2. Marco normativo y competencial
El reconocimiento de derechos a la infancia y adolescencia es reciente. Su consideración como personas sujetos de derechos ha sido posterior, aunque paralela al reconocimiento de los derechos humanos por parte del derecho internacional humanitario y a su protección en los ordenamientos jurídicos estatales.
En diciembre del año 1990 España ratificó la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN), adoptada unánimemente por la Asamblea de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) el 20 de noviembre de 1989. La CDN constituye el catálogo universalmente aceptado de derechos de los niños y niñas, estableciendo a su vez las obligaciones de los Estados de respetarlos, garantizarlos y hacerlos efectivos.
La Convención establece en sus primeros artículos los dos principios fundamentales que deben orientar todas las acciones institucionales en materia de infancia: el principio de no discriminación y el interés superior del menor. A partir del artículo 6 desgrana cuatro grandes grupos de derechos, a saber: Provisión, refiriéndose al derecho a poseer, recibir o tener acceso a ciertos recursos y servicios, a la distribución de los recursos entre la población infantil y adulta; Promoción, apuntando al derecho al desarrollo integral y los más altos niveles de salud y educación; Protección, que consiste en el derecho a recibir cuidado parental y profesional, y a ser preservado de actos y prácticas abusivas; y Participación, que expresa el derecho a hacer cosas, expresarse por sí mismo y tener voz, individual y colectivamente.
Deben considerarse, además, otras dos premisas: la indivisibilidad de los distintos derechos y su interrelación, y la responsabilidad compartida de padres y madres, entorno familiar, instituciones y sociedad en su conjunto de velar por el bienestar de todos los niños y niñas.
Aun siendo opcionales (facultativos), España también ha firmado y ratificado los dos protocolos de la Convención sobre los Derechos del Niño, que abundan en algunas cuestiones de protección, a saber el Protocolo facultativo de la CDN relativo a la participación de los niños en los conflictos armados, el Protocolo facultativo de la CDN relativo a la venta de niños, la prostitución infantil y la utilización de niños en la pornografía, así como el III Protocolo facultativo de la CDN relativo a un procedimiento de comunicaciones, que establece un mecanismo para que los niños, niñas y/o sus representantes puedan presentar una denuncia ante un comité internacional especializado en la defensa de sus derechos, cuando crean que éstos han sido vulnerados, ampliando y fortaleciendo así el reconocimiento de los niños, niñas y adolescentes como sujetos de derechos.
En 2016 se han aprobado las dos últimas Observaciones Generales del Comité de los Derechos del Niño que, como es sabido, además de realizar el seguimiento del cumplimiento por parte de los Estados firmantes de la CDN y sus protocolos facultativos, ofrece orientaciones para la adecuada interpretación de la CDN en los distintos ámbitos en que ésta debe ser implementada, objetivo al que responden las citadas Observaciones Generales:
• Observación General n° 19 sobre la elaboración de presupuestos públicos para hacer efectivos los derechos del niño. Su pretensión es ayudar a los Estados partes a aplicar el artículo 4 en relación con los presupuestos públicos, estableciendo son sus obligaciones y formulando recomendaciones sobre cómo hacer efectivos todos los derechos consagrados en la Convención guiándose por la eficacia, la eficiencia, la equidad, la transparencia y la sostenibilidad en la toma de decisiones relacionadas con los presupuestos públicos.
• Observación General n° 20 sobre la implementación de los derechos de los niños/niñas durante la adolescencia. El Comité parte de la consideración de que, aunque la CDN reconoce los derechos de todas las personas menores de 18 años, su implementación debería tener en cuenta su desarrollo y capacidades evolutivas. Los enfoques adoptados para asegurar la realización de los derechos de los y las adolescentes difieren significativamente de los adoptados para niños y niñas más jóvenes. Así, ofrece a los Estados parte orientaciones sobre las medidas necesarias para garantizar la realización de los derechos de niños y niñas durante su adolescencia. Destaca la importancia de un enfoque basado en los derechos humanos que incluya reconocimiento y respeto por la dignidad y el cuerpo de los adolescentes; el empoderamiento, la ciudadanía y la participación activa en sus propias vidas; la promoción de su salud, bienestar y desarrollo; y el compromiso para la promoción, protección y realización de sus derechos humanos, sin discriminación.
En mayo de 2016, el Gobierno de España, a través de suMinisterio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, ha presentado el V y VI Informe de Aplicación de la Convención sobre los Derechos del Niño de Naciones Unidas y sus Protocolos Facultativos (los dos primeros , ya que el tercero entró en vigor en abril de 2014), en el que se presentan las principales reformas en respuesta a las recomendaciones emitidas por el Comité de los Derechos de Niño en 2010 y, en general, la situación de los derechos de niños, niñas y adolescentes en España. La información procedente de las Comunidades Autónomas se ha obtenido a través de la Comisión Interautonómica de Infancia y Familia y del Observatorio de la Infancia, con aportaciones de las instituciones públicas y de la sociedad civil representada. El proceso participativo se ha extendido al movimiento asociativo a través del Consejo Estatal de Organizaciones No Gubernamentales de Acción Social.
Por su parte, la sociedad civil, liderada por la Plataforma de Organizaciones de Infancia, ha desarrollado durante todo el año el todavía inconcluso proceso para la elaboración del Informe Complementario, atendiendo a lo dispuesto en el artículo 45 de la CDN que posibilita la realización de informes complementarios a los de los Estados Parte dirigidos al Comité de Derechos del Niño por parte de Coaliciones nacionales de organizaciones de infancia. En este proceso y a través de los Encuentros con Defensorías que anualmente promueve la Plataforma, ha tomado parte la Oficina de Infancia y Adolescencia del Ararteko.
Citada de manera inexcusable la Convención sobre los Derechos del Niño como tratado internacional referencial para los derechos de niños y niñas, no podemos olvidar, sin embargo, que éstos no se encuentran solo en la CDN: en los otros 7 tratados internacionales firmados y ratificados por España hay niños, niñas y adolescentes comprometidos y afectados:
• Los Derechos Civiles y Políticos son también de niños y niñas.
• Los Derechos Económicos, Sociales y Culturales son también de niños y niñas.
• Hay niños y niñas objeto de Discriminación racial.
• Existen niños y niñas que sufren algún tipo de Tortura.
• Hay niñas que sufren discriminación por ser Mujer.
• Existen niños y niñas con Discapacidad.
• Niños y niñas sufren Desapariciones forzadas.
En consecuencia, es preciso conocer el contenido de estos 7 tratados internacionales, así como la actividad de los Comités que realizan sus seguimientos. Es necesario estar al tanto de lo que dicen para poder incidir en ellos. En todo caso, es esta la perspectiva adoptada ya por los citados Comités, que han comenzado a realizar algunos trabajos de manera conjunta.
En el ámbito internacional, además, conviene tener presente la existencia de diversos tratados ratificados por España -impulsados por organizaciones internacionales como la Organización Internacional del Trabajo, laConferencia de la Haya de Derecho Internacional Privado, entre otras en materias sectoriales que afectan a los menores: trabajo infantil, sustracción de menores, explotación sexual, adopción internacional, etc.
En el.marco de la Unión Europea.existe también normativa referida expresamente a los derechos de niños y niñas. De entre ella destacamos la Resolución del Parlamento Europeo sobre una Carta Europea de los Derechos del Niño, de 8 de julio de 1992 (Resolución A-3-0172/92) que propone: la figura del defensor de los derechos del niños y la niña, tanto a nivel estatal como europeo, que reciba sus solicitudes y quejas, vele por la aplicación de las leyes que les protegen e informe y oriente la acción de los poderes públicos a favor de los derechos de niños y niñas; la elaboración de una Carta comunitaria de derechos de la infancia con un contenido mínimo que propone.
Es digna de mención también laCarta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea.(parte del.Tratado de Lisboa)que, en lo tocante a menores consagra el derecho del menor a ser oído, la consideración del interés superior del menor y el derecho a mantener contactos con sus progenitores. En su desarrollo, dos hitos importantes: la comunicación «Hacia una Estrategia de la Unión Europea sobre los Derechos de la Infancia» de la Comisión Europea (2006), que establece estructuras para reforzar la capacidad de las instituciones de la UE para afrontar los problemas de los derechos del niño y sienta los cimientos de unas políticas basadas en hechos con objeto de acelerar la interacción con los interesados; la «Agenda de la UE en pro de los Derechos del Niño» (2011), que se centra ya en un determinado número de medidas concretas en ámbitos en los que la UE puede aportar un auténtico valor añadido, tales como la justicia accesible a los niños, protegiendo a los niños que se hallan en situaciones vulnerables y luchando contra la violencia que afecta a los niños dentro y fuera de la Unión Europea.
La legislación española en materia de protección a niños, niñas y adolescentes sufrió en 2015 una profunda actualización, de la que ya se hacía eco, con cierto grado de detalle, el informe de la oficina del año pasado. La Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, la Ley 54/2007, de 28 de diciembre, de Adopción Internacional, la Ley Orgánica 1/2004, de 28 de diciembre, de Medidas de Protección Integral contra la Violencia de Género y el Código Civil incorporaban modificaciones sustanciales, relevantes en lo tocante a la garantía de derechos de los niños, niñas y adolescentes.
De conformidad con la estructura territorial y administrativa del Estado español, la Comunidad Autónoma de Euskadi, dotada de potestad legislativa, desarrolla la legislación autonómica en materia de protección y promoción de los derechos de los y las menores al aprobar la Ley 3/2005, de 18 de febrero, de Atención y Protección a la Infancia y la Adolescencia, en cuyo Título segundo “De los derechos de los niños, niñas y adolescentes y de su ejercicio” se desgranan los derechos emanados de la Convención de los Derechos del Niño. El resto de la ley se dedica a regular la protección de los niños y niñas en situación de desprotección y desamparo, por lo que será citada de nuevo al referirnos a la normativa sectorial.
Durante el año 2016 se han desarrollado algunos trabajos encaminados a la actualización de determinados aspectos de la normativa de infancia a la luz de los profundos cambios introducidos por las leyes aprobadas en 2015 a las que nos hemos referido en párrafos anteriores. Dado que se refieren específicamente a la intervención de los servicios sociales para la infancia en desprotección, se expondrán en su apartado correspondiente.
Constatar, por último, que la concreción a nivel interno de los derechos de las personas menores de edad y de los compromisos asumidos en su protección y atención es prolija, ya que afecta a la salud, a la educación, a la protección social y a las situaciones de riesgo y desamparo, a su reinserción social, a la protección de su integridad… Es por ello que se encuentra referida en un buen número de leyes, decretos y demás desarrollos, configurando un marco normativo extenso del que destacamos los principales elementos en el anexo II de este documento. Las eventuales novedades producidas en 2016 en esta normativa sectorial serán comentadas en la exposición de sus respectivos ámbitos en el capítulo II de este informe.