3.1. Menores en situación de riesgo y desamparo
Caracterización del sector
En este primer capítulo analizaremos la problemática de los niños, niñas y adolescentes que se encuentran en situación de riesgo y desamparo. Como veremos, esta es una realidad que afecta a un número considerable de menores de edad de la Comunidad Autónoma. Como una primera aproximación podemos decir que, en 2009, las diputaciones forales –responsables de la atención a la infancia y adolescencia en grave riesgo y desamparo– abrieron 1.421 nuevos expedientes (lo que implica a 4,6 de cada 1.000 menores de la CAPV). Pero no sólo las diputaciones dan respuesta a estos niños, niñas y adolescentes. También los servicios sociales municipales atienden estas necesidades, en aquellos casos que no revisten tanta gravedad.
Algunas de las realidades y problemáticas que nos encontramos en este sector hacen referencia a:
– Niños, niñas y adolescentes de familias con muchos problemas en las que confluyen situaciones de extrema pobreza, problemas de salud mental, toxicomanías, etc.
– Menores de edad que son víctimas de malos tratos, abandono, negligencia, etc. por parte de sus progenitores.
– Adolescentes con graves problemas de conducta, cuyos padres tienen dificultades en el control de su conducta.
– Aumento de la conflictividad en el entorno familiar.
– Adolescentes con consumos problemáticos de tóxicos (cannabis, alcohol) y a edades cada vez más tempranas.
– Relaciones conflictivas de los padres, muchas veces separados, con incidencia en el menor.
– Menores extranjeros no acompañados.
– Colectivos de difícil acceso y gran vulnerabilidad: menores gitanas rumanas, que apenas permanecen unas horas en los centros de acogida…
La responsabilidad básica en la crianza y la formación de las personas menores de edad corresponde a la familia, que debe garantizar, en la medida de sus posibilidades, las condiciones de vida necesarias para el desarrollo integral de los niños, niñas y adolescentes. Las administraciones públicas, en el ámbito de sus competencias, deben velar por que los padres y madres (o en su caso, los tutores y guardadores) desarrollen adecuadamente sus responsabilidades y, para ello, deben facilitar el acceso a todos los servicios existentes en las diversas áreas que afectan a los menores de edad.
El concepto de desprotección hace referencia al incumplimiento o al inadecuado cumplimiento de los deberes de protección por parte de los padres, madres, o personas que ejercen la tutela o la guarda de los menores de edad.
La valoración y determinación de las situaciones de riesgo y desamparo y su nivel de gravedad es una cuestión de extraordinaria importancia, que puede ser ayudada mediante la aplicación de instrumentos técnicos validados. Estos instrumentos que deben valorar la gravedad de las situaciones de desprotección y establecer si constituyen una situación de riesgo leve o moderado, una situación de riesgo grave o una situación de desamparo, que son las diferentes situaciones que contempla la ley. De dicha valoración va a depender no sólo la intervención que se desarrolle en cada caso, sino, como hemos señalado, la responsabilización por parte de la administración local (en las situaciones de riesgo leve o moderado) o de la administración foral (en las situaciones de grave riesgo o desamparo).
La atención a los niños, niñas y adolescentes en situación de desprotección debe basarse en una amplia gama de servicios que constituyan un continuo y que permitan combinar para cada caso, y en las diferentes fases de la intervención, los recursos que resulten más adecuados a sus necesidades.
El primer recurso en el continuo de la red de servicios lo constituyen los programas de intervención familiar. Los programas de intervención familiar básicos, de aplicación en el domicilio o en el entorno comunitario, van dirigidos al mantenimiento de los menores en su núcleo familiar. Es el caso de los programas de educación doméstica, los educadores de calle o los centros de día. Los programas de intervención familiar especializados (intervención terapéutica en familias con especiales dificultades o intervención en situaciones de abusos sexuales, por ejemplo) pueden aplicarse, en los casos de desamparo, junto con una medida de acogimiento familiar o residencial, con el objeto de mejorar las condiciones en el hogar familiar de cara a la reintegración del menor en su núcleo natural.
El acogimiento familiar y el acogimiento residencial son las principales alternativas en aquellos casos en que el bienestar del niño, niña o adolescente aconseja su separación del núcleo familiar. La adopción, en la medida que implica la extinción de los vínculos paterno-filiales, es una figura a la que sólo se puede recurrir en circunstancias muy claras y definitivas.
El acogimiento familiar es aquella medida que, con carácter administrativo o judicial, otorga la guarda de un menor a una persona o núcleo familiar. Es ésta una medida que ha ido en aumento en nuestra comunidad, en detrimento del acogimiento residencial, fundamentalmente en un sector de la población (los más pequeños). La confluencia de determinados factores ofrece ciertas garantías de éxito: una selección acertada de las familias acogedoras, una adecuada preparación previa al acogimiento, la existencia de un contacto continuado con la familia de origen, o el respeto a las características socioculturales del menor, son algunos de los más importantes.
El acogimiento residencial es un recurso sobre el que esta institución, de acuerdo con sus funciones, ha hecho un especial seguimiento. Es una alternativa necesaria y ampliamente utilizada que debe considerarse un recurso más dentro de la gama de servicios de protección infantil, y no como el último recurso posible. Las funciones que realiza son muy diversas: no se limita a ser una solución de larga estancia, sino que cumple también funciones de acogida de urgencia, de servicio de transición a acogimientos familiares, de servicio de acogida en caso de fracaso del acogimiento familiar, etc. Su existencia posibilita, en gran medida, las demás opciones. En los últimos años, como veremos, se ha producido una progresiva especialización en la red de acogimientos residenciales, y se han extendido los recursos específicos para adolescentes con problemas de conducta, aspecto en el que esta institución está centrando su atención en los últimos tiempos.
También los puntos de encuentro familiar y los servicios de mediación familiar han sido objeto de seguimiento durante estos años, aunque en menor medida. Los puntos de encuentro familiar constituyen un espacio neutral en el que, con el apoyo de un equipo técnico multidisciplinar y con plenas garantías de seguridad y bienestar, se produce el encuentro entre miembros de una familia que se encuentra en situación de crisis. La derivación de una familia a un punto de encuentro es determinada, en principio, por resolución judicial.
En este capítulo nos centraremos, fundamentalmente, en la respuesta que las instituciones responsables –diputaciones forales y ayuntamientos– han dado a la infancia y adolescencia en situación de desprotección en los últimos años. Centraremos la atención, especialmente, en temas como la atención residencial, los acogimientos familiares y las adopciones, donde se ha hecho un seguimiento anual del informe extraordinario. La realidad específica de los menores extranjeros no acompañados, a la que venimos dedicando mucha atención en los últimos años, se abordará en el capítulo siguiente.
Los antecedentes
El informe extraordinario del Ararteko sobre la Atención a la infancia y a la adolescencia en situación de desprotección fue publicado en septiembre de 1997. La realización del trabajo supuso el estudio de 150 expedientes (50 por territorio histórico) y la visita a los 63 centros de atención existentes en nuestra Comunidad en aquellas fechas.
Tanto en el propio informe como en actuaciones posteriores, esta institución ha insistido especialmente en los siguientes aspectos que debían mejorarse o necesidades que consideraba prioritarias:
– la necesidad de una normativa común, que regule los aspectos esenciales de la atención a menores desatendidos, para el conjunto de nuestra Comunidad;
– la necesidad de contar con todas las respuestas diversificadas posibles (acogimiento familiar, centros de urgencia, centros de día…);
– las grandes diferencias observadas en las respuestas institucionales entre unos territorios históricos y otros;
– las mejoras en los mecanismos de detección de las situaciones de desprotección;
– la relación y coordinación entre los servicios sociales de base, los educadores y educadoras especializados y otros servicios comunitarios;
– los programas de salida, de inserción en su ámbito de origen o de autonomía social;
– los mecanismos de participación de niños, niñas y adolescentes, y de sus familias;
– la evaluación cualitativa y el control periódico de los servicios.
Los problemas fundamentales
Presentamos a continuación algunos de los problemas o dificultades principales en la atención a personas menores en situación de desprotección social.
En primer lugar, hay que señalar que hasta 2005, año en que se aprobó la Ley 3/2005 de Atención y Protección de la Infancia y la Adolescencia, nuestra Comunidad no ha contado con una regulación específica en esta materia que ofreciera un marco de referencia y unas pautas comunes mínimas de actuación. Una de las consecuencias ha sido que cada Diputación Foral ha establecido su propio sistema de protección a la infancia, y se ha afianzado, de hecho, la existencia de tres sistemas diferenciados.
A pesar de las diferencias existentes, los procedimientos de actuación de las tres diputaciones han seguido un mismo esquema de funcionamiento: 1) detección de la situación de riesgo; 2) valoración del caso por los equipos técnicos especializados y propuesta de medida que conviene adoptar; 3) aprobación de las medidas propuestas por el órgano competente; 4) aplicación de las medidas acordadas; y 5) control de las medidas aplicadas y de la evolución del menor de edad y, en caso de separación del núcleo familiar, seguimiento de la familia de origen.
Algunos de los problemas más significativos que hemos detectado son los siguientes:
– Escasa formación en materia de protección infantil de los servicios sociales de base (necesidad de apoyo y asesoramiento de los servicios especializados).
– Dificultades de coordinación entre los servicios sociales municipales y los territoriales, tanto en las fases de valoración como en las de aplicación y seguimiento de las medidas.
– Entorno, procedimientos y lenguaje ajenos que dificultan la participación de los menores de edad y sus familias.
– Dificultades en la relación con las familias: en el momento de la notificación de la decisión de separar, en algunos casos de desacuerdo con las medidas adoptadas…
– Problemas para encontrar familias que reúnan todos los requisitos y estén dispuestas a participar en el programa de acogimiento familiar (dificultades especiales para encontrar familias que acojan a grupos de hermanos y hermanas).
– Mecanismos de control y supervisión de la red de servicios insuficientemente desarrollados.
– Rechazo vecinal ante la apertura de nuevos centros de menores.
– Cambio de perfil de los menores atendidos en los recursos residenciales: aumento de la edad, nuevas realidades atendidas, aumento de las conductas problemáticas (fugas de los centros o casos de agresiones a compañeros o educadores)…
Las propuestas de mejora
La mayor parte de las 42 recomendaciones[9] que se realizaban en el informe extraordinario trataban de corregir los problemas detectados tanto en los servicios de infancia especializados como en los municipales. El seguimiento llevado a cabo en los años posteriores tiene como punto de partida dichas recomendaciones, que se estructuraban en los siguientes bloques:
– Ámbito de la protección de niños, niñas y adolescentes, marco jurídico y distribución competencial. 6 recomendaciones relativas a la protección y garantía en el ámbito residencial, a la necesidad de una normativa sobre infancia y adolescencia, a la garantía del ejercicio de los derechos y de la satisfacción de las necesidades, a la sensibilización social, a la evolución e inspección de los servicios, y a la formación y coordinación del personal que trabaja en los ámbitos municipal y territorial.
– La red de servicios: los profesionales. 5 recomendaciones relativas a los planes de formación continuada, a la supervisión y apoyo a los profesionales de los servicios, a la flexibilización de la composición de las Comisiones Técnicas de Valoración, a la participación del Ministerio Fiscal en dichas comisiones y al contacto con los trabajadores sociales de base una vez declarada la situación de desamparo.
– La red de servicios: los programas. 7 recomendaciones relativas a la diversificación de los servicios, al desarrollo de programas de ámbito comunitario, a la promoción de diversas modalidades de acogimiento familiar, a las unidades pequeñas de convivencia, a la diversificación de las funciones desarrolladas por los recursos residenciales, al seguimiento personalizado de los programas de transición y a la elaboración de planes plurianuales de atención.
– La población atendida y las medidas aplicadas. 2 recomendaciones relativas a la mejora de los sistemas de detección y a la diversificación de las modalidades de atención.
– Los procedimientos. 8 recomendaciones relativas a los mecanismos de colaboración y coordinación con otras instancias, a la introducción de la figura del responsable de la atención desde el inicio hasta el final del procedimiento, a la racionalización de la documentación de los expedientes y la unificación de criterios de recogida de datos, a los cauces de participación de los niños y sus familias, a la adecuación de las instalaciones de los servicios de infancia, al contacto con el trabajador social de base durante el período de acogimiento, a la participación activa de los menores y sus familias en la elaboración de los planes individuales de atención y a la revisión periódica y sistemática de los casos y de las medidas adoptadas.
– Organización y funcionamiento de los servicios residenciales. 11 recomendaciones relativas al documento declarativo de funciones y objetivos de los servicios residenciales, a la elaboración en dichos centros de un folleto informativo destinado a los menores y sus familias, a los mecanismos de participación de los usuarios y sus familias en la toma de decisiones, a la garantía del derecho a la privacidad, a la formación continuada adecuada a las necesidades profesionales, a la regulación de las normas de convivencia, a la regulación de las normas a aplicar en casos de ausencia no autorizada, a la utilización progresiva de los programas individuales como instrumentos de trabajo, a la mejora de los mecanismos de comunicación entre servicios especializados y educadores, a la introducción de algunas mejoras estructurales en los centros y al sistema de doble tutoría.
– Control y evaluación de los servicios. 3 recomendaciones relativas al control periódico de los servicios, a la evaluación cualitativa de los servicios y al seguimiento de las medidas desde las fiscalías.
Los seguimientos
Desde la presentación del informe, año tras año, la institución del Ararteko ha realizado un seguimiento de la situación de la infancia en riesgo de desprotección mediante diferentes iniciativas: expedientes de oficio ante los departamentos e instituciones competentes, reuniones periódicas con los responsables de las instituciones, visitas a centros u hogares de acogida de los tres territorios… Los resultados del seguimiento se han resumido en los Informes Anuales al Parlamento Vasco que elabora esta institución.
En el año 2001 se hizo un esfuerzo especial por actualizar la información del informe extraordinario y poder valorar la evolución y los avances logrados desde su publicación. Para ello, además de las visitas realizadas, se solicitó información detallada a cada una de las administraciones competentes en temas como los planes y programas referidos a la intervención con familias, las variaciones introducidas en los equipos de profesionales y en los procedimientos de toma de decisiones, mejoras introducidas para la detección de situaciones de riesgo y desamparo, regulación de las normas de convivencia de los menores acogidos, y una serie de datos relativos a población atendida, medidas de protección, adopciones, red de servicios residenciales, etc. La información detallada recogida entonces se refleja en la mayoría de las tablas de datos de páginas posteriores y ha sido una herramienta muy útil para la elaboración de este informe.
En el año 2005 se elaboró un informe extraordinario sobre la Situación de los menores extranjeros no acompañados en la CAPV, sector al que se ha dedicado una especial atención. Este tema, también de protección de la infancia, es abordado en el siguiente apartado específico en este informe, al igual que se ha venido realizando en los informes de seguimiento anuales. Ese mismo año esta institución también centró su intervención en la problemática de los menores directamente afectados por el maltrato a sus madres (cfr. Informe 2005, cap. V, apdo. 3.1.).
En el año 2006 el seguimiento del Ararteko puso el acento en tres temas: los puntos de encuentro familiar, las adopciones y la situación de los menores extranjeros no acompañados.
Así pues, el seguimiento de esta institución se ha centrado en materias que, básicamente, en cuanto a su gestión, son competencia de las diputaciones forales, de ahí que las peticiones de información se hayan cursado a las diputaciones forales y al Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz que, como se ha señalado, también dispone de un servicio especializado de atención a la infancia. Se ha optado por centrar la atención en algunos datos cuantitativos y en determinadas cuestiones que han servido de indicadores de evolución. En cuanto a los datos cuantitativos de los últimos años, los más básicos y solicitados han sido:
1. Datos sobre expedientes y población atendida: número de expedientes abiertos en cada año y número de personas menores de edad implicadas en los expedientes.
2. Datos sobre medidas protectoras de separación familiar: separaciones del núcleo familiar, acogimientos residenciales, acogimientos familiares y situaciones similares al acogimiento familiar.
3. Datos sobre adopciones, diferenciando nacionales e internacionales.
4. Datos sobre la red de servicios residenciales, indicando para cada centro: nombre y dirección del centro, carácter público o privado (entidad gestora), número de plazas previsto, número de plazas ocupadas, plantilla y caracterización del colectivo atendido.
También se ha solicitado información cualitativa, en concreto la referida a las mejoras introducidas año a año con respecto a:
5. Planes, programas y evaluaciones.
6. Equipos técnicos, profesionales y coordinación.
7. Detección de las situaciones de riesgo o desamparo.
8. Procedimientos de toma de decisiones.
9. Regulación de las normas de convivencia y de los mecanismos de participación y quejas.
10. Evaluación, inspección y control de los servicios y programas.
Sin embargo, buena parte de las 42 recomendaciones del informe extraordinario son de aplicación directa en el terreno municipal o afectan directamente a su trabajo, por lo que en los años 2008 y 2009 se dedicó una especial atención a la protección de la infancia en el plano local. Por ello, como complemento a los seguimientos anteriores centrados en los datos de la administración foral, esta institución se dirigió a una amplia muestra de entidades locales (los 40 municipios de más de 10.000 habitantes) para solicitar una serie de datos e informaciones básicas. El objetivo no era obtener un conocimiento detallado de la realidad de cada municipio, sino poder establecer comparaciones, descubrir tendencias, reconocer problemas comunes o elementos que condicionan una mejor respuesta a las necesidades de protección de la infancia en el ámbito local.
Datos esenciales - indicadores - evolución
El volumen de datos de que disponemos exige que hagamos una selección, de modo que ofreceremos únicamente aquellos datos que, a nuestro entender, permiten obtener una visión más clara de la evolución de la población atendida y de la respuesta institucional a esta realidad.
1. Atención a la infancia en el ámbito local
Ya se ha señalado que, hasta el año 2008, la atención de los seguimientos se centró en la respuesta de las diputaciones (también del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz) como responsables de la atención especializada a la población infantil en situación de grave riesgo o desamparo.
La petición de información cursada en 2008 a los 40 ayuntamientos de más población se centraba en seis cuestiones esenciales:
1. Personal dependiente del ayuntamiento dedicado a la protección de la infancia.
2. Programas o servicios ofrecidos.
3. Población atendida.
4. Detección e intervención en casos de riesgo o desamparo que exigen especial atención.
5. Coordinación con otras instancias.
6. Planificación y organización del trabajo.
Treinta ayuntamientos respondieron en plazo y su información se pudo incorporar al Informe Anual de 2008. Otros ocho ayuntamientos respondieron, tras los requerimientos oportunos, a lo largo del año 2009. Sólo dos ayuntamientos, Barakaldo
y Andoain, no han respondido a la fecha de redacción de este informe.
La información de la que disponemos, al menos en lo que respecta a los municipios de más de 10.000 habitantes, es muy completa (cfr. Informe 2009, pp. 308-310). Una de las primeras conclusiones que puede extraerse es que la disparidad entre unos municipios y otros es enorme y que resulta difícil establecer comparaciones en algunos datos (por ejemplo en los datos relativos a los programas, ya que cada municipio los contabiliza de diferente manera, o en los relativos a población atendida, ya que en ocasiones se contabilizan familias y, en otras, menores).
Respecto a los datos de personal, la situación más habitual es que el ayuntamiento no disponga de personal propio dedicado en exclusiva a la infancia, que los servicios o programas existentes estén contratados con diferentes asociaciones o profesionales, y que su coordinación o supervisión corresponda a los servicios sociales, pensados para el conjunto de la población. También existen municipios, como el de Vitoria-Gasteiz, con un servicio de Infancia y Familia muy potente (20 personas en 2009, además del personal administrativo: tres jefaturas, siete psicólogas, nueve trabajadoras sociales, una educadora social) e incluso su propia red de acogida residencial para menores en alto riesgo o desamparo.
En cuanto a los programas y servicios, las diferencias entre unos municipios y otros son grandes. Salvo algún caso excepcional, en el que no hay ningún programa, van desde una oferta limitada (centro de día, programa de apoyo socio-educativo) a una oferta muy amplia con programas estructurados de acuerdo con un plan, subprogramas, recursos especializados… En la práctica es frecuente que un determinado programa sea adjudicado a una asociación o equipo, otro programa a otro equipo…, lo cual puede dificultar las intervenciones globales.
Respecto a la existencia de planes de infancia, órganos de consulta y cauces de participación de menores, lo más habitual es que no existan o, al menos, no estén formalizados. En algunos municipios se están dando pasos en esa dirección (por ejemplo, estudio de necesidades locales para poder elaborar un plan); en otros se apunta su necesidad; en casi todos los casos se señala como única vía de participación la de las quejas o sugerencias…
Hasta aquí las principales conclusiones extraídas de la información cuantitativa obtenida de los propios municipios.
Los problemas y dificultades con los que se encuentran los ayuntamientos para el desarrollo de los programas son bastante similares y se repiten, aunque a veces se destaquen más unos que otros. Si dejamos a un lado los problemas internos (dificultades presupuestarias, falta de tiempo o de personal, escasa coordinación entre las diferentes áreas municipales…), o los problemas de coordinación con otras entidades o servicios, llama la atención la insistencia sobre problemas ligados a las familias de los menores:
– Familias que no aceptan la intervención.
– Falta de asistencia de los menores a los programas por desidia de los adultos de referencia.
– Interferencias entre las figuras materna y paterna, sobre todo en casos de separación.
– Dificultades de comunicación con población inmigrante…
Muchos de los problemas o situaciones más frecuentes que están exigiendo la intervención apuntan a la situación familiar (enfermedad mental y consumos abusivos de drogas; no reconocimiento por parte de las familias de la existencia de indicadores de riesgo…) y a un sector determinado de la población: los y las adolescentes.
La otra fuente de problemas más repetida es la de las discrepancias o falta de claridad en la delimitación de funciones entre servicios locales y servicios especializados de las diputaciones forales. En el caso de Gipuzkoa, la referencia a los grupos zonales o comarcales, específicos de ese territorio, y a su incidencia en el trabajo es, en general, positiva.
En referencia a las tendencias observadas en los últimos años, los ayuntamientos destacan los cambios en el perfil de los menores y, sobre todo, en la tipología de las familias atendidas: de familias multiproblemáticas a familias más normalizadas, pero con problemas en el establecimiento de normas y límites a los y las menores.
Esto conlleva cambios en las necesidades y modos de intervención (dificultades de carácter emocional, abordajes psicoterapéuticos…) y, según apuntan sobre todo en Gipuzkoa, un reajuste en las cargas de trabajo: cada vez menos casos derivados o asumidos por la Diputación; cada vez mayor intervención en el ámbito local. En general, se considera que hay un aumento progresivo de las situaciones de riesgo y también de las demandas.
En cuanto a las dificultades encontradas para mejorar la colaboración y coordinación con otras entidades o servicios, las respuestas de los ayuntamientos hacen un repaso a la colaboración con otros agentes sociales: los centros de salud, los centros educativos, el sistema judicial… y, sobre todo, los servicios especializados de infancia, dependientes de la Diputación foral.
De acuerdo con las respuestas ofrecidas por los municipios, sin duda, las mayores críticas o las mayores dificultades se centran en la relación con los servicios especializados de infancia, dependientes de las diputaciones forales, con la excepción de Álava. El listado de problemas señalados es muy amplio:
– Cambios frecuentes de técnicos en el servicio de recepción y valoración.
– Dificultades para contactar con el personal del departamento.
– No disponer de un espacio de consulta o asesoramiento para los profesionales de los servicios municipales.
– No disponer de un manual unificado de indicadores.
– Ausencia de protocolos de actuación.
– Toma de decisiones unilaterales.
– No valoración conjunta de los casos.
– Lentitud en las respuestas (que pueden llegar a los siete meses).
– Falta de datos a partir de que un caso haya sido asumido por la Diputación…
En general, se apunta a la necesidad de protocolos, al acuerdo entre responsables (no entre técnicos), a la necesidad de delimitar mejor los respectivos campos de actuación… Lo que subyace debajo de muchas de las aportaciones, o se manifiesta explícitamente, es el malestar por ver cuestionado su criterio profesional (derivaciones no asumidas) o sentirse infravalorados o no tenidos suficientemente en cuenta (antes, durante y después de la toma de decisiones).
En todo caso, la necesidad de mejorar la coordinación (para lograr una mayor detección y una mejor y más ágil respuesta) es sentida y expresada prácticamente por todos, y como ya se ha dicho, es el aspecto en el que más insisten las respuestas de los ayuntamientos, respuestas que –conviene recordarlo– en la mayoría de los casos han sido elaboradas por las propias trabajadoras sociales de base o las personas responsables de los servicios sociales municipales.
2. Atención a la infancia por las diputaciones forales
La atención a la infancia en situación de desprotección es diferente en cada uno de los tres territorios históricos, como ya ha quedado de manifiesto. En los seguimientos realizados año tras año se ha presentado la información de cada administración de forma independiente. En esta ocasión hemos optado por hacer una síntesis y presentar los datos de forma que pueda tenerse una visión global de la atención a la infancia desprotegida en toda la Comunidad Autónoma y su evolución.
La información de la que disponemos es muy amplia, por lo que hemos decidido presentar aquí únicamente los datos relativos a indicadores cuantitativos (población atendida, medidas aplicadas…), ya que el examen y la evolución de todos los planes, programas, equipos de profesionales, procedimientos de toma de decisiones, etc. de cada una de las tres diputaciones, excedería el objetivo de este informe.
En cuanto al período de tiempo considerado, conviene señalar que se ha tomado como punto de partida el año 1995, fecha de referencia de los datos utilizados para la elaboración del informe extraordinario (muestreo de los expedientes y visitas a todos los centros existentes). Se presentan también datos del año 2001, ocasión en que se hizo un esfuerzo importante por actualizar la información inicial. En algunas tablas se utilizan series de datos más completas, que abarcan los últimos años.
Uno de los primeros datos que interesa conocer es el del volumen de la población atendida, es decir, cuántos de los menores de nuestra Comunidad Autónoma están siendo atendidos por los servicios especializados de infancia. En la siguiente tabla se puede ver la evolución del número de personas menores de edad atendidas, al amparo de los nuevos expedientes abiertos cada año:
Tabla 3.1.1. Población atendida al amparo de los expedientes abiertos en 1995, 2001 y 2009
PoblaciónNº de expedientes abiertosNº de personas menores de edad implicadas en los expedientesPrevalencia | |||||
CAPV | 1995 | 384.416 | 468 | 574 | 1,4‰ |
2001 | 307.840 | 1.235 | 1.335 | 4,3‰ | |
20091 | 3.305.942 | 1.421 | 1.553 | 4,6‰ | |
ÁLAVA | 1995 | 540.413 | 91 | 136 | 2,5‰ |
2001 | 43.750 | 149 | 180 | 4,1‰ | |
20091 | 48.299 | 154 | 205 | 4,2‰ | |
BIZKAIA | 1995 | 206.9693 | 244 | 244 | 1,1‰ |
2001 | 161.349 | 741 | 741 | 4,5‰ | |
20091 | 168.703 | 852 | 852 | 5‰ | |
GIPUZKOA | 1995 | 123.4013 | 133 | 194 | 1,5‰ |
2001 | 102.741 | 345 | 414 | 4‰ | |
20091 | 113.594 | 415 | 496 | 4,3‰ |
Fuentes: Instituto Nacional de Estadística. Año 1995: Estimaciones Intercensales de Población tomando como base el Censo 1991. Año 2001: Censo de Población y Viviendas. Año 2009: Estimaciones de la Población Actual tomando como base el Censo 2001. Datos a 1 de enero de 2010.
Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz y Diputaciones Forales. Elaboración propia.
1 Se han utilizado datos de población a 1 de enero de 2010, por ser la fecha más próxima a la de los datos relativos a expedientes y menores implicados (31 de diciembre de 2009).
2 Los datos de población correspondientes al 2009 han sido tomados de la página del INE en agosto de 2010 y pueden estar sujetos a posteriores depuraciones. Se han tomado datos de población a 1 de enero de 2010.
3 No se dispone de información detallada anual de la distribución de la población por Territorios Históricos hasta el 1 de enero de 2002, a excepción de los Censos de Población (1991, 2001). Para el año 1995, partiendo de los datos reales de población menor de 18 años en toda la CAPV, se ha realizado una estimación de la distribución de dicha población en cada Territorio Histórico a partir de los porcentajes de distribución de la población de 0 a 19 años por Territorios Históricos en el año 2005 (Álava 14,058%, Bizkaia 53,84% y Gipuzkoa 32,101%). Eso explica la pequeña variación en el total.
En estos datos se puede observar que:
– El número de expedientes nuevos abiertos y el de los niños, niñas y adolescentes implicados en ellos ha ido aumentando con el paso de los años. En el año 2009, los servicios especializados de infancia analizaron la situación de 4,6 de cada 1.000 menores de edad de la CAPV.
– En el año 2001, a pesar del descenso experimentado en la población menor de 18 años, creció notablemente el número de expedientes abiertos y el de los menores implicados en ellos.
– Históricamente, en Álava era mayor la proporción de la población atendida (2,5‰ frente al 1,1‰ de Bizkaia y el 1,5‰ de Gipuzkoa en 1995). Ello se explicaba, seguramente, por una mayor capacidad de detección de situaciones problemáticas, debido a la existencia de dos servicios especializados y dos redes de atención (la de la propia Diputación y la del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz).
– En la actualidad, los porcentajes de nuevos menores atendidos se han equiparado, siendo ligeramente superiores en el territorio de Bizkaia (5‰).
Sin duda, la presencia desigual de menores extranjeros no acompañados ha incidido en esta evolución.
A continuación analizaremos, en la tabla siguiente, la evolución de las medidas protectoras de separación familiar que se aplican en cada territorio.
Tabla 3.1.2. Medidas protectoras en la CAPV por territorios y años
PoblaciónSeparación del núcleo familiarAcogimiento residencialAcogimiento familiarSituaciones asimiladas al acogimiento familiarAdopción1 | |||||||
CAPV | 1995 | 384.416 | 1.227 (3,2‰) | 889 (2,3‰) | 192 (0,5‰) | 113 (0,3‰) | 33 (0,08‰) |
2001 | 307.840 | 1.179 (3,8‰) | 759 (2,5‰) | 277 (0,9‰) | 111 (0,4‰) | 32 (0,10‰) | |
2009 | 330.594 | 1.962 (5,9‰) | 1.172 (3,5‰) | 750 (2,3‰) | 5 (0,02‰) | 35 (0,10‰) | |
ÁLAVA | 1995 | 54.041 | 242 (4,5‰) | 104 (1,9‰) | 53 (1‰) | 80 (1,5‰) | 5 (0,09‰) |
2001 | 43.750 | 202 (4,6‰) | 126 (2,9‰) | 62 (1,4‰) | 8 (0,2‰) | 6 (0,13‰) | |
2009 | 48.299 | 345 (7,1‰) | 206 (4,3‰) | 131 (2,7‰) | 5 (0,1‰) | 3 (0,06‰) | |
BIZKAIA | 1995 | 206.969 | 707 (3,4‰) | 631 (3‰) | 562 (0,3‰) | – | 20 (0,09‰) |
2001 | 161.349 | 597 (3,7‰) | 4803 (3‰) | 532 (0,3‰) + 464 (0,2‰) | – | 18 (0,11‰) | |
2009 | 168.703 | 1.071 (6,3‰) | 6685 (4‰) | 380 (2,3‰) | – | 23 (0,13‰) | |
GIPUZKOA | 1995 | 123.401 | 278 (2,3‰) | 154 (1,2‰) | 83 (0,7‰) | 33 (0,3‰) | 8 (0,06‰) |
2001 | 102.741 | 380 (3,7‰) | 153 (1,5‰) | 116 (1,1‰) | 103 (1‰) | 8 (0,07‰) | |
2009 | 113.594 | 546 (4,8‰) | 298 (2,6‰) | 239 (2,1‰) | – | 9 (0,07‰) |
Fuentes: Instituto Nacional de Estadística. Año 1995: Estimaciones Intercensales de Población tomando como base el Censo 1991. Año 2001: Censo de Población y Viviendas. Año 2009: Estimaciones de Población Actual tomando como base el Censo 2001. Datos a 1 de enero de 2010.
Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz y Diputaciones Forales. Elaboración propia).
1 Datos referidos a adopciones nacionales constituidas.
2 Acogimiento familiarpermanente.
3 Sin contar a los menores extranjeros no acompañados.
4 Acogimiento familiar simple (14) y preadoptivo (32).
5 Incluye menores extranjeros no acompañados.
Como se puede observar, se ha producido un aumento en todas las medidas de separación del núcleo familiar (acogimiento residencial, acogimiento familiar y adopciones), aunque con algunas diferencias entre territorios. Así:
– En el conjunto de la comunidad autónoma se ha producido un aumento significativo de las medidas de separación familiar. En 2009, casi seis de cada 1.000 menores de edad han sido objeto de alguna de las medidas consideradas (acogimiento familiar o similar, acogimiento residencial o adopción), frente al 3,2 de 1995.
– La medida de acogimiento residencial sigue siendo la más utilizada en los tres territorios históricos.
– Los acogimientos familiares han crecido de forma espectacular. Para el conjunto de la comunidad autónoma se multiplican casi por cuatro en el periodo analizado, aunque con diferencias notables entre los tres territorios. En Bizkaia, donde hasta el año 2001 las cifras eran muy bajas, la cifra de acogimientos familiares ha aumentado de forma destacada. Pero es en el territorio alavés donde en mayor proporción se aplica esta modalidad de acogimiento, tal y como ha sucedido a lo largo del tiempo.
– El número de adopciones nacionales constituidas se ha mantenido básicamente estable. En Bizkaia y Gipuzkoa se han producido ligeros aumentos, y, en el caso de Álava, el número de adopciones ha disminuido y se sitúa en cifras inferiores a las de 1995.
La evolución experimentada por cada una de las medidas de separación familiar se puede apreciar mejor en la siguiente tabla, en la que se presenta el porcentaje que cada una de ellas representa sobre el total de las medidas protectoras aplicadas.
Tabla 3.1.3. Modalidades en el ámbito de las medidas protectoras de separación familiar en la CAPV en 1995, 2001 y 2009
Separación del núcleo familiar (100%) | Acogimiento residencial | Acogimiento familiar | Situaciones asimiladas al acogimiento familiar | Adopción1 | ||
CAPV | 1995 | 1.227 | 889 (72,5%) | 192 (15,6%) | 113 (9,2%) | 33 (2,7%) |
2001 | 1.179 | 759 (64,4%) | 277 (23,5%) | 111 (9,4%) | 32 (2,7%) | |
2009 | 1.962 | 1.172 (59,7%) | 750 (38,2%) | 5 (0,3%) | 35 (1,8%) | |
ÁLAVA | 1995 | 242 | 104 (43%) | 53 (21,9%) | 80 (33%) | 5 (2,1%) |
2001 | 202 | 126 (62,4%) | 62 (30,7%) | 8 (4%) | 6 (3%) | |
2009 | 345 | 206 (59,7%) | 131 (38%) | 5 (1,4%) | 3 (0,9%) | |
BIZKAIA | 1995 | 707 | 631 (89,3%) | 562 (7,9%) | – | 20 (2,8%) |
2001 | 597 | 4803 (80,4%) | 532 (8,9%) + 464(7,7%) | – | 18 (3%) | |
2009 | 1.071 | 6685 (62,4%) | 380 (35,5%) | – | 23 (2,1%) | |
GIPUZKOA | 1995 | 278 | 154 (55,4%) | 83 (29,9%) | 33 (12%) | 8 (2,9%) |
2001 | 380 | 153 (40,3%) | 116 (30,5%) | 103 (27%) | 8 (2,1%) | |
2009 | 546 | 298 (54,6%) | 239 (43,8%) | – | 9 (1,6%) |
Fuentes: Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz y Diputaciones Forales. Elaboración propia.
1 Datos referidos a adopciones nacionales constituidas.
2 Acogimiento familiarpermanente.
3 Sin contar a los menores extranjeros no acompañados.
4 Acogimiento familiar simple (14) y preadoptivo (32).
5 Incluye menores extranjeros no acompañados.
En los datos anteriores se puede observar que la medida más aplicada en el conjunto de la CAPV es la de acogimiento residencial, aunque su porcentaje ha ido disminuyendo a lo largo de los años (del 72,5% de 1995 al 59,7% del año 2009). El porcentaje de acogimientos familiares, por su parte, ha ido en aumento, y se ha reducido el de adopciones. Existen notables diferencias entre los tres territorios, así:
– En Álava ha aumentado el porcentaje de acogimientos residenciales desde el año 1995 y, en el último año, éstos se han mantenido en la media de la Comunidad Autónoma.
– En Gipuzkoa, la proporción entre acogimientos familiares y residenciales se mantiene bastante estable y cercana al 50% (los acogimientos residenciales del último año, 2009, suponen el 54,6% del total de medidas adoptadas).
– Es en Bizkaia donde los cambios han sido mayores. En 1995, el 89,3% de las medidas protectoras eran acogimientos residenciales (más del doble que en Álava). La cifra continuaba siendo elevadísima también en 2001, muy por encima del resto de territorios. En 2009 se aprecia con claridad que esa tendencia se ha modificado y se sitúa en unos porcentajes más cercanos a la media (los acogimientos residenciales representan ahora el 62,4% del total de medidas aplicadas). En todo caso, conviene hacer observar que la inclusión o no de los menores extranjeros no acompañados hace que los datos y las proporciones no sean siempre comparables.
Las siguientes tablas reflejan los datos, en números absolutos, sobre acogimientos residenciales y familiares en los tres territorios y su evolución, con un desglose mayor en los datos correspondientes a los cinco últimos años.
Tabla 3.1.4. Evolución de los acogimientos residenciales en la CAPV (1995-2009)
CAPV | ÁLAVA | BIZKAIA | GIPUZKOA | |
1995 | 889 | 104 | 631 | 154 |
2000 | 658 | 102 | 410 | 146 |
2001 | 759 | 126 | 4801 | 153 |
2005 | 629 | 139 | 327 | 163 |
2006 | 575 | 123 | 249 | 203 |
2007 | 648 | 119 | 3072 | 222 |
2008 | 591 | 216 | – | 375 |
2009 | 1.172 | 206 | 6683 | 298 |
Fuentes: Diputaciones Forales. Elaboración propia.
1 Sin menores extranjeros no acompañados.
2 A fecha 20/12/2007.
3 Incluyemenores extranjeros no acompañados.
Tabla 3.1.5. Evolución de los acogimientos familiares en la CAPV (1995-2009)
CAPV | ÁLAVA | BIZKAIA | GIPUZKOA | |
1995 | 192 | 53 | 56 | 83 |
2000 | 228 | 67 | 33 | 128 |
2001 | 231 | 62 | 53 | 116 |
2005 | 241 | 87 | – | 154 |
2006 | 766 | 108 | 408 | 150 |
2007 | 675 | 120 | 397 | 158 |
2008 | 322 | 129 | – | 193 |
2009 | 750 | 131 | 380 | 239 |
Fuentes: Diputaciones Forales. Elaboración propia.
En cuanto a las adopciones nacionales constituidas, hay que señalar que el número se ha mantenido básicamente estable en el tiempo (33 adopciones nacionales constituidas en 1995, 35 en 2009). En cambio, el número de solicitudes de adopción nacional presentadas sí ha experimentado una notable variación. En el siguiente gráfico se puede observar la evolución las solicitudes de adopción presentadas, tanto en las nacionales como en las internacionales, en el periodo analizado.
1995 | 2001 | 2009 | |
Adopciones nacionales | 212 | 45 | 146 |
Adopciones internacionales | 139 | 527 | 223 |
Fuentes: Diputaciones Forales. Elaboración propia.
Como se puede apreciar, el número de solicitudes presentadas para adopciones nacionales descendió en 2001, al tiempo que experimentó un crecimiento espectacular el de las adopciones internacionales. Esta misma evolución se produce en los tres territorios.
El número de adopciones internacionales constituidas es muy superior al de las nacionales. En 2009, por ejemplo, se constituyeron 160 adopciones internacionales en la CAPV (33 en Álava, 74 en Bizkaia y 53 en Gipuzkoa), frente a las 35 adopciones nacionales.
Uno de los aspectos sobre el que nos parece importante ofrecer datos de evolución es el del desarrollo de la red de servicios residenciales. El aumento de centros de acogida y plazas ha sido muy notable en el periodo aquí considerado.
En las tablas siguientes puede apreciarse, por un lado, la distribución en 2009 de los centros de la red general y la de los recursos destinados exclusiva o mayoritariamente a menores extranjeros no acompañados y, por otro, la evolución de la red de servicios en cuanto a la capacidad de los centros y su titularidad o gestión pública o privada. Las tres diputaciones forales también mantienen convenios con otras entidades para la atención de algunos menores en sus centros ubicados fuera de la CAPV. Esas plazas y centros (por ejemplo, cinco plazas en un mismo centro en el caso de Álava y Bizkaia, y diez en el caso de Gipuzkoa) no están contabilizadas. Además, en todos los territorios hay menores extranjeros no acompañados acogidos en la red general de recursos residenciales. No obstante, los datos nos sirven para hacer una aproximación a la distribución de centros y las plazas asignadas (y, por tanto, del volumen de población atendida en ellos).
Estos datos globales pueden verse desglosados en una serie de tablas, territorio a territorio y centro a centro en la versión digital de este informe.
Tabla 3.1.6. La red de recursos residenciales en la CAPV en 2009. Red general y red específica para menores extranjeros no acompañados
RED GENERAL DE RECURSOS RESIDENCIALES | RED DE RECURSOS RESIDENCIALES ESPECÍFICA MENAS | TOTAL | ||||
Centros | Plazas | Centros | Plazas | Centros | Plazas | |
CAPV | 62 | 720 | 37 | 612 | 991 | 1.332 |
ÁLAVA | 12 | 122 | 6 | 105 | 18 | 227 |
BIZKAIA | 28 | 381 | 18 | 325 | 46 | 706 |
GIPUZKOA | 22 | 217 | 132 | 182 | 35 | 399 |
Fuentes: Diputaciones Forales. Elaboración propia.
1 No se contabilizan los centros con los que las Diputaciones Forales tienen convenios de colaboración (Centro Zandueta en Navarra con el que las tres administraciones tienen plazas reservadas por convenio o el centro de Dianova en Córdoba en el caso de Gipuzkoa).
2 Se incluye aquí un centro mixto, de 20 plazas, porque mayoritariamente es ocupado por menores extranjeros no acompañados.
Tabla 3.1.7. Red de servicios residenciales de Álava a excepción de los centros destinados exclusiva o
mayoritariamente a menores extranjeros no acompañados (2009)
Fuentes: Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz y Departamento de Política Social y Servicios Sociales de la Diputación Foral de Álava.
1 Equipo técnico compuesto por coordinador, psicólogo y trabajadora social, compartido por los hogares Paula Montal, Hazibide y Sendoa.
2 La primera cifra hace referencia a los datos aportados por la Diputación Foral y, la segunda, a los aportados por el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz.
3 Resto de plazas ocupadas por menores extranjeros no acompañados.
Tabla 3.1.8. Red de servicios residenciales de Bizkaia a excepción de los centros destinados
exclusiva o mayoritariamente a menores extranjeros no acompañados (2009)
Red básica de acogida residencial
Centro | Gestión | Entidad | Plazas | Características del colectivo | Municipio |
EL REFUGIO | Convenio | Ntra. Señora de la Caridad | 28 | Grupo pequeños. Mixto de 0 a 12 años | BILBAO |
Convenio | 16 | Grupo adolescentes. Chicas de 10 a 18 años | |||
COLEGIO HOGAR STA Mª DE ARTAGAN | Convenio | Sta. María de Artagan | 15 | Chicas. De 7 a 18 años | BILBAO |
CENTRO RESIDENCIAL STELLA MARIS | Convenio | Ángeles Custodios | 27 | Mixto hasta los 12 años. Chicas de 13 a 18 años | BILBAO |
HOGAR BASAURI | Pública | IFAS | 12 | Mixto. De 2 a 18 años | BASAURI |
HOGAR FUEROS | Pública | IFAS | 12 | Mixto. De 2 a 18 años | BARAKALDO |
HOGAR MUNGIA | Pública | IFAS | 12 | Mixto. De 2 a 18 años | MUNGIA |
HOGAR MURRIETA | Pública | IFAS | 12 | Mixto. De 2 a 18 años | BARAKALDO |
HOGAR PORTUGALETE | Pública | IFAS | 12 | Mixto. De 2 a 18 años | PORTUGALETE |
HOGAR SAN ADRIAN | Pública | IFAS | 12 | Mixto. De 2 a 18 años | BILBAO |
HOGAR SANTURTZI | Pública | IFAS | 12 | Mixto. De 2 a 18 años | SANTURTZI |
HOGAR TXURDINAGA | Pública | IFAS | 12 | Mixto. De 2 a 18 años | BILBAO |
HOGAR ZABALBURU | Pública | IFAS | 12 | Mixto. De 2 a 18 años | BILBAO |
HOGAR ARGILEKU | Convenio/ IFAS | T. Capuchinos | 10 + 3 | Chicas. De 3 a 18 años (3 plazas de urgencia) | BARAKALDO |
HOGAR LARRASOLO | Convenio/ IFAS | T. Capuchinos | 9 | Mixto. De 2 a 18 años | BARAKALDO |
HOGAR MAÑARIKUA | Convenio | Caritas | 12 | Mixto. De 2 a 18 años | BILBAO |
HOGAR ALBIA | Convenio | Urgatzi | 12 | Mixto. De 2 a 18 años | BILBAO |
HOGAR IPARRAGUIRRE | Convenio | Urgatzi | 12 | Mixto. De 2 a 18 años | BILBAO |
HOGAR ARENAL | Convenio | Urgatzi | 12 | Mixto. De 2 a 18 años | BILBAO |
HOGAR AMIGÓ PORTUGALETE | Convenio | Fundación Amigó | 12 | Mixto. De 2 a 18 años | PORTUGALETE |
HOGAR SARRIENA | Convenio | Bizgarri | 12 | Mixto. De 2 a 18 años | LEIOA |
HOGAR SALTILLO | Convenio | Casa del Salvador | 9 | Mixto. De 2 a 18 años | PORTUGALETE |
U.A.S. DOLARETXE | Pública | IFAS | 20 | Niños y niñas. De 0 a 3 años | BILBAO |
Fuente: Departamento de Acción Social de la Diputación Foral de Bizkaia.
Red especializada de acogida de adolescentes
Centro | Gestión | Entidad | Plazas | Características del colectivo | Municipio |
HOGAR OLABARRIETA | Convenio | Bizgarri | 10 | Adolescentes. Mixto. De 12 a 18 años | GALDAKAO |
ZABALONDO ETXEA | Convenio | Fundación Amigó | 12 + 3 | Adolescentes. Mixto. De 12 a 18 años. Urgencias: 3 | MUNGIA |
CENTRO ZANDUETA | Convenio | Dianova | 5 | Menores con problemas de consumo | ZANDUETA (NAVARRA) |
HOGAR MUSKIZ | Convenio | Fundación Amigó | 10 | Adolescentes. Mixto. De 12 a 18 años | MUSKIZ |
HOGAR SODUPE | Convenio | Urgatzi | 10 | Adolescentes. Mixto. De 12 a 18 años | SODUPE |
Fuente: Departamento de Acción Social de la Diputación Foral de Bizkaia.
Red especializada de acogida de menores con gran discapacidad
Centro | Gestión | Entidad | Plazas | Características del colectivo | Municipio |
CENTRO URIBARRI | Pública | IFAS | 10 | Mixto. De 3 a 18 años. Discapacitados | BILBAO |
CENTRO MADARIAS | Convenio | APNABI | 9 | Mixto. De 3 a 18 años. Discapacitados | ERANDIO |
Fuente: Departamento de Acción Social de la Diputación Foral de Bizkaia.
Tabla 3.1.9. Red de servicios residenciales de Gipuzkoa a excepción de los centros destinados exclusiva o
mayoritariamente a menores extranjeros no acompañados (2009)
Programa de acogida de urgencia
Centro | Localidad | Gestión | Nº plazas | Nº plazas ocupadas a 31/12/09 | Plantilla | Colectivo atendido |
C.A.U.1 Loistarain | Donostia-San Sebastián | Convenio Hijas de la Caridad | 15 | 16 | 33,502 | Menores entre 0 y 12 años en situación de acogida de urgencia |
C.A.U. Zikuñaga | Hernani | Contrato Hogares Nuevo Futuro | 10 | 6 | 19 | Adolescentes autóctonos de 13 a 17 años en situación de acogida de urgencia. |
Fuente: Departamento de Política Social de la Diputación Foral de Gipuzkoa. Elaboración propia.
Programa básico general
Centro | Localidad | Gestión | Nº plazas | Nº plazas ocupadas a 31/12/09 | Plantilla | Colectivo atendido |
C.R.3 Loistarain | Donostia-San Sebastián | Convenio Hijas de la Caridad | 15 | 11 | 33,504 | Menores entre 0 y 12 años dentro del Programa de acogimiento básico general (PBG) |
C.R. Zarategi | Donostia-San Sebastián | Convenio Hijas de la Caridad | 24 (en 3 módulos) | 17 | 31,5 | Menores entre 0 y 12 años dentro del PBG |
C.R. Hériz | Donostia-San Sebastián | Convenio Unión Latina Nuestra Señora de la Caridad | 8 | 7 | 10,5 | Menores entre 0 y 12 años dentro del PBG |
C.R. Altamira | Lezo | Convenio Unión Latina Nuestra Señora de la Caridad | 10 | 10 | 11,5 | Menores entre 0 y 12 años dentro del PBG |
C.R. Mary Ward | Donostia-San Sebastián | Convenio Mary Ward | 8 | 8 | 10,5 | Menores entre 0 y 12 años dentro del PBG |
C.R. Larratxo | Donostia-San Sebastián | Convenio Fundación Larratxo | 8 | 8 | 10,5 | Menores entre 13 y 17 años dentro del PBG |
C.R. Errenteria | Errenteria | Convenio Fundación Larratxo | 8 | 6 | 10,5 | Menores entre 13 y 17 años dentro del PBG |
C.R. Ategorrieta | Donostia-San Sebastián | Convenio Asociación Educadores Especializados de Gipuzkoa | 8 | 5 | 10,5 | Menores entre 13 y 17 años dentro del PBG |
C.R. Usandizaga | Donostia-San Sebastián | Convenio Asociación Educadores Especializados de Gipuzkoa | 8 | 7 | 10,5 | Menores entre 13 y 17 años dentro del PBG |
C.R. Bera Bera | Donostia-San Sebastián | Convenio Asociación Educadores Especializados de Gipuzkoa | 8 | 4 | 10,5 | Menores entre 13 y 17 años dentro del PBG |
C.R. Tolosa | Tolosa | Convenio Bide Berri | 8 | 6 | 10,5 | Menores entre 13 y 17 años dentro del PBG |
C.R. Bergara | Bergara | Convenio Bide Berri | 8 | 7 | 10,5 | Menores entre 13 y 17 años dentro del PBG |
C.R. Antiguo5 | Donostia-San Sebastián | Convenio Bide Berri | 8 | 7 | 10,5 | Menores entre 13 y 17 años dentro del PBG |
C.R. Hondarribia | Hondarribia | Convenio Hogares Nuevo Futuro | 8 | 3 | 10,5 | Menores entre 13 y 17 años dentro del PBG |
C.R. Francia | Donostia-San Sebastián | Convenio Hogares Nuevo Futuro | 8 | 8 | 10,5 | Menores entre 13 y 17 años dentro del PBG |
C.R. Amara6 | Donostia-San Sebastián | Contrato Hogares Nuevo Futuro | 8 | 0 | 10,5 | Menores entre 13 y 17 años dentro del PBG |
C.R. Beasain | Beasain | Contrato Hogares Nuevo Futuro | 8 | 6 | 10,5 | Menores entre 13 y 17 años dentro del PBG |
C.R. Zizurkil | Zizurkil | Contrato Hogares Nuevo Futuro | 8 | 7 | 10,5 | Menores entre 13 y 17 años dentro del PBG |
Fuente: Departamento de Política Social de la Diputación Foral de Gipuzkoa. Elaboración propia.
Además de los menores acogidos en la red de centros, dos menores se encuentran en el centro Goienetxe de ASPACE y otros dos en la unidad de menores de la Fundación Uli Azpi.
Programas especializados
Centro | Localidad | Gestión | Nº plazas | Nº plazas ocupadas a 31/12/09 | Plantilla | Colectivo atendido |
Centro de seguimiento de medidas judiciales Urretxu | Urretxu | Convenio Asociación Bide Berri | 207 | 19 | 25 | Menores entre 13 y 18 años con medidas de internamiento en los centros de justicia juvenil |
Centro Educativo Terapéutico Irisasi | Usurbil | Contrato Clece Servicios Sociales | 12 | 12 | 34,39 | Menores entre 13 y 18 años, dentro del Programa especializado de atención a menores con graves problemas de conducta |
Centro Educativo Terapéutico Zandueta8 | Zandueta (Navarra) | Convenio Asociación Dianova | 10 | 6 | 26,75 | Menores entre 13 y 18 años, dentro del Programa especializado de atención a adolescentes con graves problemas de conducta |
Centro residencial Azpilikueta9 | Irun | Contrato Asociación Dianova | 11 | 7 | 18,75 | Menores entre 13 y 18 años, dentro del Programa especializado de atención a adolescentes con graves problemas de conducta |
Fuente: Departamento de Política Social de la Diputación Foral de Gipuzkoa. Elaboración propia.
1?C.A.U.: Centro de Acogida de Urgencia.
2?Plantilla para este recurso y para el PBG (Programa Básico General) de la misma entidad.
3?C.R.: Centro Residencial.
4?Plantilla para este recurso y para el PBG (Programa Básico General) de la misma entidad.
5?Apertura en julio, tras el traslado del equipo y de los menores que se encontraban en el centro de la calle Arrasate de Donostia-San Sebastián.
6?Durante el otoño los menores han sido trasladados a otros centros, ya que este recurso se va a destinar a acoger menores de 12 años. Se están realizando reformas.
7?Dividido en 2 módulos: centro de seguimiento de medidas judiciales y centro de cumplimiento de medidas judiciales.
8?Recurso de orientación terapéutica dirigido a menores en los que el consumo de tóxicos dificulta su socialización y maduración.
9?Recurso de orientación terapéutica de segunda fase, tras el Centro Educativo Terapéutico Zandueta.
Además de los recursos citados se ha conveniado con la Asociación Dianova el uso de 6 plazas en el centro Santa Elena de Córdoba. Otros 7 menores se encuentran en recursos de acogimiento fuera del Territorio.
Tabla 3.1.10. Capacidad de los recursos residenciales en 1995 y 2009
1-5 plazas | 6-10 plazas | 11-20 plazas | 21-30 plazas | 31-50 plazas | 51-70 plazas | >70 plazas | TOTAL | ||||||||||
Centros | Plazas | Centros | Plazas | Centros | Plazas | Centros | Plazas | Centros | Plazas | Centros | Plazas | Centros | Plazas | Centros | Plazas | ||
CAPV | 1995 | 7 | 34 | 27 | 223 | 18 | 262 | 5 | 134 | 3 | 132 | 1 | 64 | 2 | 162 | 63 | 1.011 |
2009 | 1 | 5 | 54 | 447 | 30 | 405 | 9 | 225 | 4 | 160 | – | – | 1 | 90 | 99 | 1.332 | |
ÁLAVA | 1995 | – | – | 2 | 14 | 6 | 87 | 1 | 22 | – | – | – | – | – | – | 9 | 123 |
2009 | 1 | 5 | 12 | 98 | 1 | 16 | 3 | 76 | 1 | 32 | – | – | – | – | 18 | 227 | |
BIZKAIA | 1995 | – | – | 11 | 84 | 11 | 162 | 3 | 90 | 3 | 132 | 1 | 64 | 2 | 162 | 31 | 694 |
2009 | – | – | 16 | 125 | 24 | 320 | 3 | 77 | 2 | 94 | – | – | 1 | 90 | 46 | 706 | |
GIPUZKOA | 1995 | 7 | 34 | 14 | 125 | 1 | 13 | 1 | 22 | – | – | – | – | – | – | 23 | 194 |
2009 | – | – | 26 | 224 | 5 | 69 | 3 | 72 | 1 | 34 | – | – | – | – | 35 | 399 |
Fuentes: Diputaciones Forales y Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz. Elaboración propia.
En la tabla precedente pueden apreciarse algunas tendencias generales y, también, las diferencias entre los tres territorios. Así, en cuanto a datos globales que afectan a toda la CAPV podemos señalar que:
– Se ha producido un aumento de centros y plazas en toda la CAPV: hemos pasado de tener 63 centros con 1.011 plazas en total en 1995, a 99 centros con 1.332 plazas a finales de 2009.
– Ha disminuido el número de menores en centros de más de 51 plazas, aunque todavía se mantiene un centro de grandes dimensiones (90 plazas, divididas en cinco unidades convivenciales).
– El número total de centros y plazas en unidades residenciales más pequeñas (de 6 a 10 plazas) y, por tanto, de características más parecidas a un hogar, se ha duplicado.
– Se aprecia una gran diferencia en las características de los centros según pertenezcan a la red general o a la red específica para menores extranjeros no acompañados. Así, los centros de mayores dimensiones se destinan a la atención de menores extranjeros no acompañados (las 720 plazas de la red general se distribuyen en 62 centros, frente a las 612 plazas distribuidas en 37 centros para menores extranjeros no acompañados).
Realizando un análisis territorio a territorio podemos observar que:
– En Álava, el número de centros se ha duplicado. Cuatro de los 18 centros pertenecen a la red de servicios residenciales del Servicio de Infancia y Familia del Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz.
– En Bizkaia, el número de plazas no ha sufrido un incremento reseñable (12 plazas más), aunque sí el de centros (46 centros frente a los 31 de 1995). Es en este territorio donde los centros tienen mayores dimensiones (un centro de 90 plazas, dividido en cinco grupos educativos, otro de 50 plazas, ambos destinados a menores extranjeros no acompañados). La población atendida por los servicios especializados en el territorio ha ido en aumento, de manera que el estancamiento en el número de plazas de acogimiento residencial ha podido ser compensado por el importante aumento de los acogimientos familiares en el territorio.
– En Gipuzkoa, el 56% de las plazas se ubican en los 26 centros con capacidad para acoger entre 6 y 10 menores. El centro de mayores dimensiones cuenta con 34 plazas para acoger a menores extranjeros no acompañados.
Uno de los aspectos de los recursos residenciales que interesa conocer es el de la titularidad y la gestión de los centros. Los datos del año 1995 hacen referencia a la titularidad de los centros. Puede darse el caso de que un centro sea de titularidad pública, pero la gestión esté en manos de entidades privadas (así sucedía, por ejemplo, en el territorio de Bizkaia con el centro Zabaloetxe, de 90 plazas).
Tabla 3.1.11. Titularidad de los servicios residenciales de atención en 1995
Titularidad | Centros | Plazas | |
CAPV | Pública | 26 | 472 |
Privada | 37 | 539 | |
Total | 36 | 1.011 | |
ÁLAVA | Pública | 7 | 109 |
Privada | 2 | 14 | |
Total | 9 | 123 | |
BIZKAIA | Pública | 12 | 299 |
Privada | 19 | 395 | |
Total | 31 | 694 | |
GIPUZKOA | Pública | 7 | 64 |
Privada | 16 | 130 | |
Total | 23 | 194 |
Fuentes: Diputaciones Forales y Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz.
Elaboración propia.
Pero interesa conocer, sobre todo, en quién recae la gestión de los centros (aunque la titularidad, en algunos casos, sea pública).
Tabla 3.1.12. Modelo de gestión de los servicios residenciales de atenciónen 2009
Gestión | Centros | Plazas | |
CAPV | Pública | 18 | 195 |
Privada | 81 | 1.137 | |
Total | 99 | 1.332 | |
ÁLAVA | Pública | 1 | 8 |
Privada | 17 | 219 | |
Total | 18 | 227 | |
BIZKAIA | Pública | 17 | 187 |
Privada | 29 | 519 | |
Total | 46 | 706 | |
GIPUZKOA | Pública | – | – |
Privada | 35 | 399 | |
Total | 35 | 399 |
Fuentes: Diputaciones Forales y Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz.
Elaboración propia.
Respecto a la gestión de los centros residenciales podemos apuntar que:
– El número de centros gestionados por entidades privadas ha sido siempre superior, pero la proporción ha aumentado muy notablemente en los últimos años (en 2009, el 85,3% de las plazas se ubicaban en centros gestionados por entidades privadas).
– En Álava, sólo uno de los 18 centros es de gestión pública (ocho plazas).
– Es Bizkaia el territorio que cuenta con más centros de gestión pública (casi un 37% de los centros y un 26,4% de las plazas).
– En Gipuzkoa, la gestión de todos los centros está, en la actualidad, en manos de entidades privadas.
Uno de los fenómenos que se observa en los últimos años y que preocupa a esta institución es el de la creciente especialización de los centros de protección. Nos estamos refiriendo al preocupante aumento de los denominados recursos residenciales para adolescentes con problemas de conducta, centros especiales, centros terapéuticos, centros de protección para el cumplimiento de medidas judiciales, etc. En mayor o menor medida es una realidad que está presente en todos los territorios históricos aunque no resulta fácil saber, en la práctica, a cuántos menores afecta. Sólo en Gipuzkoa, único territorio donde se detalla con exactitud las características de cada centro, son cuatro los centros "especiales" destinados a menores extranjeros con problemas de conducta (60 plazas) y otros tres centros (43 plazas) para menores autóctonos con problemas de conducta o de adicción a tóxicos. En Bizkaia y Álava, existen, al menos, cuatro centros (45 plazas) y un centro (16 plazas) respectivamente, especializados en adolescentes autóctonos con diferentes problemáticas. No obstante, no se detalla cuántos de los centros destinados a menores extranjeros no acompañados responden a las características de un recurso para adolescentes con problemas de conducta.
La organización, los recursos materiales y de personal, el régimen disciplinario… de estos "centros especiales" están regulados en el decreto sobre recursos de acogimiento residencial (Decreto 131/2008, BOPV nº 150, de 8 de agosto de 2008). La aplicación de algunos de los elementos recogidos en él (por ejemplo, la ubicación en lugares alejados de los municipios, la utilización de la inmovilización física, la separación de grupo, la posibilidad de vigilantes de seguridad, los registros corporales a los menores, etc.), preocupan a esta institución desde el punto de vista de la defensa de los derechos y las garantías de los menores acogidos que le corresponde.
Luces y sombras en la respuesta institucional
A continuación señalaremos, de forma resumida, algunos elementos en los que consideramos que se han producido importantes avances y otros que deben mejorarse.
1. El desarrollo del marco normativo y la creación de órganos y servicios
La aprobación, en el año 2005, de la Ley de Atención y Protección a la Infancia y la Adolescencia supuso un paso importante para dotar a la CAPV de un marco de referencia y unas pautas de actuación comunes. Hay que destacar el importante esfuerzo institucional en el desarrollo normativo y en los requerimientos derivados de la citada ley. Destacamos los que, a nuestro juicio, son más relevantes para los menores en situación de desprotección. Así, la ley insta a:
– Promover la mediación familiar, exige la creación de un Consejo Asesor de Mediación Familiar y un Registro de personas mediadoras. En 2008 se aprobó la Ley de Mediación Familiar, un año después se reguló mediante decreto la creación del Consejo Asesor, y se está trabajando en el reglamento del Registro. Hay, además, un Servicio de Mediación en cada una de las tres capitales.
– Impulsar la creación de los puntos de encuentro familiar. Dichos puntos de encuentro, regulados por el Decreto 124/2008, de 1 de julio, son utilizados tanto por menores cuya situación familiar está en crisis, como por menores que permanecen acogidos en los recursos residenciales.
– Crear el Observatorio de la infancia y la adolescencia y la Comisión permanente sectorial para la atención a la infancia y la adolescencia (creados por Decreto 219/2007, BOPV de 20 de diciembre de 2007, y Decreto 165/2007, BOPV de 16 de octubre de 2007, respectivamente).
– Regular, de forma específica, los recursos de acogimiento residencial para la infancia y adolescencia en situación de desprotección y los centros para el cumplimiento de medidas judiciales. Sobre la regulación de los centros de justicia juvenil se hablará en un epígrafe posterior. Aquí conviene recordar que el decreto regulador de los centros de protección, aprobado en 2008, establece un plazo de cuatro años para que las administraciones competentes adapten sus recursos residenciales a los requisitos materiales, funcionales y de personal en él establecidos.
2. Mejoras en la detección y valoración de las situaciones de riesgo y desamparo
Una de las exigencias de la ley de atención y protección de la infancia y adolescencia era la de la elaboración y aprobación, en el plazo de un año, de los instrumentos de valoración y determinación de la gravedad de las situaciones de desprotección. El instrumento Balora, diseñado en colaboración con todas las administraciones implicadas (Gobierno Vasco, diputaciones y ayuntamientos), y con profesionales del sector, pretende ser una herramienta que oriente la valoración y proporcione criterios a los profesionales de los servicios sociales municipales y territoriales. El instrumento, que en la actualidad se encuentra en fase de implantación, a pesar de los cinco años transcurridos desde la ley, puede constituir además una herramienta para la mejora de la coordinación interinstitucional.
3. Coordinación
Existe un importante grado de acuerdo sobre la importancia y necesidad de un trabajo coordinado entre todos los agentes que intervienen en situaciones de desprotección. No obstante, el establecimiento, en la práctica, de cauces estables de coordinación entre las diferentes administraciones, más allá de la buena voluntad de los técnicos profesionales, sigue siendo una de las asignaturas pendientes en esta materia.
La regulación autonómica sobre los centros de protección exige que el Gobierno Vasco y las Diputaciones Forales, en el seno de una comisión mixta creada al efecto, establezcan, como mínimo, protocolos de colaboración y coordinación con los siguientes servicios: con los servicios sanitarios, en particular, con los de salud mental; con los servicios de educación; con los de atención a personas con discapacidad; con los servicios de inclusión social; con los de justicia juvenil; con los servicios de juventud, cultura y deporte; y con otros servicios sociales.
Especial relevancia concedemos al establecimiento de dos protocolos comunes de actuación: el protocolo de actuación en la acogida de urgencia de menores extranjeros no acompañados y el protocolo de actuación para ausencias no autorizadas. Esta institución ha dirigido actuaciones de oficio en estos dos temas y aunque, por parte de las administraciones responsables, se ha informado de la voluntad de la puesta en marcha de dichos protocolos y de la importancia del establecimiento de criterios comunes de actuación, hasta la fecha de redacción de este texto no se tenía constancia de la aprobación de dichos protocolos comunes.
4. Participación de los menores y sus familias
El derecho a la participación de los niños, niñas y adolescentes en situación de desprotección y sus familias está ampliamente recogido en la normativa vigente. No obstante, en muchas ocasiones se limita al cumplimiento de un requisito formal (a través del procedimiento de quejas, o la firma de un programa de intervención), sin que se logre dar voz a los protagonistas que son objeto de intervención.
5. Progresiva privatización de la gestión de los servicios
La progresiva privatización en la gestión de los servicios especializados de infancia (residenciales y no residenciales), que en ocasiones se deja en manos de entidades sin ánimo de lucro y, en otras, en manos de empresas, hace necesaria cuanto antes una regulación específica sobre autorización, homologación, inspección y registro de entidades que intervienen con infancia en situación de desprotección.
6. Acogimiento familiar y residencial
Uno de los aspectos más destacables es el importante desarrollo alcanzado por los programas de intervención, fundamentalmente los de acogimiento familiar y residencial. Los programas de acogimiento familiar se han impulsado en los últimos años en las tres diputaciones forales, aunque con las dificultades antes señaladas (búsqueda de familias acogedoras, acogida de grupos de hermanos y hermanas, etc.). Parece conveniente explorar nuevas vías de acogimiento en entorno familiar, como el acogimiento profesionalizado (fórmula ya utilizada en ocasiones, por ejemplo, en Gipuzkoa).
En los programas de acogimiento residencial hay que destacar la desaparición, en el caso de la red de acogida general, de los centros de grandes dimensiones, en beneficio de unidades convivenciales más pequeñas e integradas en el entorno comunitario. En este sentido es necesario señalar el importante esfuerzo de las diputaciones forales para dar respuesta a las necesidades que se han ido presentando.
Uno de los elementos más preocupantes es el de la alta proporción de los adolescentes atendidos por los servicios de infancia especializados que cumplen alguna medida judicial. A pesar de que este tema se abordará en el capítulo dedicado a menores infractores, quisiéramos adelantar aquí alguna reflexión. En muchos casos, las medidas impuestas por los Juzgados de Menores son medidas en medio abierto, que se cumplen mientras los adolescentes residen en los centros de protección. En los casos más graves, en los que se impone una medida judicial de internamiento, los adolescentes (en su mayoría, chicos) realizan un "circuito" del centro de protección al de reforma, para volver de nuevo al centro de protección (en el mejor de los casos) al finalizar el cumplimiento de la medida judicial. Esto exige, no sólo unos niveles de coordinación institucional que en la actualidad no se producen, sino, sobre todo, una reflexión sobre los itinerarios o circuitos que se están generando para los adolescentes con dificultades conductuales.
Por último, podemos señalar que se observa un notable esfuerzo por estructurar las intervenciones educativas, exigir a los centros la aplicación de un proyecto educativo de centro, de planes de intervención individual para cada menor acogido, fichas y protocolos de intervención, procedimientos de sugerencia y queja, cartas de derechos y obligaciones de los niños, niñas y adolescentes acogidos, etc. No obstante, consideramos que todavía queda un largo camino por recorrer para que esas herramientas pasen a convertirse en instrumentos estructuradores y facilitadores de la tarea socioeducativa con menores en situación de desprotección.
La visión de las quejas
Las quejas de los ciudadanos y ciudadanas en esta materia se han centrado fundamentalmente en la actuación de las diputaciones forales y han hecho referencia a menores en situación de grave riesgo o desamparo. En los últimos años se ha observado un aumento de las quejas en esta materia.
En cuanto a los motivos de queja cabe decir que son de diversa índole, aunque los más destacados pueden agruparse en los siguientes bloques:
– Limitaciones del acogimiento residencial. En este sentido, hemos recibido quejas de los padres y madres de menores de edad cuya tutela ostentan las diputaciones forales y que permanecen acogidos en los recursos residenciales. Estas quejas han hecho alusión a la disconformidad con el régimen de visitas establecido (periodicidad, supervisión de las visitas por educadores, duración…), a la atención recibida por el servicio de infancia que es valorada como insuficiente, etc.
También se han recibido quejas relacionadas con la atención educativa prestada a los niños, niñas y adolescentes en los recursos residenciales. Sobre todo están relacionadas con las dificultades del personal educativo para supervisar y contener las conductas más conflictivas de los menores de edad (absentismo escolar, conductas que ponen en peligro su salud…).
Por otra parte, hemos recibido quejas relacionadas con la derivación de niños, niñas y adolescentes a centros residenciales de fuera de la CAPV o a programas especializados.
– Ausencias no autorizadas. Otro de los motivos de preocupación y queja de los padres y madres cuyos hijos e hijas permanecen en recursos de acogimiento residencial es el del insuficiente control por parte del personal educativo en las salidas de los menores, en especial en aquellos casos en que el menor de edad permanece ausente del centro sin autorización y se desconoce su paradero.
– Reintegración del niño, niña o adolescente en su familia de origen. Los servicios sociales especializados tienen la obligación de favorecer el retorno de los menores a sus familias de origen, facilitando programas de intervención familiar que mejoren las condiciones de convivencia en el hogar familiar. Algunas de las quejas recibidas tienen que ver con la insuficiente actuación de las diputaciones forales en este sentido, o con una actitud no suficientemente proactiva.
– Familias con padres separados y niños o niñas a cargo de uno de ellos. Algunas de las quejas recibidas tienen que ver con el tratamiento que se da a uno de los progenitores, en concreto al progenitor que no tiene asignada la guarda y custodia de los menores. Estos padres y madres suelen tener relaciones personales conflictivas, lo que da lugar a procedimientos contenciosos de separación y/o a la adopción de medidas paternofiliales por decisión judicial. Son casos en los que también interviene el servicio de infancia porque se han detectado situaciones de riesgo o porque un progenitor solicita ayuda.
– Adopciones. Algunas de las quejas tramitadas hacen referencia a la tardanza del procedimiento y, en ocasiones, a la poca sensibilidad en el trato recibido. También se han recibido quejas en relación al requisito de la diferencia de edad entre los adoptantes y el menor adoptado. El Ararteko se pronunció en el sentido de recomendar que la distancia generacional no fuese objeto de un límite cronológico en términos absolutos, sino que fuese ponderada caso por caso atendiendo a las circunstancias personales y familiares.
– Insuficiente valoración de elementos interculturales. También ha sido motivo de queja la insuficiente valoración de las diferencias culturales en relación a la crianza y a las relaciones paternofiliales, cuando es un elemento que influye en la comunicación con los educadores y educadoras.
– Otras de las quejas tienen que ver con las limitaciones de los programas de intervención educativa de los ayuntamientos que no cumplen las expectativas de las personas.
– También con las dificultades en el intercambio de información y colaboración entre los servicios sociales de base y los especializados, los servicios sanitarios, los servicios municipales encargados del padrón, etc.
A modo de síntesis o conclusión
Resulta complejo realizar una síntesis en este capítulo, en que hay un gran abanico de problemáticas, necesidades, recursos, profesionales e instituciones implicadas. Nos limitaremos a destacar cuatro aspectos, a nuestro juicio, de especial importancia.
En primer lugar quisiéramos destacar la importancia de la intervención con las familias en todos los casos de desprotección infantil y en los distintos momentos del proceso, a pesar de las dificultades que ello conlleva (resistencias a la intervención, dificultades de comunicación…) y con las que se encuentran, a diario, los profesionales. No obstante, consideramos que hay elementos suficientes que nos invitan a pensar que es necesaria una apuesta más decidida por la intervención y el apoyo a las familias. Así:
– Cada vez se detectan más situaciones problemáticas que apuntan a la necesidad de la intervención familiar desde los servicios sociales municipales: problemas en el establecimiento de límites y normas a los menores, incremento de consumos problemáticos de tóxicos, incapacidad de control de la conducta de los hijos e hijas, interferencias entre el padre y la madre en casos de separación, etc.
– Los procesos de acogimiento familiar requieren, para ser exitosos, un acompañamiento y asesoramiento de calidad, no sólo al menor, sino sobre todo a la familia acogedora. Un acompañamiento que debe ser sostenido en el tiempo.
– También se hace necesaria una intervención con la familia en aquellos casos en los que los niños, niñas y adolescentes son derivados a un recurso de acogimiento residencial. Es, posiblemente, en este caso donde deban invertirse más esfuerzos para que la medida de separación familiar sea lo más corta posible.
Si bien parece haber acuerdo sobre la relevancia de la intervención con familias, en ocasiones, ésta se deja en manos de un único profesional aunque desempeñe su labor en un equipo más amplio. La intervención con familias requiere la intervención de equipos de profesionales sólidos, estables, que puedan trabajar conjuntamente en un único caso, complementando así la intervención y ofreciendo mayores garantías de éxito. Esto, evidentemente, requiere una fuerte apuesta por parte de las instituciones competentes.
La necesidad de mejorar la coordinación entre instituciones ha quedado claramente de manifiesto. No vamos a insistir en ello. En cuanto a la gestión de los servicios, tanto municipales como especializados, por parte de entidades quisiéramos también destacar la trascendencia de una buena coordinación, de la formación de los equipos, de las condiciones laborales de los profesionales, etc. además de la responsabilidad última de la administración en el servicio prestado a través de estas entidades.
El incremento en los últimos años de los llamados "centros especiales" es motivo de preocupación para la institución del Ararteko. La asignación de los adolescentes a uno u otro centro, si bien está regulada y debe cumplir unos requisitos (entre ellos, basarse en un evaluación de necesidades realizada por el Servicio de Infancia), tiene una trascendencia fundamental en el desarrollo de estos menores.
Sin entrar a valorar la conveniencia de establecer centros especializados –aspecto en el que no hay un acuerdo entre los propios profesionales de la intervención social– no parece excesivo exigir a las administraciones responsables que doten a dichos centros (que deberían ser pocos en número) de los mejores recursos materiales y, sobre todo, humanos que sea posible (equipos bien formados, con larga trayectoria profesional, experimentados, estables, con buenas condiciones de trabajo…).
Nos gustaría finalizar señalando la necesidad de fomentar los cauces de participación de los menores y sus familias. En la administración local apenas existen cauces de participación para los menores, más allá de los procedimientos de quejas y sugerencias. En los servicios especializados de infancia de las diputaciones forales, debería dotarse de mayor contenido a la participación de los principales implicados –niños, niñas, adolescentes y sus familias– ya que, por lo general, ésta es muy limitada (se propone un plan de intervención familiar que hay que cumplir, poca participación en el momento de la valoración, poca o nula implicación de los menores en la elaboración de los programas educativos de intervención que se aplican en los recursos residenciales, etc.).
Recomendaciones
Éstas son algunas de las recomendaciones que, específicamente en materia de protección a la infancia, efectuamos en este informe (cfr. capítulo 5):
– Potenciar las fórmulas alternativas a la institucionalización, impulsar los programas de intervención familiar: formación de equipos de intervención familiar, acompañamiento a familias de acogida, fomento del acogimiento familiar profesionalizado…
– Mejorar la coordinación entre los servicios de atención a la infancia municipales y territoriales o especializados.
– Generalizar y dotar de entidad a la figura del tutor de referencia.
– Revisar el contenido de los informes sociales relativos a menores. Establecer criterios sobre su elaboración y difusión.
– Acelerar el desarrollo y aplicación del Decreto regulador de los recursos de acogimiento residencial.
– Regular y disponer de protocolos para determinadas situaciones: registros corporales, fugas o ausencias no autorizadas, utilización de medicamentos.
– Desarrollar una regulación específica sobre autorización, homologación, inspección y registro de entidades que intervienen con infancia en situación de desprotección.
– Adaptar los procedimientos a situaciones cada vez más frecuentes (menores inmigrantes, separaciones conflictivas en la pareja, familias que provienen de otros ámbitos culturales…).
– Revisar los actuales modelos de centro, con especial atención a los centros especializados, así como los criterios de derivación aplicados en cada caso.
A lo que habría que añadir las recomendaciones específicas sobre menores extranjeros no acompañados (a las que haremos referencia en el apartado siguiente) y las primeras ocho recomendaciones de este informe, de carácter global y aplicables a los sistemas de protección, en mayor o menor grado.