3. La Iniciativa de Garantía Juvenil en la UE, específicamente para jóvenes menores de 25 años en España
A) Surgimiento a nivel europeo
La Comisión Europea manifestó en su día que el desempleo juvenil constituía un auténtico despilfarro de capital humano(10). Según datos manejados por el Parlamento Europeo en 2013(11), se calculaba que existían en Europa en torno a 14 millones de jóvenes menores de 29 años que ni estudiaban, ni trabajaban (y entre ellos, más de 7 millones menores de 25 años, según la Comisión Europea), a lo que contribuye notablemente la situación de España, donde la tasa de desempleo juvenil ronda el 45% de los menores de 25 años (según datos del último trimestre de 2012, en plena crisis).
La respuesta europea vino de la mano de la Recomendación adoptada por el Consejo Europeo sobre el establecimiento de la Garantía Juvenil (YEI, en sus siglas en inglés)(12) . Antes se habían publicado la Comunicación de la Comisión Europea, titulada “Iniciativa sobre empleo juvenil”(13), así como una dotación económica de más de 6000 millones de euros para el periodo 2014-2020, decisión adoptada por el Consejo Europeo de 7 y 8 de febrero de 2013(14).En definitiva, se trata de una iniciativa que busca garantizar a todos los jóvenes menores de 25 años, se hallen o no inscritos en las oficinas de empleo, o bien una oferta concreta de empleo, o bien una oferta de formación personalizada, de aprendizaje o prácticas, en un plazo de 4 meses posteriores al término de sus estudios o tras quedar en desempleo. Para ello, España dispone de una financiación Europea de casi 2000 millones de euros proveniente a partes iguales del YEI y del FSE.
Así pues, para recibir esta financiación especial europea, cada país de la UE debe elaborar un Plan nacional para establecer un sistema de Garantía Juvenil propio y adaptado a su peculiar situación, con el fin de poder recibir los Fondos previstos por la UE para desarrollarlo. Algunos países como España, Irlanda e Italia ya lo han presentado(15), como también lo hicieron Alemania, Austria o Dinamarca, con tasas de desempleo juvenil muy inferiores a los anteriores países mencionados. Actualmente son 20 los países europeos elegibles (del inglés elegibles: que cumplen los criterios), entre los que ya se ha procedido a repartir los Fondos presupuestados para el YEI (un total de 6,4 mil millones de Euros).
La Garantía Juvenil se configura jurídicamente como un derecho subjetivo de muchos jóvenes (el término garantía ofrece pocas dudas sobre su calificación jurídica) –aquellos que cumplan con los requisitos establecidos en los Planes nacionales de aplicación-, a una determinada prestación de activación (colocación o formación, o de ambas) por parte del Servicio Público de Empleo o de otros sujetos públicos o también privados, tales como agencias de colocación privadas o empresas de trabajo temporal (ETTs), previamente concertadas mediante convenio con la Administración de Empleo correspondiente (SEPE o Servicio Público Autonómico de Empleo).
Al tratarse de un derecho subjetivo es lógico que los Planes nacionales perfilen con sumo cuidado, cautela y detalle, el ámbito subjetivo de la Garantía Juvenil: entre otros, la edad (es de suponer que, si se está a punto de alcanzar el límite de edad, se le otorgará mayor preferencia), el nivel de formación alcanzado (cuanto mayor sea, menor será la prioridad), etc.
Por lo que respecta a la implementación de estas cuestiones en el Plan nacional desarrollado en España, podríamos discutir la oportunidad de la decisión española de centrar el campo de actuación del instrumento de Garantía Juvenil solamente entre los jóvenes que ni estudian ni trabajan (NEETs en inglés), menores de 25 años, desvinculando la acción YEI de su función facilitadora de las transiciones entre el fin de los estudios y la obtención del primer empleo, al dar prioridad a la activación de los que no hacen nada (los conocidos como ninis). De este modo, los que estudian o se forman se verán privados de los complementos salariales o de formación financiados con cargo al YEI, por no ser prioritaria su atención. Se trata de instrumentos que, sin embargo, son esenciales para implementar eficazmente esa transición al trabajo en términos constitucionales, sobre todo, si contemplamos el mercado de trabajo que ha surgido de la postcrisis: precario, a tiempo parcial y con muy bajos salarios. A todas luces, aun creciendo económicamente, España tiene una insuficiente oferta de empleo, sin calidad y sin correspondencia con las aptitudes profesionales y la cualificación adquirida por un buen número de jóvenes que, una vez más, quedan al margen de las políticas públicas de fomento de la economía, desoyéndose el mandato constitucional a la promoción de la participación libre y eficaz del joven en el desarrollo social y económico. Un análisis más detallado de esta crítica será desarrollado posteriormente.
En cuanto a la tipología de medidas que componen la Garantía juvenil también varían mucho en función de las particularidades de los países. La idea general es que estas medidas, para que resulten eficaces, deben permitir ofrecer una orientación personalizada a cada joven, planes de actuación individuales en una fase lo más temprana posible, incluidos programas educativos de segunda oportunidad para quienes abandonaron la formación elemental antes de tiempo, y un compromiso contractualizado, por parte del joven destinatario de la medida, de cumplir con la garantía proporcionada.
B) Implementación en España
En el caso de España, el Real Decreto Ley 8/2014, de 4 de julio, primero, y más adelante la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, dedica su Título IV al régimen de implantación del Sistema Nacional de Garantía Juvenil. En esta ley se recogen muchas de las 100 medidas de la Estrategia Española de Emprendimiento y Empleo Joven 2013-2016, aprobadas en febrero de 2013 e incorporadas a la Ley 11/2013, de 26 de julio, de medidas de apoyo al emprendedor y de estímulo del crecimiento y de la creación de empleo.
Como principal novedad con respecto a lo que han sido las actuaciones tradicionales de las políticas españolas sobre el empleo (incentivos fiscales y bonificaciones de cuotas empresariales de la Seguridad Social para favorecer la nueva contratación laboral), está la prioridad dada al emprendimiento, es decir, al apoyo al trabajo autónomo, y no solo al trabajo asalariado, como instrumento principal para lograr la mejora de la situación social de los jóvenes. En esta línea se incluyen como medidas, la reducción inicial de la carga fiscal correspondiente a la iniciación del emprendimiento, o la reducción de los costes iniciales de inscripción del emprendedor en el sistema de Seguridad Social, la compatibilización del cobro de prestaciones de desempleo con el trabajo por cuenta propia durante los primeros meses de inicio de la nueva actividad, y también la posibilidad de suspender y reanudar en su momento la prestación de desempleo, si fracasa la estrategia de emprendimiento.
También era una idea innovadora en el panorama de las políticas de empleo en nuestro país, la del fomento del trabajo a tiempo parcial con vinculación formativa, dirigido a jóvenes menores de treinta años sin experiencia profesional, o sin titulación, parados de más de un año, subvencionado, cuando se acredite con una formación certificable de al menos 90 horas de duración anual (Gala Durán y Valverde Asencio, pp. 179 y ss.). También eran destacables sus deficiencias, especialmente el empecinamiento español de fomentar la contratación de duración determinada -ahora bajo el subterfugio de un periodo de prueba largo de uno o más años-, o la inexistencia de programas públicos articulados y específicos de primera experiencia profesional o de formación en alternancia, o la postergación del control del fraude y de los abusos, ante la situación de emergencia laboral vivida en la crisis, que con la previsible salida de esta crisis tampoco parece que vayan a revisarse.
Aunque el tema no sea nuevo, llama igualmente la atención la potenciación del papel de las ETT, no solo en la intermediación laboral, para lo que se les autoriza a utilizar modalidades contractuales como los contratos de aprendizaje y prácticas, sino para organizar y prestar los periodos de formación complementarios al trabajo, especialmente en el caso de los contratos formativos celebrados por microempresas, lo cual rompería con la lógica de la formación en alternancia (Calvo Gallego, 2014, p. 141).
Si bien no nos hallemos ante una medida en sentido propio, la primera novedad que aporta el Plan Nacional de Implementación de la Garantía Juvenil, finalmente articulado por la referida Ley 18/2014, se refiere al procedimiento a seguir para su consecución. En síntesis, se trata de un procedimiento articulado en dos fases. En la primera, en un plazo de 30 días, la institución responsable tiene que identificar las características personales de la persona solicitante de la Garantía, previa su inscripción en el sistema telemático específico establecido a tal efecto, y ya operativo actualmente. A partir de su incorporación a la lista de acceso, del análisis personalizado de sus características, la persona solicitante tendrá un nivel de prioridad y se identificará el tipo de oferta de Garantía más adecuada a su perfil personal. En la segunda fase, en un plazo de 4 meses a partir de la solicitud de incorporación, en atención a los criterios establecidos y a la idoneidad de la medida prevista de acuerdo con las características de la persona solicitante, se otorgará la concreta medida de garantía.
En cuanto al tipo de medidas destinadas a satisfacer ese derecho a la Garantía Juvenil, éstas se configuran por la Ley 18/2014 (artículos 87 y ss.) como un conjunto de instrumentos que constituyen el Sistema Nacional de Garantía Juvenil. Se trata de medidas que van desde las acciones formativas dirigidas preferentemente a la obtención de certificados de profesionalidad(16) -como programas formativos de segunda oportunidad para quienes no han obtenido el certificado de enseñanza obligatoria-, pasando por formación profesional dual a través de los contratos de formación y prácticas, formación en prácticas con compromiso de contratación, financiación de las prácticas no laborales en empresas, acreditación de competencias profesionales adquiridas a través de la experiencia laboral o vías no formales, hasta el fomento de la economía social o colaborativa, el autoempleo con ayudas públicas -a través, por ejemplo, de un servicio de apoyo a los viveros de empresas-, o el uso de reducciones y bonificaciones para nuevas contrataciones de menores de 25 años complementadas por ayudas de los Servicios de Empleo de las CCAA de en torno al 50% del SMI (salario mínimo interprofesional).
El acceso a estas medidas irá precedido por actuaciones del correspondiente servicio de empleo del tipo: orientación profesional, información laboral, acompañamiento en la búsqueda de empleo, y también de otras actuaciones, o bien similares a las anteriores, pero proporcionadas por agencias privadas de colocación conveniadas con la Administración.
Hay que precisar que para la UE, creadora de esta Iniciativa, son destinatarios centrales de la Iniciativa de Garantía Juvenil, tanto las instituciones públicas, como los actores privados llamados a asociarse para hacer eficaces las medidas previstas. De esta manera, están llamados a participar los interlocutores sociales, las entidades proveedoras de orientación profesional y para el empleo, los centros de educación y formación profesional(17), los servicios de apoyo a la juventud, las organizaciones juveniles, las ONG, las agencias privadas de empleo, las Cámaras de Comercio e Industria, los proveedores de macro o de microfinanciación para la estrategia del emprendimiento (que novedosamente en nuestro país interviene en el marco de medidas, como hemos visto antes), o ciertas redes sociales (piénsese en el llamado crowdfunding), entre otras.
Se trata de una estrategia basada en la asociación entre diversos agentes públicos y privados, para lo que parece imprescindible diseñar previamente ventanillas únicas o puntos únicos de atención, de control y seguimiento de las acciones emprendidas con cada joven solicitante y prestada desde cada uno de los agentes implicados, así como para concentrar la información y orientación a proporcionar a cada solicitante.
Los jóvenes comprendidos en el Sistema Nacional de Garantía Juvenil son los mayores de 16 años y menores de 25 que no estén ocupados ni integrados en el sistema educativo, y excepcionalmente las personas con discapacidad menores de 30 años. De esta forma, con el límite general de 25 años, los menores de 30 años quedan excluidos, rompiendo una tendencia que presidía las acciones de fomento de la contratación apenas un año antes (Ley 11 /2013, de 26 de julio, a través de las modalidades del contrato de primer empleo joven o a tiempo parcial con complemento de formación, diseñadas para ser utilizadas siempre por menores de 30 años), (Megino Fernández, 2015, pp.115, 122). España se aleja de este modo de otros países europeos con un nivel semejante de desempleo juvenil, como es el caso de Italia, donde la YEI se dirige a las personas desempleadas menores de 29 años.
Para percibir la Garantía hay que solicitarla, lo que conlleva un problema añadido, el del diseño de una o varias mecanismos eficaces para hacer que los jóvenes contemplados por esta Iniciativa se informen, tomen conciencia y se inscriban en el fichero especial del Sistema Nacional de Garantía Juvenil -requisito básico para poder exigir la Garantía-, creado al efecto en los servicios de empleo públicos, y al que se puede acceder por vía telemática (administración electrónica). Además, se exigirá a los jóvenes que se inscriban tener la nacionalidad española o europea, o bien ser residente extranjero con permiso de residencia que habilite para poder trabajar; asimismo hay que estar empadronado en un municipio del territorio español, no haber trabajado en los 30 días naturales anteriores a la solicitud, o haber recibido acciones educativas de más de 40h mensuales entre los 90 días naturales anteriores a la solicitud, o 40h de formación profesional, dentro de los 30 días naturales anteriores. También deberán suscribir un compromiso de participación activa en las acciones que se desarrollen en el marco de la Garantía Juvenil.