3 | 1.180 | 2.332 | 3.512 | 5.789 | 11.568 | 17.357 | 2.782 | 5.976 | 8.758 |
TOTAL | 5.344 | 8.537 | 13.881 | 18.627 | 34.017 | 52.644 | 11.545 | 20.076 | 31.621 |
Fuente: Diputaciones Forales de Álava, Bizkaia y Gipuzkoa.
Así pues, a 1 de noviembre de 2011, un total de 79.775 personas se encuentran oficialmente en situación de dependencia, 2.423 más que el pasado año. Esto supone un 3,65% de la población vasca.
Por territorios, en Bizkaia se registra el 54,56% del total de personas con una situación de dependencia reconocida; en Gipuzkoa, un 32,08%; y en Álava un 13,36%. Poniéndolo en relación con la población de cada territorio, en Bizkaia registramos una tasa de personas cuya situación de dependencia ha sido reconocida de 37,66 por cada 1000 habitantes. Esta tasa en Gipuzkoa es de 36,06 y en Álava, de 33,38.
Por lo que se refiere al sexo de la persona en situación de dependencia, seguimos registrando, en el conjunto de la CAPV, una mayoría femenina: el 64,15% de las personas valoradas en situación de dependencia son mujeres.
En cuanto a la gradación de la población dependiente, hemos de señalar que un 37,14% son grandes dependientes (Grado III), un 33,32% presentan dependencia severa (Grado II), y el restante 29,54%, una dependencia moderada (Grado I).
Si cruzamos las dos variables gradación y sexo, concluimos que en el grupo de las mujeres el porcentaje de grandes dependientes –situación de mayor gravedad– es superior en más de cuatro puntos al registrado en el grupo de los hombres.
IV.2.2. Los datos ofrecidos por el IMSERSO y el Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco nos permiten emitir algunas conclusiones sobre la evolución registrada con relación a 2010.
Expedientes | Dictámenes* | Personas con derecho a prestación | Personas beneficiarias (con prestaciones asignadas) | Prestaciones asignadas | Ratio de prestaciones por persona beneficiaria | |
Álava | 10.741 | 10.067 | 18.507 | 17.019 | 19.034 | 1,29 |
Bizkaia | 39.929 | 37.888 | 22.606 | 18.296 | 20.164 | 1,1 |
Gipuzkoa | 31.431 | 30.872 | 20.420 | 18.161 | 22.492 | 1,24 |
TOTAL CAPV | 82.101 | 78.827 | 51.533 | 43.476 | 51.690 | 1,19 |
Fuente: SISAAD (IMSERSO) y Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco.
* Pronunciamiento de la Administración sobre la valoración de dependencia de la persona solicitante, bien considerándola autónoma, bien determinando el grado y nivel de dependencia que presenta.
Se incrementa el porcentaje de personas con derecho a prestación que ya tienen asignada alguna prestación. En 2010 este porcentaje se situaba en 80,99; en 2011 asciende a 84,37%. En otras palabras, este año el porcentaje de personas con derecho a prestación que se encuentran a la espera de atención ha pasado de un 19,01% al 15,63%.
Aumenta el número de expedientes tramitados por cada 1.000 habitantes en Bizkaia (de 32,77 en 2010 a 34,55 en 2011), decrece en Álava (de 37,48 a 33,65) y se mantiene en Gipuzkoa, territorio que, en proporción a su población, sigue registrando el mayor volumen de trabajo.
En general, el grado de resolución (proporción de dictámenes sobre el número de expedientes) ha mejorado. Así, hemos pasado de un 92,40% en 2010 a un 96,01% de dictámenes emitidos con relación al número de expedientes iniciados, en 2011.
Incrementa, con relación al pasado año, la tasa de personas con derecho a prestación por cada 1.000 habitantes. El incremento registrado en Gipuzkoa y Bizkaia, semejante entre sí, es superior al de Álava. La tasa más alta continúa registrándola Gipuzkoa.
También se ha mejorado en el conjunto de la CAPV la ratio de prestaciones por persona beneficiaria (de 1,15 en 2010 a 1,19 en 2011). Por territorios, Gipuzkoa registra un incremento en 7 décimas, Bizkaia, en 5 y en Álava se observa una disminución en 6 décimas. Sigue presentando este último territorio, no obstante, la mejor ratio.
IV.2.3. En cuanto al tipo de prestaciones y su distribución, los datos recabados no nos permiten presentar una explotación adecuada ni una referencia sistemática. Moviéndonos, pues, en el terreno de las estimaciones, señalaremos lo siguiente:
IV.3. El pasado 1 de octubre, con motivo del Día Internacional de las Personas de Edad, esta institución preparó un artículo de opinión para su publicación en prensa, con el fin de contribuir a la superación de los estereotipos existentes sobre las personas mayores, destacando la importancia de que las administraciones públicas sigan trabajando en iniciativas relacionadas con el envejecimiento activo.
IV.4. Este año nos hemos reunido con la Fundación Cuidados Dignos, que desarrolla una interesante labor dirigida a la formación y sensibilización para la superación de ciertas prácticas de sujeción restrictiva de las personas mayores residencializadas. Nos informaba su presidenta que, de acuerdo con los datos que manejan, entre un 17,5% y un 23% de las personas mayores que viven en centros residenciales en el Estado lleva alguna sujeción restrictiva (física o farmacológica), un porcentaje que consideramos es excesivamente elevado.
La Fundación ha creado la Norma Libera-Ger que posibilita a las y los profesionales de los centros una metodología de trabajo que limita al máximo el uso de sujeciones y que se fundamenta en la mejora de una serie de aspectos tales como: la salud de las personas usuarias, la satisfacción de las y los familiares, la imagen del centro, la motivación y satisfacción de las y los trabajadores, la calidad del servicio prestado; además, su implantación no implica costes adicionales sino un fuerte compromiso con el objetivo y trabajo. Pretende sensibilizar al mayor número de centros mostrándoles que "otra forma de trabajar" es posible.
En dicha Fundación consideran que se trata de un tema de cultura de la empresa y que modificar dicha cultura, el sistema de gestión y los procesos resulta imprescindible para alcanzar el objetivo de eliminar las sujeciones. Ello requiere de un trabajo basado en la atención centrada en la persona (valorar caso por caso, su histórico de vida, su historia clínica; trabajar con la familia; recurrir a medios como poner la cama en el suelo, proteger caderas u hombros, sensores, pulseras, sillas bajas; aumentar la vigilancia; detectar momentos de peligro y modificar rutinas para tales momentos; trabajar la tolerancia, atender las emociones, etc.).
La Fundación ha elaborado con el Justicia de Aragón una guía sobre el uso correcto de las sujeciones así como de las alternativas a éstas (para profesionales sociosanitarios y familiares de personas dependientes).
Esta filosofía resulta acorde con las recomendaciones emitidas sobre la cuestión por esta institución, en el informe extraordinario sobre la Atención a personas mayores en la CAPV, publicado en 2004.
En nuestra opinión, sin duda es necesario fomentar la investigación, creación y difusión de nuevos métodos de cuidados que promuevan los derechos fundamentales de estas personas y el respeto a su dignidad en esta línea, así como el que tales principios vayan calando en nuestras organizaciones provisoras de cuidados.
IV.5. Este año el Ararteko ha participado en el curso de verano de la UPV/EHU La participación de las personas mayores frente a los grandes retos sociales con la ponencia Respuestas a los desafíos desde la administración y desde la sociedad civil.
IV.6. En el informe del pasado año indicábamos que en el mes de diciembre había finalizado la larga huelga laboral que se había mantenido en la residencia para personas mayores Ariznavarra, de Vitoria-Gasteiz (centro de titularidad foral y de gestión privada). La residencia cambió de entidad gestora y se firmó un nuevo convenio laboral. Transcurrido un cierto periodo, este año hemos realizado una visita al centro, a modo de seguimiento, y hemos constatado la existencia de una situación de normalidad en el mismo.
V. Análisis de los expedientes de queja
V.1. Protección de los derechos fundamentales de las personas mayores
V.1.1. Una persona mayor nos planteaba que su derecho a emitir el voto en las elecciones generales iba a verse conculcado. Se daba la circunstancia de que esta persona se encontraba incapacitada por sentencia judicial que, efectivamente, restringía este derecho con motivo de sus problemas de salud mental. Las conclusiones sobre este expediente de queja se abordan en el apartado III.7 del capítulo dedicado a las personas con problemas de salud mental.
V.1.2. Con motivo de la tramitación de dos quejas, este año se han puesto en nuestro conocimiento hechos que pudieran suponer maltrato a personas mayores en su entorno familiar. En tales casos hemos alertado a los servicios sociales municipales correspondientes ante la posible vulneración de derechos básicos de las personas, para su valoración y posterior intervención. Los dispositivos sociales han iniciado las actuaciones oportunas.
V.1.3. Se impedía al hijo de una persona mayor tutelada que se encontraba en un centro residencial, visitar a su madre. Tan drástica medida podría estar afectando al derecho a la intimidad familiar de ambos y a la protección de la familia. De la información ofrecida por el Instituto Tutelar se deducía que una serie de conflictos del hijo con el personal del centro llevaron a la dirección de éste, en uso de la potestad que le ampara y en evitación de problemas mayores, a adoptar tal decisión.
El Instituto Tutelar de Bizkaia compartía con esta institución del Ararteko que dicha medida resultaba muy gravosa para madre e hijo por lo que se mostró dispuesto a interceder con el centro residencial para solicitar y recomendar que se reanudaran las visitas. Hicimos saber al hijo de la persona mayor que para ello era preciso que su compromiso de respetar escrupulosamente las normas de dicho centro fuera firme y efectivo. En tal sentido, resultaba imprescindible que observara una conducta basada en el mutuo respeto, la tolerancia y la colaboración, lo que sin duda redundaría en beneficio de su madre, en el suyo propio y en el clima general de todas las personas que a diario conviven en la residencia.
Tanto el Decreto 41/1998, de 10 de marzo, sobre los servicios sociales residenciales para la tercera edad, en su artículo 6, como el Decreto 64/2004, de 6 de abril, por el que se aprueba la carta de derechos y obligaciones de las personas usuarias y profesionales de los servicios sociales en la Comunidad Autónoma del País Vasco y el régimen de sugerencias y quejas (artículos 15 a 20), establecen una serie de deberes ineludibles para las personas usuarias y sus acompañantes, relacionados con el cumplimiento de las normas reguladoras de la organización y del funcionamiento del servicio social residencial correspondiente y con el debido respeto mutuo en la convivencia.
La actuación del Instituto Tutelar de la Diputación Foral de Bizkaia, favoreciendo un acompañamiento en las primeras visitas, resultó ejemplar.
V.2. Atención en el domicilio: teleasistencia, servicio de ayuda a domicilio, productos de apoyo, prestación económica para cuidados en el entorno familiar, y apoyo a la persona cuidadora
El reciente estudio del Gobierno Vasco sobre las condiciones de vida de las personas mayores de 60 años en la CAPV constataba una realidad ya conocida por nuestras administraciones: las preferencias de las personas sobre el modo de vida y los recursos para afrontar la dependencia son claras: domicilio habitual y apoyos de todos los agentes implicados en el proceso de atención (familias y servicios públicos y privados).
La mayor proporción de quejas recibidas sobre los servicios que permiten el mantenimiento de la persona en su hogar y el resultado de aquellas, debería animar a nuestras administraciones a dedicar una especial atención a su buen funcionamiento y a la flexibilización de los requisitos de acceso.
V.2.1. Por lo que se refiere al servicio de teleasistencia, las quejas recibidas durante la primera mitad del año, registradas todas ellas en el Territorio Histórico de Álava, se referían fundamentalmente a dos cuestiones:
También se registró un supuesto de desatención en el que el ente foral alegaba, con anterioridad a que entrara en vigor el nuevo decreto regulador, que la gestión del servicio correspondía al Gobierno Vasco. Este caso se resolvía con la posterior activación del servicio por parte del Gobierno Vasco, después de que le trasladáramos a éste la necesidad de tramitar su adjudicación por el procedimiento de urgencia.
A partir de la entrada en vigor del Decreto 144/2011, de 28 de junio, regulador del servicio de teleasistencia en la CAPV, los problemas relativos a la adjudicación del servicio en el caso de las personas valoradas en el Grado I, Nivel 1 de dependencia moderada quedaban solventados pues, desde nuestro punto de vista, con muy buen criterio, el servicio se ampliaba en la forma ya señalada en el apartado anterior.
En la segunda mitad del año el carácter de las quejas cambiaba; se dirigían contra el Gobierno Vasco por cuestiones bien distintas. Destacamos dos de ellas:
V.2.2. Las quejas relativas al servicio de ayuda a domicilio se refieren a actuaciones de la Diputación Foral de Álava y versan sobre cuestiones tales como:
V.2.3. Con relación a la prestación económica para cuidados en el entorno familiar (PECEF) nos encontramos tramitando diversas quejas sobre la disconformidad con la fecha de efectos fijada para el abono de la prestación o con la reclamación de cantidades en concepto de prestaciones indebidamente percibidas.
Destacaremos, entre estas últimas, una queja cuya tramitación nos ha permitido conocer que la falta de comunicación de la variación de la situación de dependencia por parte de la interesada, unida al retraso en los cruces informáticos entre los distintos servicios del Departamento de Acción social de la Diputación Foral de Bizkaia, impidió que la PECEF se extinguiera en el momento oportuno. Como consecuencia de ello, se siguieron abonando un total de diez mensualidades en concepto de PECEF a tres personas, cantidades que finalmente fueron reclamadas.
Al margen de la obligación que tiene la persona perceptora de comunicar, en el plazo de 30 días desde la fecha en que se produzca, cualquier variación de la situación que se tuvo en cuenta para reconocerla como dependiente o concederle la prestación, se hace necesaria la urgente subsanación de este tipo de retrasos en los cruces informáticos y la consiguiente puesta a disposición de la persona interesada de una serie de especiales facilidades para proceder al fraccionamiento del pago de las cantidades indebidamente percibidas.
V.3. Atención residencial
V.3.1. Hemos recibido diversas quejas en las que se nos traslada la voluntad de la persona mayor de continuar en el centro privado en el que se encuentra tras la aceptación de su solicitud de plaza pública, mediante la asignación de plaza concertada de la red foral de Bizkaia, en dicho centro. En estos casos se ha observado la normativa aplicable, la cual prevé una serie de criterios relacionados con la antigüedad del ingreso, determinadas circunstancias técnicas o la observación de las listas de espera existentes para traslado de centro, que han de ser contemplados para proceder a dicha asignación.
En otro caso, una persona se encontraba en lista de espera para acceder a uno de los apartamentos que dispone el Ayuntamiento de Donostia-San Sebastián para las personas mayores autónomas. Esta persona había manifestado su deseo de un apartamento individual y no compartido, al igual que varias personas que ya ocupaban apartamentos compartidos. Estas personas tenían, lógicamente, preferencia sobre quien no había accedido aún a la red, de acuerdo con la Ordenanza correspondiente. Por tanto, la vía más adecuada era que esta persona aceptara la plaza en un apartamento compartido para después solicitar traslado a uno individual.
V.3.2. Hemos registrado varias quejas en las que familiares de personas mayores, que se encuentran en centros residenciales de la red foral de Bizkaia, muestran su disconformidad con el precio público establecido, por encontrarlo excesivo. En tales casos, recabada la información del correspondiente departamento foral y analizado el caso, no hemos observado irregularidad; el resultado era consecuencia de una aplicación correcta de la normativa vigente:
En el cálculo de este precio interviene la valoración del conjunto de recursos económicos personales o de la unidad de convivencia, así como el coste del servicio residencial (o precio público máximo establecido). Cuando la persona disponga de un patrimonio mobiliario, líquido o liquidable, personal o per-cápita de la unidad de convivencia, superior a 3.000 euros –lo que se daba en todos los supuestos– abonará el 90% del coste del servicio –72,92 euros/día– es decir, un precio de 65,63 euros/día, hasta que dicho patrimonio quede reducido a la cifra de 3.000 euros; momento a partir del cual abonará mensualmente el precio público que le corresponda de acuerdo con su capacidad de gasto.
Al margen de la ausencia de irregularidad en los casos planteados, mediante la tramitación de estas quejas detectamos un descontento de la ciudadanía vizcaína con relación a las diferencias territoriales que se registran en esta materia –que, en reiteradas ocasiones, hemos manifestado deben ser superadas–; pero también un desconocimiento sobre lo que supone para la Administración mantener una plaza foral y sobre la contribución que quienes disponen de un patrimonio deben realizar para su sostenimiento.
V.3.3. Una persona había presentado una reclamación ante la Diputación Foral de Álava por lo que entendía se trataba de una deficiente atención a su esposo durante los días de estancia en un centro residencial. En la respuesta recibida, el ente foral indicaba no haber encontrado irregularidad alguna. Esta opinión no era compartida por la reclamante, quien nos indicó que, a los pocos días del ingreso, la familia observó una lesión en la persona mayor residencializada y el centro les informó que se debía a una caída producida un par de días antes.
Mediante la investigación realizada por esta institución se comprobó que se habían producido más caídas que la señalada (hasta tres), que la familia no había recibido información, que el residente no había recibido la atención adecuada, que había faltado coordinación entre el personal del centro y que la constatación de incidencias también era mejorable.
Es posible que la valoración realizada a su ingreso no fuese la adecuada y que eso incidiera en que no se establecieran las medidas necesarias, pero resultaba obvio que este centro debía adoptar las medidas pertinentes para evitar sucesos de este tipo en el futuro.
V.3.4. Un ciudadano cuya madre había sufrido una caída en un centro residencial de la red foral de Bizkaia encontraba inadecuado que, en su opinión, se trivializara el incidente por parte del centro y que se le hubiera repercutido el gasto del servicio de gerocultor acompañante al centro sanitario ante su imposibilidad de acompañar a la accidentada.
Por lo que se refiere al primer aspecto, el personal del centro señalaba que la caída de un residente podía ocurrir aunque se extremaran los medios para evitarlo, lo que no restaba gravedad al incidente. Nos informaba además, que la falta de antecedentes de caídas o de factores de riesgo en la persona de la madre del reclamante motivó que no se hubieran pautado elementos de sujeción. Ello nos parecía adecuado pues, en opinión de esta institución, las personas mayores sometidas a restricciones físicas se enfrentan a una pérdida de autonomía, dignidad y autoestima que exige que su aplicación responda a criterios objetivos y contrastados, concurrencia del consentimiento informado, prescripción facultativa y una serie de garantías dirigidas a salvaguardar sus derechos. La aplicación de estas medidas habrá de constituir, en todo caso, un último recurso tras constatar el fracaso de otras medidas establecidas previamente. Nos indicaban que tras dicha caída, habían pautado la correspondiente sujeción.
En cuanto a la segunda cuestión, del análisis de los artículos 8.1, último párrafo, 8.3 y 9.i) del Decreto Foral 138/2006, de 23 de agosto, de la Diputación Foral de Bizkaia, por el que se aprueba el modelo de reglamento de régimen interior de los centros integrados en la red foral de residencias para personas mayores dependientes, se deduce que el gasto referido no ha de ser asumido por el centro residencial. Por tanto, en sentido estricto, la actuación de la Administración no podía calificarse de irregular ni parecía adecuado que esta institución del Ararteko promoviera la devolución de la cantidad en cuestión.
Sin embargo, la tramitación de la queja ciudadana nos brindaba la oportunidad de comunicarnos con la Administración para trasladarle nuestras impresiones sobre un caso particular que nos mide la idoneidad de la norma, su capacidad para contemplar situaciones especiales y su virtualidad para sustentar buenas prácticas en la atención a las personas usuarias de nuestros servicios sociales.
En tal sentido, consideramos procedente trasladar a la Administración foral que ante supuestos de traslados de urgencia a hospitales por caídas de residentes cuya causa no resulte directamente imputable a la persona afectada, se valore la conveniencia de revisar la normativa y habilitar los cauces oportunos para que, en tales casos, los gastos de traslado y los del servicio de gerocultor acompañante (siempre y cuando se acredite la imposibilidad material de acudir del familiar por causa debidamente justificada) sean asumidos por el propio centro.
VI. Actuaciones de oficio
VI.1. Iniciábamos a finales de este año una actuación de oficio con relación a dos personas muy mayores en situación de dependencia y con problemas graves de salud, cuya situación preocupaba a esta institución por la vulnerabilidad en que se encontraban (en determinados momentos, sin hogar) y la posible desprotección y riesgo social que podrían estar sufriendo desde el mes de septiembre, como consecuencia de una serie de circunstancias familiares adversas y los problemas en la tramitación de su expediente en la Diputación Foral de Álava.
Dada la urgencia del caso y los antecedentes que conocíamos, trasladábamos al ente foral nuestras consideraciones con relación a la precisa incoación de una tramitación de urgencia que garantizara la atención residencial de estas personas sin más demora. El Departamento, en un breve lapso de tiempo ha puesto en nuestro conocimiento que se ha procedido al ingreso de estas dos personas en un centro residencial y a la correspondiente gestión de su caso.
Casos como éste evidencian la necesidad de una agilización de los trámites en situaciones de urgencia, de la superación de los problemas detectados en el traslado de expedientes entre distintas comunidades autónomas y de una respuesta adecuada por parte de la administración foral al trabajo realizado y las valoraciones emitidas por los servicios municipales de urgencia.
VI.2. Este año se ha puesto en marcha un expediente de oficio para abordar la problemática de las personas cuidadoras en los períodos vacacionales en que cierran los centros de día a los que acuden las personas en situación de dependencia. Parece adecuado que pudieran arbitrarse fórmulas tales como el refuerzo del servicio de ayuda a domicilio en ese lapso temporal, la aprobación con suficiente antelación de las estancias temporales para el respiro familiar, o una posible reserva de plazas en dicha estancia para quienes los solicitan anualmente en el período vacacional.
VII. Conclusiones
Las personas mayores de 65 años conforman un colectivo muy heterogéneo que agrupa a quienes pueden desarrollar un proyecto de vida de manera autónoma (80%) y a quienes se encuentran en situación de dependencia (20%), por tanto, necesitadas de atención.
La contribución de las personas mayores a la sociedad es indiscutible y, frente a los estereotipos existentes, constituyen un colectivo proveedor de cuidados.
Siguen dándose pasos orientados a favorecer el envejecimiento activo. Dado que ya se encuentran trazadas –en el plano teórico– las medidas que conviene impulsar, se hace necesaria su puesta en práctica por nuestras administraciones públicas.
Una vez aflorada la realidad del maltrato a las personas mayores, se han puesto en marcha iniciativas muy necesarias pero todavía insuficientes para hacer frente a esta lacra social.
El modelo de atención centrado en la persona en los contextos cotidianos de intervención, impulsado por el Departamento de Empleo y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco, es considerado por esta institución como plenamente válido.
Las personas mayores sometidas a restricciones físicas se enfrentan a una pérdida de autonomía, dignidad y autoestima que exige regular y protocolizar estos supuestos para garantizar que tales restricciones únicamente sean pautadas como último recurso, en supuestos tasados y con las debidas garantías.
En torno al 80% de los reconocimientos de la situación de dependencia en la CAPV corresponden a personas mayores de 65 años; de ahí que el impacto de la normativa de dependencia estatal, autonómica y foral en el colectivo de personas mayores sea extraordinario.
Los ajustes aprobados recientemente en el ámbito estatal suponen un retroceso en la implantación de la normativa de promoción de la autonomía personal y atención a la situación de dependencia que esperamos sea subsanado por las administraciones públicas vascas, en el uso de su potestad para establecer niveles adicionales de protección.
La tan esperada asunción por el Gobierno Vasco de la provisión del servicio de teleasistencia pone fin a una serie de problemas detectados, mediante la flexibilización de los requisitos de acceso a dicho servicio y registra también posibilidades de mejora.
Algunas de las novedades que incluye el recientemente publicado decreto que regula la prestación para cuidados en el entorno familiar en Bizkaia suponen el cumplimiento de determinadas recomendaciones incluidas en el informe extraordinario sobre la aplicación de la LAAD en la CAPV, publicado por la institución del Ararteko en 2011.
El carácter de los expedientes de queja tramitados durante este año nos alertan de la necesidad de reforzar todas aquellas medidas encaminadas al mantenimiento de la persona en su hogar (servicio de teleasistencia, ayuda a domicilio, productos de apoyo, adaptación de la vivienda, centros de día, estancias temporales y de fin de semana en residencias y centros de día, servicio de bono-taxi, programas de respiro y apoyo a cuidadores, etc.), preferencia constatada de las personas mayores sobre modos de vida para afrontar la dependencia.
Con ocasión de algunas quejas sobre la disconformidad con el precio público de las plazas residenciales, se han puesto de manifiesto, una vez más, las diferencias existentes entre los precios públicos de las plazas residenciales para personas mayores, fijados por cada diputación. Esperemos que la normativa que sobre esta cuestión ha de ser aprobada como desarrollo de la Ley de Servicios Sociales, para el conjunto de la CAPV, permita superar los desequilibrios existentes.
Se siguen registrando algunos déficits en la atención residencial.
Con relación al año pasado, la CAPV ha incrementado su ratio de prestaciones de promoción de la autonomía personal y atención a la situación de dependencia por persona beneficiaria y ha disminuido notablemente el porcentaje de personas que se encontraban a la espera de atención. Es importante continuar con esta tendencia de mejora.
El incremento de la prevalencia de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar y la disminución de la atención residencial registrados en el conjunto de prestaciones, permite constatar las preferencias a que aludíamos sobre mantenimiento en el domicilio de la persona mayor en situación de dependencia, pero exige también dedicar una atención especial a la calidad de ese cuidado y a la necesidad de que se vea complementado por los servicios públicos correspondientes.
En general, destacamos una actitud receptiva en las administraciones públicas concernidas ante nuestras propuestas y sugerencias en materia de atención a las personas mayores.
11. Personas víctimas de los grupos terroristas
I. Antecedentes
Los actos de violencia terrorista han supuesto durante años, en Euskadi, una gravísima vulneración de los derechos humanos más elementales, entre otros, el derecho a la vida, a la integridad física y a la libertad, mediante los asesinatos, la extorsión y la amenaza. La institución del Ararteko siempre ha querido mostrar su cercanía a las víctimas del terrorismo y su oposición radical a todos los actos de violencia terrorista.
En el año 2011 hay que reseñar un doble motivo de satisfacción. Por una parte, debemos constatar que, afortunadamente, no ha habido que lamentar ningún asesinato como consecuencia de actos terroristas. Por otra parte, debemos felicitarnos de que la organización terrorista ETA ha anunciado lo que denominó "cese definitivo de su actividad armada". Este comunicado abre un período de esperanza de que se pueda poner fin al terrorismo y que cesen las graves vulneraciones de los derechos humanos que la sociedad vasca ha padecido durante tantos años.
II. El área en cifras
Como ha sucedido en años anteriores, son muy pocas las quejas recibidas en el ámbito de las víctimas del terrorismo, únicamente 3.
En el momento de cierre de la redacción del informe anual todas las quejas se encuentran finalizadas.
Además, se ha realizado una actuación de oficio.
III. Contexto normativo y política pública
III.1. Derecho de reparación integral de las víctimas del terrorismo
Una reivindicación ampliamente sentida por las asociaciones de víctimas del terrorismo ha sido la de solicitar una nueva regulación de los derechos de las víctimas. Finalmente nos podemos alegrar por la aprobación por parte de las Cortes Generales de la Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de Reconocimiento y Protección Integral a las Víctimas del Terrorismo.
Resulta especialmente reseñable que la norma aprobada trae causa de una proposición de ley consensuada por todos los grupos parlamentarios de las Cortes Generales (socialista, popular, catalán –Convergencia i Unió–, vasco –EAJ-PNV–, Esquerra Republicana-Izquierda Unida, Iniciativa per Catalunya, Verdes y Mixto), lo que dota a esta ley de una importante carga simbólica de unidad democrática frente al terrorismo. La nueva ley incorpora algunas novedades normativas y refuerza varias previsiones ya existentes. En su título primero hay que destacar:
– El objeto y finalidad de la ley que se define desde la perspectiva de la protección integral de las víctimas del terrorismo
– Contempla la defensa de los principios de memoria, dignidad, justicia y verdad.
– Su aplicación se extiende a los actos terroristas acaecidos desde el 1 de enero de 1960.
– Incorpora la figura de los amenazados.
En su título segundo contempla medidas inmediatas a adoptar en caso de amenaza terrorista:
– Información general y específica sobre ayudas, indemnizaciones y demás prestaciones.
– Asistencia psicológica y psiquiátrica.
– Asistencia sanitaria de urgencia.
Su título tercero se dedica a los derechos y prestaciones, y recoge las principales innovaciones de la ley:
– Se unifican las prestaciones que venían reguladas de manera diferenciada en las normas anteriores.
– Se incrementa el importe de las prestaciones.
– Se establece, con carácter extraordinario, el abono por el Estado de la responsabilidad civil fijada en sentencia, de acuerdo con una tabla de cuantía establecida en la ley.
– Se prevén ayudas excepcionales por actos sufridos en el extranjero.
– Se regulan los daños materiales en viviendas; en establecimientos mercantiles e industriales; en sedes de partidos políticos, sindicatos y organizaciones sociales; y en vehículos.
– Se regula expresamente el sistema indemnizatorio para los supuestos de ayudas excepcionales por daños sufridos en el extranjero.
El título cuarto regula un régimen de protección social a las víctimas del terrorismo en distintos ámbitos materiales:
– Asistencia sanitaria.
– Derechos laborales.
– Derechos del personal al servicio de las administraciones públicas.
– Actuaciones en materia de vivienda.
– Actuaciones en el ámbito educativo.
– Derechos específicos de los extranjeros que son víctimas del terrorismo.
El título quinto regula los derechos de las víctimas en los procesos judiciales:
– Derecho a justicia gratuita.
– Derecho a información especializada.
– Funcionamiento de la Oficina de Información y Asistencia a las Víctimas del Terrorismo.
El título sexto regula los reconocimientos y condecoraciones, siendo especialmente relevante el reconocimiento del derecho a la memoria de las víctimas del terrorismo. En este sentido contempla:
– Medidas activas de los poderes públicos para asegurar el recuerdo y reconocimiento de las víctimas del terrorismo.
– Creación de un Centro Nacional para la Memoria de las Víctimas del Terrorismo, cuya sede se ubicará en el País Vasco.
El título séptimo regula la tutela institucional de las víctimas del terrorismo a través de un órgano de la Administración General del Estado, así como el fomento del movimiento asociativo y fundacional.
Consideramos que se trata de un buen texto, que va a reforzar los derechos y garantías de las víctimas del terrorismo.
III.2. Derecho de participación de las víctimas del terrorismo
La Ley 4/2008, de 19 de junio, de Reconocimiento y Reparación a las Víctimas del Terrorismo, prevé en su art. 6 la creación del Consejo Vasco de Participación de las Víctimas del Terrorismo, contemplando que esté formado de manera paritaria, por un lado, por las administraciones públicas vascas y, por otro, por asociaciones y fundaciones vascas de víctimas del terrorismo y por asociaciones pacifistas.
El pasado año el Gobierno Vasco aprobó finalmente el Decreto 55/2010, de 23 de febrero, para la creación del Consejo Vasco de Participación de las Víctimas del Terrorismo, que tiene como objetivo "canalizar la participación de las víctimas del terrorismo en todas aquellas cuestiones que le incumban y proponer a las administraciones públicas la puesta en marcha de políticas concretas en este campo".
El 14 de abril de 2010 quedó constituido el Consejo Vasco de Participación de las Víctimas del Terrorismo. Este órgano está presidido por el director del Instituto Vasco de Criminología y, como vocales de las administraciones públicas, figuran el consejero de Interior del Gobierno Vasco, la directora de la Atención a las Víctimas del Terrorismo, el asesor adjunto a esta dirección y los alcaldes de Barakaldo y Santurtzi, en representación de Eudel. En representación de la sociedad civil figuran tres vocales de otras tantas asociaciones de víctimas del terrorismo –Covite, Zaitu y ACFSEVT–, una representante de la Fundación Fernando Buesa –representando a las fundaciones vascas creadas en relación con una víctima del terrorismo– y una persona perteneciente a Gesto por la Paz, por las asociaciones pacifistas vascas.
Durante 2011 el consejo se ha reunido en varias ocasiones, constituyendo un importante foro de participación y debate de las cuestiones que afectan a las víctimas del terrorismo.
Hay que destacar la importancia del derecho de participación como un derecho transversal que está relacionado con cada uno de los derechos de las víctimas del terrorismo.
III.3. Derecho a la memoria
La Ley 4/2008, de Reconocimiento y Reparación a las Víctimas del Terrorismo, declara, en su art. 8.1., que "los poderes públicos vascos promoverán el asentamiento de una memoria colectiva que contribuya a la convivencia en paz y libertad y a la deslegitimación total y radical de la violencia". Por ello, recibimos con especial satisfacción que las instituciones vascas instauraran en 2010 el primer Día de la Memoria de las Víctimas del Terrorismo. La fecha elegida, el 10 de noviembre, tiene una gran carga simbólica, ya que es el único día del año en el que no se han producido muertos ni heridos por la actuación terrorista.
El Día de la Memoria, 10 de noviembre de 2011, se celebraron distintos actos institucionales conmemorativos, entre otros, los organizados por el Parlamento Vasco, el Gobierno Vasco, las diputaciones forales de Álava y Bizkaia, así como el realizado por la Juntas Generales de Gipuzkoa.
III.4. Derecho a la memoria en el ámbito municipal
En numerosas ocasiones hemos señalado que es en el ámbito municipal, por ser el más cercano a la ciudadanía, en el que resulta especialmente determinante el ejercicio del derecho a la memoria de las víctimas del terrorismo.
Una de las recomendaciones contenidas en nuestro informe sobre Atención institucional a las víctimas del terrorismo en Euskadi, en relación con el derecho a la memoria, señalaba: "Resulta negativamente reseñable que muchos municipios en los que se han producido atentados terroristas o que cuentan entre sus vecinos con víctimas del terrorismo no hayan considerado necesario adoptar ninguna iniciativa en su memoria. La enorme carga simbólica del compromiso de las corporaciones municipales en esta causa contribuiría, sin duda, a propiciar la deslegitimación social y política del terrorismo".
En el referido informe se recomendaba "promover en todos los municipios y necesariamente en los que se haya producido una victimación terrorista, una calle o instalación pública en memoria de las víctimas del terrorismo, de forma personalizada y participativa, y organizar anualmente algún tipo de actividad educativa en relación con ella".
Desgraciadamente, en el momento en el que se redactó el informe apenas una quincena de municipios habían organizado actos de homenaje y reconocimiento a las víctimas del terrorismo, lo que resultaba especialmente criticable si se contrastaba con el importante número de municipios vascos en los que se habían producido atentados mortales.
Nos hemos referido en otras ocasiones, con una valoración muy favorable, a la iniciativa llevada a cabo por la Dirección de Atención a las Víctimas del Terrorismo del Departamento de Interior del Gobierno Vasco denominada Mapa de la Memoria, que ha posibilitado que en estos últimos años se hayan ido incorporando distintos municipios vascos a realizar homenajes a las víctimas que se han producido en sus respectivos términos municipales.
Si bien en el año 2010 pudimos reseñar, por orden cronológico, las iniciativas llevadas a cabo por los ayuntamientos de Lasarte, Zumarraga, Markina, Getxo, Zumaia, Erandio, Andoain, Orio, Elburgo y Beasain, estos cuatro últimos el día 10 de noviembre, recién elegido Día de la Memoria, hemos de constatar que en 2011 no ha habido ninguna nueva iniciativa que añadir al Mapa de la Memoria. Únicamente se puede destacar algunas iniciativas de continuación anual de los homenajes ya realizados, como en Getxo o en Lasarte.
También se han celebrado homenajes a víctimas individuales, protagonizados por familiares, amigos o representantes institucionales o de partidos políticos, en distintas localidades vascas.
En una comparecencia parlamentaria de la directora de Atención a las Víctimas del Terrorismo señalaba, en relación con el Mapa de la Memoria que "pese a la buena disposición del Ayuntamiento y de algún acuerdo municipal adoptado, por expreso deseo de las familias, se ha decidido no realizar el homenaje que se pretendía llevar a cabo. Por ejemplo, en Amurrio, Llodio, Sestao y Ordizia".
Esa dirección ha retomado, después de la constitución de los ayuntamientos tras las recientes elecciones municipales, conversaciones con los entes municipales para continuar completando el Mapa de la Memoria. A estos efectos, resulta de interés la siguiente información que nos ha facilitado la referida Dirección de Atención a las Víctimas del Terrorismo:
MUNICIPIOS DONDE SE HAN PRODUCIDO ATENTADO TERRORISTA CON FALLECIMIENTO
ÁLAVA | ||
Municipio | Fallecidos | Población |
Amurrio | 3 | 10.095 |
Elburgo | 3 | 596 |
Legutiano | 2 | 1.623 |
Llodio | 2 | 18.446 |
Ayala-Aiara | 1 | 2.771 |
Agurain-Salvatierra | 4 | 4.887 |
Vitoria-Gasteiz | 32 | 237.150 |
TOTAL | 47 | 275.568 |
BIZKAIA | ||
Municipio | Fallecidos | Población |
Abanto y Zierbana | 1 | 9.722 |
Alonsotegi | 5 | 2.838 |
Amorebieta | 5 | 17.750 |
Areatza/Villaro | 3 | 1.135 |
Arrigorriaga | 3 | 12.183 |
Barakaldo | 10 | 99.074 |
Basauri | 10 | 42.542 |
Berango | 1 | 6.790 |
Bermeo | 3 | 16.913 |
Bilbao | 68 | 353.296 |
Durango | 9 | 28.640 |
Elorrio | 2 | 7.250 |
Erandio | 2 | 24.185 |
Ermua | 16.170 | |
Galdakao | 10 | 29.194 |
Gernika-Lumo | 8 | 16.114 |
Getxo | 15 | 80.418 |
Iurreta | 1 | 3.776 |
Ispaster | 7 | 666 |
Izurtza | 2 | 271 |
Lemoa | 5 | 3.238 |
Lemoiz | 3 | 1.037 |
Lekeitio | 3 | 7.410 |
Munguia | 3 | 16.368 |
Markina-Xemein | 7 | 4.890 |
Ondarroa | 4 | 8.815 |
Ortuella | 1 | 8.408 |
Plentzia | 1 | 4.387 |
Portugalete | 11 | 47.739 |
Santurtzi | 10 | 46.810 |
Sestao | 4 | 28.970 |
Sondika | 2 | 4.473 |
Sopelana | 1 | 12.049 |
Trapagaran | 3 | 12.262 |
Zaratamo | 1 | 1.720 |
Zalla | -- | 8.155 |
TOTAL | 224 | 985.658 |
GIPUZKOA | ||
Municipio | Fallecidos | Población |
Aduna | 1 | 425 |
Alegia | 1 | 1.731 |
Andoain | 6 | 14.743 |
Antzuola | 2 | 2.170 |
Arrasate-Mondragón | 10 | 21.833 |
Aretxabaleta | 1 | 6.680 |
Astigarraga | 1 | 4.696 |
Ataun | 3 | 1.660 |
Azpeitia | 10 | 14.245 |
Azkoitia | 6 | 11.471 |
Beasain | 7 | 13.569 |
Bergara | 3 | 14.625 |
Billabona | 3 | 5.720 |
Deba | 2 | 5.346 |
Donostia-San Sebastián | 103 | 182.094 |
Eibar | 12 | 27.201 |
Elgoibar | 5 | 11.225 |
Errenteria | 19 | 38.738 |
Eskoriaza | 1 | 4.055 |
Getaria | 1 | 2.651 |
Hernani | 10 | 19.308 |
Hondarribia | 2 | 16.308 |
Ibarra | 1 | 4.307 |
Itsasondo | 2 | 653 |
Irun | 26 | 60.076 |
Lasarte-Oria | 5 | 18.015 |
Leaburu | 1 | 389 |
Legazpi | 2 | 8.660 |
Legorreta | 1.489 | |
Lezo | 4 | 6.017 |
Lizarza | 1 | 656 |
Oiartzun | 9 | 9.940 |
Olaberria | 1 | 931 |
Oñati | 9 | 10.875 |
Orio | 5 | 5.143 |
Ordizia | 8 | 9.533 |
Pasaia | 11 | 16.042 |
Solaluze | 2 | 3.941 |
Tolosa | 19 | 17.932 |
Urnieta | 3 | 6.074 |
Urretxu | 3 | 6.889 |
Usurbil | 2 | 5.989 |
Zarautz | 13 | 22.470 |
Zegama | 1 | 1.517 |
Zestoa | 1 | 3.520 |
Zizurkil | 1 | 2.741 |
Zumaia | 2 | 9.261 |
Zumarraga | 2 | 9.866 |
TOTAL | 343 | 663.420 |
MUNICIPIOS DONDE SE HAN REALIZADO HOMENAJES
ÁLAVA | ||
Municipio | Fallecidos | Población |
Vitoria-Gasteiz | 32 | 237.150 |
Elburgo/Burgelu | 3 | 596 |
TOTAL | 35 | 237.746 |
BIZKAIA | ||
Municipio | Fallecidos | Población |
Bilbao | 68 | 353.296 |
Arrigorriaga | 3 | 12.183 |
Barakaldo | 10 | 99.074 |
Basauri | 10 | 42.542 |
Durango | 9 | 28.640 |
Erandio | 2 | 24.185 |
Ermua | 16.170 | |
Galdakao | 10 | 29.194 |
Getxo | 15 | 80.418 |
Markina-Xemein | 7 | 4.890 |
Ortuella | 1 | 8.408 |
Portugalete | 11 | 47.739 |
Santurtzi | 10 | 46.810 |
Zalla | -- | 8.155 |
TOTAL | 156 | 801.704 |
GIPUZKOA | ||
Municipio | Fallecidos | Población |
Andoain | 6 | 14.743 |
Azkoitia | 6 | 11.471 |
Beasain | 7 | 13.569 |
Donostia-San Sebastián | 103 | 182.094 |
Eibar | 12 | 27.201 |
Elgoibar | 5 | 11.225 |
Errenteria | 19 | 38.738 |
Irun | 26 | 60.076 |
Lasarte-Oria | 5 | 18.015 |
Legorreta | 1.489 | |
Orio | 5 | 5.143 |
Tolosa | 19 | 17.932 |
Zarautz | 13 | 22.470 |
Zumaia | 2 | 9.261 |
Zumarraga | 2 | 9.866 |
TOTAL | 230 | 443.293 |
DATOS
ÁLAVA
Porcentaje: 86,27%
BIZKAIA
Porcentaje: 81,33%
GIPUZKOA
Porcentaje: 66,81%
PORCENTAJES TOTALES
Álava (275.568 habitantes) + Bizkaia (985.658 habitantes) + Gipuzkoa (663.420 habitantes)= 1.924.646 habitantes
Álava (237.746 habitantes)+ Bizkaia (801.704 habitantes)+ Gipuzkoa (443.293 habitantes)= 1.482.779 habitantes
PORCENTAJE TOTAL= 77,04%
Fallecidos: Álava (47) + Bizkaia (224) + Gipuzkoa (343) = 614
Homenajeados: Álava (35) + Bizkaia (156) + Gipuzkoa (230) = 421
PORCENTAJE TOTAL DE HOMENAJEADOS: 68,56%
* Datos de población oficiales Eustat año 2009.
Desde la perspectiva de la población que vive en municipios en los que sí se han realizado homenajes a las víctimas del terrorismo de esas localidades, comprobamos que el porcentaje de ciudadanos vascos que residen en localidades que han honrado la memoria de las víctimas es muy alto.
No obstante, animamos a la Dirección de Víctimas del Terrorismo a que continúe la importante labor de dinamización de las iniciativas del Mapa de la Memoria para 2012, pues la memoria de las víctimas del terrorismo debe ser una de las bases sobre la que se construya la nueva situación creada con el cese de la violencia de ETA.
III.5. Derecho a la convivencia en paz y libertad: el interés de las víctimas en la deslegitimación del terrorismo a través de los medios de comunicación y de la educación en la prevención terrorista
El derecho a la paz, a la libertad y a la convivencia viene reconocido en el art. 9 de la Ley 4/2008, que se vincula a la idea de deslegitimación ética, social y política del terrorismo.
La propia Ley 4/2008, en los apartados b) y d) de su art. 9.3. realiza un mandato a los poderes públicos para que impulsen "la educación para la paz y en los derechos humanos, así como la promoción de los valores democráticos, en todos los niveles del sistema educativo".
Asimismo, se pide a los poderes públicos que pongan en marcha "medidas activas para la deslegitimación ética, social y política del terrorismo, defendiendo y promoviendo la legitimación social del Estado democrático y de derecho y su articulación en normas de convivencia integradora como garantía de nuestras libertades y de nuestra convivencia en paz".
En la anterior legislatura se aprobó, a los efectos de promover la cultura de paz, el Plan Vasco de Educación para la Paz y los Derechos Humanos (2008-2011) y se creó, mediante el Decreto 31/2009, de 10 de febrero, el Consejo Consultivo de Educación en Derechos Humanos y por la Paz.
En el año 2010 se aprobó el plan de Convivencia Democrática y Deslegitimación de la Violencia (2010-2011), que supuso una reformulación del citado Plan Vasco de Educación para la Paz y los Derechos Humanos.
El propio plan señala como su objetivo avanzar en un cambio de actitudes en el conjunto de la ciudadanía, orientado a asumir el sistema democrático como garantía de convivencia en libertad. Se indica, además, la voluntad del plan de dar continuidad y sistematizar iniciativas anteriores en eficacia para la paz. Toma en consideración recomendaciones efectuadas por organismos internacionales y en sintonía con el contexto estatal. El plan se basa en el carácter interdepartamental de toda acción del propio Gobierno en esta materia, como en su dimensión interinstitucional.
El Decreto 1/2011, de 11 de enero, modifica el Decreto 31/2009, de 10 de febrero, de creación y regulación del Consejo Consultivo de Educación en Derechos Humanos y por la Paz, y crea el Consejo Consultivo de Convivencia Democrática y Deslegitimación de la Violencia. Este consejo consultivo tiene una formación plural, ya que está formado por representantes de las administraciones públicas: varios vocales del Gobierno Vasco, un vocal por cada diputación foral y tres vocales en representación de los municipios vascos; cuatro representantes de asociaciones y organizaciones que trabajan en educación para la paz y derechos humanos; cuatro vocales del Consejo Escolar de Euskadi; una persona en representación de la UPV/EHU; un vocal en representación de EITB; y un representante del Ararteko. Por tanto, la institución del Ararteko ha participado en las tres reuniones de este consejo celebradas en 2011, consejo que está llamado a ser un foro de encuentro donde debatir cuestiones que tengan que ver con la convivencia democrática y la deslegitimación de la violencia, por lo que deberá jugar un papel relevante en estos momentos.
IV. Quejas presentadas por las personas víctimas de grupos terroristas
Hemos señalado que son muy pocas las quejas presentadas por las víctimas del terrorismo. En 2011 solamente se han recibido 3 quejas.
IV.1. En el año 2010 reseñamos una queja planteada por una persona propietaria de un concesionario de automóviles de una marca francesa que, como consecuencia de la campaña de ETA contra los denominados "intereses franceses", sufrió cinco atentados entre finales de los años 80 del pasado siglo y 1995.
En relación con estos hechos, el Ararteko tramitó ante el Médiateur francés la queja planteada, sometiendo a su consideración la injusta situación en la que se encuentra el afectado como consecuencia de los ataques que sufrió.
IV.2. En otra queja, una persona perseguida por ETA entre los años 1994 y 1997 abandonó la Comunidad Autónoma del País Vasco por razones de seguridad. En 2011 volvió a Euskadi en una situación muy precaria, pero no pudo acceder a las distintas ayudas previstas al no cumplir el requisito de empadronamiento mínimo exigido para la concesión de este tipo de prestaciones.
Se remitió a esta persona a que acudiera a la Dirección de Atención a las Víctimas del Terrorismo del Gobierno Vasco, para que ellos pudieran evaluar y concretar, de manera personalizada, las medidas y ayudas a las que tendría derecho en el marco de la Ley 4/2008, de 19 de junio, de Reconocimiento y Reparación a las Víctimas del Terrorismo.
IV.3. Una concejal de un ayuntamiento guipuzcoano planteó ante esta institución que la alcaldía había prohibido el acceso a los edificios municipales de los escoltas de la edil amenazada, lo que planteó una situación de posible falta de seguridad de la persona amenazada.
Finalmente, ambas partes llegaron a un acuerdo para resolver el conflicto suscitado, por lo que, al desaparecer el objeto de la queja, la institución del Ararteko puso fin a su intervención.
IV.4. Por último, hay que reseñar que se ha realizado una actuación de oficio en relación con el estado de una escultura en homenaje a las víctimas del terrorismo en la ciudad de Vitoria-Gasteiz.
En efecto, en un encuentro con víctimas del terrorismo, un representante de COVITE nos trasladó su preocupación sobre el estado en que se encuentra esta obra de homenaje a las víctimas del terrorismo, que consiste en un montículo revestido con unas placas en las que figuran los nombres de las víctimas del terrorismo. Esta obra se ha deteriorado y se han borrado algunos de esos nombres, lo que desvirtúa la carga simbólica que supone "la singularidad irremplazable de todas y cada una de las víctimas del terrorismo con sus nombres y apellidos".
Se planteó al Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz si tiene alguna previsión de actuación sobre el monumento. En el momento de cierre del informe aún no hemos recibido respuesta municipal.
V. Actividades previstas en el plan de actuación
V.1. Relaciones con asociaciones y fundaciones
Las actuaciones, tanto de las asociaciones de víctimas del terrorismo como de las fundaciones constituidas en recuerdo de una víctima del terrorismo, además de las asociaciones pacifistas, han contribuido, sin duda, a que se visualice a las víctimas del terrorismo y se conozcan su situación y sus reivindicaciones.
Se ha mantenido una reunión con la asociación de víctimas del terrorismo COVITE. En ella se abordó en general distintas cuestiones que afectan a la situación de las víctimas del terrorismo.
Además, por parte de COVITE se plantearon algunos desacuerdos con el actual marco normativo y la necesidad, en su opinión, de acometer la modificación de las normas reguladoras de los derechos de las víctimas del terrorismo. Por una parte, consideraban que la Ley 4/2008, de 19 de junio, de Reconocimiento y Reparación de las Víctimas del Terrorismo, y el Decreto 290/2010, que la desarrolla, deberían ser modificados en lo que afecta a cinco ámbitos que entienden que son susceptibles de un enfoque distinto, como se ha dado en otras normas autonómicas sobre esta materia:
a) Reparación e indemnización de los daños personales.
b) Indemnización de las situaciones de dependencia.
c) Beneficios fiscales.
d) Distinciones honoríficas.
e) Movimiento asociativo.
Igualmente, consideran que la recientemente aprobada por las Cortes Generales Ley 29/2011, de 22 de septiembre, de Reconocimiento y Protección Integral a las Víctimas del Terrorismo, no da respuesta a alguna de las reivindicaciones planteadas por las asociaciones de víctimas del terrorismo.
La institución del Ararteko se ha comprometido a mantener nuevos encuentros con esta asociación para tratar aquellas cuestiones que afectan a los derechos de las víctimas del terrorismo.
Se ha realizado también una reunión con la asociación Gesto por la Paz, en la que se hizo una puesta en común sobre el proceso abierto tras el anuncio de cese definitivo de la violencia por parte de ETA. Constatamos la necesidad de seguir trabajando en la defensa y promoción de la cultura y de la ética de respeto a los derechos fundamentales más básicos (derecho a la vida, a la integridad física y moral, a la libertad), amenazados y violados sistemáticamente por la violencia terrorista. Asimismo, se constató la necesidad de seguir trabajando en el desarrollo y aplicación de la Ley 4/2008, de Reconocimiento y Reparación a las víctimas del Terrorismo.
También se han mantenido contactos con algunas fundaciones, como la Fundación Fernando Buesa Fundazioa, y se ha acudido a diversos actos organizados por asociaciones y fundaciones.
V.2. Reuniones con administraciones públicas
A lo largo de 2011 se han mantenido distintos encuentros y comunicaciones con la Dirección de Atención a las Víctimas del Terrorismo del Departamento de Interior y con la Dirección de Derechos Humanos del Departamento de Justicia y Administración Pública del Gobierno Vasco, para tratar cuestiones que tienen que ver con los derechos de las víctimas del terrorismo y con valores de paz y convivencia democrática.
V.3. Beca de investigación aplicada
Como ya se señaló en el informe de 2010, la institución del Ararteko adjudicó una beca de investigación aplicada a Asun Merinero Sierra, bajo el título "El derecho a la memoria y al reconocimiento social de las víctimas del terrorismo en la CAPV". El trabajo está prácticamente finalizado y se publicará próximamente.
VI. Conclusiones
VI.1. Desde el punto de vista normativo, realizamos una valoración muy positiva de la aprobación de la Ley de las Cortes Generales 29/2011, de 22 de septiembre, de Reconocimiento y Protección Integral a las Víctimas del Terrorismo, de la que ya hemos reseñado alguna de sus aportaciones, y esperamos que con su aplicación y su desarrollo reglamentario mejore la situación de las víctimas del terrorismo.
VI.2. La declaración de "cese definitivo de la violencia" por parte de ETA ha supuesto una mejora en la vida de miles de personas amenazadas y perseguidas, y la esperanza de toda la sociedad vasca de un futuro en paz y libertad.
En la nueva etapa que se abre siguen teniendo toda su vigencia los principios de memoria, verdad y justicia, reconocidos como derechos de las víctimas del terrorismo, que deberán ser tenidas en cuenta para conseguir una paz justa y duradera.