Ramón Jáuregui (PSOE)
RAMÓN JÁUREGUI
(PSOE)
Resumen
La UE se enfrenta en la actualidad a una crisis migratoria sin precedentes, en la que cientos de miles de personas se embarcan en peligrosos trayectos para llegar a las fronteras europeas. En las siguientes páginas se plantean posibles respuestas, algunas basadas en la legislación ya en vigor y otras que exigen una reforma profunda del sistema actual.
Se alega que el llamado sistema de Dublín –por el que se define el Estado miembro competente en cada uno de los casos para estudiar las solicitudes de protección internacional– ha provocado la sobrecarga de aquellos Estados miembros que se encuentran en las fronteras exteriores del sur de la UE. Entretanto, las distintas normas en materia de asilo en la UE han tenido como resultado que un gran número de solicitantes de asilo viajen a aquellos Estados miembros con las mejores condiciones de acogida. Por tanto, las soluciones propuestas se centran, por una parte, en la armonización de las normas nacionales en materia de asilo y, por otra, en un reparto más equitativo de los solicitantes de asilo en toda la UE.
Los puntos a resaltar y las respuestas aquí planteadas pasan primeramente por un ordenado y efectivo control de las fronteras exteriores de Europa. Manteniendo un control efectivo que contemple tanto la seguridad de los propios refugiados como que actúe en mantener la seguridad de los países de recepción, teniendo en cuenta el actual contexto de inseguridad terrorista, entre otras cuestiones. Después, un control claro y aplicado al asilo y al refugio por una normativa europea y respaldada por los acuerdos internacionales, respetando el sistema de cuotas y el compromiso con su aplicación, así como de los acuerdos internacionales. Seguidamente, consolidar el Estatuto de Asilo, estableciendo líneas claras para la creación formal de una agencia de asilo independiente. A continuación, repensando y reformulando el actual sistema de Dublín. Y por último, pensar en medidas conjuntas, humanas y eficaces para la integración sostenible y justa de estas personas.
La solución de este tema es vital para nuestra propia supervivencia. No hay Europa sin valores y sin fronteras, y la situación actual está destruyendo nuestros principios de solidaridad y está rompiendo Schengen y la superación de la frontera interior. Es vital también por nuestra seguridad. ¿Qué imagen de Europa quedará en la memoria histórica de millones de jóvenes árabes que huyen de la guerra? ¿Quién los captará si no los integramos en Europa? Es vital también para la demografía europea, que necesita más de 20 millones de personas inmigrantes en los próximos 30 años para asegurar la población activa que necesita nuestro sistema de pensiones.
En cualquier caso, mi tesis es que Europa debe organizar un sistema legal de acogida y reparto de aproximadamente medio millón de inmigrantes por año en los próximos ocho o diez años. Esta será la única forma de ordenar y desahogar la presión importante que sufrimos y, sobre todo, de dar solución a las vidas de millones de personas que huyeron de la guerra en los diferentes conflictos de Oriente Medio y África.
I. Introducción
La Unión Europea está viviendo, especialmente en su frontera sur oriental, una situación extrema: millones de personas intentan acceder al territorio europeo, huyendo de conflictos que han destrozado sus países y sus posibilidades de futuro en ellos. Europa, a pesar de sus recursos y de su propia historia, se ha visto superada, arrollada por las circunstancias y con insuperables dificultades para, hasta ahora, coordinar una respuesta común europea. Desde la crisis inicialmente financiera, luego económica, desde la crisis de la deuda privada a la deuda soberana, de la crisis social a la política, del evitado Grexit y del actual Brexit. Ninguna de estas crisis ha golpeado tan profundamente a la Unión Europea como la crisis de los refugiados. Ninguna atañe tan directamente a los valores y principios básicos que cimientan este proyecto.
La crisis migratoria que vive Europa, agudizada desde 2015 (con 4 veces más cruces irregulares de fronteras que en 2014), tiene como desencadenante múltiples y diversas causas. El escenario geopolítico y económico mundial ha generado el mayor desplazamiento de seres humanos desde la Segunda Guerra Mundial. Las cifras de refugiados, demandantes de asilo e inmigrantes económicos, se elevan a cantidades nunca antes vistas por la UE.
Dentro de la UE, esta crisis ha puesto en tela de juicio principios y valores fundamentales y fundacionales europeos, ha abierto brechas entre los distintos Estados y ha hecho que el espacio Schengen se tambalee por momentos. Es por tanto fundamental lograr un acuerdo común en busca de una solución estable y duradera, que sirva tanto para paliar los efectos catastróficos de esta crisis humanitaria como los efectos derivados de la presión sobre las fronteras exteriores de la Unión, no solo durante esta crisis actual, sino también para el futuro
II. Algunos datos sobre estos flujos migratorios
La crisis económica del mundo occidental, las desigualdades entre Europa, África del norte y África subsahariana, el empobrecimiento súbito de muchos países sometidos a políticas de ajuste estructural, la extensión del caos en Oriente Medio, con regiones muy próximas, incluso vecinas, que han vivido épocas de gran inestabilidad (como Libia, Yemen, Afganistán y Palestina), junto con la destrucción del Estado iraquí en 2003 y la descomposición de Siria desde 2011, son algunas de las causas que han provocado la huida inevitable de un grandísimo flujo de personas.
Naciones Unidas, así como las principales organizaciones humanitarias –Cruz Roja y Médicos sin fronteras (MSF) – habían alertado insistentemente y desde tiempo atrás de la complicada situación en esas regiones. Ya en verano de 2013, ACNUR calificaba de “escalofriantes” las cifras de refugiados generadas en el conflicto sirio, inéditas desde el genocidio de Ruanda. Lo denominaron “hemorragia de población”.
Es la mayor crisis de refugiados en Europa desde la Segunda Guerra Mundial, pero se trata de una situación que no es nueva. El contexto mundial actual ha afectado en mayor medida a las regiones más desfavorecidas del mundo. La crisis de los refugiados africanos –por darle una denominación al uso– supera cualquier otra. Es en ese continente donde se concentra el mayor número de personas que huyen de la guerra, del hambre, de la falta de libertad y de la violación de los derechos humanos. Así, Somalia, Sudán del Sur, Nigeria, Eritrea y la República Centroafricana son países que, entre otros muchos retos y desafíos, plantean desde hace años la salida masiva de ciudadanos hacia otros países. África supera cada año los 3 millones de solicitudes de asilo y refugio. Además, actualmente hay 5 millones y medio de desplazados internos. Si a estas cifras le sumamos los apátridas y los retornados, 11 millones de africanos se encuentran en estos momentos bajo la protección de ACNUR.
III. La crisis de 2015: estalla el sistema
La crisis de los refugiados de 2015 –una crisis perfectamente previsible– estalla en un marco previo de debilidad de la política común de asilo y de la estructura europea de asuntos de Interior, un ámbito en el que los Estados se reservan no pocas competencias y prerrogativas. Las resistencias a la comunitarización de las políticas de asilo –y las de inmigración– han sido el hilo conductor de las actuaciones nacionales en sede comunitaria. La incapacidad europea ante esta crisis es la de sus Estados, aunque sea habitual que estos la atribuyan a “Europa” y usen la supuesta incapacidad de las instituciones comunitarias –a las que se impide operar– como argumento para el repliegue nacional justificado por una demanda ciudadana.
El sistema de asilo europeo –si podemos denominarlo así– no da una respuesta adecuada ni efectiva a las personas que necesitan llegar a la Unión Europea para ponerse bajo su protección, ni a las que ya han conseguido llegar a alguno de nuestros Estados miembros. Es tal la cantidad y la importancia política y jurídica de la normas, tanto europeas como de Derecho Internacional, que se han incumplido flagrantemente en nuestra respuesta a esta crisis, que hemos puesto en peligro la propia fundamentación de la Unión Europea y, por supuesto, nuestra credibilidad ante el resto del mundo.
Por otro lado, el reglamento de Dublín, encargado de determinar qué país es responsable de tomar la decisión acerca de cada solicitud de asilo, ha sido un fracaso. Los procedimientos de asilo de los Estados miembros de la UE no siguen los mismos estándares, por lo que el nivel de protección varía de forma significativa entre unos países y otros. Esto hace que el sistema sea injusto tanto para las personas solicitantes como para algunos Estados miembros.
De esa manera, los gobiernos europeos postergaron su apoyo a las propuestas –de mínimos– presentadas por la Comisión y que mayoritaria y repetidamente han sido apoyadas por el Parlamento Europeo. Los gobiernos aceptaron finalmente, en 2015 –con notables objeciones–, el esperado sistema de cuotas para distribuir de forma más o menos equitativa la población acumulada en Italia y Grecia.
Pero ni las cuotas por países miembros ni los planes de ayuda a Turquía, Líbano y Jordania –los mayores receptores de refugiados sirios– han logrado controlar los flujos y canalizar las demandas de asilo desde los países de tránsito o en Grecia, el principal punto de entrada de la UE. Países como Hungría han vallado fronteras; Austria restringe el paso desde Eslovenia y traslada a los refugiados a la frontera con Alemania. La agencia europea Frontex sugería la creación de “centros cerrados para solicitantes de asilo”, con el fin de impedir que circulen entre los países europeos. Más allá de los límites éticos y legales, los centros o campamentos son, según varios estudios, la solución más cara y menos efectiva. La historia de los refugiados húngaros en 1956 y vietnamitas en 1970 muestra que la solución de éxito pasa por una respuesta global y la pronta integración de los que llegan
IV. El Sistema Europeo Común de Asilo (SECA)
La convención de la ONU sobre los refugiados ofrece una legislación específica para las medidas de asilo. Las políticas sobre inmigración quedan bajo las leyes de cada país; los Estados miembros son los últimos responsables.
Al mismo tiempo, la Unión Europea incorporó en 1998 en sus tratados el derecho a la libre circulación de personas. El Acuerdo de Schegen, firmado en 1985 (y que entró en vigor en 1995), permitió a los Estados europeos desmantelar las fronteras entre los Estados signatarios, garantizando así el libre tránsito dentro del espacio interior.
Por tanto, unas fronteras comunes requieren también, obviamente, una política común de extranjería para determinar quién y en qué condiciones se podría acceder al territorio de la Unión. Este marco común es claro en relación con las políticas de entrada para estancias de corta duración, pero es mucho menos claro para la residencia de ciudadanos de terceros países.
La institución de asilo es, de tal manera, reconocida por todos los Estados europeos firmantes de la Convención de Ginebra de 1951 –en cuyo origen están algunas de las tragedias y desastres del siglo XX–, pero tanto las cifras de acogida como las garantías que se ofrecen a los refugiados han variado mucho de un Estado a otro. El Sistema Común de Asilo pretendía reducir estas diferencias y facilitar así el ejercicio equitativo de la responsabilidad de acoger y proteger dignamente a quienes responden a la definición de refugiado, tal como la recoge en Derecho.
La otra pieza clave en el sistema es el Reglamento de Dublín, que consagra el principio de territorialidad del asilo, haciendo responsable de cada caso al primer Estado miembro al que llega el solicitante. Esto obliga a los países de frontera no solo al rescate y acogida, sino también, ajustándose a la norma, al procesamiento de sus peticiones y a su protección efectiva si estas son fundamentadas o, en el caso contrario, a proceder a su expulsión.
Si analizamos esta estructura normativa, vemos que, en realidad, no configura un espacio europeo de asilo con unas normas internas de funcionamiento, sino distintos sistemas de asilo nacionales que deben funcionar aplicando criterios comunes. Es decir, la llegada al territorio de la Unión no abre una puerta a un sistema europeo de asilo que decide posteriormente cómo ejercer la protección efectiva, sino que abre la puerta a la posibilidad de ser protegido en un Estado miembro y solo este, cerrando, en el momento en que se ingresa la solicitud, las puertas de todos los demás Estados de la Unión.
Por tanto, claramente no existe un estatuto de asilo para toda la UE, aunque el Tratado de Lisboa establecía una base jurídica para un sistema europeo común de asilo que incluyera, entre otros aspectos, “un estatuto uniforme de asilo para nacionales de terceros países, valido en toda la Unión”. El sistema vigente de asilo de la UE se limita a asignar la responsabilidad de la tramitación de las solicitudes de asilo a cada uno de los Estados miembros, lo que también incluye la obligación de facilitar protección al refugiado en cuestión cuando dicha decisión sea favorable.
Con el fin de evitar que los solicitantes de asilo se trasladen por los Estados miembros y de impedir la “compra de asilo” –mediante la cual los solicitantes de asilo eligen el Estado miembro de la UE con las mejores condiciones de protección para presentar su solicitud–, el SECA pretende suprimir las diferencias de criterios para la concesión del estatuto de asilo en toda la UE y el trato diferente a los solicitantes de asilo en los distintos Estados miembros. Por tanto, el SECA se basa en dos aspectos: (1) la tramitación única de las solicitudes de asilo por parte de un Estado miembro y (2) la armonización de las condiciones nacionales de asilo para impedir los desplazamientos por la UE de los solicitantes de asilo y de los refugiados.
V. Medidas aportadas por la UE
1. El acuerdo UE-Turquía
La Unión Europea y el gobierno turco alcanzaron un acuerdo para intentar aliviar el constante flujo de refugiados entre Grecia y Alemania, principalmente siguiendo la ruta de los Balcanes. Los términos del acuerdo comprendieron un grandioso beneficio económico para Turquía a cambio de la recepción de un gran flujo de solicitantes de asilo. Turquía ha tenido un claro papel preferencial como país de paso obligatorio entre las zonas de conflicto y la Unión Europea. Su acción por omisión ha permitido en numerosas ocasiones la llegada de más y más refugiados a las costas griegas y a las islas del Egeo. De ahora en adelante, las personas que lleguen a Grecia, ya sean refugiados o inmigrantes irregulares, serán, por tanto, entregadas a Turquía por las autoridades fronterizas de la Unión Europea.
A cambio, el ejecutivo turco ha obtenido de las negociaciones el compromiso de los Estados miembros de realojar a un refugiado en la Unión Europea por cada uno que sea devuelto de Grecia a Turquía. Es decir; todos los países de Europa deben organizar un programa de acogida de asilo para aquellos que lo sigan solicitando, pero directamente desde Turquía, asegurando la estabilidad de sus fronteras. El objetivo principal será desincentivar el viaje por el Egeo, dado que aquellos refugiados que lo hagan y sean devueltos a Turquía se pondrán los últimos a la cola de las solicitudes de asilo en la UE.
Las bases legales del acuerdo son cuestionables, pues las devoluciones de solicitantes de asilo a un tercer país que no les ofrezca igual protección no son admisibles según la Convención de Ginebra, más aún a un Estado que no es miembro pleno de la misma. De forma paralela, la propia Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, en su artículo 19, estipula que las expulsiones colectivas están prohibidas en el interior de la Unión Europea. Turquía recibirá una financiación de 3.000 millones de euros iniciales, junto con otros 3.000 millones posteriores para gestionar esta situación. Por otro lado, los ciudadanos turcos no requerirán de visado para acceder al espacio Schengen a partir de junio de 2016.
El acuerdo constituye un cambio monumental en la política de protección internacional de la UE. Por primera vez en la historia, se ha celebrado un acuerdo entre la UE y un país tercero que se dirige, expresamente, a impedir que las personas que buscan protección accedan a las fronteras exteriores de la UE. Sin embargo, las negociaciones y la conclusión del acuerdo tuvieron lugar sin previa consulta al Parlamento Europeo.
El acuerdo nos plantea muchas dudas. Las principales son:
2. Agenda Europea de Migración
Fue concebida para crear protocolos y precedentes que permitan afianzar modelos de reacción de la UE a futuras crisis, avanzando en estos ámbitos a corto, medio y largo plazo, con el objetivo de reforzar la cooperación europea en el ámbito de la migración. Sus medidas principales son:
3. Plan de Acción de la UE contra el tráfico ilícito de migrantes 2015-2020
Establece la lucha contra el tráfico ilícito de migrantes como prioridad, para impedir la explotación de los mismos por redes delictivas y reducir los incentivos a la migración irregular. Asimismo, en la Agenda Europea de Seguridad, se destacó la cooperación contra el tráfico ilícito de migrantes, en el interior de la UE y con terceros países, como una prioridad en la lucha contra las redes de delincuencia organizada.
4. Creación de la Guardia Europea de Fronteras y Costas
Creada para garantizar una gestión rigurosa y compartida de las fronteras exteriores, esta guardia engloba a la Agencia Europea de Guardia de Fronteras y Costas, formada a partir de Frontex, y a las autoridades responsables de la gestión de fronteras en los Estados miembros, que seguirán ejerciendo la gestión cotidiana de las fronteras exteriores.
5. Medidas anunciadas por la Comisión Europea
La Comisión Europea ha presentado en junio de 2016 un plan de acción para apoyar a los Estados miembros en la integración de los nacionales de terceros países y a su contribución económica y social a la UE.
El plan se centra en la integración de los terceros países y a su contribución económica y social a la UE, así como una propuesta jurídica para reformar la normativa sobre migrantes altamente cualificados que llegan a la UE para trabajar, lo que ayudará a las empresas europeas a atraer a personas cualificadas y con talento de todo el mundo. Estas iniciativas responden al compromiso asumido en las orientaciones políticas del presidente Juncker, que establecen la migración legal como una prioridad.
VI. Nuestras propuestas
La mayoría de los ciudadanos europeos comprende la necesidad de unidad y cohesión cuando se trata de afrontar estos desafíos y esperan rápidas y efectivas soluciones europeas. Gestionar la migración de una manera humana y garantizando la seguridad, al mismo tiempo, es un interés vital común europeo. Se necesita un esfuerzo para encontrar soluciones europeas concretas. Proponemos por tanto, unos puntos que pueden servir de ideas para posibles respuestas.
1. Un control efectivo de las fronteras exteriores (Frontex)
Debe ser necesario asegurar que las operaciones coordinadas de Frontex también sirvan para apoyar activamente la búsqueda y el rescate, impartiendo entre los integrantes de la agencia formación sobre temas de Derecho Internacional, de la UE y de los derechos fundamentales. Es importante manifestar también la importancia de que Eurosur (Sistema Europeo de Vigilancia de Fronteras) permita a la UE compartir informaciones diversas sobre flujos migratorios, garantizando así una mayor coordinación en la ayuda a migrantes en peligro. Es importante también revisar la legislación que penaliza a quienes asisten a los migrantes que están en peligro en el mar.
2. Una política común de asilo
El objetivo consiste en desarrollar una política común en materia de asilo, protección subsidiaria y protección temporal, destinada a ofrecer un estatuto apropiado a todo nacional de un tercer país que necesite protección internacional, garantizando el respeto del principio de no devolución. Este sistema debe comprender los siguientes elementos: un estatuto uniforme de asilo, un estatuto uniforme de protección subsidiaria, un sistema común de protección temporal, procedimientos comunes para conceder o retirar el estatuto uniforme de asilo o la protección subsidiaria, criterios y mecanismos para determinar el Estado miembro responsable de examinar una solicitud, las normas relativas a las condiciones de acogida, asociación y cooperación con terceros países.
3. Un compromiso para la aplicación de cuotas por países
Las claves del reparto podrían basarse en la población, en la riqueza económica, en la integración anterior de los refugiados y en las tasas de desempleo, estableciendo un nuevo mecanismo permanente para la reubicación de los refugiados, asignando así a los refugiados hacia los Estados miembros de acuerdo con cuotas establecidas de forma vinculante y que reflejen variables socioeconómicas de manera objetiva. Los Estados miembros estarán obligados a aceptar estas cuotas bajo amenaza de sanción.
4. La consolidación de un estatuto y una agencia de asilo
Con el fin de garantizar de forma eficaz un estatuto válido en toda la UE, se propone la creación de una agencia europea centralizada que se encargue de tramitar las solicitudes de asilo y decidir las responsabilidades en toda la Unión. Dicha agencia podría ser similar al Banco Central Europeo y recibir financiación directamente a través del presupuesto de la UE o mediante contribuciones de los Estados miembros, que serían proporcionales a su PIB.
5. La reforma del sistema de Dublín
Las normas de la UE para determinar qué Estado miembro tiene la responsabilidad de tratar cada solicitud de asilo (el llamado «sistema de Dublín») no estaban diseñadas para garantizar un reparto sostenible de responsabilidades en la UE y una tramitación a tiempo de las solicitudes. La propuesta, por tanto, propone que el sistema de Dublín sea más transparente y así aumente su eficacia, además de proporcionar un mecanismo para hacer frente a las situaciones de presión desproporcionada sobre los sistemas de asilo de los Estados miembros. Un sistema más equitativo, pero también más sólido para soportar mejor la presión, garantizando la rápida determinación del Estado miembro responsable de examinar una solicitud de asilo, protegiendo a las personas necesitadas y disuadiendo los movimientos secundarios («asilo a la carta»).
La propuesta engloba las siguientes ideas:
6. La creación de visados humanitarios
Los visados humanitarios constituyen otro instrumento que podría utilizarse para proporcionar una vía para la entrada legal y segura a la UE de personas que necesitan protección internacional. El Derecho de la UE no prevé un procedimiento independiente para el visado humanitario.
7. La creación de medidas de integración sostenibles
Los procedimientos de asilo suponen un determinado coste organizativo y financiero para los Estados miembros, al que se añaden los gastos de subsistencia hasta que el beneficiario de la protección internacional es autosuficiente. Con el fin de permitir a la UE y los gobiernos nacionales actuar de manera adecuada, se necesita una nueva estrategia financiera y fiscal. La acción del sector público ahora va a generar efectos económicos, sociales y políticos positivos, mientras que los efectos de la no-acción pueden ser devastadores. El actual mecanismo de protección civil de la Unión no está adecuadamente equipado para hacer frente a las necesidades estructurales y humanitarias tan amplias que resultan de una llegada masiva de solicitantes de asilo.
8. El fortalecimiento de la cooperación con terceros países
Es necesario aumentar la cooperación con terceros países, especialmente aquellos países de origen o tránsito de los solicitantes de asilo, ya que ello constituye una herramienta esencial para abordar las causas primarias de la migración irregular, combatir e impedir el paso y el tráfico ilícito de migrantes y proporcionar políticas eficaces de retorno, readmisión y reintegración para aquellos que no pueden obtener la protección.
Si se desea gestionar los flujos migratorios, la UE debe abordar las causas subyacentes de carácter político y económico de la inmigración en los países de origen. La UE debe dar prioridad al desarrollo social, humano y económico, al fortalecimiento institucional, a la democratización y a la consolidación de los derechos humanos. Apuntamos a las siguientes ideas:
9. La creación formal de un servicio de voluntariado europeo
Retomar la idea de promover el alineamiento de nuestra ayuda oficial al desarrollo con un programa único europeo, creando un servicio europeo del voluntariado, que pueda dar apoyo en este tipo de situaciones.
10. La inclusión de las siguientes propuestas en el ámbito de educación, empleo, inclusión social y de la financiación de la gestión de la crisis de los refugiados
VII. Conclusión
En un contexto de austeridad económica, siendo testigos de una reticencia cada vez mayor a la aceptación de inmigrantes por parte de algunas formaciones políticas como excusa habitualmente utilizada para poner en peligro grandes logros europeos –como el espacio Schengen y la libre circulación de personas–, es necesario aplicar más medidas comunes y europeas.
La UE y sus Estados miembros deben aceptar que Europa es un continente de inmigración y que redunda en el interés de Europa no solo el permitir la migración gestionada, sino también garantizar la integración de los migrantes.
Las políticas en materia de inmigración y asilo de la UE deben ser consideradas parte de un contexto más amplio y deben coordinarse con otras políticas que abarcan desde política exterior y de seguridad, comercio, desarrollo, ampliación y vecindad y derechos humanos hasta empleo, educación y presupuesto.
Dichas políticas deben dar prioridad a las personas, su dignidad, su seguridad y su protección en todas las actuaciones europeas, centrándose en un sólido dialogo político y en la asociación con los países de origen y con los países de tránsito, el apoyo a los procesos de democratización, el fortalecimiento de las instituciones, el desarrollo, la gestión conjunta de las fronteras, la lucha contra el tráfico y contrabando de seres humanos y la protección conjunta de la personas en peligro, incluida la apertura de canales legales para la movilidad controlada hacia la UE.
Ahora no es el momento de dudas: las autoridades políticas a escala europea, nacional, regional y local deben actuar con urgencia para adoptar medidas que reflejen la estrategia multidisciplinar europea y progresista. Una política coordinada en materia de migración redundará en el interés superior de los ciudadanos actuales y futuros de la UE.