3.3. Menores infractores
Caracterización del sector y marco normativo
La intervención con menores infractores ha experimentado cambios significativos desde la publicación en 1998 del informe extraordinario del Ararteko, cambios que se producen, fundamentalmente, a partir de la aprobación de la Ley Orgánica 5/2000, reguladora de la responsabilidad penal de los menores (en adelante, Ley Orgánica 5/2000), que entró en vigor en enero de 2001.
Una de las primeras cuestiones que es necesario aclarar es la del concepto de minoría de edad penal. El Código Penal de 1995 elevó la mayoría de edad penal de los 16 a los 18 años pero retrasó su entrada en vigor hasta la aprobación de una ley específica que regulase la materia. La entrada en vigor de la Ley Orgánica 5/2000 equipara la mayoría de edad penal con la civil, con lo que se da cumplimiento a la normativa internacional sobre la materia y, en particular, a la Convención de los Derechos del Niño de 1989.
La Ley Orgánica 5/2000 también modifica la edad mínima para ser responsable penalmente, elevándose de 12 a 14 años, de manera que las personas menores de 14 años no son responsables penalmente y no se les aplicará dicha ley sino las normas sobre protección de menores, considerándose suficiente para su abordaje los ámbitos familiar y de protección.
Por tanto, al hablar de menores infractores nos referimos a personas entre 14 y 18 años que han cometido hechos tipificados como faltas o delitos en el Código Penal o en las leyes penales especiales.
La aprobación de la Ley Orgánica 5/2000 puso de manifiesto algunos principios como son:
– La supremacía del interés superior del menor (que se valora con criterios técnicos por equipos de profesionales especializados en el ámbito de las ciencias no jurídicas).
– La flexibilidad en la adopción y ejecución de las medidas aconsejadas por las circunstancias del caso concreto, y un amplio catálogo de medidas aplicables en función del interés del menor.
– La naturaleza formalmente penal pero materialmente sancionadora-educativa del procedimiento y de las medidas aplicables a las personas infractoras menores.
– El principio de intervención mínima.
– El cumplimiento en el propio territorio y la competencia de las entidades autonómicas en la ejecución. El control judicial de la ejecución de las medidas.
– La atención a los intereses y necesidades de la víctima, introduciendo el principio de la responsabilidad solidaria con el menor responsable de los hechos de sus padres, tutores, acogedores o guardadores, y arbitrando un amplio derecho de participación de las víctimas.
– El reconocimiento expreso de todas las garantías procesales que se derivan del respeto de los derechos constitucionales y de las especiales exigencias del interés del menor. La posición relevante del Ministerio Fiscal, en su doble condición de promotor de la acción de la Justicia y la defensa de la legalidad y de los derechos de los menores.
– La diferenciación de diversos tramos de edad (de 14-16 años y de 16-18 años).
– La posibilidad de reparación del daño causado y conciliación con la víctima.
Uno de los principios básicos de la ley consiste en la pretensión de adaptar la respuesta sancionadora a las circunstancias concretas del menor, para lo que se establece un amplio abanico de medidas. Dicho principio, que merece una valoración positiva, cuenta con una importante excepción, que –a nuestro entender– supone uno de los principales puntos críticos de la regulación. Nos referimos a la objetivación y agravación de la sanción de internamiento para los hechos que revistan extrema gravedad cometidos por jóvenes entre 16 y 18 años, circunstancia que, según la redacción original de la ley, concurría en los casos de reincidencia o en los delitos de terrorismo, entre otros. La reforma de la LO 5/2000 efectuada por la Ley Orgánica 7/2000, de 22 de diciembre, antes de la entrada en vigor de la ley, incide en esta causa de agravación, incrementando su rigor hasta límites difícilmente compatibles con los principios constitucionales.
La Ley Orgánica 8/2006, de 4 de diciembre, constituye la última modificación, hasta el momento de redactar este informe, de la Ley Orgánica 5/2000. Algunos de los cambios que introduce, y que también suponen un endurecimiento de la normativa, son los siguientes: la ampliación de los supuestos en que se pueden imponer medidas de internamiento en régimen cerrado; la supresión de la posibilidad de aplicar la Ley a los comprendidos entre 18 y 21 años; la creación de una nueva medida consistente en la prohibición de aproximarse o comunicarse con la víctima; el aumento de la duración de las medidas cautelares de internamiento que de tres meses prorrogables por otros tres pasa a ser de seis meses prorrogables por otros tres; faculta al juez para acordar que el menor que estuviese cumpliendo una medida de internamiento en régimen cerrado y alcanzase la edad de dieciocho años pueda terminar de cumplir la medida en un centro penitenciario; la posibilidad de imponer las medidas de libertad vigilada, la realización de tareas socioeducativas y permanencia de fin de semana ante hechos calificados de falta. También se introducen algunas modificaciones en las medidas.
Las medidas que establece la Ley, ordenadas según el grado de restricción de derechos que suponen, son las siguientes:
– Internamiento en régimen cerrado. Las personas residen y desarrollan las actividades educativas, formativas y de ocio en el centro.
– Internamiento en régimen semiabierto. Las personas residen en el centro y podrán desarrollar actividades fuera del centro.
– Internamiento en régimen abierto. Las personas residen en el centro y llevan a cabo todas las actividades en los servicios normalizados del entorno.
– Internamiento terapéutico en régimen cerrado, semiabierto o abierto. Tratamiento específico para personas con alteraciones psíquicas, dependencia a tóxicos o alteraciones de la percepción.
– Tratamiento ambulatorio.
– Asistencia a un centro de día.
– Permanencia de fin de semana. Permanencia en el domicilio o en centro hasta un máximo de 36 horas.
– Libertad vigilada.
– Prohibición de aproximarse o comunicarse con la víctima o con aquellos de sus familiares u otras personas que determine el Juez.
– Convivencia con otra persona, familia o grupo educativo.
– Prestaciones en beneficio de la comunidad. No puede imponerse sin el consentimiento del menor y preferentemente deben tener conexión con el bien jurídico lesionado.
– Realización de tareas socioeducativas.
– Amonestación.
– Privación del permiso de conducir ciclomotores y vehículos a motor, o del derecho a obtenerlo, o de las licencias administrativas para caza o para uso de cualquier tipo de armas.
– Inhabilitación absoluta.
También a nivel estatal se ha aprobado el Reglamento de la Ley Orgánica 5/2000 (Real Decreto 1774/2004, de 30 de julio), que recoge aspectos relativos a la actuación de la Policía Judicial y del equipo técnico, reglas para la ejecución de las medidas y regulación del régimen disciplinario de los centros.
A nivel autonómico hay que destacar que en el año 2005 se aprobó la Ley 3/2005, de Atención y Protección a la Infancia y la Adolescencia. La Ley tiene un triple objetivo: 1) garantizar a los niños, niñas y adolescentes el ejercicio de los derechos que les reconoce el ordenamiento jurídico; 2) establecer el marco de actuación en el que deben ejercerse las actividades de fomento de los derechos y del bienestar de la infancia y la adolescencia; y 3) definir los principios de actuación y el marco competencial e institucional en el ámbito de la protección y en el de la intervención con menores infractores. La Ley recoge, en su título IV, los principios de actuación en la atención socioeducativa a personas infractoras menores de edad, las modalidades de ejecución de las medidas (en especial, de la medida de internamiento) y prevé que la Administración autónoma deberá regular los requisitos materiales, funcionales y de personal que deben reunir los centros de internamiento. Dicha regulación se produjo por el Decreto 80/2009, de 21 de abril, sobre centros educativos de cumplimiento de medidas privativas de libertad en la Comunidad Autónoma del País Vasco.
La ejecución de las medidas reguladas en la Ley Orgánica 5/2000, que es competencia de la Comunidad Autónoma, corresponde al Departamento de Justicia y Administración Pública del Gobierno Vasco, que en estos años ha articulado su intervención en los siguientes documentos:
– Plan para la ejecución de las medidas judiciales dictadas por los Juzgados de Menores de 1998, elaborado tras la asunción de la competencia el 1 de enero de 1996.
– Plan para la ejecución de las medidas dictadas por los Juzgados de Menores de la CAPV (2004-2007).
– III Plan de Justicia Juvenil de la Comunidad Autónoma de Euskadi 2008-2012.
El III Plan de Justicia Juvenil, actualmente en vigor, que parte de la evaluación del Plan para el período 2004-2007, establece los principios de la Justicia Juvenil en la CAPV, las líneas estratégicas para el período 2008-2012, los objetivos generales y específicos, el modelo de gestión, las previsiones económicas generales y los medios humanos. En dicho plan se señala "que la ejecución del Plan 2004-2007 ha permitido desarrollar un modelo de funcionamiento en justicia juvenil, así como una red de centros, recursos materiales y personales capaces de dar respuesta satisfactoria a la gran demanda de ejecución de medidas juveniles generada por la aplicación de la Ley Orgánica 5/2000, a partir de 2001. El reto para el próximo período se sitúa, más que en un crecimiento de centros y recursos, en el aumento de la calidad educativa, en la mejor coordinación interdepartamental e interinstitucional y en la integralidad de la intervención en la ejecución de las medidas".
Por último, conviene señalar que en las conclusiones de la investigación Evaluación de la intervención educativa y análisis de la reincidencia en la Justicia de Menores de la CAPV, publicada en el 2009 por el Gobierno Vasco, se recogen los elementos siguientes que ayudan a la caracterización del sector:
– El perfil de la persona menor infractora en la CAPV es el de una persona que comete un único hecho delictivo y no vuelve a delinquir.
– El primer hecho delictivo se comete a una edad media de 16 años, en un porcentaje mayoritario está relacionado con conductas de sustracción y, por lo general, se comete por un menor nacido en la CAPV en compañía de otros menores.
– Hay una sobre-representación de menores que tienen relación con los Servicios Sociales de Base (cercano al 40%) y los de etnia gitana (11%).
– Los menores que cumplen medida en centros educativos responden a un perfil de gran vulnerabilidad socio-familiar.
Los antecedentes
El informe extraordinario del Ararteko sobre la intervención con menores infractores se hizo público y fue entregado al presidente del Parlamento en 1998. Tanto el informe en general como las recomendaciones que contiene afectan a diferentes instituciones, especialmente a dos de ellas: al poder judicial –fiscalía y juzgados de menores–, en lo que respecta a los procedimientos, adopción de medidas, seguimiento y evaluación de éstas; y al Gobierno Vasco- especialmente al Departamento de Justicia-, en lo que respecta al cumplimiento de las medidas y, por tanto, al conjunto de medios e instrumentos puestos a su disposición.
Nuestra actuación se ha centrado, por imperativo de la Ley, en aquellas cuestiones y propuestas cuyo cumplimiento corresponde al Gobierno Vasco. Las actuaciones del Ararteko en esta materia han sido básicamente las siguientes:
– Visitas a los centros de internamiento: observación de las instalaciones, entrevistas con menores y con profesionales.
– Tramitación de quejas.
– Solicitudes de información, de oficio, a los Departamentos correspondientes (fundamentalmente al Departamento de Justicia del Gobierno Vasco).
Las solicitudes de información han sufrido alguna variación año tras año, incluyendo cuestiones nuevas o adaptándose a factores o hechos acontecidos y a la propia evolución del sistema. En líneas generales se puede decir que las peticiones de información a la administración han girado en torno a las siguientes cuestiones:
– La configuración de la red de centros de internamiento: la capacidad de respuesta a las necesidades, la situación laboral de sus profesionales, etc.
– Los sistemas de coordinación y colaboración con otros servicios de la red, en especial la atención educativa y la sanitaria.
– Las posibilidades de salida y emancipación de los menores.
– La necesidad de una regulación normativa de los centros de internamiento.
– La evolución de las medidas.
– La atención prestada a las víctimas de las infracciones de menores.
Los problemas fundamentales
En el informe extraordinario sobre intervención con menores infractores se señalaban algunos problemas que preocupaban especialmente a esta institución como eran:
– La escasa utilización de algunas medidas previstas en la anterior legislación y de gran potencialidad para conseguir los objetivos educativos y socializadores.
– El excesivo tiempo que, con frecuencia, transcurría entre los hechos y la ejecución de las medidas.
– La ausencia de una legislación que superase la situación de provisionalidad generada desde la aprobación del Código Penal de 1995 y que supuso la elevación de la mayoría de edad penal a los 18 años.
– La escasa implicación de los sistemas ordinarios en la respuesta a los menores infractores.
– Algunas diferencias observadas en la práctica judicial entre los tres territorios.
– Las carencias observadas respecto a la garantía de los derechos de estos menores.
En los posteriores al informe extraordinario (cfr. apartados correspondientes en los informes anuales) se han ido reflejando las cuestiones que, a juicio de esta institución, se consideraban especialmente preocupantes o necesitadas de mejora. Las más destacadas y repetidas son las siguientes:
1. Los problemas de respuesta derivados del importante crecimiento en el número de medidas (con consecuencias en toda la cadena: en los órganos judiciales, en los equipos psicosociales, en la capacidad de gestión del Servicio de Justicia Juvenil del Gobierno Vasco, en la capacidad de acogida de los centros, en la gestión y seguimiento de las medidas en medio abierto…).
2. El excesivo tiempo de respuesta desde la comisión del hecho delictivo hasta la ejecución de la medida.
3. La alta proporción de menores infractores que provienen del sistema de protección. La cifra es llamativamente elevada en el caso de la medida de internamiento y en el caso de los menores extranjeros no acompañados.
4. Las dificultades en la atención educativa y sanitaria en los menores con medidas de internamiento.
5. La necesidad de desarrollar fórmulas que permitan el cumplimiento de las medidas más cerca de su entorno familiar en el caso de los menores implicados en actividades de terrorismo, casos en los que interviene el Juzgado Central de Menores de la Audiencia Nacional.
6. La falta de una regulación normativa adecuada.
7. La ausencia o insuficiencia de servicios de emancipación.
Las propuestas de mejora
La mayor parte de las 46 recomendaciones que se realizaban en el informe extraordinario trataban de corregir los problemas que se señalaban al principio del apartado anterior. El seguimiento realizado en los años posteriores tiene como punto de partida dichas recomendaciones que se estructuraban en los siguientes bloques:
– Marco teórico, marco jurídico y distribución competencial. 4 recomendaciones relativas a la aplicación de los principios de justicia restitutiva; a la aprobación, a nivel estatal, de normativa reguladora de la intervención con menores infractores; a la aprobación, a nivel autonómico, de normativa reguladora de los medios de ejecución de las medidas; y a la resolución de alguna cuestión competencial entre el Gobierno Vasco y la Diputación Foral de Álava.
– La red de servicios. 11 recomendaciones relativas a la formación y especialización de los agentes intervinientes en el proceso (policía, Jueces, Fiscales, abogados, equipos técnicos); adecuación de dependencias policiales, de los equipos técnicos, salas de espera y salas de celebración de las comparecencias y audiencias.
– La población atendida. 1 recomendación en relación a la elaboración de una estadística uniforme en los tres Territorios Históricos.
– Procedimientos. 7 recomendaciones relativas a la detención y permanencia de menores en dependencias policiales, y a la remisión sistemática del atestado a las Fiscalías de Menores; a la elaboración de folletos informativos destinados a los menores y sus representantes legales; y a la reducción del tiempo empleado en todas las fases del procedimiento.
– Pautas de aplicación de las medidas. 16 recomendaciones relativas a la dotación de recursos para el cumplimiento de medidas (en medio abierto, medidas de internamiento de fin de semana, medidas de carácter terapéutico, medidas de internamiento cerrado para chicos); a la elaboración de folletos informativos sobre los centros de internamiento y sobre las medidas en medio abierto; a la reducción de los plazos de ejecución de las medidas de medio abierto; a los centros de internamiento (mejoras estructurales, régimen sancionador, garantías del derecho a la privacidad, ausencias no autorizadas, programas de transición); a la mejora de los mecanismos de participación y reclamación; a la formación continuada de los profesionales responsables de la ejecución de las medidas.
– Coordinación y colaboración interinstitucional. 3 recomendaciones relativas a la colaboración con los servicios de educación, salud y servicios sociales.
– Control y evaluación de los servicios. 4 recomendaciones en relación al control periódico de los centros y servicios destinados a la ejecución de medidas; a la evaluación cualitativa de los servicios; al seguimiento de las medidas desde las Fiscalía; y al control judicial de la ejecución de las medidas.
Algunas de las recomendaciones efectuadas, como por ejemplo las relativas al desarrollo normativo, cuestiones competenciales, especialización de los agentes judiciales intervinientes y desarrollo de la red de recursos, se han superado, pero otras, tal y como se verá en las páginas siguientes, mantienen toda su vigencia.
Los seguimientos
Año tras año se ha ido realizando un seguimiento de las recomendaciones, incidiendo en diferentes cuestiones en función de la evolución observada o de alguna queja recibida. Los informes de seguimiento se han resumido en el Informe Anual al Parlamento Vasco que realiza esta institución, y para su elaboración se han tenido en cuenta básicamente los siguientes elementos o fuentes de información:
– La información recogida in situ, mediante observación y entrevistas (a menores y profesionales), en los centros de cumplimiento de las medidas judiciales de internamiento.
– Las reuniones mantenidas con las personas responsables de las Viceconsejerías y Direcciones de las cuales dependen los servicios de aplicación de las medidas.
– Las reuniones mantenidas con otros profesionales, como los del equipo psicosocial de Justicia.
– Las informaciones recibidas del Departamento de Justicia a raíz de las quejas o de peticiones de información.
– Las memorias del Observatorio Vasco de la Administración de Justicia.
– Las memorias y los Planes de actuación elaborados por el Servicio de Justicia Juvenil.
En las peticiones de información dirigidas al Departamento de Justicia se ha optado por centrar la atención en algunos datos cuantitativos y en determinadas cuestiones que han servido de indicadores de evolución. Así, los datos solicitados los últimos años han sido:
1. Evolución de las medidas ejecutadas en el año correspondiente y el análisis del propio Departamento sobre los datos.
2. Modificaciones introducidas en la red de centros de internamiento (número de plazas, mejora de los servicios, situación de las plantillas…).
3. Datos sobre los servicios en medio abierto: equipos, profesionales, recursos…
4. Pasos dados para la aplicación de la normativa vigente.
5. Relación con los sistemas de protección (proporción de menores procedentes del sistema de protección, mecanismos de coordinación, seguimiento de casos…).
6. Datos sobre la atención educativa y sanitaria ofrecida en los centros y colaboración con los servicios educativos y sanitarios.
7. Mejoras introducidas en el sistema.
Datos esenciales – indicadores – datos de evolución
La población adolescente entre 14 y 18 años en 2009, un total de 66.382 chicas y chicos[26], representaba el 3,1% de la población total y el 20,4% de la población menor de edad en Euskadi. Este último porcentaje, que en 1998 se situaba en un 30,5%, ha ido descendiendo hasta situarse en los últimos años en porcentajes entre el 20 y el 22%.
Resulta complejo conocer con exactitud qué porcentaje de los menores entre 14 y 18 años son infractores y, por tanto, entran en contacto con el sistema de justicia juvenil, ya que disponemos de datos sobre el número de medidas aplicadas cada año pero desconocemos a cuántos menores han afectado. El número de medidas que se ejecutaron en la CAPV en 2009 ascendió a 1.233, lo que representaría el 1,9% de la población entre 14 y 18 años, si cada menor hubiera sido objeto de una única medida judicial (ese porcentaje ha oscilado entre el 1,4% del año 2004 al 1,7% del año 2007, siendo la cifra más elevada la del último año).
La gran mayoría de los chicos y chicas que entran en contacto con el sistema de justicia juvenil lo hace una única vez. Hay un segundo grupo compuesto por aquellos que cometen varios hechos delictivos, ninguno de extrema gravedad, que tras la ejecución de las correspondientes medidas no vuelven a cometer nuevas infracciones. Y hay un tercer grupo, de entre el 5 y el 7% de los que cumplen alguna medida, que ejerce una gran actividad delictiva con más de 5 medidas judiciales en el mismo año.
Presentamos a continuación algunos datos cuantitativos, realizando un análisis con más detenimiento en los relativos a la ejecución de las medidas judiciales.
Delitos | Álava | Bizkaia | Gipuzkoa | |||
Nº | % | Nº | % | Nº | % | |
Contra la propiedad sin violencia | 49 | 33% | 703 | 57% | 340 | 49% |
Contra la propiedad con violencia | 26 | 17% | 185 | 15% | 38 | 5% |
Contra la libertad sexual | 1 | 1% | 9 | 1% | 14 | 2% |
Contra la vida e integridad física | 18 | 12% | 236 | 20% | 130 | 19% |
Violencia doméstica o de género | 14 | 9% | 67 | 6% | 62 | 9% |
Otros (contra el orden público, desobediencia y resistencia, falsedad de documentos, contra la salud pública…) | 41 | 28% | 8 | 1% | 113 | 16% |
Fuente: Fiscalía General del Estado. Memoria 2009. Elaboración propia.
Como se puede ver en los datos, la mayoría de las infracciones que se instruyen en las Fiscalías de Menores, en los tres territorios, corresponden a delitos contra la propiedad sin violencia. Le siguen las infracciones dirigidas contra la vida o la integridad física y contra la propiedad con violencia.
Por otra parte, en los últimos años han aparecido tipologías delictivas nuevas, como es el caso de la violencia filio-parental, lo que implica la necesidad de nuevos abordajes educativos adaptados a la especificidad de estos perfiles. Entre los años 2003 y 2006 se incrementó notablemente, estabilizándose en el 2007. En el último año, 2009, se ha producido un incremento del 30% en los delitos relacionados con la violencia intrafamiliar y contra la pareja.
Un alto porcentaje de las denuncias contra menores se resuelven sin que haya que llegar a la adopción de una medida judicial, ya que en algunos casos no se transforman en expedientes de reforma, por archivos y desistimientos. En este sentido, se aprecian grandes diferencias entre los territorios, que oscilan entre el 37% de Álava y el 77% en Bizkaia, manteniéndose Gipuzkoa en un 51%. Además, de las infracciones cometidas por menores que se convierten en expedientes de reforma, casi una cuarta parte fueron sobreseídos en 2008.
En los casos constitutivos de delitos menos graves o faltas, la ley prevé la posibilidad del desistimiento en la continuación del expediente si se produce la conciliación con la víctima o se asume el compromiso de repararle el daño causado. Los profesionales de los Equipos Psicosociales de los Juzgados son los responsables de los procesos de mediación para la conciliación y reparación del daño, equipos que dependen del Departamento de Justicia del Gobierno Vasco. En el año 2006, el 82,5% de los procesos fueron valorados como exitosos por los propios equipos que los llevaron a cabo, lo que hizo innecesaria la aplicación de ninguna medida judicial. También la aplicación de los procesos de conciliación y reparación es desigual en los diferentes Juzgados de Menores (en 2006, el 60% de los procesos se desarrollaron en el Territorio Histórico de Bizkaia).
Una de las líneas de intervención del Ararteko en lo referente a menores infractores ha sido la de impulsar y desarrollar todas las potencialidades de la ley respecto al conjunto de las medidas previstas y, especialmente, de las medidas menos restrictivas de la libertad debido a su mayor potencialidad educativa. La mayor o menor disponibilidad de recursos suele ser uno de los factores determinantes de la aplicación de las medidas, y en ello hemos centrado la atención en estos años, ya que la ejecución de las medidas es competencia de la administración autonómica.
En los informes de seguimiento anuales se ha ofrecido información sobre la evolución de las medidas impuestas. En los informes al Parlamento Vasco de los años 2000, 2004 y 2007 se pudieron ofrecer datos y valoraciones más detalladas, al contar con una Memoria de actividades del Servicio de Justicia Juvenil de los años anteriores, que permitía, por ejemplo, conocer el tiempo que transcurre entre los hechos y la adopción de la medida, la duración de las medidas, las diferencias entre territorios, la relación entre medidas más duras o restrictivas y vulnerabilidad, etc.
Los datos que se presentan en la siguiente tabla muestran con claridad algunas tendencias generales. Tal vez la más significativa sea el incremento experimentado en el total de las medidas, así como prácticamente en todas y cada una de ellas, especialmente desde el año 2001, en que entró en vigor la Ley Orgánica 5/2000, y hasta el año 2004. Tras esos cuatro años de aumentos muy elevados, desde el año 2005 se apreciaba una cierta estabilidad en el incremento de las medidas (con incrementos entre el 3 y el 5%). En 2008 se rompió esa tendencia, observándose un decremento de las medidas judiciales en un 9,1%. En 2009 se incrementó de nuevo el número de medidas en un 18,2%, superándose la cifra del año 2007.
Medidas judiciales | 1997 | 1998 | 1999 | 2000 | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 |
Libertad vigilada | 53 | 60 | 56 | 65 | 135 | 176 | 191 | 259 | 201 | 207 | 216 | 317 | 340 |
Prestaciones en beneficio de la comunidad | 53 | 39 | 77 | 83 | 123 | 185 | 321 | 430 | 506 | 469 | 444 | 298 | 313 |
Tratamiento ambulatorio | 4 | 3 | 9 | 7 | 26 | 31 | 18 | 25 | 33 | 16 | 10 | 8 | 21 |
Tareas socioeducativas | – | – | – | – | 20 | 27 | 47 | 66 | 95 | 73 | 141 | 158 | 185 |
Acogimiento / convivencia con grupo educativo | – | – | – | – | 2 | 3 | 3 | 5 | 4 | 3 | 10 | 10 | 8 |
Asistencia a centro de día | – | – | – | – | – | – | – | 2 | 12 | 6 | 27 | 19 | 34 |
Permanencia de fin de semana | 5 | 8 | 15 | 16 | 42 | 62 | 71 | 88 | 66 | 147 | 129 | 102 | 150 |
Internamiento en centro1 | 22 | 31 | 51 | 64 | 63 | 98 | 110 | 142 | 137 | 186 | 170 | 131 | 182 |
TOTAL | 137 | 141 | 208 | 235 | 411 | 582 | 761 | 1.017 | 1.054 | 1.107 | 1.147 | 1.043 | 1.233 |
Variación respecto al año anterior | – | 4 | 67 | 27 | 176 | 171 | 179 | 256 | 37 | 53 | 40 | -104 | 190 |
% Incremento respecto al año anterior | – | 2,90% | 47,50% | 12,90% | 74,90% | 41,60% | 30,70% | 33,60% | 3,60% | 5% | 3,60% | -9,10% | 18,20% |
Fuente: Departamento de Justicia y Administración Pública del Gobierno Vasco. Elaboración propia.
1 Los criterios para contabilizar los internamientos en centro variaron a partir del año 1999. Así, los datos de los años 1997 y 1998 corresponden a menores, y a partir de esos años corresponden a número de medidas (no menores).
Puede afirmarse, en general, que el aumento se ha dado en todo tipo de medidas y, en especial, en algunas medidas en medio abierto. Las medidas en medio abierto, no privativas de libertad, son mayoritarias (entre un 72% y un 80% del total de las medidas entre los años 2001 y 2009).
Medio abierto1 | Internamiento2 | |
1997 | 80,29% | 19,71% |
1998 | 72,34% | 27,66% |
1999 | 68,27% | 31,73% |
2000 | 65,96% | 34,04% |
2001 | 74,45% | 25,55% |
2002 | 72,51% | 27,49% |
2003 | 76,22% | 23,78% |
2004 | 77,38% | 22,62% |
2005 | 80,74% | 19,26% |
2006 | 69,92% | 30,08% |
2007 | 73,93% | 26,07% |
2008 | 77,66% | 22,34% |
2009 | 73,07% | 26,93% |
26039 | 962,74% | 337,26% |
Fuente: Departamento de Justicia y Administración Pública del Gobierno Vasco. Elaboración propia.
1 Medidas en medio abierto: libertad vigilada, prestaciones en beneficio de la comunidad, tratamiento ambulatorio, tareas socioeducativas, acogimiento/convivencia con grupo educativo, asistencia a centro de día.
2 Internamientos: permanencias de fin de semana e internamientos en régimen abierto, semiabierto, cerrado y terapéuticos.
1997 | 1998 | 1999 | 2000 | 2001 | 2002 | 2003 | 2004 | 2005 | 2006 | 2007 | 2008 | 2009 | |
Medio abierto | 0,8029 | 0,7234 | 0,6827 | 0,6596 | 0,7445 | 0,7251 | 0,7622 | 0,7738 | 0,8074 | 0,6992 | 0,7393 | 0,7766 | 0,7307 |
Internamiento | 0,1971 | 0,2766 | 0,3173 | 0,3404 | 0,2555 | 0,2749 | 0,2378 | 0,2262 | 0,1926 | 0,3008 | 0,2607 | 0,2234 | 0,2693 |
Fuente: Departamento de Justicia y Administración Pública del Gobierno Vasco. Elaboración propia.
Tomando como referencia el año 2000 (último año antes de la entrada en vigor de la Ley Orgánica 5/2000) y comparándolo con las cifras de los últimos años, podemos observar las siguientes tendencias en las medidas en medio abierto:
– Las medidas de libertad vigilada se han incrementado año a año, llegándose a multiplicar por 5 (han pasado de 65 a 340). El número de libertades vigiladas cautelares se ha mantenido estable en los tres últimos años (alrededor de unas 30 medidas). En el estudio sobre reincidencia publicado en 2009 por el Gobierno Vasco se constata que ésta es la medida en medio abierto que conlleva un mayor número de reincidencias.
– Las prestaciones en beneficio de la comunidad aumentaron hasta el año 2005. A partir de ese año comenzó el descenso, que fue muy acusado en 2008. En el año 2009 parece haberse estabilizado, pero se halla lejos de las cifras de años anteriores donde se superaban ampliamente los cuatrocientos casos (hasta 506 en 2005).
– La realización de tareas socioeducativas sigue en aumento. En 2007 casi se duplicó la cifra respecto al año anterior, y desde entonces ha seguido creciendo aunque de forma más moderada. Ésta es la medida que tiene aparejada una menor tasa de reincidencia.
– La asistencia a centro de día también ha aumentado, aunque sigue siendo una de las medidas menos empleadas.
– Los tratamientos ambulatorios han tenido una evolución más irregular. En 2001 experimentaron un importante crecimiento que comenzó a descender en 2005. El último año ha vuelto a ascender el número de tratamientos ambulatorios.
– Se observa una tendencia en las medidas de medio abierto hacia la aplicación de las medidas de libertad vigilada y realización de tareas socioeducativas frente a las prestaciones en beneficio de la comunidad, más notable a partir del año 2008. Según el Departamento de Justicia, esta tendencia guarda relación con la última modificación de la Ley Orgánica 5/2000 (la LO 8/2006, de 4 de diciembre. BOE nº 290, de 5 de diciembre), en la que se regula que ante hechos calificados de falta es posible imponer medidas de libertad vigilada, la realización de tareas socioeducativas y permanencia de fin de semana (además de medidas menos intervencionistas como la amonestación, las prestaciones en beneficio de la comunidad, la privación del permiso de conducir y la orden de alejamiento).
La evolución de las medidas más restrictivas también se caracteriza por el aumento en estos años:
– Las permanencias o internamientos de fin de semana han ido en aumento, llegando casi a triplicar la cifra del año 2000.
– Las medidas de internamiento también han crecido, aunque la proporción respecto a las medidas en medio abierto se ha mantenido estable. En 2009 la medida de internamiento firme sufrió un incremento del 24% respecto al año anterior. La duración de las medidas, tanto firmes como cautelares, también ha aumentado. La duración media de la medida de internamiento era de 4,48 meses en 1999, y de más de 10 meses en 2006. Este aumento en el número de medidas y en su duración ha provocado tasas de ocupación en los centros cercanas al 100% en 2009.
Resulta preocupante el incremento de las medidas cautelares y el aumento de su duración en los últimos años, a raíz de la última modificación de la ley en la que se amplía la duración de la medida cautelar de internamiento (de tres meses prorrogables por otros tres, pasa a ser de seis meses prorrogables por otros tres).
2006 | 2007 | 2008 | 2009 | |
Internamiento cautelar | 30 | 34 | 38 | 67 |
Internamiento firme | 156 | 163 | 93 | 115 |
TOTAL | 186 | 170 | 131 | 182 |
Fuente: Departamento de Justicia y Administración Pública del Gobierno Vasco. Elaboración propia.
El aumento en el número de medidas cautelares de internamiento ha sido muy significativo en el último año. Casi dos de cada tres medidas cautelares de internamiento han sido impuestas a personas nacidas en el extranjero, mayoritariamente en Marruecos. Las medidas cautelares se aplican, fundamentalmente, a los delitos de robo con violencia o intimidación y a los casos de violencia intrafamiliar y contra la pareja.
Realizando un análisis más cualitativo de los datos, fundamentalmente de los recogidos en la última Memoria del Servicio de Justicia Juvenil de la que disponemos, del año 2006, de las conclusiones de la evaluación del II Plan de Justicia Juvenil 2004-2007, y de los datos del último expediente de seguimiento, del año 2009, se destacan a continuación algunos otros elementos de preocupación:
– El alto porcentaje de casos en los que las víctimas de los hechos denunciados son también menores (p.e., el 33% en los casos de mediación-reparación en el 2006).
– Las grandes diferencias que se aprecian en la aplicación de las medidas entre unos juzgados y otros.
– El excesivo tiempo transcurrido entre los hechos y la imposición de la medida (la media de tiempo era de 10 meses en 2006).
– El alto porcentaje de los menores implicados en delitos que proceden de los sistemas de protección. En 2009, el 27,6% del total de menores que cumplieron alguna medida judicial provenían de los sistemas de protección, elevándose esa cifra hasta el 51,9% en los casos de internamiento. Los colectivos que con mayor frecuencia participaban de ambos sistemas en 2009 eran: 1) menores extranjeros no acompañados; 2) menores nacidos en América Latina y Rumanía, con escasos referentes familiares y gran dependencia del grupo de iguales; 3) menores que agraden en el marco familiar; 4) mayores de 18 años sin posibilidades reales de emancipación; y 5) menores residentes en un centro de protección.
– El elevado porcentaje de menores de origen extranjero atendidos en el sistema de justicia juvenil (un 30,7% en 2009) y en especial en la medida de internamiento. Casi 2 de cada 3 menores que cumplieron medida cautelar de internamiento en 2009 eran de origen extranjero (la mayoría de Marruecos).
– El aumento de los delitos relacionados con la violencia intrafamiliar y contra la pareja (aumento del 30% en 2009).
– Los menores con una gran actividad delictiva representan un porcentaje pequeño (entre el 5 y el 7%), pero requieren una gran inversión y esfuerzo. La intervención con este colectivo es compleja porque su situación vital presenta una importante desestructuración.
Hasta aquí hemos analizado algunos datos cuantitativos. Presentamos a continuación, de forma resumida, la evolución de algunos de los temas que han sido objeto de análisis y seguimiento durante estos años (cfr. apartados correspondientes en los informes anuales para mayor detalle).
– Configuración de la red de centros de internamiento. La red de centros de internamiento ha crecido y evolucionado notablemente en estos años. La entrada en vigor en 2001 de la Ley Orgánica 5/2000 reguladora de la responsabilidad penal de los menores, supuso un aumento del número de menores sujetos a medidas judiciales (ver evolución de las medidas en el apartado siguiente).
El seguimiento del Ararteko se ha centrado en la estructura de la red de recursos (desarrollo de la red, atención suficiente a la demanda…) y en los equipamientos concretos, en especial en los centros de cumplimiento de las medidas de internamiento (derechos de los menores, participación, atención educativa, régimen sancionador, barreras arquitectónicas…).
Durante años la red de centros de internamiento estuvo compuesta por los centros educativos de Andoiu (previsto para chicas), Ortuella y Arama
io. El año 2001 estaba prevista la apertura del centro de Zumarraga, pero un atentado de ETA cuando el centro estaba ya construido y equipado, causó graves destrozos materiales, y hubo que retrasar su puesta en marcha hasta el verano del 2003. Las implicaciones de la voladura del centro de Zumarraga, al margen de las económicas, se dejaron sentir en la red de centros cuya capacidad de respuesta estuvo al límite y supuso un importante esfuerzo a instituciones y profesionales.
La primera residencia de autonomía, a la que siguieron otras tres distribuidas en las capitales, se puso en marcha en Bilbao en mayo de 2002.
En 2003 se inauguró el centro educativo Uribarri en Arrazua-Ubarrundia para el cumplimiento de medidas de internamiento, quedando definitivamente configurada la estructura básica de los centros de internamiento. En 2009 se ha puesto en marcha el centro Itxaslur en Muskiz, para el cumplimiento de permanencias de fin de semana.
La red de centros de internamiento se estructura actualmente en tres niveles: a) Nivel I: centro Ibaiondo (Zumarraga), para el cumplimiento de medidas en régimen cerrado y semiabierto; b) Nivel II: centros Mendixola (Aramaio), Miguel Ángel Remírez (Ortuella), Andoiu (Andoiu) y Uribarri (Arrazua-Ubarrundia), para el cumplimiento de medidas en régimen semiabierto y abierto; y c) Nivel III: 4 residencias de autonomía, una de ellas especializada en violencia filio-parental.
CENTRO EDUCATIVO | NIVEL | LUGAR | PLAZAS | GESTIÓN | PLANTILLA (a 31/12/2009) |
IBAIONDO | I | Zumarraga | 39 (chicos) 5 grupos | Directa por el Departamento de Justicia y Administración Pública | 64 + 12 profesores/as + servicios (cocina, limpieza, vigilancia) |
MIGUEL ÁNGEL REMÍREZ (CEMAR) | II | Ortuella | 7 (chicos) | Indirecta por Asociación Educativa Berriztu | 15 |
MENDIXOLA | II | Aramaio | Cerrado por remodelación. Reapertura prevista para el 2011 | ||
URIBARRI | II | Arrazua-Ubarrundia | 14 (internamiento) y 4 (centro de día). | Indirecta por Asociación Educativa Berriztu | 28 |
ITXASLUR | II | Muskiz | 6 (permanencias de fin de semana) | ||
ANDOIU | II | Andoiu | 7 (chicas) | Indirecta por Asociación Gaztaroan Ekin | 16 |
RESIDENCIA AUTONOMÍA BILBAO | III | Bilbao | 6 (chicos y chicas) | Indirecta por Asociación Educativa Berriztu | 8 |
RESIDENCIA AUTONOMÍA DE VITORIA-GASTEIZ | III | Vitoria-Gasteiz | 4 (chicos y chicas) | Indirecta por Asociación Gaztaroan Ekin | 6 |
RESIDENCIA AUTONOMÍA SAN SEBASTIAN-1 | III | Donostia-San Sebastián | 4 (chicos) | Indirecta por Asociación Educativa Berriztu | 6 |
RESIDENCIA AUTONOMÍA SAN SEBASTIAN-2 | III | Donostia-San Sebastián | 6 (chicos y chicas) | Indirecta por el IRSE-Instituto de Reintegración Social de Euskadi-Bizkaia | 8 |
Fuente: Departamento de Justicia y Administración Pública del Gobierno Vasco. Elaboración propia.
– Gestión de los centros y situación laboral de sus profesionales. La gestión de todos los centros de internamiento ha sido indirecta, a excepción del centro de Zumarraga, cuya gestión directa asumió el Gobierno Vasco en 2005. La preocupación por las condiciones laborales de los profesionales ha sido una constante en los seguimientos del Ararteko, fundamentalmente en los primeros años en que los convenios de las entidades gestoras con la administración eran anuales, lo que repercutía en la calidad y continuidad del servicio prestado.
– Atención sanitaria y atención educativa. Uno de los aspectos preocupantes que recogía el informe extraordinario era la falta de atención educativa de los menores infractores que no podían asistir a los centros educativos de su entorno comunitario. Desde esta institución se venía insistiendo en la necesidad de resolver con urgencia dos problemas fundamentales, a saber: 1) facilitar la escolarización normalizada en aquellos casos en que fuera posible, y 2) garantizar la validez académica de los estudios realizados en el propio centro de internamiento. Estas cuestiones han sido objeto de actuaciones de oficio ante los Departamentos de Justicia y Educación del Gobierno Vasco.
En 2001 se publicó la Orden de 7 de noviembre, de los consejeros de Educación, Universidades e Investigación y de Justicia, Empleo y Seguridad Social, por la que se regula el derecho a la educación de los menores infractores internados en los centros de justicia juvenil. Los graves problemas de escolarización de los primeros años se fueron subsanando, hasta llegar a la situación actual en la que la atención educativa está garantizada a todos los menores, tanto a través de la red ordinaria, como a través de la atención educativa en los propios centros de internamiento cuando no es posible acudir a los recursos comunitarios.
La atención sanitaria de los menores ha sido otro de los temas a los que el Ararteko ha prestado especial atención. En septiembre de 2003 se firmó un convenio de colaboración entre el Departamento de Justicia y el Departamento de Sanidad. No se han observado problemas reseñables en la atención primaria, en la atención de urgencia y en la hospitalaria. No así en la atención en toxicomanías y en salud mental para las que el convenio de colaboración entre ambos departamentos cubre las necesidades de ingreso psiquiátrico en situación de urgencia (menos de 3 ó 4 semanas), pero no para estancias más prolongadas. La atención ambulatoria se dispensa en los Centros de Salud Mental de Osakidetza. La respuesta, que desde el Departamento de Justicia se considera insuficiente, se ha ido complementando con la contratación de servicios de la red privada y con la creación de un grupo específico en el centro de Zumarraga para el cumplimiento de internamientos de carácter terapéutico, respuesta que en todo caso, ha sido parcial. La atención en salud mental de la población infanto-juvenil es un tema que preocupa a esta institución y será objeto de estudio en profundidad en los próximos años.
– Las posibilidades de salida y emancipación de los menores. En los primeros años se insistía en la necesidad de la existencia de recursos de emancipación para los menores que cumplían medidas de internamiento. A partir de la aplicación de la Ley Orgánica 5/2000, en la que todas las medidas de internamiento incluyen un último período de libertad vigilada, este problema ha ido mejorando.
– Otras cuestiones objeto de seguimiento. La necesidad de una normativa reguladora de los centros, como elemento de garantía de los derechos de las personas menores y los profesionales, ha sido una demanda recurrente de esta institución, así como la necesidad de una regulación autonómica de atención a la infancia y la adolescencia.
También se ha insistido en estos años en la necesidad de adoptar un convenio de colaboración para el cumplimiento en los centros de la CAPV de las medidas de internamiento dictadas por el Juzgado Central de Menores de la Audiencia Nacional.
La atención a las víctimas de infracciones de menores que, con frecuencia son menores de edad, ha sido también objeto de seguimiento por parte de esta institución.
Luces y sombras en la respuesta institucional
A continuación señalamos, de forma resumida, los principales elementos positivos de la intervención institucional con menores infractores, así como aquellos elementos que, a juicio de esta institución, deben mejorarse. Entre los elementos positivos, los más destacables son:
– El importante desarrollo de la red de recursos para la ejecución de las medidas judiciales por parte del Gobierno Vasco. En estos años se ha dotado de los medios humanos, técnicos y materiales necesarios al Servicio de Justicia Juvenil dependiente del Departamento de Justicia, responsable de la coordinación de la ejecución de las medidas. También se ha consolidado la red de servicios en medio abierto (con tres equipos de educadores y educadoras para la ejecución de las medidas en medio abierto y un centro de día en cada territorio). Conviene destacar la alta colaboración lograda de instituciones y entidades para poder realizar en ellas prestaciones en beneficio de la comunidad. Se valora como muy positiva la consolidación de la red de centros para el cumplimiento de medidas de internamiento, de la que ya se ha hecho mención en páginas anteriores. En líneas generales, se puede decir que los servicios y programas desarrollados han sido suficientes y adecuados para atender a la demanda existente, a pesar de que, en ocasiones, los centros se han encontrado al máximo nivel de ocupación.
Centros internamiento | Medio abierto | |||||
Nivel I | Nivel II | Nivel III | Total | Equipos educadores para ejecución medidas | Centros de día | |
1997 | 3 centros 26 plazas | – | – | |||
2001 | 3 centros 27 plazas | 2 (7 profesionales) | 0 | |||
2006 | 1 centro 34 plazas | 3 centros 26 plazas | 3 unidades residenciales 12 plazas | 8 centros 72 plazas | 4 | 1 Centro de Día-15 plazas |
2008 | 1 centro 34 plazas | 4 centros 28 plazas1 | 4 unidades residenciales 20 plazas | 9 centros 82 plazas | 4 (25 profesionales) | 2 32 plazas Centro de Uribarri-4 plazas |
2009 | 1 centro 39 plazas | 5 centros 28 plazas1 | 4 unidades residenciales 20 plazas | 10 centros 87 plazas | 3 (26 profesionales) | 3 Centros de Día-36 plazas |
Fuente: Departamento de Justicia y Administración Pública del Gobierno Vasco. Elaboración propia.
1 6 plazas más para el cumplimiento de permanencias de fin de semana.
– La mejora en la atención educativa de menores que cumplen medidas de internamiento en los centros, a partir de la Orden de los Consejeros de Educación y Justicia (Orden de 7 de noviembre de 2001. BOPV, nº 241, de 14 de diciembre). Actualmente la atención educativa se considera garantizada a todos los menores, tanto a través de la red ordinaria como en la atención en los propios centros cuando no es posible acudir a los recursos del entorno.
– El nivel de desarrollo normativo y regulación alcanzado en estos años. Además de la regulación estatal, a nivel autonómico hay que subrayar la aprobación en 2005 de la Ley de atención y protección a la infancia y la adolescencia y dos decretos. El primero de ellos –Decreto 163/2009– versa sobre la autorización, homologación, inspección y registro de las entidades colaboradoras en la atención socioeducativa a personas infractoras menores de edad en la Comunidad Autónoma del País Vasco. El segundo de ellos –Decreto 80/2009, sobre centros educativos de cumplimiento de medidas privativas de libertad en la CAPV– fue finalmente aprobado en 2009, después de 10 años de constantes llamadas de atención de esta institución sobre su urgencia y necesidad como elemento de garantía de los derechos de las personas menores y los profesionales.
– La firma de un convenio, el 30 de julio de 2008, entre la Administración General del Estado y el Departamento de Justicia, Empleo y Seguridad Social del Gobierno Vasco para el cumplimiento de las medidas dictadas por el Juzgado Central de Menores de la Audiencia Nacional, en la CAPV. Los menores condenados por delitos relacionados con el terrorismo (enaltecimiento, colocación de carteles…) deben ser juzgados en la Audiencia Nacional, y la ejecución de la medida es competencia de la Administración General del Estado. La firma del convenio ha posibilitado que estos menores (2 de ellos cumplieron prestaciones en beneficio de la comunidad en 2008, con plena satisfacción por parte de todos, incluidas las víctimas) hayan podido cumplir la medida más cerca de su entorno familiar, cuestión cuya importancia ha sido puesta de manifiesto por esta institución en numerosas ocasiones.
– La creación, en enero de 2003, de un segundo Juzgado de Menores en Bilbao, ascendiendo a cuatro los Juzgados de Menores de la CAPV.
Los elementos de preocupación o aspectos a mejorar son, fundamentalmente, los siguientes:
– La atención sanitaria a los menores con medidas de internamiento, fundamentalmente en la atención en toxicomanías y salud mental. También se hace necesaria la atención a las familias en el caso de menores con delitos de violencia familiar, y la intervención con todo el sistema familiar.
– La alta proporción de menores que provienen de los sistemas de protección hace urgente el establecimiento de un marco estable y sistemático de coordinación entre ambos sistemas.
– En cuanto a las dependencias policiales, hay que recordar que, en general, los centros de detención no disponen de espacios específicos para la custodia de personas menores, adecuadas y separadas de las que se utilizan para los mayores de edad, como exige la Ley Orgánica 5/2000 y la Ley 3/2005. Esta carencia, que, como hemos puesto de manifiesto en otras ocasiones (cfr. Informes Anuales, apdo. Interior) es una constante en la casi práctica totalidad de los centros de detención de la Ertzaintza, debería corregirse. Según nuestros interlocutores en las visitas realizadas, la atención a las personas menores se realiza en una sala de espera. Según la información proporcionada por los responsables policiales, en general tampoco se dispone de un libro de registro de detenciones específico para menores (registro exigido por el Reglamento de la Ley 5/2000).
A pesar de que no es competencia de esta institución el seguimiento de las actuaciones del poder judicial, sí parece procedente mantener algunas recomendaciones o destacar algunos elementos de preocupación:
– La lentitud del sistema judicial, que interviene y resuelve los casos con enorme tardanza. Ello va radicalmente en contra del espíritu y la finalidad educativa de la Ley, dada la importancia que la inmediatez en la respuesta tiene en el trabajo educativo con adolescentes. La aplicación de la Ley sigue presentando deficiencias, no tanto por la limitación de los recursos –que podía ser achacable a la entidad pública– sino por las limitaciones del propio sistema judicial.
– La heterogeneidad en la aplicación de medidas entre los distintos juzgados de la CAPV. Heterogeneidad, también, en las estadísticas judiciales y de fiscalía, que dificultan la evaluación de la administración de justicia juvenil.
– Consideramos que aún se debe mejorar en la especialización y formación de todos los profesionales que atienden a menores infractores (letrados del turno de oficio…).
La visión de las quejas
Es significativo que durante estos años apenas se hayan recibido quejas en esta institución referidas a la atención a los menores infractores. Incluso en ciertos casos en los que se nos han planteado algunas cuestiones por familiares de menores que cumplían medidas de internamiento en el centro educativo de Ibaiondo, únicamente ha sido precisa una mediación y diálogo con la dirección del centro, lo que ha hecho innecesario continuar con la tramitación de la queja por haberse dado una solución satisfactoria a la demanda.
A raíz de una de las quejas recibida en 2004 respecto a la intervención del personal de seguridad en el centro educativo Ibaiondo, se inició un proceso de investigación por parte de esta institución que implicó una visita al centro (instalaciones, entrevistas con menores y profesionales…) y peticiones de información y entrevistas con los responsables del Departamento de Justicia. Se recomendó, entre otras cosas, la necesidad de establecer o clarificar protocolos de intervención ante diferentes situaciones y de concretar criterios que sirvieran para regular u ofrecer mayores garantías a las intervenciones con los menores. En seguimientos posteriores se ha podido observar la mejoría en estas cuestiones.
La visión de los propios menores
En las visitas realizadas por el Ararteko a los centros de cumplimiento de las medidas de internamiento, además de la visita a las instalaciones y las entrevistas con los responsables del centro, es habitual tener un diálogo con algunos de los menores del centro para conocer su valoración y experiencia.
Presentamos a continuación un resumen de las valoraciones e informaciones aportadas por un grupo de cinco adolescentes (entre 16 y 18 años) que cumplían medidas de internamiento en el centro educativo Ibaiondo de Zumarraga, en el marco de un encuentro que tuvo lugar con personal del Ararteko a finales de 2007. Aunque las informaciones tienen un valor relativo porque puede que no sean representativas del conjunto de jóvenes o no todos los datos tengan igual fiabilidad, nos ayudan a acercarnos a su realidad y a conocer mejor cómo viven, perciben o valoran su propia experiencia. Para el encuentro se eligió a cinco menores con perfiles y trayectorias diferentes: de los tres Territorios Históricos, dos menores extranjeros no acompañados, un menor extranjero con familia y dos autóctonos con dilatada experiencia en centros de protección…
Los temas abordados fueron los siguientes:
1. Las intervenciones policiales (en los momentos de la detención y traslados)
Respecto al período de detención y estancia en comisaría:
– Lugar de detención: celdas en todos los casos, tanto en comisarías de la Ertzaintza como de la Policía Municipal.
– Tiempo de detención: hasta 2 o 3 días, según los casos.
– Sistema de cacheos: desnudos integrales ("siempre nos desnudan").
– Utilización de intérprete: no siempre se hace caso de las peticiones de intérprete (hay quien dice que no hacen caso y hay quien dice que "depende: a veces, sí y a veces, no").
– También hay divergencias respecto a la comida que se les ofrece.
– Referían casos en los que no se les devuelve todas las pertenencias retiradas (referencias a pilas, dinero, una gorra…).
En cuanto a los traslados (al centro, al Juzgado…), normalmente por alguna patrulla de la Ertzaintza, la mayoría decía que habían sido siempre esposados y uno que "depende", según quiénes sean los agentes.
2. Las intervenciones judiciales (en el proceso judicial hasta la realización de los juicios)
Lo más interesante en este punto fueron sus valoraciones sobre lo ajustado o no de las medidas impuestas a los hechos o delitos cometidos. Se puede observar que:
– No siempre valoraban la medida como desproporcionada ("A mí, la primera vez me salió barata").
– No entendían que por el mismo hecho (robo de un coche) "a mí me hayan caído 6 meses" y a otro 40 horas de prestaciones en beneficio de la comunidad.
– Los más críticos eran los dos jóvenes que estaban en internamiento cautelar (varios meses y a la espera de juicio).
3. La vida en el centro (durante el internamiento)
Es en este bloque en el que más quejas y aportaciones se hicieron. Salían en la conversación muchos de los temas que condicionaban su experiencia cotidiana:
– Las relaciones entre compañeros ("nos llevamos bien").
– Las relaciones con el personal educativo (grandes diferencias según quién sea el educador o educadora).
– Las relaciones con el personal de seguridad (también con diferencias según los casos).
– La participación en las actividades (más positiva respecto a los talleres y más crítica respecto a las clases: "¿por qué tenemos que ir a clase, obligatorio, si tenemos más de 16 años?").
– El acceso al teléfono (muy restringido, según ellos).
– Las visitas ("un poco cortas").
El tema más debatido y problemático era el de las normas y las sanciones: "por una chorrada, no sé cuántas semanas", "nosotros tenemos que aguantarles pero ellos no nos aguantan", "no tienen bastante con que estemos aquí encerrados, para que nos jodan más"….
Respecto al grado de conocimiento de las normas (reconocían que se les entregaba "un cuaderno" pero que nadie se lo lee), sus posibilidades de participación para fijarlas o debatirlas, las vías de queja en caso de desacuerdo con la sanción… únicamente el último punto obtenía una valoración positiva. Se hacían continuas referencias a casos y sanciones concretas, sobre todo a las separaciones de grupo, pérdida de puntos o dinero, la utilización de la sanción de no darles cigarrillos… No parece que diferenciaban las sanciones propiamente dichas de la pérdida de incentivos o privilegios.
Un elemento preocupante, que posteriormente se contrastó con la dirección del centro, era el de la disparidad de criterios entre educadores/as a la hora de reaccionar o adoptar respuestas educativas ante determinadas conductas de los menores ("algunos educadores son majos, te entienden…", "a otros les importa una mierda"). Posteriormente, se propuso a la dirección del centro incluir mejoras en lo relativo a la información que se da a los menores sobre las normas de convivencia, la necesidad de unificar criterios de actuación a la hora de imponer sanciones, o la conveniencia de revisar algunos criterios.
4. La vida en otros centros (normalmente de protección, en épocas anteriores al internamiento)
En el caso de los cinco jóvenes que participaron en la reunión, la diferencia entre los centros de protección y el centro de internamiento eran favorables hacia los primeros, salvo en un caso. La razón aducida era siempre la misma: las normas, el mayor o menor control. ("Las normas de Tolosa, como aquí. Igual de cerrado". "Aquí más normas". "Esto es peor que la cárcel de mayores. Sales y la vuelves a liar". "Mejor en la cárcel: allí no te controlan"). Este tipo de respuestas refuerza el valor que estos jóvenes concedían al tema de las normas. Por otra parte, ponen en guardia sobre posibles efectos perversos de la comparación (mejor delinquir para ir a la cárcel; o mejor delinquir para ir a Zumarraga, porque allí hay talleres…, valoración que en ocasiones se suele escuchar a menores acogidos en el sistema de protección).
A modo de síntesis o conclusión
Presentamos a continuación, de modo resumido, algunos de los elementos más destacables a los que se ha hecho alusión en anteriores páginas:
– Es preocupante la alta proporción de menores que provienen de los sistemas de protección, en especial entre los que cumplen medidas de internamiento.
En muchos de estos casos, se puede trazar un itinerario que empieza en los servicios sociales de base de los ayuntamientos en aquellas situaciones valoradas como de riesgo, pasa por los servicios especializados en los casos en que la situación de agrava y se declara la situación de desamparo (en ocasiones con una asunción de guarda y tutela de la administración y, en otros, ejerciendo la guarda en los centros de protección, donde también cumplen medidas judiciales en medio abierto), continúa con una medida de internamiento en un centro de justicia juvenil, y al finalizar la misma retorna al centro de protección o a un recurso de emancipación. Es decir, se genera un circuito en el que los sistemas de protección y justicia juvenil (instancias judiciales y de ejecución) están en permanente interrelación.
– Desde la publicación del informe extraordinario han irrumpido en el sistema de justicia juvenil nuevas realidades. Ya se ha hecho mención a la preocupante presencia de menores extranjeros en los centros de internamiento. Destaca también la aparición de un creciente número de menores que cometen delitos de violencia en la familia y contra la pareja.
– Se hace necesaria una mejora en la atención en salud mental y toxicomanías que, en opinión del Departamento de Justicia, es insuficiente en el caso de menores que cumplen medidas de internamiento (que en algunos casos son de carácter terapéutico).
En cuanto a la salud mental, cabe decir que la atención de urgencia –en las Unidades de Psiquiatría Infanto-Juvenil de los hospitales de Basurto, Donostia y Santiago–, y la ambulatoria –a través de los Centros de Salud Mental–, en líneas generales está cubierta, aunque en algunos casos es necesario acudir a terapeutas privados por no ser ésta suficiente. No así las necesidades de media estancia (a partir de las 3 ó 4 semanas), que no encuentran cobertura en el sistema público. También se observa como insuficiente la respuesta en los casos en que es necesaria una intervención que abarque a toda la familia (casos de violencia filio-parental, p.e.).
La atención en toxicomanías también necesita reforzarse desde el sistema público, ya que en ocasiones resulta insuficiente y debe suplirse con la asistencia a servicios de la red privada.
– Un alto porcentaje de las víctimas de los delitos cometidos por menores, son también menores.
Recomendaciones
Al margen de las ocho recomendaciones de carácter global que recogemos en este informe (cfr. capítulo 5), aplicables en mayor o menor grado a la situación de los adolescentes infractores, efectuamos siete recomendaciones en relación con el sistema judicial:
– Mejorar el seguimiento y la continuidad de las intervenciones una vez cumplida la medida impuesta.
– Aplicar en toda su extensión el marco normativo establecido por la Ley 3/2005 y el Decreto 80/2009.
– Establecer dependencias policiales y registros específicos para menores, tal y como establece la ley.
– Mejorar la formación específica y el servicio de defensa ofrecido por el turno de oficio de abogados.
– Potenciar la relación con los servicios de protección, incluidos los servicios de atención primaria.
– Establecer una mejor colaboración con los servicios sanitarios, sobre todo en aspectos como la salud mental o los consumos problemáticos de drogas.
– Evitar en lo posible y, en todo caso, controlar el uso de la medicación.
[26] 34.035 chicos y 32.347 chicas. Datos del Instituto Nacional de Estadística a 1 de enero de 2009.